CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., diez (10) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 73001-23-33-000-2025-00324-01 (10100) Accionante: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional Accionado: Juzgado Primero Administrativo de Ibagué Tema: tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: defecto sustantivo. Subtema 2: derecho de postulación. Subtema 3: delegación de funciones administrativas. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la impugnación interpuesta por el Juzgado Primero Administrativo de Ibagué en contra de la sentencia del 29 de septiembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima.
1. SÍNTESIS DEL CASO La Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional presentó acción de tutela contra las decisiones judiciales proferidas por el Juzgado Primero Administrativo de Ibagué, en las que se abstuvo de reconocerle personería para actuar al abogado designado por la entidad dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
La autoridad judicial accionada sostuvo que el acto de delegación que facultó al director de Asuntos Legales para conferir el poder no estaba vigente, por cuanto fue suscrito por el ministro del momento, quien ya no ostentaba la representación legal de la entidad. Radicado: 73001-23-33-000-2025-00324-01 (10100) Accionante: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional Accionado: Juzgado Primero Administrativo de Ibagué 2 2.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela y de los demás elementos aportados por las partes en el trámite constitucional, la Sala encuentra probados los siguientes hechos: 2. El señor Emerson Alezander Macías Reyes interpuso demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional1.
Mediante auto del 7 de marzo de 20252, el Juzgado Primero Administrativo de Ibagué admitió la demanda, ordenó la notificación a la entidad mencionada y al Ministerio Público, y corrió traslado conforme a lo previsto en el artículo 172 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA). 3.
Dentro del término previsto, el abogado Carlos Gilberto Rueda Serrato, como apoderado judicial de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional, contestó la demanda, se opuso a las pretensiones, presentó excepciones y solicitó pruebas3. Además, allegó poder conferido por el director de Asuntos Legales de la entidad, el acto de nombramiento del referido directivo, con su correspondiente acta de posesión, así como la Resolución 8615 de 2012, que delega en esa dependencia la facultad de constituir apoderados en los procesos contencioso-administrativos. 4.
Por medio de auto del 1 de agosto de 20254, el juzgado consideró que el poder allegado no tenía una presentación personal, ni resultaba posible determinar si se confirió por mensaje de datos. Agregado a lo anterior, sostuvo que el poder no fue otorgado por el actual ministro de Defensa Nacional y que tampoco se acreditó la delegación dada por ese funcionario al director de Asuntos Legales de la entidad para ese propósito.
En consecuencia, requirió al abogado Carlos Gilberto Rueda Serrato para que subsanara las irregularidades señaladas. 5. Frente a esa decisión, el referido profesional del derecho interpuso los recursos de reposición y en subsidio apelación5. En primer lugar, aludió a la Ley 2213 de 2021 y precisó que el poder conferido por mensaje de datos no requiere de una presentación personal.
Asimismo, añadió que, dentro de los anexos de la contestación de la demanda, se señalaron los correos institucionales autorizados para el envío de los poderes judiciales. Por último, afirmó que la Resolución 8615 de 2012 continúa vigente, pues, a su juicio, no es exigible allegar un nuevo acto de delegación con cada cambio de representante legal de la entidad. 1 Samai Juzgado, expediente digital, radicado 73001-33-33-001-2024-00260-00, índice 3, 2ED_C01Princip_002Demandapdf(.pdf) NroActua 3. 2 Samai Juzgado, expediente digital, radicado 73001-33-33-001-2024-00260-00, índice 19. 3 Samai Juzgado, expediente digital, radicado 73001-33-33-001-2024-00260-00, índice 25. 4 Samai Juzgado, expediente digital, radicado 73001-33-33-001-2024-00260-00, índice 34. 5 Samai Juzgado, expediente digital, radicado 73001-33-33-001-2024-00260-00, índice 36.
Radicado: 73001-23-33-000-2025-00324-01 (10100) Accionante: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional Accionado: Juzgado Primero Administrativo de Ibagué 3 6. La autoridad judicial decidió no reponer la providencia del 1 de agosto de 2025 y rechazó por improcedente el recurso de apelación en contra de la misma, a través de auto del 29 de agosto de 20256.
Precisó que la delegación debe ser realizada por quien ostenta actualmente la representación legal de la entidad. Tal situación implica que, a su juicio, «la representación judicial de una entidad pública solo puede ser delegada por la autoridad vigente». En ese sentido, evidenció que la Resolución 8615 de 2012, que delegó la representación judicial en el director de Asuntos Legales, fue expedida por alguien que actualmente no es el ministro de Defensa Nacional. 7.
A partir de lo expuesto, mediante auto del 19 de septiembre de 20257, el Juzgado Primero Administrativo de Ibagué tuvo por no contestada la demanda por parte de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional y convocó a las partes e intervinientes a la audiencia inicial para el 29 de julio de 2026. 2.2. Pretensiones y argumentos de la tutela 8.
La parte actora solicitó, en su escrito de tutela8, lo siguiente:
PRIMERO: Tutelar integralmente los derechos fundamentales AL DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, DEFENSA Y CONTRADICCIÓN que le fueron vulnerados a mi prohijada con la expedición de las siguientes providencias judiciales: 1. Auto de fecha 01 de agosto de 2025, mediante el cual me requiere para que subsane las irregularidades atinentes a los anexos del poder. 2.
Auto de fecha 29 de agosto de 2025, mediante el cual se niega el recurso de reposición y se declara improcedente el recurso de apelación.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, ordenar al JUZGADO PRIMERO (01) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE IBAGUÉ, emitir nuevo pronunciamiento dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho incoado por la señora EMERSON ALEZANDER MACIA REYES, Rad. 73001333300120240026000, mediante el cual me reconozca personería jurídica para actuar en los términos del poder allegado y por consiguiente, tenga por contestada la demanda que se presentó dentro del término legal.
Así mismo, se pueda interponer los alegatos de conclusión, y en consecuencia surtir las etapas subsiguientes.
TERCERO: Que, en adelante, sea tenida en cuenta esta decisión por parte del JUZGADO PRIMERO (01) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE IBAGUÉ, al momento del reconocimiento de personería jurídica de los abogados que representan a la NACIÓN- MINISTERIO DE DEFENSA-EJERCITO NACIONAL-.9. 9. Como fundamento de sus pretensiones, la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional argumentó que las providencias judiciales cuestionadas desconocieron la vigencia y validez de la Resolución 8615 de 2012, la cual ha 6 Samai Juzgado, expediente digital, radicado 73001-33-33-001-2024-00260-00, índice 40. 7 Samai Juzgado, expediente digital, radicado 73001-33-33-001-2024-00260-00, índice 44. 8 Samai, expediente digital, índice 2, 6ED_DemandaTutela_005_De(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2. 9 Transcripción incluso con errores.
Radicado: 73001-23-33-000-2025-00324-01 (10100) Accionante: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional Accionado: Juzgado Primero Administrativo de Ibagué 4 acompañado los poderes otorgados a los abogados que adelantan la defensa técnica de la entidad en el país. Sobre el particular, enfatizó que no obra derogación o declaratoria de nulidad respecto de ese acto administrativo, por lo que, según expuso, el cambio del funcionario que efectuó la delegación no implica que dicho acto pierda vigencia ni que se requiera uno adicional, «máxime si se tiene en cuenta que, las atribuciones delegadas no son personales sino funcionales». 10.
Afirmó que el hecho de que la Resolución 8615 de 2012 no esté suscrita por el actual ministro de Defensa Nacional no evidencia ilegalidad alguna del acto de delegación, de modo que no resulta viable exigir la expedición de uno nuevo cada vez que cambia el representante legal de la entidad. Así, indicó que el Juzgado Primero Administrativo de Ibagué incurrió en un exceso ritual manifiesto al concluir que el acto de delegación perdió vigencia por el cambio del funcionario que lo expidió. Bajo esa premisa, sostuvo que aceptar esa interpretación impediría la defensa técnica de la entidad hasta tanto el actual ministro expida un nuevo acto de delegación. 11.
Finalmente, expuso que la presente acción de tutela cumple con todos los requisitos generales de procedencia y reiteró que las decisiones judiciales cuestionadas incurrieron en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, que vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa, contradicción y acceso a la administración de justicia. 2.3.
Trámite procesal 12. El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante auto del 16 de septiembre de 202510, admitió la solicitud de amparo, ordenó las notificaciones correspondientes y requirió a la parte accionada por el término de dos días para que se pronunciara sobre los hechos y pretensiones de la accionante. 2.4. Intervenciones 13.
El Juzgado Primero Administrativo de Ibagué11 explicó que, conforme a los artículos 9, 10 y 11 de la Ley 489 de 1998, la delegación de funciones administrativas debe constar de manera expresa, tener un carácter temporal y ser efectuada por quien ejerce actualmente la titularidad del cargo, sin perjuicio de que este pueda reasumir la competencia cuando lo considere pertinente.
También señaló que los artículos 159 y 160 del CPACA disponen que, por regla general, la representación judicial de las entidades públicas recae en su representante legal debidamente acreditado, y que dicha función puede delegarse, «sin que ello implique la extensión indefinida de sus efectos en el tiempo». 14. Argumentó que el poder carecía de validez porque no obraba un acto vigente, expedido por el actual ministro de Defensa Nacional, que delegara la función de 10 Samai, expediente digital, índice 2, 3ED_Autoadmitetut_admite(.docx) NroActua 2(.docx) NroActua 2. 11 Samai Tribunal, expediente digital, índice 7.
Radicado: 73001-23-33-000-2025-00324-01 (10100) Accionante: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional Accionado: Juzgado Primero Administrativo de Ibagué 5 representación judicial en el director de Asuntos Legales de la entidad. Aunque concedió al abogado Carlos Gilberto Rueda Serrato la oportunidad para subsanar el poder en los términos expuestos, indicó que él no cumplió con ese requerimiento.
Finalmente, añadió que la ausencia del acto de delegación en los términos solicitados constituye una irregularidad sustancial que impide el reconocimiento de la personería para actuar en el proceso. 2.5. Sentencia de primera instancia 15. El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia del 29 de septiembre de 202512, amparó los derechos fundamentales al debido proceso, defensa, contradicción y acceso a la administración de justicia de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional.
En consecuencia, dejó sin efectos los autos proferidos el 1 y 29 de agosto de 2025 por el Juzgado Primero Administrativo de Ibagué y ordenó a esa autoridad judicial que, dentro de los dos días hábiles siguientes a la notificación de la sentencia, reconociera personería al abogado Carlos Gilberto Rueda Serrato para que actuara como el apoderado judicial de la entidad aquí accionante. 16.
Una vez constatado el cumplimiento de los presupuestos para la procedencia de la acción de tutela, consideró que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto procedimental absoluto por exceso ritual manifiesto. Explicó que se planteó una interpretación irreflexiva, excesiva y ritualista de las disposiciones que regulan la figura de la delegación administrativa, toda vez que, según expuso, el cambio en el titular en la dependencia delegante o delegataria no puede considerarse como una extinción automática de ese mecanismo.
En otras palabras, consideró que la delegación es una transferencia de competencias o funciones y no de atribuciones personales a servidores públicos. 17. Para el juez de primera instancia, la transitoriedad de la delegación implica que el delegante puede reasumir la competencia cuando lo estime necesario, de modo que el acto conserva su vigencia mientras no sea revocado o el nuevo titular de la función delegada decida reasumirla.
Asimismo, dio cuenta de que los numerales 3, 13 y 15 del artículo 6 de la Resolución 8615 de 2012 establecen que, conforme a los principios de continuidad y presunción de legalidad de los actos administrativos, el cambio del delegante o delegatario no extingue los efectos del acto de delegación. 18. Así las cosas, concluyó que las decisiones dictadas por el Juzgado Primero Administrativo de Ibagué eran de trascendencia, en la medida en que impidieron el ejercicio de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso, defensa y contradicción de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional. 12 Samai, expediente digital, índice 2, 8ED_Sentenciatutel_ampar(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2.
Radicado: 73001-23-33-000-2025-00324-01 (10100) Accionante: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional Accionado: Juzgado Primero Administrativo de Ibagué 6 2.6. Impugnación 19. El Juzgado Primero Administrativo de Ibagué presentó impugnación en contra de la sentencia proferida el 29 de septiembre de 202513.
Concretamente, afirmó que no se realizó un estudio detallado de la facultad de delegar funciones administrativas y su vigencia. Según expuso, el fallo no profundiza en la naturaleza funcional de la delegación, ni en la validez del acto administrativo que la sustenta, «omitiendo consideraciones esenciales sobre la continuidad jurídica de las facultades delegadas en el marco institucional». 20.
Con apoyo en la jurisprudencia de esta corporación, señaló que la delegación de funciones tiene carácter transitorio y concluyó que, ante el cambio del titular, dichas atribuciones se reasumen y queda a discreción del nuevo funcionario ejercerlas directamente o delegarlas de nuevo. En ese orden, recalcó que la actuación judicial de las entidades públicas solo puede ser delegada por su representante legal actual, «evitando que alguien que ocupó el cargo en el pasado continúe ejerciendo funciones que ya no le corresponden». 21.
Respecto al caso de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional, afirmó que el poder carece de validez porque se sustenta en un acto de delegación expedido por un ministro que ocupó el cargo hace más de una década. Ello desconoce, a su juicio, los requisitos normativos y jurisprudenciales que rigen la representación judicial de las entidades públicas.
Finalmente, reiteró que, aunque otorgó al abogado Carlos Gilberto Rueda Serrato la oportunidad para subsanar el poder, él no cumplió con el requerimiento, a pesar de haber sido informado sobre las consecuencias jurídicas de su omisión. 3. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 22. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer, en segunda instancia, la impugnación interpuesta en contra de la sentencia del 29 de septiembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima. 3.2.
Legitimación en la causa 23. La legitimación en la causa por activa de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional se encuentra acreditada, por cuanto es la entidad demandada en el proceso ordinario en donde se profirieron las providencias judiciales objeto de tutela. Por lo tanto, es la titular de los derechos que consideró vulnerados. 13 Samai, expediente digital, índice 2, 7ED_Impugnacion730012333(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2.
Radicado: 73001-23-33-000-2025-00324-01 (10100) Accionante: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional Accionado: Juzgado Primero Administrativo de Ibagué 7 24. Asimismo, está probada la legitimación en la causa por pasiva del Juzgado Primero Administrativo de Ibagué porque fue la autoridad que profirió las providencias judiciales objeto de tutela que, según afirmó la entidad accionante, quebrantaron sus derechos fundamentales. 3.3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 25. La reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado14 y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela en contra de providencias judiciales procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional15. 26.
En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional; ii) que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial; iii) que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado; iv) que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental; v) que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración; y, vi) que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 27.
Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad del recurso de amparo versan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales16 y, por tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la acción de tutela. En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. 28.
En tal virtud, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos o causales: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido a la 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, proceso con radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 15 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia SU-813 del 4 de octubre de 2007, proceso con radicado T- 1334615 (acumulados). M.P. Jaime Araújo Rentería. 16 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia SU-024 del 5 de abril de 2018, proceso con radicado T- 6.221.520. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. Radicado: 73001-23-33-000-2025-00324-01 (10100) Accionante: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional Accionado: Juzgado Primero Administrativo de Ibagué 8 autoridad judicial; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente constitucional; o viii) violación directa de la Constitución17. 3.3.1.
Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 29. Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la jurisprudencia de la Corte Constitucional18 ha destacado el deber que le asiste al juez de tutela de pronunciarse de forma expresa, y con claridad, en torno a las razones por las cuales el asunto que entra a resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia. 30.
Así pues, la Corte Constitucional19 ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son los siguientes: i) Que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico»20 lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»21; ii) que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre por ejemplo cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general; y iii) que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa mínima que permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en una afectación grave de derechos fundamentales. 31.
En el caso particular, la cuestión que se discute reviste de relevancia constitucional, toda vez que la parte accionante, más allá de mencionar que existió una afectación de sus derechos fundamentales, indicó expresamente que en las providencias judiciales cuestionadas se configuró un desconocimiento del ordenamiento jurídico que, a su juicio, impidió que se expidiera una decisión ajustada a derecho. 32.
También, supera la presente acción el requisito de subsidiariedad porque la parte actora no cuenta con otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para la 17 Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisión, sentencia T-310 del 30 de abril de 2009, proceso con radicado T-2.021.124. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia SU-072 del 5 de junio de 2018, proceso con radicado T-6.304.188.
M.P. José Fernando Reyes Cuartas; Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia SU-215 del 16 de junio de 2022, proceso con radicado T-8.497.337. M.P. Natalia Ángel Cabo. 18 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia SU-215 del 16 de junio de 2022, proceso con radicado T- 8.497.337. M.P. Natalia Ángel Cabo. 19 Ibidem. 20 Ibidem. 21 Ibidem.
Radicado: 73001-23-33-000-2025-00324-01 (10100) Accionante: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional Accionado: Juzgado Primero Administrativo de Ibagué 9 protección de sus derechos fundamentales, pues agotó las instancias respectivas dentro del proceso ordinario en el que se profirieron las decisiones objeto de tutela. 33.
Asimismo, el requisito de inmediatez se encuentra satisfecho, toda vez que el auto que decidió no reponer y rechazó por improcedente el recurso de apelación en contra de la decisión que requirió al abogado Carlos Gilberto Rueda Serrato fue proferido y notificado el 29 de agosto de 202522. Por su parte, la acción de tutela fue presentada el 15 de septiembre de 202523, esto es, dentro del plazo de seis meses previsto por la jurisprudencia constitucional24 y el Consejo de Estado25 como razonable. 34.
En cuanto al requisito de identificación de los hechos y argumentos, este se encuentra cumplido en el presente asunto, en la medida en que la parte actora mencionó con claridad los hechos y los fundamentos de la afectación alegada, y no resultaba posible que hubiera alegado la vulneración reclamada en sede del proceso ordinario, precisamente porque su cuestionamiento está dirigido en contra de las decisiones que no permitieron que constituyera su apoderado judicial, en aras de garantizar su derecho de contradicción. 35.
Finalmente, las providencias reprochadas no fueron emitidas dentro de un trámite de tutela, sino que se dictaron al interior de un proceso ordinario. 36. De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad en relación con la causal de defecto sustantivo, por lo que continuará con el análisis de fondo en los términos que planteó la parte actora. 3.4.
Problema jurídico 37. Corresponde a la Sala determinar si ¿configura un defecto sustantivo el auto que se abstiene de reconocer personería al apoderado de una entidad, por considerar que el acto de delegación utilizado para conferir el poder debía estar expedido por su actual representante legal? 38. En ese sentido, se estudiarán: (i) las generalidades del defecto sustantivo y (ii) el caso concreto. 3.4.1.
El defecto sustantivo 39. La Corte Constitucional ha reiterado en su jurisprudencia que el defecto sustantivo se presenta cuando la decisión judicial es proferida con fundamento en una norma claramente inaplicable al caso concreto, ya sea porque perdió vigencia, 22 Samai Juzgado, expediente digital, radicado 73001-33-33-001-2024-00260-00, índices 40 y 41. 23 Samai Tribunal, expediente digital, índice 1. 24 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, sentencia T-466 del 19 de diciembre de 2022, proceso con radicado T-8.338.820.
M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, proceso con radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado: 73001-23-33-000-2025-00324-01 (10100) Accionante: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional Accionado: Juzgado Primero Administrativo de Ibagué 10 porque su aplicación resulta del todo inconstitucional por haber sido declarada inexequible, fue derogada o subrogada o porque su contenido no guarda relación de conexidad material con los presupuestos de hecho a los cuales se ha aplicado26. 40.
De este modo, para que se predique tal defecto, es preciso tener en cuenta que la acción de tutela no puede interponerse para controvertir la razonable interpretación de una norma legal o reglamentaria, debido a que los jueces son autónomos para escoger, entre diversas interpretaciones de una disposición legal, la que consideren más acorde con el ordenamiento jurídico en atención a lo dispuesto en el artículo 230 de la Constitución Política. 41.
La Corte Constitucional, se pronunció sobre la limitación del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, en los siguientes términos: […] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]27. 42.
En este sentido, la Corte ha precisado que la independencia y la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar una norma jurídica en la solución del caso sometido a su estudio no es absoluta, pues la actividad judicial debe desarrollarse dentro del parámetro de la efectividad de los principios, derechos y deberes establecidos en la Constitución, que pueden afectarse con la indebida interpretación de una norma, con su inaplicación y con la aplicación de un precepto inexistente. 43.
Así pues, el ejercicio interpretativo de la actividad judicial debe limitarse al carácter normativo de la Constitución (artículo 4º de la CP), la obligación de dar eficacia a los derechos fundamentales (artículo 2º superior), la primacía de los derechos humanos (artículo 5º de la Constitución), el principio de legalidad contenido en el derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 de la CP) y la garantía al acceso a la administración de justicia (artículo 228 Superior)28. 26 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia SU-649 del 19 de octubre de 2017, proceso con radicado T- 3.402.625.
M.P. Alberto Rojas Ríos. 27 Corte Constitucional, Sala Octava de Revisión, sentencia T-284 del 5 de abril de 2006, proceso con radicado T-1.244.552. M.P. Clara Inés Vargas Hernández; criterio reiterado en: Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisión, sentencia T-450 del 19 de noviembre de 2018, proceso con radicado T-6.388.862. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 28 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia SU-050 del 2 de febrero de 2017, proceso con radicado T- 5.375.361.
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Radicado: 73001-23-33-000-2025-00324-01 (10100) Accionante: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional Accionado: Juzgado Primero Administrativo de Ibagué 11 3.5. Caso concreto 44. Mediante auto del 1 de agosto de 2025, el Juzgado Primero Administrativo de Ibagué determinó que, pese a que se aportó la Resolución 8615 de 2012 con el fin de acreditar la delegación para conferir los poderes judiciales al director de Asuntos Legales de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional, dicho acto carecía de eficacia por haber sido suscrito por alguien que ya no ejerce la representación legal de la entidad.
Por consiguiente, requirió al abogado Carlos Gilberto Rueda Serrato para que, en aras de reconocerle personería para actuar como apoderado judicial, allegara el acto de delegación expedido por el actual ministro de Defensa Nacional. 45. En virtud de tal decisión, la autoridad judicial tuvo por no presentada la contestación de la demanda y convocó a audiencia inicial para seguir con el trámite del proceso en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por esa razón, la entidad presentó acción de tutela y adujo una vulneración de sus derechos al debido proceso, defensa, contradicción y acceso a la administración de justicia, ya que, según indicó, se interpretaron erróneamente las disposiciones jurídicas que rigen la delegación de funciones administrativas. 46. En primera instancia, el Tribunal Administrativo del Tolima amparó los derechos fundamentales de la entidad, ordenó al Juzgado Primero Administrativo de Ibagué que reconociera personería para actuar al abogado Carlos Gilberto Rueda Serrato y dejó sin efectos las providencias cuestionadas.
Sin embargo, la autoridad judicial accionada impugnó esa decisión y reiteró que la delegación de funciones administrativas solo puede ser efectuada por el representante legal actual de la entidad. 47. Antes de examinar los argumentos expuestos, esta Sala advierte que, aunque el accionante y el juez de primera instancia adujeron que las decisiones cuestionadas incurrieron en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, el planteamiento real gira en torno a un defecto sustantivo.
Los reproches de la entidad no buscan argumentar una obediencia ciega a las reglas procesales, ni una aplicación desproporcionada de las mismas29. Por el contrario, se alegó una valoración errónea de las normas que rigen la delegación administrativa. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional cuando señala que este defecto se configura cuando se realiza una interpretación indebida y contraria del texto jurídico30. 48.
Ahora bien, es importante anotar que el artículo 209 de la Constitución Política precisó que la delegación es un postulado que permite cumplir la función administrativa31, la cual está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, 29 Al respecto, ver: Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia SU-061 del 7 de junio de 2018, proceso con radicado T-6.466.259.
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 30 Ibidem. 31 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 22 de septiembre de 2021, proceso con radicado 11001-03-26-000-2004-00030-00 (28061). M.P. Guillermo Sánchez Luque. Radicado: 73001-23-33-000-2025-00324-01 (10100) Accionante: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional Accionado: Juzgado Primero Administrativo de Ibagué 12 celeridad, imparcialidad y publicidad.
Por su parte, el artículo 211 ibidem estableció que la ley fijaría las condiciones para que las autoridades administrativas pudieran delegar funciones en sus subalternos u otras autoridades. 49. La jurisprudencia de esta corporación ha indicado que la delegación tiene una doble finalidad: i) prevenir la concentración del poder como una garantía para el normal funcionamiento de la Administración e ii) impedir que se desatienda, diluya o desdibuje la gestión a cargo de las autoridades32.
Dadas esas características, se ha entendido a este mecanismo como una excepción al principio de improrrogabilidad de la competencia, razón por la cual tiene reserva legal33. Por esa razón, el legislador expidió la Ley 489 de 199834, la cual fijó reglas que rigen la delegación de las funciones administrativas. 50. Concretamente, el artículo 9 de la Ley ibidem estableció que las autoridades administrativas pueden transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores u otras autoridades, con funciones afines o complementarias, mediante acto de delegación35.
En ese sentido, estipuló que los ministros pueden delegar «la atención y decisión de los asuntos a ellos confiados por la ley y los actos orgánicos respectivos, en los empleados públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente». Además, el artículo 10 fijó los siguientes requisitos para el acto de delegación: i) estar escrito y ii) estipular la autoridad a quien se le delegará las funciones, las cuales deberán estar determinadas36. 51.
Sobre el régimen de los actos del delegatario37, el artículo 12 indicó que estos están sometidos a los mismos requisitos para su expedición por la autoridad o entidad delegante. Además, previó que la autoridad delegante tiene la facultad de reasumir en cualquier momento la competencia y revisar los actos expedidos por el delegatario. Fíjese que la disposición jurídica en mención es la que confiere a la delegación el carácter transitorio, del que de manera reiterada hace mención la 32 Ibidem. 33 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 24 de enero de 2002, proceso con radicado 25000-23- 24-000-1998-00455-01(7217).
M.P. Olga Inés Navarrete Barrero. 34 «Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». 35 «ARTICULO 9o.
DELEGACION. Las autoridades administrativas, en virtud de lo dispuesto en la Constitución Política y de conformidad con la presente ley, podrán mediante acto de delegación, transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias. […] Sin perjuicio de las delegaciones previstas en leyes orgánicas, en todo caso, los ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes, representantes legales de organismos y entidades que posean una estructura independiente y autonomía administrativa podrán delegar la atención y decisión de los asuntos a ellos confiados por la ley y los actos orgánicos respectivos, en los empleados públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente, con el propósito de dar desarrollo a los principios de la función administrativa enunciados en el artículo 209 de la Constitución Política y en la presente ley. […]». 36 Asimismo, el artículo 11 ibidem estableció las funciones que no se puede delegar en los siguientes términos: «[s]in perjuicio de lo que sobre el particular establezcan otras disposiciones, no podrán transferirse mediante delegación: […] 1.
La expedición de reglamentos de carácter general, salvo en los casos expresamente autorizados por la ley. […] 2. Las funciones, atribuciones y potestades recibidas en virtud de delegación. […] 3. Las funciones que por su naturaleza o por mandato constitucional o legal no son susceptibles de delegación». 37 El delegante es el funcionario que titular de la competencia y decide trasladarla; el delegatario es el inferior a quien se le traslada para que este la ejerza en nombre de aquel.
Libardo Rodríguez Rodríguez (1996). Derecho Administrativo general y colombiano. Editorial Temis (Colombia); citado en: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 12 de agosto de 2013, proceso con radicado 11001-03-28-000-2012-00043-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Radicado: 73001-23-33-000-2025-00324-01 (10100) Accionante: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional Accionado: Juzgado Primero Administrativo de Ibagué 13 accionada.
De ahí que la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación, antes de la expedición de la Ley 489 de 1998, haya expresado que: el delegante puede transferir la función y la consiguiente responsabilidad al delegado - también llamado delegatario en el lenguaje jurídico colombiano -, sin que éste a su vez pueda subdelegar, salvo expresa autorización de la ley.
Por su naturaleza, la delegación es transitoria, pues el delegante siempre puede reasumir la función, la que al ejercerla en forma directa, lo convierte de nuevo en el titular de la responsabilidad (negrillas fuera del texto)38. 52. Así las cosas, el carácter transitorio de la delegación no significa que tenga una vigencia supeditada al período de nombramiento del representante legal que lo efectúa, ni a la permanencia de quien ejerza el cargo delegatario.
La delegación es transitoria porque la autoridad delegante puede reasumir la función que le competía en cualquier momento, por lo que no puede entenderse este mecanismo como una atribución personal. Al respecto, la Sección Cuarta de esta corporación ha señalado que: en materia de competencia de la Administración Tributaria, «las normas no señalan atribuciones personales sino funcionales, porque establecen las actividades que le corresponde desarrollar a cada una de las divisiones o dependencias de aquélla».
También ha puntualizado que «el Administrador Especial de Impuestos, a través de resoluciones expedidas conforme al ordenamiento vigente, puede delegar en sus subalternos el cumplimiento de las funciones que legalmente se le asignan»39, de modo que, el cambio de aquel que delegó funciones al interior de la entidad, no conduce a que dicho acto pierda vigencia, de ahí que no sea necesario que se expida un nuevo de acto de delegación para que se pueda continuar con el trámite administrativo correspondiente (negrillas fuera del texto)40. 53.
Con esto no se desconoce el carácter transitorio de la delegación, sino que se precisa su verdadero alcance conforme a los principios de la función administrativa previstos en el artículo 209 de la Constitución Política. Resultaría desproporcionado condicionar la vigencia del acto de delegación a que sea expedido por el actual representante legal, pues entidades como los ministerios presentan una dinámica interna marcada por la alta movilidad inherente a los cargos de libre nombramiento y remoción. Incluso aceptar la interpretación de la autoridad judicial accionada desconocería uno de los fines mismos de la delegación: facilitar y agilizar la gestión de los asuntos administrativos41. 54.
En suma, que la delegación de funciones sea transitoria no implica que cuente con un límite temporal predeterminado por sí misma. Caso contrario es el escenario 38 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 26 de marzo de 1998, trámite con radicado 1089. M.P. Javier Henao Hidrón. 39 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 25 de noviembre de 2010, proceso con radicado 25000- 23-27-000-2008-00103-01(17936).
M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. 40 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 30 de marzo de 2023, proceso con radicado 5000-23-37- 000-2018-00553-01 (26269). M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 41 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-561 del 4 de agosto de 1999, proceso con radicado D-2376. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
Radicado: 73001-23-33-000-2025-00324-01 (10100) Accionante: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional Accionado: Juzgado Primero Administrativo de Ibagué 14 previsto en el artículo 14 de la Ley 489 de 199842, relativo a la delegación de funciones de entidades del orden nacional en favor de las descentralizadas o territoriales, pues la Corte Constitucional condicionó la exequibilidad de dicha disposición jurídica a que los convenios a los que alude el inciso primero «tengan carácter temporal, es decir término definido»43. 55.
Teniendo en cuenta lo expuesto, se observa que el numeral 1 del artículo 1 de la Resolución 8615 de 2012, expedida por la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, establece:
ARTÍCULO 1. Delegar en el Director de Asuntos Legales del Ministerio de Defensa Nacional las siguientes funciones: 1. Notificarse de las demandas, atenderlas directamente y constituir apoderados en los procesos contencioso-administrativos que cursen contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional, ante el Honorable Consejo de Estado, Tribunales Contencioso-Administrativos y Juzgados Contencioso-Administrativos, así como en los procesos que se adelanten ante la Corte Constitucional por demandas de inconstitucionalidad. 56.
Posteriormente, en el artículo 6 de ese mismo acto administrativo se disponen las reglas aplicables a la delegación de funciones, en los siguientes términos:
ARTÍCULO
6. CONDICIONES PARA EL EJERCICIO DE LA DELEGACIÓN. Las delegaciones efectuadas a través de la presente resolución serán ejercidas por los funcionarios delegatarios conforme a las siguientes condiciones: […] 3. Cuando lo estime conveniente, el ministro de Defensa Nacional podrá reasumir en todo caso y en cualquier momento, total o parcialmente, las competencias delegadas por medio del presente acto. […] 13.
En virtud del principio de continuidad de la administración y de la presunción de legalidad de los actos administrativos, el simple cambio de funcionario delegante y/o delegatario no extingue los efectos del acto de delegación. De ahí que, en caso de supresión de cargos o de cambio de denominación de los mismos, las delegaciones se entenderán efectuadas en aquellos que se han citado en el presente acto administrativo para la delegación de competencias, hasta tanto se expida un nuevo acto administrativo que las reasigne. 57.
Como se puede observar, el acto administrativo cuya validez se cuestiona reconoce expresamente el carácter transitorio de la delegación, pues prevé que el 42 «ARTICULO
14. DELEGACION ENTRE ENTIDADES PUBLICAS. La delegación de las funciones de los organismos y entidades administrativos del orden nacional efectuada en favor de entidades descentralizadas o entidades territoriales deberá acompañarse de la celebración de convenios en los que se fijen los derechos y obligaciones de las entidades delegante y delegataria.
Así mismo, en el correspondiente convenio podrá determinarse el funcionario de la entidad delegataria que tendrá a su cargo el ejercicio de las funciones delegadas. […] Estos convenios estarán sujetos únicamente a los requisitos que la ley exige para los convenios o contratos entre entidades públicas o interadministrativos». 43 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-727 del 21 de junio de 2000, proceso con radicado D-2696.
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Radicado: 73001-23-33-000-2025-00324-01 (10100) Accionante: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional Accionado: Juzgado Primero Administrativo de Ibagué 15 titular de la función puede reasumirla en cualquier momento, conforme a lo establecido por la jurisprudencia de esta corporación. Asimismo, señala que, en virtud del principio de continuidad de la administración y de la presunción de legalidad de los actos administrativos, el cambio del funcionario delegante o delegatario no extingue los efectos del acto de delegación; aspecto que, sin embargo, no fue considerado en el análisis de la autoridad judicial accionada. 58.
Por lo anterior, la Sala concluye que el Juzgado Primero Administrativo de Ibagué incurrió en un defecto sustantivo, pues, al interpretar de manera errónea el carácter transitorio de la delegación de funciones administrativas, impidió que la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional pudiera constituir un apoderado judicial para ejercer sus derechos de defensa y contradicción, los cuales integran el derecho al debido proceso44.
En efecto, se le restringió la posibilidad de comparecer al proceso, hacerse parte del mismo, contestar la demanda y solicitar las pruebas que consideraba pertinentes, útiles y conducentes para controvertir lo expuesto por el demandante45. 59. Debe acotarse que el artículo 160 del CPACA establece que quienes comparecen al proceso contencioso-administrativo deben hacerlo por conducto de abogado inscrito, salvo que la ley autorice su intervención directa.
Bajo ese marco, la entidad accionante estaba obligada a actuar mediante un profesional del derecho. Sin embargo, la interpretación errada del Juzgado Primero Administrativo de Ibagué acerca de la vigencia del acto de delegación impidió que el abogado designado por la entidad fuera reconocido como su apoderado, lo que a su vez implicó una vulneración de su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, pues tal como lo ha indicado la Corte Constitucional: la protección del derecho de acceso efectivo a la administración de justicia tiene dos dimensiones: (i) la posibilidad de acudir ante un juez o tribunal a presentar las pretensiones para la protección de sus derechos o intereses y (ii) que dicho acceso a la justicia sea efectivo, al obtener la resolución de fondo de las pretensiones presentadas y que la misma se pueda hacer efectiva a través de su correcta ejecución (negrillas fuera del texto)46. 60.
Ahora bien, si la autoridad judicial tenía dudas sobre la vigencia del acto de delegación en el que se sustentó el poder conferido por el director de Asuntos Legales de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, podía haber requerido a la propia entidad con el fin de verificar ese aspecto47. No obstante, privilegió una suposición teórica propia que va en contra de los principios de la función administrativa e hizo nugatorios los derechos fundamentales de la aquí accionante. 44 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia T-018 del 20 de enero de 2017, proceso con radicado T- 5.737.760.
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 45 Ibidem. 46 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia T-608 del 12 de diciembre de 2019, proceso con radicado T- 7.185.421. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 47 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 6 de octubre de 2025, proceso con radicado 11001-03-15-000-2025-03852-01.
M.P. Elizabeth Becerra Cornejo. Radicado: 73001-23-33-000-2025-00324-01 (10100) Accionante: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional Accionado: Juzgado Primero Administrativo de Ibagué 16 4. CONCLUSIÓN 61. La Sala concluye que el Juzgado Primero Administrativo de Ibagué incurrió en un defecto sustantivo que vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la accionante.
En su análisis, consideró que el acto de delegación utilizado para conferir el poder debía estar suscrito por el actual ministro de Defensa Nacional, a partir de una interpretación equivocada del carácter transitorio de la delegación de funciones administrativas. Sin embargo, esa transitoriedad no significa que la vigencia del acto quede supeditada al período de nombramiento del representante legal que lo expide.
En consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia, que amparó los derechos invocados. 5. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 29 de septiembre de 2025 por el Tribunal Administrativo del Tolima, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente Radicado: 73001-23-33-000-2025-00324-01 (10100) Accionante: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional Accionado: Juzgado Primero Administrativo de Ibagué 17 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.