1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2025-03115-00 Accionantes: Carlos Castro Oliveros y otro Accionados: Presidente de la República, Gustavo Petro Urrego y otro Temas: Derechos mínimo vital, trabajo digno, libre locomoción, dignidad humana, seguridad jurídica, participación política, debido proceso, representación democrática y el principio de la confianza legítima.

Consulta popular presentada por el presidente de la República. HECHO SUPERADO- DECLARAR IMPROCEDENTE. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por los señores Carlos Castro Oliveros y Edwin Alberto Álvarez Garcés, en nombre propio, en contra del presidente de la República, Gustavo Petro Urrego y el Ministerio del Interior.

ANTECEDENTES Los accionantes solicitan que se amparen sus derechos fundamentales al mínimo vital, al trabajo digno, a la libre locomoción, a la dignidad humana, a la «seguridad jurídica», a la participación política, al debido proceso, a la representación democrática y al principio de la confianza legítima, los cuales estiman vulnerados por el presidente de la República y el Ministerio del Interior.

HECHOS La solicitud se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que el 14 de mayo de 2025 el Senado de la República negó autorización para convocar la consulta popular. Que ante la negativa del Senado de la República, el presidente de la República y el ministro del Interior promovieron por segunda vez una consulta popular, la cual en criterio de los accionantes no cumple con los requisitos legales exigidos, pues no contó con el concepto previo favorable del Senado, tal y como lo establecen las leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015 y el artículo 140 de la Constitución Política y tampoco con el aval del Consejo Nacional Electoral.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03115-00 2 Que según el señor Carlos Castro Oliveros las preguntas que hacen parte de la consulta popular versan sobre temas ya legislados, como lo es la limitación de la jornada laboral a 8 horas, el aumento de recargos dominicales, las licencias médicas por incapacidad menstrual, la ampliación de la seguridad social y la estabilidad laboral entre otras, situación que contraviene el artículo 52 de la Ley 134 de 1994 que prohíbe someter a consulta proyectos de normas existentes.

Que las convocatorias presidenciales que ha realizado el presidente de la República las ha hecho con recursos públicos, tema que le preocupa al señor Castro porque en su entender se «promueven movilizaciones que terminan afectando derechos ciudadanos fundamentales, sin coordinación institucional eficaz para garantizar el orden y la protección de terceros».

Que según el señor Castro las movilizaciones masivas, paros laborales y cabildos abiertos con fines de proselitismo político le violan sus derechos fundamentales a la libre locomoción, debido a que su tiempo de desplazamiento diario al trabajo se incrementó de 30 minutos a más de 90 minutos y al trabajo en condiciones dignas y al mínimo vital porque esa situación le afectó «su jornada laboral de 8 horas, generó cansancio físico extremo, encarecimiento del transporte y pérdidas de productividad» «se vio imposibilitado de cumplir debidamente con sus horarios laborales».

PRETENSIONES Solicita el señor Carlos Castro Oliveros que se amparen los derechos invocados y, en consecuencia, se ordene al presidente de la República que: 1) «abstenerse de continuar promoviendo la consulta popular y cualquier movilización asociada, utilizando recursos o bienes del Estado. En otras palabras, impedir la continuación de actos gubernamentales de proselitismo bajo la cobertura de mecanismos participativos»; 2) que en caso de que el presidente persista en el interés de consultar al pueblo que se cumpla estrictamente con el procedimiento que establecen las leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015; 3) impartir las medidas cautelares o preventivas que fueren necesarias para resguardar los derechos al trabajo y a la libre locomoción del actor y 4) oficiar a la Procuraduría General de la Nación, a la Contraloría General de la República y a la Fiscalía General de la Nación que realicen las investigaciones necesarias tendientes a determinar la responsabilidad disciplinaria, fiscal y penal por la presunta «comisión de delitos de peculado (uso de bienes públicos), constreñimiento ilegal u otras conductas irregulares por parte de servidores públicos involucrados».

El señor Edwin Alberto Álvarez Garcés pide que se amparen los derechos invocados y, en consecuencia, se ordene al Gobierno Nacional abstenerse de convocar la consulta popular mediante decreto. TRÁMITE DEL PROCESO La acción de tutela con radicado 11001-03-15-000-2025-03115-00 fue recibida por reparto en el despacho del consejero ponente, donde el 27 de mayo de 2025 se dispuso su admisión y se ordenó la notificación a las accionadas.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03115-00 3 En auto del 17 de junio de 2025 el consejero ponente decretó la acumulación de la tutela con radicado 11001-03-15-000-2025-03339-00 al proceso de la referencia, admitió la acción constitucional, no se pronunció sobre la medida provisional1 solicitada y se ordenó la notificación de los accionados.

POSICIÓN DE LOS ACCIONADOS El presidente de la República señaló que los accionantes carecen de legitimación en la causa por activa, porque las pretensiones formuladas no están orientadas a la protección directa de un derecho fundamental propio, sino a la defensa de intereses colectivos, motivo por el que la tutela resulta improcedente.

Dijo que los actores no allegaron ninguna evidencia así fuera sumaria sobre las afectaciones particulares y concretas que alegan como consecuencia de la presentación de un nuevo trámite legislativo de la consulta popular. El Ministerio del Interior fue debidamente notificado de la presente acción de tutela; sin embargo, decidió guardar silencio.

Se decidirá previa las siguientes, CONSIDERACIONES CUESTIÓN PREVIA El señor Carlos Castro Oliveros el 06 de junio de 2025 allegó escrito solicitando decretar las siguientes pruebas: «(…) A la Secretaría de Movilidad de Bogotá: para que informe si durante los días 28 y 29 de mayo de 2025 existieron bloqueos, cierres o alteraciones significativas al flujo vehicular atribuibles a movilizaciones convocadas por el Gobierno Nacional. ● A TransMilenio S.A.: para que certifique si durante dichas fechas se registraron desvíos de rutas, retrasos, afectaciones operativas o alteraciones en el servicio por movilizaciones públicas. ● A la Presidencia de la República o Ministerio del Interior: para que informe si existió algún acto oficial, directriz, circular, alocución o disposición administrativa mediante la cual se promoviera o facilitara la movilización nacional de los días referidos, y si se ejecutaron recursos presupuestales para tal fin».

No se decretaron las pruebas solicitadas por no ser pertinentes y útiles para el asunto, pues no se encaminaban a acreditar los supuestos problemas de movilidad aducidos por el señor Carlos Castro para llegar a su trabajo, el desgaste físico y económico que ello le generó y la pérdida de productividad, sino que tendía a la 1 «suspender cualquier actuación o trámite administrativo tendiente a convocar la consulta por decreto.

Ello con el fin de mantener el orden constitucional y evitar un daño irreparable a los ciudadanos que, como yo, nos sentimos representados por los congresistas que votaron NO a la consulta popular». No hay lugar a pronunciarse sobre la medida provisional, teniendo en cuenta que a través de esta se pretende ordenar al presidente de la República que se abstenga de convocar a consulta popular mediante decreto, situación que ya ocurrió con la expedición del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03115-00 4 acreditación de un problema colectivo o de la ciudadanía en general. A la Sala le corresponde decidir sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes, para lo cual abordarán los siguientes temas: I) generalidades de la acción de tutela; II) derechos fundamentales a la reunión, a la manifestación pública y a la libre locomoción;

III) carencia de objeto por hecho superado y IV) análisis del caso concreto. Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales; cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Derechos fundamentales a la reunión, a la manifestación pública y a la libre locomoción La Corte Constitucional considera que la reunión, la manifestación pública y pacífica y la protesta son derechos fundamentales2 que están cobijados por las prerrogativas del derecho a la libertad de expresión; excluye de su contorno material las manifestaciones violentas y los objetos ilícitos.

Además, la Corte señala que estos derechos tienen una naturaleza disruptiva, un componente estático (reunión/pública) y otro dinámico (manifestación pública) y el ejercicio de estos derechos es determinante para la sociedad en aras de preservar la democracia participativa y el pluralismo; no obstante, aclara que no es un derecho absoluto y por ello sus limitaciones deben ser establecidas por la ley siempre y cuando se cumpla con el principio de legalidad y de «ser previsibles».

Por su parte el derecho fundamental a la libre locomoción radica en la posibilidad de cualquier ciudadana o ciudadano en transitar de manera libre y voluntaria dentro de los límites territoriales de la Nación; sin embargo, este derecho no es absoluto y puede ser limitado por la ley de manera expresa3. En vista de que los derechos fundamentales citados pueden entrar en colisión en determinadas circunstancias la Corte utiliza el principio de proporcionalidad.

La Corte en la sentencia C 281 de 2017 estimó que el aviso previo (presentado antes de las 48 horas de la reunión o manifestación pública) se ajusta a la Constitución dado que no restringe ningún derecho fundamental porque no se trata de una autorización, sino que el objetivo de la medida es la protección del orden público y social en cumplimiento de los deberes del Estado. 2 Línea jurisprudencial armónica y reiterada en las siguientes sentencias: C-089 de 1994, T-391 de 2007, C-742 de 2012, T-366 de 2013, C-009 de 2018 3 Constitución Política, artículo 24.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03115-00 5 Aunado a lo anterior la Corte en la sentencia C 009 de 2018 consideró que el aviso busca la protección de los derechos de terceros, así como de los mismos manifestantes, pues pretende evitar, por ejemplo, «la anulación del derecho a la libertad de locomoción al determinar cómo medidas simultáneas a la protesta la habilitación de vías, pero principalmente busca permitir a las autoridades planear el despliegue necesario para asegurar el desarrollo de la manifestación y los derechos de los terceros».

Carencia de objeto por hecho superado Ha establecido la Corte que, si durante el trámite de la acción de tutela la situación que da origen a la misma es superada, desapareciendo los hechos que vulneraban los derechos reclamados, pierde objeto este mecanismo y debe declararse el hecho superado: «(…) Cuando la situación de hecho que origina la supuesta amenaza o vulneración del derecho alegado desaparece o se encuentra superada, el amparo constitucional pierde toda razón de ser como mecanismo apropiado y expedito de protección judicial, pues la decisión que pudiese adoptar el juez respecto del caso específico resultaría a todas luces inocua, y por lo tanto, contraria al objetivo constitucionalmente previsto para esta acción”.

“Frente a estas circunstancias la Corte ha entendido que: el hecho superado se presenta cuando, por la acción u omisión (según sea el requerimiento del actor en la tutela) del obligado, se supera la afectación de tal manera que “carece” de objeto el pronunciamiento del juez. La jurisprudencia de la Corte ha comprendido la expresión hecho superado en el sentido obvio de las palabras que componen la expresión, es decir, dentro del contexto de la satisfacción de lo pedido en la tutela (…)»4 Análisis del caso concreto En síntesis, los accionantes estiman que el presidente de la República y el Ministerio del Interior le trasgreden los derechos fundamentales a la participación política, al debido proceso, a la representación democrática, a la seguridad jurídica y al principio de la confianza legítima, por el hecho de presentar por segunda vez consulta popular, desconociendo la decisión del Senado de la República del 14 de mayo de 2025, que negó la autorización para la consulta popular.

Adicionalmente, el señor Carlos Castro Oliveros alega que el presidente de la República le viola sus derechos fundamentales al mínimo vital, al trabajo digno, a la libre locomoción y a la dignidad humana, por convocar al pueblo a movilizarse a favor de la consulta popular, con presupuesto público. Al respecto, observa la Sala que el 17 de junio de 2025 el Senado de la República negó la segunda consulta popular que radicó el presidente de la República el 19 de mayo de 2025.

Aunado a lo anterior, se advierte que el presidente de la República junto con su gabinete de ministros expidió el Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, por medio 4 Sentencia SU-047 de 2007. M.P. Álvaro Tafur Galvis. Posición retomada en la sentencia T-047 de 2016. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03115-00 6 del cual convocó a consulta popular para el 7 de agosto de 2025; acto que fue suspendido por el Consejo de Estado, Sección Quinta en auto del 18 de junio del año en curso.

Además, dicho decreto fue derogado mediante Decreto 703 de 2025. En esa medida, dentro del trámite de la acción de tutela5 desapareció la situación que según los actores generaba la afectación de los derechos a causa de la presentación de la segunda consulta popular y la expedición del decreto que convocara a la misma; razón por la cual carece de objeto cualquier pronunciamiento del juez constitucional sobre el asunto.

En consecuencia, se declarará la carencia actual de objeto por hecho superado. En cuanto a la presunta afectación que alega el señor Carlos Castro Oliveros debido a las movilizaciones que se dieron en favor de la consulta popular, es del caso mencionar que el actor no acreditó su dicho ni siquiera con una prueba sumaria. Ahora, si bien solicitó que se decretaran unas pruebas tendientes a demostrar los problemas de movilidad que ocurrieron los días 28 y 29 de mayo de 2025 debido a las manifestaciones que se llevaron a cabo a favor de la consulta popular que radicó el Gobierno Nacional, lo cierto es que dicha petición probatoria fue negada por improcedente en la medida que no resultaba útil para demostrar los derechos fundamentales invocados como vulnerados, sino que se encaminaba a probar una afectación general y colectiva, no individual.

De igual forma, se advierte que la situación narrada por el actor como trasgresora de sus derechos fundamentales es pasada y no actual, por lo que aún si se hubiese generado alguna afectación iusfundamental, esta ya habría desaparecido; tornándose procedente alguna actuación por parte del juez constitucional. También, resulta improcedente la tutela frente a la pretensión de oficiar a la Procuraduría General de la Nación, a la Contraloría General de la República y a la Fiscalía General de la Nación para que investiguen la responsabilidad disciplinaria, fiscal y penal por la presunta «comisión de delitos de peculado (uso de bienes públicos), constreñimiento ilegal u otras conductas irregulares por parte de servidores públicos involucrados», bajo el entendido que el actor puede presentar denuncia ante estas entidades junto con el material probatorio que considere.

En consecuencia, se declarará 1) la carencia actual de objeto por hecho superado, en relación con la pretensión de ordenar al presidente de la República abstenerse de continuar promoviendo la consulta popular y no convocarla mediante decreto, y 2) la improcedencia frente a la violación de derechos que invoca el señor Carlos Castro Oliveros y la petición de oficiar a los órganos de control para que realicen las investigaciones del caso por los supuestos delitos de peculado y constreñimiento ilegal.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 5 La tutela 2025-03115-00 se radicó el 22 de mayo de 2025 y la 2025-03339-00 el 30 de igual mes y año. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03115-00 7 FALLA Primero: DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado en relación con la pretensión de ordenar al presidente de la República abstenerse de continuar promoviendo la consulta popular y no convocarla mediante decreto, conforme a las consideraciones plasmadas en esta providencia. Segundo: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela frente a la violación de derechos que invoca el señor Carlos Castro Oliveros y la petición de oficiar a los órganos de control, conforme a las consideraciones plasmadas en esta providencia. Tercero: Si esta providencia no fuere impugnada, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cuarto: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente