1 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04978-00 Demandante: Narcido Silgado Torres Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., quince (15) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-04978-00 Demandante: Narcido Silgado Torres Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre y otro Tema: Tutela contra providencia judicial que decretó la caducidad del medio de control de reparación directa en casos de delitos de lesa humanidad y desplazamiento forzado.
Prospera la causal de procedibilidad por desconocimiento del precedente jurisprudencial SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por el señor Narcido Silgado Torres contra el Tribunal Administrativo de Sucre y el Juzgado Sexto Administrativo de Sincelejo. 1. Antecedentes 1.1. La demanda En ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, el señor Narcido Silgado Torres promovió demanda en orden a que se tutelen sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia en conexidad con los derechos a la verdad, justicia y reparación integral como consecuencia del incumplimiento de los precedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado, la Corte Interamericana de DDHH y la Corte Constitucional plasmados en la sentencia SU-254 de 2013. 2 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04978-00 Demandante: Narcido Silgado Torres Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Solicitó que se dejen sin efecto las sentencias del 21 de febrero de 2022 y del 23 de febrero de 2023, proferidas, respectivamente, por el Juzgado Sexto Oral Administrativo de Sincelejo y el Tribunal Administrativo de Sucre, por medio de las cuales, se decretó la caducidad del medio de control reparación directa, radicado bajo el número, 70001333300620150016400/01.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó, que se ordene, por un lado, a las autoridades judiciales accionadas que continúen con el trámite y estudio de la demanda de reparación directa respecto de todas las personas que actuaron como demandantes en el citado medio de control y, por el otro, se exhorte a los accionados para que, en futuros procesos, hagan un estudio pormenorizado de los hechos y las pruebas que se aporten al libelo demandatorio así como de las reformas de la demanda. 1.1.2.
Los hechos Se narran como hechos relevantes los siguientes: i) En el mes de marzo de 2000, el actor tuvo que huir en condición de desplazado de la violencia junto con su grupo familiar de la Finca la Alemania «constituida en Consejo Comunitario de Comunidades Negras - San Onofre Sucre», a raíz de los asesinatos, desapariciones, amenazas y la toma u ocupación del citado predio por parte de Alias Cadena, quien estableció un campamento en esta zona estratégica que lo comunicaba con la parte alta de los Montes de María (San Jacinto, Carmen de Bolívar y Ovejas). ii) En julio de 2005, se presentó la desmovilización y reinserción a la vida civil de los grupos paramilitares de la zona, por lo que varios miembros de la comunidad decidieron regresar para desarrollar actividades agrícolas de siembra de cultivos. iii) El 18 de agosto de 2015, instauró, junto con otro grupo de personas víctimas del desplazamiento forzado, el medio de control de reparación directa con el objeto de que se declarara administrativa, solidaria y patrimonialmente responsable al Estado por el daño antijurídico causado. 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04978-00 Demandante: Narcido Silgado Torres Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iv) El 21 de febrero de 2022, el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo procedió a proferir sentencia anticipada que desconoció las obligaciones contraídas por el Estado colombiano al firmar la Convención Americana sobre Derechos Humanos -CADH, dado que declaró la caducidad del medio de control de reparación directa.
Contra dicha decisión se interpuso recurso de apelación. v) El 23 de febrero de 2023, el Tribunal Administrativo de Sucre profirió sentencia de segunda instancia por medio de la cual confirmó parcialmente la decisión apelada que declaró la caducidad del medio de control de reparación directa con respecto de todos los actores con excepción de un grupo familiar en relación con el cual ordenó continuar el trámite judicial. 1.1.3.
Fundamentos de derecho Del escrito de tutela la Sala considera relevante destacar la causal de procedibilidad por desconocimiento del precedente judicial la cual se sustenta en las siguientes razones: i) La demanda de reparación directa fue radicada en el mes de agosto del año 2015, bajo las directrices establecidas en la sentencia de unificación de la Corte Constitucional SU-254 del 24 de abril de 2013, la cual fijó los parámetros para que las víctimas por graves violaciones a los derechos humanos acudieran ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, así: «VIGÉSIMO CUARTO. - DETERMINAR que para efectos de la caducidad de futuros proceso (sic) judiciales ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los términos para la población desplazada sólo podrán computarse a partir de la ejecutoria del presente fallo y no se han de tener en cuenta trascursos de tiempo anteriores, por tratarse de sujetos de especial protección constitucional, en atención a sus circunstancias de vulnerabilidad extrema y debilidad manifiesta». ii) Las providencias atacadas en sede de tutela son regresivas, retroactivas y desconocen el derecho del actor al acceso a la administración de justicia, en tanto que pretermitieron el citado precedente jurisprudencial fijado por la Corte Constitucional, para en su lugar, aplicar la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 proferida por el Consejo de Estado. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04978-00 Demandante: Narcido Silgado Torres Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iii) En dicha sentencia, la Sección Tercera, fijó un criterio frente la caducidad de la acción de reparación directa respecto del juzgamiento de la responsabilidad del Estado por conductas derivadas por delitos de lesa humanidad crímenes de guerra y otros actos semejantes, así: «i) El término para demandar es el establecido por el legislador; ii) desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarles responsabilidad patrimonial; y (iii) el término pertinente no se aplica cuando se observan situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción y, una vez superadas empezará a correr el plazo de ley». iv) Estas reglas de caducidad establecen restricciones a las víctimas de delitos graves que las imposibilita para acceder de manera efectiva a la administración de justicia para obtener reparación y, por ende, en el asunto no debía contabilizarse la caducidad con fundamento en la citada sentencia de unificación del 29 de enero del año 2020, toda vez que el Consejo de Estado de forma reiterada ha señalado que los cambios jurisprudenciales no pueden ser retroactivos cuando atentan contra las garantías procesales de los usuarios de la administración de justicia. v) Sobre el particular, la citada corporación judicial ha señalado que «si un órgano de cierre fija en un momento dado un criterio jurisprudencial sobre la acción idónea para reclamar un derecho, es claro que luego de presentada la demanda no es razonable ni proporcionado que sorprenda al demandante con un intempestivo cambio de criterio en este punto». vi) Igualmente, en reciente sentencia la mencionada corporación a través de la Sección Tercera, Subsección B, determinó que «los cambios de velocidad o de revocatoria de la jurisprudencia, particularmente los que contienen asuntos de orden procesal, entre ellos, el relacionado con la adecuada escogencia de la acción, la jurisdicción competente o la caducidad, no pueden aplicarse de manera retroactiva cuando afecten el derecho de acceso a la administración de justicia».1 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 30 de abril de 2021, radicación número: 11001-03-15-000- 2020-04068-01(AC), consejero ponente: doctor Ramiro Pazos Guerrero. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04978-00 Demandante: Narcido Silgado Torres Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vii) Las sentencias atacadas desconocen el Sistema Interamericano de los Derechos Humanos, el cual consagra normas a favor de las víctimas de graves violaciones de los derechos humanos las cuales consignan la garantía de interponer en cualquier tiempo recursos eficaces y sencillos ante el juez o tribunal para determinar sus derechos fundamentales a la verdad, justicia y reparación. 1.2.
Actuación procesal 1.2.1. El 3 de noviembre de 2023, el consejero sustanciador, admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó, entre otras actuaciones, las siguientes: i) Notificar como accionados, por el medio más expedito y eficaz, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión y al Juzgado Sexto Administrativo de Sincelejo, quienes conocieron del medio de control de nulidad y restablecimiento con radicado 70001 33 33 006 2015 00164 00 [01], el cual da origen al presente trámite constitucional. ii) Notificar como terceros con interés en las resultas del trámite constitucional a la Nación, Ministerio del Interior, a la Nación, Ministerio de Defensa, Armada, Ejército y Policía Nacional, al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, a la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y al departamento de Sucre, quienes actuaron como demandados en el medio de reparación directa. iii) Vincular como terceros con interés legítimo en las resultas del proceso a las personas que actuaron en el medio de control de reparación directa, tal y como consta en las providencias objeto de la litis. iv) Remitir copia de la solicitud de tutela a la parte demandada y a los terceros interesados, para que procedan a ejercer su derecho de defensa, si a bien lo tienen, y rindan el respectivo informe dentro de los tres días siguientes a la notificación de dicha presente providencia. 1.2.2.
El 14 de septiembre de 2023, el consejero de Estado Jorge Iván Duque Gutiérrez manifestó su impedimento para conocer y tramitar la acción constitucional, 6 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04978-00 Demandante: Narcido Silgado Torres Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por considerar encontrarse incurso en la causal prevista en el ordinal 5.° del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, al sostener una relación de amistad cercana con la magistrada Tulia Isabel Jarava Cárdenas, quien fue ponente de la sentencia del 23 de febrero de 2023, objeto de la litis. 1.2.3.
El 28 de septiembre de 2023, la Sala declaró fundado el impedimento manifestado por el consejero Jorge Iván Duque Gutiérrez para conocer la acción de tutela de la referencia, por lo que fue separado del conocimiento del asunto. 1.2.4. El 12 de enero de 2024, el consejero sustanciador del asunto ordenó que se efectuara el sorteo de un conjuez para resolver sobre el fallo de primera instancia, designación que recayó en el doctor Carlos Mario Isaza Serrano. 1.3.
Intervenciones: 1.3.1. Del Ministerio de Defensa La apoderada del Ministerio de Defensa se opuso a todas y cada una de las pretensiones formuladas en la presente acción constitucional, con fundamento en lo siguiente: i) Se puede observar del análisis de los hechos y de las pruebas obrantes en el expediente que los desplazamientos que según la demanda de reparación directa sufrieron los demandantes, ocurrieron en los años 2002, 2008, 2009 y 2013, motivo por el cual al proferirse las sentencias de primera y segunda instancia se encontraba vigente el precedente judicial consignado en la sentencia de fecha 29 de enero de 2020, proferida por el Consejo de Estado. ii) Los falladores de instancia se ciñeron a lo que dispuso el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, el cual unificó la postura en lo que se refiere a la contabilización del término de caducidad del medio de control de reparación directa en casos de delitos de lesa humanidad, postura que fue confirmada por la Corte Constitucional a través de la sentencia SU-312 del 2020. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04978-00 Demandante: Narcido Silgado Torres Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iii) La figura de la caducidad de la acción es de estricto orden público, de obligatorio cumplimiento y ostenta carácter innegociable e irrenunciable en cuanto implica el reconocimiento normativo de un término habilitador para el ejercicio de las acciones judiciales. 1.3.2.
Del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social La coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de Acciones Constitucionales y Procedimientos Administrativos y Profesional Especializado Código 2028 - Grado 16, de la Oficina Asesora jurídica del DAPS solicitó que se declare improcedente la acción de tutela, por considerar que: i) En el presente asunto la parte actora no acreditó el cumplimiento de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. ii) Frente al desconocimiento del precedente judicial, en el caso concreto, en la sentencia atacada, a partir de la página 49, se observa que la autoridad judicial accionada motiva la aplicación de lo dispuesto por el órgano máximo de cierre de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a través de la sentencia proferida el 29 de enero de 2020 y, por tanto, el anterior precedente resulta vinculante y de obligatorio acatamiento. 1.3.3.
Del Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional La asesora del Sector Defensa-16 de la Unidad de la Secretaría General de la Policía Nacional solicitó que se denieguen las súplicas del mecanismo de amparo, con fundamento en lo siguiente: i) La acción de tutela de la referencia resulta improcedente debido a la inexistencia de vulneración de los derechos fundamentales del actor, pues el juez de segunda instancia en el medio de control de reparación directa en ejercicio del principio de razonabilidad realizó un adecuado y preciso análisis de factores de modo, tiempo y lugar de la demanda incoada por el señor Narcido Salgado Torres y otros. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04978-00 Demandante: Narcido Silgado Torres Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) Se determinó que el medio de control de reparación directa promovido por los accionantes era improcedente, puesto que se encontraba inmerso en el fenómeno de la caducidad, toda vez que la génesis de la contabilización del término se originó desde el momento en que los actores tuvieron conocimiento de los hechos generadores del daño, es decir desde la fecha en que se produjo el desplazamiento forzado de cada uno de los grupos familiares accionantes dentro del proceso contencioso administrativo, razón suficiente para fundamentar la decisión adoptada por el ad quem. 1.3.4.
De la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas La apoderada de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas solicitó que se declare la improcedencia de la acción con fundamento en las siguientes razones: i) Existe unidad de criterios en las altas cortes colombianas sobre la improcedencia de la acción de tutela respecto de decisiones judiciales cuando hagan tránsito a cosa juzgada, caso en el cual quedan amparadas por el principio de inmutabilidad. ii) Tanto el juzgado de primera instancia, como el Tribunal Administrativo de Sucre actuaron conforme a derecho, pues respetaron las formas propias de la acción de reparación directa. 2.
Consideraciones 2.1. Competencia La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer la presente acción de tutela, de acuerdo con lo dispuesto en el ordinal 5.º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 de 2021, según el cual «Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada». 2.2.
Cuestión previa 9 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04978-00 Demandante: Narcido Silgado Torres Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Si bien el presente asunto se dirige contra las decisiones proferidas en primera instancia el 21 de febrero de 2022 por el Juzgado Sexto Oral Administrativo de Sincelejo que declaró probada la caducidad del medio de control de reparación directa y el 23 de febrero de 2023 por el Tribunal Administrativo de Sucre que confirmó parcialmente la decisión anterior, comoquiera que fue esta última autoridad judicial la que definió el asunto objeto de controversia el análisis de la posible vulneración de los derechos fundamentales alegados recaerá sobre este último pronunciamiento. 2.3.
Problema jurídico Consiste en dilucidar, en primer lugar, si la presente acción de tutela cumple con los requisitos de procedencia para controvertir la sentencia del 23 de febrero de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre en el medio de control de reparación directa con radicación 70001333300620150016400/01. En caso afirmativo, se analizará, en segundo lugar, si con la adopción de la referida providencia se vulneraron los derechos fundamentales del accionante al debido proceso y al acceso a la administración de justicia en conexidad con los derechos a la verdad, justicia y reparación integral como consecuencia del incumplimiento de los precedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado, la Corte Interamericana de DDHH y la Corte Constitucional plasmados en la sentencia SU-254 de 2013. 2.4.
Sobre la acción de tutela contra providencias judiciales La jurisprudencia constitucional2 ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, y ha desarrollado diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la Sentencia C-590 de 2005,3 en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar la procedencia del amparo una vez cotejada la validez de su interposición. 2 Sentencias C-543 de 1992, T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T-567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. 3 Reiteradas en las sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. 10 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04978-00 Demandante: Narcido Silgado Torres Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedencia las siguientes: i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale, de manera clara, que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales del solicitante del amparo; v) que la parte actora identifique razonablemente tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos trasgredidos y que hubiere alegado tal violación en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible; y vi) que no se trate de sentencias de tutela.
Frente a estas causales el juez debe hacer un examen exigente y cuidadoso, al ser precisamente la acción de tutela contra providencia judicial de naturaleza «excepcional». En igual sentido, se señalaron como causales específicas de procedibilidad, aquellas que se centran en el estudio de la providencia que se ataca, las siguientes: defecto orgánico, defecto procedimental absoluto, defecto fáctico, defecto material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. La Corte hizo hincapié en el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de las anteriores causales o defectos.
El Consejo de Estado en sentencia del 31 de julio de 2012,4 unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, admitiendo que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, observando para ello los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicado 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ). 11 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04978-00 Demandante: Narcido Silgado Torres Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia de 5 de agosto de 20145 se acogió un plazo seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente, término de inmediatez que debe considerarse en cada caso concreto, de acuerdo con los parámetros señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 2.5.
Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre del 23 de febrero de 2023 en el medio de control reparación directa, radicado bajo el número, 70001333300620150016400/01 2.5.1. Se agotaron los medios de defensa judicial, comoquiera que, contra la providencia de segunda instancia, objeto de la acción de tutela, no proceden otros medios ordinarios de defensa ni las causales especiales para la instauración del recurso extraordinario de revisión. 2.5.2.
Los hechos y los argumentos en que se fundamenta la acción de tutela guardan coherencia lógica y temporal. 2.5.3. La presente demanda no se dirige a controvertir una sentencia de tutela, en tanto que la providencia censurada fue proferida en segunda instancia en el medio de control de reparación directa. 2.5.4. El asunto tiene relevancia constitucional, toda vez que se invoca la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia en conexidad con los derechos a la verdad, justicia y reparación integral como consecuencia del incumplimiento de los precedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado, la Corte Interamericana de DDHH y la Corte Constitucional plasmados en la sentencia SU-254 de 2013 lo cual permite evidenciar 5 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Jorge Octavio Ramírez. Expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 12 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04978-00 Demandante: Narcido Silgado Torres Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co una posible restricción desproporcionada respecto de esta garantías, aspecto que es suficiente para considerar que se cumple con este presupuesto. 2.5.5.
Se presentó con inmediatez pues la sentencia de segunda instancia del 23 de febrero de 2023, se notificó a la parte actora por correo electrónico el 14 de marzo de la citada anualidad, por lo que conforme al numeral 2 del artículo 205 del CPACA,6 la notificación por ese medio se entenderá realizada una vez transcurridos 2 días hábiles siguientes al envío del mensaje, es decir, el viernes 17 de marzo y comoquiera que la acción de tutela se instauró el 13 de septiembre de 2023 se satisfacen los parámetros fijados por la Sala Plena del Consejo de Estado, sobre el término para su ejercicio, que no debe sobrepasar los seis meses. 2.6.
Causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales Además del cumplimiento de los requisitos general de procedibilidad de la acción de tutela, el accionante debe demostrar que la vulneración que imputa a la providencia judicial se adecúa, al menos, a una de las causales específicas de procedibilidad del amparo7 contra providencias judiciales, es decir, que la actuación judicial se encuentre inmersa en alguno de los siguientes vicios o defectos: a) el defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; b) el defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido; c) el defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; d) el defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) el error inducido, que ocurre cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; f) la decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los 6 Modificado por el artículo 52 de la Ley 2080 de 2021 7 Mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional reunió las causales genéricas y específicas de procedibilidad del amparo contra providencias judiciales, estableciendo un total de ocho causales. 13 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04978-00 Demandante: Narcido Silgado Torres Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) el desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado; y, h) la violación directa de la Constitución, que se predica cuando, de manera ostensible y flagrante, la decisión del órgano judicial contradice los postulados recogidos en la carta política.
Como se observa, a pesar de que en cada caso se confirme la procedencia general de la acción de tutela, es necesario verificar la presencia de alguno de los defectos y vicios mencionados, pues lo que subyace en la acción es la censura de una decisión judicial, cuya modificación implicaría alterar el principio constitucional de la seguridad jurídica.
En el presente asunto, la parte accionante formula la causal de procedibilidad por desconocimiento del precedente judicial y, en sustento, se aduce que ocurrió de forma errada la aplicación de la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, pues en su lugar, se debió tener en cuenta el precedente contenido en la sentencia SU 254 de 2013 vigente al momento de la instauración del medio de control de reparación directa.
En ese sentido, con la finalidad de determinar la prosperidad del amparo y la consiguiente tutela o no de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia en conexidad con los derechos a la verdad, justicia y reparación integral como consecuencia del incumplimiento de los precedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado, la Corte Interamericana de DDHH y la Corte Constitucional plasmados en la sentencia SU-254 de 2013 se hará el examen del marco normativo y jurisprudencial correspondiente. 2.7.
Análisis de procedibilidad del amparo invocado Al encontrarse cumplidos los requisitos de procedencia de la acción, la Sala abordará el estudio de procedibilidad del amparo invocado en el siguiente orden: i) criterios para 14 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04978-00 Demandante: Narcido Silgado Torres Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co determinar la existencia del desconocimiento del precedente judicial; ii) sentencia de unificación del 29 de enero de 2020; iii) hechos probados; y iv) análisis de la Sala.
Caso concreto. 2.7.1. Criterios para determinar la existencia del desconocimiento de precedente jurisprudencial En lo atinente al defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial — horizontal o vertical—, se tiene que una providencia judicial incurre en esta causal cuando la autoridad jurisdiccional se aparta sin justificación suficiente,8 vale decir, desconoce aquella sentencia (o conjunto de sentencias) que presenta similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso.
En esa lógica, en la sentencia T-794 de 2011, la Corte indicó los siguientes criterios a tener en cuenta para identificar el desconocimiento de precedente judicial: a) que la ratio decidendi del fallo que se evalúa como precedente presente una regla judicial relacionada con el caso a decidir posteriormente16; b) que se trate de un problema jurídico semejante o una cuestión constitucional semejante; y, c) que los hechos del asunto o las normas juzgadas en la sentencia sean semejantes o planteen un punto de derecho semejante al que se debe resolver con posterioridad.9 Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha diferenciado dos clases de precedentes según la autoridad que profiera la providencia previa, las cuales determinan el grado de obligatoriedad y sujeción que debe atender el juez o magistrado a la hora de proferir su fallo.
La primera de ellas es el precedente horizontal, que hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la misma jerarquía o por el mismo operador judicial; la segunda, el precedente vertical, que se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel constitucional.10 8 Corte Constitucional, sentencias T-193 de 1995, T-1625 de 2000, T-462 de 2003, T-292 de 2006, T- 087 de 2007, T-436 de 2009, T-161 de 2010, SU-448 de 2011, y T-830 de 2013, entre otras. 9 Corte Constitucional, sentencias T-794 de 2011, T-1317 de 2001 y T-292 de 2006 10 Corte Constitucional, sentencias T-794 de 2011, T-082 de 2011 y T-209 de 2011 15 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04978-00 Demandante: Narcido Silgado Torres Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la mayoría de los asuntos, el precedente vertical, de obligado cumplimiento por los funcionarios judiciales, lo determina la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado, en tanto órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción.11 Sin embargo, en los casos donde la decisión no es susceptible de revisión por parte de las autoridades mencionadas, son los tribunales los encargados de establecer los criterios hermenéuticos para los operadores judiciales inferiores.12 En ese orden de ideas, cuando el contenido de las decisiones que profieren los órganos de cierre, en cada una de sus jurisdicciones, sean de naturaleza unificadora, los jueces resultan obligados por estas o por sus propias sentencias, en aquellos eventos donde los casos resulten idénticos.
No obstante, esta regla admite una excepción, pues no es obligatorio aplicar el precedente cuando el caso presenta situaciones no analizadas con anterioridad en otros fallos judiciales. Las autoridades judiciales pueden apartarse de los precedentes judiciales en atención a su autonomía y a su independencia, pero siempre que cumplan las siguientes reglas: «(i) Deben hacer referencia al precedente que abandonan, lo que significa que no pueden omitirlo o simplemente pasarlo inadvertido como si nunca hubiera existido (principio de transparencia); y, (ii) deben ofrecer una carga argumentativa seria, mediante la cual expliquen, de manera suficiente y razonada, los motivos por los cuales consideran que es necesario apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente)».13 En definitiva, conforme al criterio vigente de la Corte Constitucional, el desconocimiento del precedente judicial, sin debida justificación, configura un defecto sustantivo, pues su respeto es una obligación de todas las autoridades judiciales en virtud del respeto a los principios al debido proceso, igualdad y buena fe.14 11 Corte Constitucional, sentencias T-123 de 1995, T-766 de 2008 y T-794 de 2011. 12 Corte Constitucional, sentencias T-211 de 2008, T-161 de 2010 y T-082 de 2011. 13 Corte Constitucional.
Sentencias T-794 de 2011, T-082 de 2011. 14 Corte Constitucional. Sentencias T-049 de 2007, T-288 de 2011 y T-464 de 2011, T-794 de 2011, C- 634 de 2011, entre otras. 16 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04978-00 Demandante: Narcido Silgado Torres Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De otra parte, en la sentencia SU 332 de 2019,15 la Corte Constitucional se refiere al desconocimiento del precedente de las Altas Cortes y para el efecto señaló: «Importancia de los órganos de unificación de jurisprudencia 15.
Esta Corte diferenció dos clases de precedentes, el horizontal y el vertical, para lo cual tomó como criterio diferenciador la autoridad que profiere el fallo que se tiene como referente. En esa medida, el precedente horizontal hace referencia al respeto que un juez debe tener sobre sus propias decisiones y sobre las tomadas por jueces de igual jerarquía, mientras que, el vertical apunta al acatamiento de los fallos dictados por las instancias superiores en cada jurisdicción encargadas de unificar la jurisprudencia. 16.
Ahora bien, como se explicó líneas atrás, cuando el precedente emana de los altos tribunales de justicia en el país (Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado), adquiere un carácter ordenador y unificador que busca realizar los principios de primacía de la Constitución, igualdad, confianza legítima y debido proceso.
Adicionalmente, se considera indispensable como técnica judicial para mantener la coherencia del sistema». 2.7.2. Sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 En la sentencia del 29 de enero de 2020,16 la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó jurisprudencia en relación con la caducidad de las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado.
La Sala de decisión procedió a determinar si la imprescriptibilidad que opera en materia penal frente a delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra daba lugar a interferir en el cómputo del término de caducidad para demandar en reparación directa frente a tales conductas. Así, luego de citar la legislación y jurisprudencia interna, en materia de imprescriptibilidad penal y caducidad en el medio de control reparación directa, advirtió 15 Referencia: Expedientes acumulados: T-5904426 (Elsa Marina Ñustes Lozano), T-5904482 (Luis Hernán Medina Urueña),T-5912659 (Margoth Rivera de Quevedo), T-5942333 (Mercedes Castro Pinilla), T-5942352 (Hipólito Arévalo Tique), magistrada sustanciadora: Gloria Stella Ortiz Delgado, sentencia del 245 de julio de 2019. 16 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 29 de enero de 2020, consejera ponente Martha Nubia Velásquez Rico.
Expediente 85001-33-33-002-2014-00144-01 (61033). 17 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04978-00 Demandante: Narcido Silgado Torres Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que la imprescriptibilidad penal opera mientras no haya sujetos individualizados y se mantiene hasta que se les identifique y se les vincule a las diligencias, y que en materia de reparación directa, el término de caducidad no corre hasta tanto se cuente con elementos para deducir la participación del Estado en los hechos y se advierta la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial.
Por tanto, concluyó que las situaciones que se pretenden salvaguardar con la imprescriptibilidad de la acción penal en los delitos de lesa humanidad y los crímenes de guerra se encuentran previstas en materia de lo contencioso administrativo al amparo de la hipótesis del conocimiento del hecho dañoso y, en virtud de lo cual, el término de caducidad sí debe exigirse en estos eventos, pero a partir de que se observe que el interesado sabía o tenía la posibilidad de advertir que el Estado tuvo alguna injerencia en la controversia y era susceptible de ser demandado en los términos del artículo 90 de la Constitución Política.
De esta forma, señaló la corporación i) que, en lo referente a los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial al Estado resulta aplicable el término para demandar establecido por el legislador; ii) que el plazo, salvo el caso de la desaparición forzada que tiene regulación legal expresa, se computa desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial; y iii) que el término pertinente no se aplica cuando se observan situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción y, una vez superadas, empezará a correr el plazo de ley. 2.8.
Hechos probados Del proceso radicado bajo el número, 70001333300620150016400/01, la Sala establece lo siguiente: 2.8.1. El 18 de agosto de 2015, se instauró la demanda de reparación directa, por conducto de apoderado judicial, en contra del Ministerio del Interior, el Ministerio de Defensa, Armada, Policía y Ejército Nacional, el Departamento Administrativo para la 18 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04978-00 Demandante: Narcido Silgado Torres Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Prosperidad Social -DPS- hoy Prosperidad Social, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas-UARIV- y el departamento de Sucre.
Como parte demandante, fungieron los siguientes grupos familiares: 1) Grupo Familiar Narcido Silgado Torres (accionante): Narcido Silgado Torres, Nevis Silgado de Silgad Karen Lorena Silgado Silgado, Eric Silgado Silgado, Aris José Silgado Silgado. 2) Grupo Familiar Gumercinda Torres de Mendoza: Gumercinda Torres de Mendoza, José de Jesús Mendoza Saya, Misael Mendoza Torres, Albeiro Alfonso Mendoza Torres 5.
María Alejandra Mendoza Tapia 6. María Marcela Mendoza Cuello, Viani Luz Ávila Mendoza. 3) Grupo Familiar Juan Jairo Torres Cancio: Juan Jairo Torres Cancio, Ana Rosa Jaraba Zuñiga, Jean Carlos Torres Jaraba, Jhon Carlos Torres Jaraba. 4) Grupo Familiar Robinson Blanco Torres: Robinson Blanco Torres, Luz Marina Melendrez de Blanco, Robinson Manuel Blanco Melendrez, Víctor Alfonso Moguea Blanco, Naileth Blanco Meléndez, Leonardo Blanco Meléndez. 5) Grupo Familiar Manuel Licona Julio: Manuel Licona Julio, Yesid Castro Ramírez, Luis Miguel Castro Ramírez, Noraima Stela Castro Ramírez. 6) Grupo Familiar Jorge Antonio Torres Ricardo: Jorge Antonio Torres Ricardo, Danilo Torres Buelvas, Erson Torres Buelvas, Ana Francisca Buelvas de Torres, Luis Manuel Torres Buelvas, Jorge Eliecer Torres Buelvas, Arlinis Torres Buelvas, Joel Torres Buelvas. 7) Grupo Familiar Marlenis Mendoza de Bello: Marlenis Mendoza de Bello, Damaso Bello Torres, Estivinson Bello Mendoza, Juan Felipe Bello Mendoza, Ingris María Bello Mendoza. 8) Grupo Familiar Nardela Baena Contreras: Nardela Baena Contreras, Pedro Baena Contreras, Alasil Baena Contreras, Belcy Baena Berrio, Luz Marina Contreras Sequeda, Viviana Baena Berrio, Bernando Baena Berrio, Belsil Baena Berrio. 9) Grupo Familiar Agustín Ricardo Silgado: Agustín Ricardo Silgado, Luz Elis Ricardo Babilonia, Noris Judith Babilonia Pitalua, Jaider Ricardo Babilonia, Katty Lorena Ricardo Babilonia, Cesar David Ricardo Babilonia, Karen Marcela Ricardo Babilonia. 19 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04978-00 Demandante: Narcido Silgado Torres Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10) Grupo Familiar Enith del Carmen Licona Torres: Enith del Carmen Licona Torres, Roque Javier Silgado Licona. 11) Grupo Familiar Sergio Antonio Toscano Bassa: Sergio Antonio Toscano Bassa, Martha Isabel Ladeus Marquez, Sergio Luis Toscano Ladeus. 12) Grupo Familiar Sofanor Torres Cancio: Sofanor Torres Cancio, Arnobis Torres Vergara, Andrea Carolina Torres Cancio, Laura Vanessa Román Vergara, Arnoldo Andrés Torres Vergara, Anderson Torres Vergara, Yaneth Vergara Álvarez. 13) Grupo Familiar Ana Rosa Torres de Licona: Ana Rosa Torres de Licona, Nicolás Licona Julio, Nelson Licona Torres, Arnaldo Licona Torres, Anuar de Jesús Licona Torres, Nilson José Licona Berrio. 14) Grupo Familiar Manuel Joaquín Castro Arrieta: Manuel Joaquín Castro Arrieta, Eneida María Ramírez de Castro. 15) Grupo Familiar Hernán Meléndez Urrutia: Hernán Meléndez Urrutia, Rosana Meléndez Licona, Fernan José Meléndez Licona, Carlos Enrique Meléndez Licona, Yaneth Licona Torres. 16) Grupo Familiar Neslsy Passo Contreras: Nelsy Passo Contreras, Pedro Antonio Barrios Atencio, Andrés Mauricio Barragán Passo. 17) Grupo Familiar Joaquín Blanco Torres: Joaquín Blanco Torres, Gladis Esher Herazo de Blanco, José Joaquín Blanco Herazo, Yolanda Esther Blanco Herazo, Francia Elena Blanco Herazo, Jorge Luis Blanco Herazo. 18) Grupo Familiar Albertina Baena Contreras: Albertina Baena Contreras, Juan Carlos Escobar Baena. 19) Grupo Familiar Daiver Torres Cancio: Daiver Torres Cancio, Sandra Patricia Bello Mendoza, Lucía del Carmen Mendoza Pérez, Darlenis Milena Bello Mendoza. 20) Grupo Familiar Yonys Licona Barragán: Yonys Licona Barragán, Jonairo Licona Torres, Leidiana Luna Moguea, Kelly Johanna Licona Luna, Luis Felipe Licona Luna. 21) Grupo Familiar Emilce Licona Barragán: Emilce Licona Barrgán, Kevin José Berrio Licona. 20 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04978-00 Demandante: Narcido Silgado Torres Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22) Grupo Familiar Pedro Segundo Carrascal Zarza: Pedro Segundo Carrascal Zarza, Olga Julio Berrio, Willy José Páez Julio, Inelson Carrascal Julio, José Alberto Páez Julio, Tibilsay María Carrascal Julio. 23) Grupo Familiar Rosa Isabel Cancio Herazo: Rosa Isabel Cancio Herazo, Facundo Torres Ricardo, Noris María Torres Cancio. 24) Rafael Antonio Solar Torres. 25) Grupo Familiar de Julia Isabel Torres Cancio: Julia Isabel Torres Cancio, Kelly Johana Martínez Torres, Luis Miguel Martínez Torres. 26) Grupo Familiar Yarsil Moguea Castro: Yarsil Moguea Castro, Leydis Moguea Zúñiga, José María Morelo Mendoza, Armando Moguea Castro, Yulis Paola Moguea, Luis Francisco Moguea Villero, Yadira Morelo Mendoza, Ana Victoria Castro de Silgado, Gledys Moguea Zúñiga. 27) Grupo Familiar Víctor Moguea Castro: Víctor Manuel Moguea Castro, Lucelis Blanco Meléndez. 28) Grupo Familiar Cecilia Vertel Saya: Cecilia Vertel Saya, Glefilda Rosa Berrio Vertel. 29) Grupo Familiar Ana Raquel Nieves Bilvrage: Ana Raquel Nieves Bilvrage, Royer Eduardo Cabarcas Nieves, Robinson Cabarcas Nieves. 30) Grupo Familiar Orlando Díaz Berrio: Orlando Díaz Berrio, Vilma Rosa Guerra Patrón, Robin Díaz Guerra, Yesela Díaz Guerra. 31) Grupo Familiar Mercedes Agresoth Berrio: Mercedes Agresoth Berrio, Andrés Felipe Serpa Agresoth, Jaminson Serpa Agresoth, Elsa Paola Serpa Agresot, Antonio Serpa Agresoth, Moisés Alberto Serpa Agresoth. 32) Elizabeth Baza de Berrio. 33) Grupo Familiar Ana Francisca Ricardo Berrio: Ana Francisca Ricardo Berrio, Katy Paola Blanco Ricardo. 34) Grupo Familiar Cristina Isabel Martínez Flórez: Cristina Isabel Martínez Flórez, Elsa María Ciprian Martínez. 35) Grupo Familiar Eliana Maritza Sánchez Mora: Eliana Maritza Sánchez Mora, Kiara Carolina Zarza Sánchez, Jorge Iván Sánchez Mora, María Ofelia Mora Navarro. 21 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04978-00 Demandante: Narcido Silgado Torres Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36) Grupo Familiar Linoberto Baza Toro: Linoberto Baza Toro, Remigia González de Baza, Jaime Baza González, Eladio Baza González. 37) Marelis Terán Muñoz. 38) María Marlid Terán Muñoz. 39) Grupo Familiar Rosemberto Julio Benítez: Rosemberto Julio Benítez, Yackelin Julio Primera, Esther María Julio Primera, Yasmin Primera Arrieta, Miguel Ángel Julio Primera, Luis Eduardo Julio Primera, Sandra Marcela Silgado Primera. 2.8.2.
En el escrito de demanda se solicitó que se declarara administrativa y extracontractualmente responsable a las entidades demandadas, por el desplazamiento forzado de que fueron víctimas los demandantes, que ocurrió como consecuencia de los hechos acaecidos por falla del servicio el 30 de marzo de 2000, en la comunidad de la finca «La Alemania» ubicada en el Corregimiento de Palmira La Negra del Municipio de San Onofre.
En consecuencia, solicitaron que se condenara a las entidades demandadas a pagar la indemnización de los daños materiales, morales, a la salud, a la alteración de las condiciones de existencia, a la vida de relación y a los bienes culturales e intereses constitucionalmente protegidos. Como medida de reparación, entre otras, deprecaron el reconocimiento en acto público de la responsabilidad institucional por la violación de sus derechos, se solicite el perdón a las víctimas, se reconstruya la memoria histórica con la construcción de monumentos y se investiguen penalmente las conductas. 2.8.3.
El 21 de febrero de 2022, el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Sincelejo profirió sentencia anticipada de primera instancia, de conformidad con lo previsto en el artículo 182A de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, por medio de la cual declaró probada la excepción de caducidad del medio de control, con fundamento en lo siguiente: «…procede que se dicte sentencia anticipada, para decidir la excepción de caducidad de la acción que propusieron algunas de las entidades demandadas y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado-ANDJE. 22 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04978-00 Demandante: Narcido Silgado Torres Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.
Oportunidad para presentar de demanda en ejercicio de la acción contencioso-administrativa por el medio de control de Reparación Directa para la indemnización de perjuicios causados por el desplazamiento forzado por la violencia. Sobre la oportunidad para presentar una demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa (art.140 de la Ley 1437 de 2011), el artículo 164 numeral 2, literal i) de la Ley 1437 de 2011 señala, que esta debe presentarse “(…) dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia.(…)”.
El 29 de enero de 2020 el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, expediente radicado No.85001-33- 33-002-2014-00144-01 (61.033)28, unificó jurisprudencia en relación con la caducidad de las pretensiones indemnizatorias formuladas en las demandas presentadas en ejercicio de la acción/medio de control de reparación directa, con ocasión a los delitos de lesa humanidad, crímenes de guerra y cualquier otra acción u omisión de la cual se pueda hacer derivar responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado.
(…) Por lo afirmado en la demanda y de los medios probatorios obrantes en el expediente se afirma, que en el presente caso operó la caducidad de la acción contencioso administrativa que se ejercitó a través del medio de control de reparación directa, por cuanto los integrantes de la parte demandante – independientemente de la fecha en la que sucedieron los hechos que lo (sic) motivaron el desplazamiento forzado por la violencia tuvieron conocimiento que agentes del Estado estuvieron involucrados en los hechos que originaron los perjuicios cuya indemnización se pretenden en la demanda (hechos 189 a 204, 209, 212, 215, 229, 231, 232, 233, 243) 2.8.4.
El 23 de febrero de 2023, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo del Sucre, al resolver el recurso interpuesto, revocó el numeral primero del fallo apelado «en cuanto declaró la caducidad del medio de control de reparación directa respecto de las pretensiones del grupo familiar de la señora Nardela Baena Contreras derivada de la desaparición forzada y posterior muerte del señor Alasil Mejía Baena, por lo dicho en la parte motiva».
En consecuencia, ordenó que se continuara el trámite únicamente con respecto a dicho grupo familiar y se confirmó en lo demás la sentencia apelada. La decisión se sustentó, entre otros, con fundamento en los siguientes argumentos: 23 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04978-00 Demandante: Narcido Silgado Torres Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «(…) En estos términos, la regla aplicable para efectos de considerar la caducidad resulta aquella que señala: Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento de la acción u omisión causante del daño si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. Ahora bien, el material probatorio arriba discriminado permite tener por acreditado el desplazamiento forzado de que fueron víctimas Narcido Silgado Torres y los demás núcleos familiares residentes de la vereda La Alemania y poblaciones aledañas, sucedido en el periodo comprendido entre 1998 y 2005, como consecuencia del conflicto armado interno en el (sic) la región de los Montes de María, Municipio de San Onofre, Sucre, por las amenazas recibidas en su hogar; hecho que además fue aceptado por los actores en la narración de los supuestos fácticos de la demanda, así: (…) Ahora, la jurisprudencia de unificación citada en precedencia establece como punto de partida para contabilizar el término para el ejercicio válido del medio de control en asuntos de Lesa Humanidad, aquel en el cual las víctimas tuvieron serias posibilidades materiales de ejercer el derecho de acción; supuesto que no comporta conocer a ciencia cierta los autores del hecho generador del daño para poder acceder a la justicia. (…) Así, no era requisito para ello, esperar sentencia judicial alguna o la condena a personas determinadas para ello, sino comprender que existe un posible responsable a quien puede reclamarse cualquier tipo de interés que se tenga y tal conocimiento, lo tenían los accionantes desde el mismo momento en que se vieron obligados a desplazarse de sus terruños.
En tal sentido, no es de recibo el argumento según el cual, los actores, sólo hasta el año 2014, con algunas declaraciones de miembros del proceso de Justicia y Paz, pudieron conocer de la participación del Estado en las atrocidades cometidas en la zona de origen, de la cual tuvieron que desplazarse. Ello como fundamento para que a partir de dicha fecha se contabilizará el término de caducidad, más aún cuando los escritos presentados por ellos mismos –los actores- ante distintas autoridades dejaron constancia del conocimiento de los hechos violentos.
(…) Concordante con lo expuesto, al plenario no se allegó prueba alguna que acreditara la indudable imposibilidad material de los actores de interponer el medio de control, esto es, no se evidencia una circunstancia especial que hubiera impedido el ejercicio oportuno de la presente acción y que conllevara a variar los límites temporales del estudio de la caducidad frente al caso bajo análisis.
Por el contrario, en el relato de los acontecimientos se reconoce que alguno de los integrantes de la parte activa de este medio de control, iniciaron acciones de 24 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04978-00 Demandante: Narcido Silgado Torres Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tutelas y procesos judiciales ordinarios y penales, por hechos relacionados, en los años de 2002, 2008, 2009 y 2013… (…) Así las cosas, para la Sala es claro que si los demandantes pudieron acudir a la Justicia denunciar su desplazamiento en los años 2002, 2008, 2009 y 2013, también pudieron asistir a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa para solicitar la indemnización de los perjuicios derivados de dicho acto criminal.
(…) De otra parte, sostiene la parte actora que en el asunto que nos ocupa debe aplicarse, como precedente judicial, la Sentencia SU-254 de 2013, al respecto, además de lo ya expuesto en precedencia, agrega esta Sala “que los presupuestos a que se refiere la sentencia SU-254 de 2013 tienen que ver la reclamación, o fijación del monto de la indemnización administrativa establecida en la Ley 1448 de 2011 y su Decreto Reglamentario 4800 del mismo año, más no con el término para reclamar la indemnización propia por daños en torno a la responsabilidad del Estado, conforme a la cláusula establecida en el artículo 90 constitucional”.
Anunciado lo precedente y teniendo como punto de referencia las fechas que se indican a continuación, las cuales fueron indicadas en la Sentencia de Primera Instancia y corroboradas por esta Corporación, no quedan dudas que en el presente asunto, sobrevino el fenómeno extintivo de la Caducidad del Medio de Control de Reparación Directa, veamos: (…) Nombres y apellidos Fecha de ocurrencia del desplazamiento Término para presentar la demanda Narcido Silgado Torres y su núcleo familiar 30 de marzo de 2000 31 de marzo de 2002 Si se considera lo afirmado por Narcido en la denuncia que presentó por el hecho del desplazamiento, sobre su retorno en el año 2005 a la Finca La Alemania, se podría decir que por lo menos en ese año cesaron los efectos del desplazamiento; por lo que si se contabiliza el término a partir de ese año, ellos podían demandar hasta el año 2007 (…) El Consejo de Estado en Sentencia de Unificación proferida el 29 de enero del año 2020, estableció unas sub reglas para el conteo del término de caducidad de 25 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04978-00 Demandante: Narcido Silgado Torres Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co medio de control de Reparación Directa derivado de delitos de lesa humanidad y crímenes de guerras; subregla de las cuales quedó exceptuada la desaparición forzada por tener regulación específica.
En efecto, concluyó la Corporación: (…) Atendiendo a lo expuesto, verificado el contenido del expediente digital puesto a disposición se observa que en el mismo no reposa prueba alguna que acredite la aparición de la víctima, así como tampoco, que se hubiere proferido sentencia judicial en la cual se hubiere declarado la responsabilidad del Estado por la desaparición forzada y posterior muerte del señor Alasil Mejía Baena, circunstancia que impedía declarar la caducidad del medio de control de Reparación Directa respecto de este extremo litigioso, por cuanto no aparecía probada según los supuestos de la norma trascrita en precedencia.» 2.9.
Análisis de la Sala. Caso concreto. En el sub-lite, pretende el accionante la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia en conexidad con los derechos a la verdad, justicia y reparación integral como consecuencia del incumplimiento de los precedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado, la Corte Interamericana de DDHH y la Corte Constitucional plasmados en la sentencia SU-254 de 2013 por parte del Tribunal Administrativo de Sucre con la expedición de la sentencia del 23 de febrero de 2023 en la que se declaró la caducidad del medio de control de reparación directa que instauró, junto con otras personas, con motivo del desplazamiento forzado del que presuntamente fueron víctimas.
Alega el accionante que el Tribunal Administrativo de Sucre aplicó la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, expediente 61.033, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado que no estaba vigente para el momento en que interpuso la demanda y, por ende, en el asunto no debía contabilizarse la caducidad con fundamento en las pautas que se trazaron en el citado pronunciamiento, toda vez que dicha corporación, de forma reiterada ha señalado que los cambios jurisprudenciales no pueden ser retroactivos cuando atentan contra las garantías procesales de los usuarios de la administración de justicia. Pues bien, se advierte que en la providencia objeto de censura, el Tribunal Administrativo de Sucre, para analizar el ejercicio oportuno de la acción, en efecto trajo a colación la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, expediente 61.033 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado y, concluyó, que con base en 26 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04978-00 Demandante: Narcido Silgado Torres Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dicho pronunciamiento el punto de partida para contabilizar el término para el ejercicio válido del medio de control en asuntos de esa humanidad, es aquel en el cual las víctimas tuvieron serias posibilidades materiales de ejercer el derecho de acción, supuesto que no comporta conocer a ciencia cierta los autores del hecho generador del daño para poder acceder a la justicia. En ese sentido, consideró que en el asunto no era de recibo el argumento según el cual los actores sólo hasta el año 2014, con algunas declaraciones de miembros del proceso de Justicia y Paz, pudieron conocer de la participación del Estado en las presuntas atrocidades cometidas en sus zonas de origen de las cuales tuvieron que desplazarse.
En consecuencia, respecto del caso del actor Narcido Silgado Torres, concluyó, que según la denuncia que presentó, como la fecha de su retorno a la Finca La Alemania se produjo en el año 2005, el plazo para presentar la demanda era hasta el año 2007. Bajo dichos derroteros, esta Sala de decisión puede evidenciar que en el caso bajo análisis se subsume en la sentencia cuestionada la causal de procedibilidad de la acción de tutela por desconocimiento del precedente jurisprudencial con fundamento en las razones que pasan a explicarse: Es claro que para la fecha en que se emitió la providencia del 23 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, objeto de cuestionamiento, ya existía un criterio definido en torno a la caducidad del medio de control de reparación directa, en casos relacionados con delitos de lesa humanidad, crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado, que es el que se encuentra previsto en la sentencia SU-254 de 2013 y, por tanto, puede concluirse prima facie que la autoridad judicial accionada estaba en la obligación de aplicarla dado su carácter vinculante, en términos de lo dispuesto en el artículo 270 del CPACA y en la sentencia C-836 de 2001.
En el sub-examine debe tomarse en cuenta que, para el año 2015,17 cuando se procedió a accionar al Estado para efectos de la reparación administrativa, el criterio 17 De acuerdo con el acta de reparto, consultada en el expediente digital allegado, la demanda fue presentada por intermedio de apoderado el 18 de agosto de 2015. 27 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04978-00 Demandante: Narcido Silgado Torres Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mayoritario de la Sección Tercera del Consejo de Estado, apuntaba a que no era procedente aplicar el fenómeno jurídico de la caducidad a las acciones de reparación directa con pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de crímenes de lesa humanidad, genocidios y otras violaciones graves de los derechos humanos, en atención a su naturaleza imprescriptible.
Lo anterior puede corroborarse, entre otras, en las siguientes providencias: i) auto del 17 de septiembre de 2013;26 ii) sentencia del 7 de septiembre de 2015;27 iii) auto del 11 de abril de 2016;28 iv) sentencia del 5 de septiembre de 2016;29 y v) sentencia del 31 de julio de 2019,30 en las que, en aplicación al control de convencionalidad, la Sección Tercera del Consejo de Estado no tomó en cuenta la caducidad.
En el caso que se analiza, se advierte, además, que en el recurso de apelación interpuesto contra la providencia de primera instancia, que declaró la caducidad del medio de control reparación directa, el apoderado del accionante precisó que la demanda había sido presentada bajo la garantía que ofrecía la sentencia SU-254 de 2013, proferida por la Corte Constitucional y, por ende, expresó su inconformidad con la aplicación de la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020.
No obstante lo anterior, el Tribunal Administrativo de Sucre, aunque se refirió a los argumentos de la demanda y del recurso de apelación, aplicó con radicalidad la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 y obvió analizar las circunstancias particulares del caso, esto es, que para el momento en que se surtieron estas actuaciones no existía un criterio unificado de la Sección Tercera del Consejo de Estado que apuntara a aplicar la figura jurídica de la caducidad en estos eventos, pues consideró que con posterioridad a la providencia SUJ-61.033 de 2020, perdió continuidad la tesis jurisprudencial mayoritaria que le precedía. Al respecto, se advierte que la sentencia unificadora no moduló sus efectos, por lo que se entiende que opera a futuro o «ex nunc»; de ahí que el Tribunal Administrativo de Sucre estaba en la obligación de ponderar sus efectos en consonancia con los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del accionante a efectos de no hacer ilusorias sus garantías constitucionales, entre estas, la reparación patrimonial, cuando resulte diáfano el daño causado por el Estado. 28 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04978-00 Demandante: Narcido Silgado Torres Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, la Sala evidencia la configuración del defecto «desconocimiento del precedente jurisprudencial», al no encontrar en la providencia cuestionada un análisis de los efectos de la sentencia de unificación en consonancia con los mencionados derechos del accionante, pues lo que se observa es que aplicó ipso iure la parte resolutiva.
Por consiguiente, se procede a acceder al amparo de tutela invocado por el actor, cuyos efectos no se extienden a los demás demandantes del medio de control de reparación directa radicado 70001333300620150016400/01, toda vez que en la vía de amparo no se presentaron en condición de accionantes. Finalmente, se repara en que, aunque en oportunidad anterior, esta Sala de decisión, en la sentencia de tutela del 15 de abril de 2021,18 al analizar un caso con circunstancias fácticas similares al presente, negó las pretensiones de la demanda, la Sala rectifica su posición para acoger el criterio expuesto en esta providencia. Igualmente, la tesis consignada en esta providencia fue reiterada en sentencia del 1 de febrero de 2024, acción de tutela, radicado, 11001 03 15 000 2023 04795 00, demandante: Edith Margarita Oviedo Paternina y otros, demandado: Tribunal Administrativo de Sucre. 3.
Conclusión Con sustento en los anteriores argumentos la Sala amparará los derechos fundamentales del actor al debido proceso y al acceso a la administración de justicia en conexidad con los derechos a la verdad, justicia y reparación integral. En consecuencia, dejará sin efectos la providencia censurada, respecto del demandante Narcido Silgado Torres y ordenará al Tribunal Administrativo de Sucre, proferir una nueva decisión en la que se tenga en cuenta lo expuesto en esta providencia. 18 Expediente 11001-03-15-000-2021-05214-00. 29 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04978-00 Demandante: Narcido Silgado Torres Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, así como los derechos a la verdad, justicia y reparación integral del demandante Narcido Silgado Torres.
En consecuencia, se dispone: Segundo: Dejar sin efectos la sentencia del 23 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, respecto del señor Narcido Silgado Torres, en el medio de control reparación directa, radicado bajo el número, 70001333300620150016401. Tercero. Ordenar al Tribunal Administrativo de Sucre que, en el término de veinte días, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, proceda a dictar una nueva decisión en la que se tenga en cuenta lo expuesto en las consideraciones que anteceden.
Cuarto: En caso de no ser impugnada la anterior decisión, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
M.E.C.G