CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C, 20 de octubre de 2022 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06566-01 Nro. Interno: 4841-2015 Demandante: Jairo Humberto Díaz Flórez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Asunto: Reconocimiento pensión gracia – actividad docente respecto del sector descentralizado – IDIPRON.

Sentencia de segunda instancia – Ley 1437 de 2011 _________________________________________________________________ Teniendo en cuenta que no existen irregularidades, ni nulidades procesales; decide la Sala 2 el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 7 de mayo de 20153 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”4, que accedió a las súplicas de la demanda, encaminadas al reconocimiento de una pensión gracia. I.

ANTECEDENTES Pretensiones. 1. El señor Jairo Humberto Díaz Flórez, por conducto de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presenta demanda con la finalidad de obtener la nulidad de las Resoluciones No. RDP 38378 de 21 de agosto de 20135, que negó el reconocimiento de una pensión gracia;

RDP 41916 de 10 de septiembre de 20136, y RDP 42302 de 11 de septiembre de 1 En adelante UGPP. 2 Según informe secretarial, ingreso al Despacho el 27 de abril de 2018, folio 288. 3 Ver folios 203 al 211. 4 Providencia suscrita por los magistrados Carmelo Perdomo Cueter (Ponente), César Palomino Cortés y José Romero Romero. 5 Suscrita por la cual la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP. 6 Firmada por la cual la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP 2 REF.

Expediente Nro.25000-23-42-000-2013-06566-01 Nro. Interno: 4841-2015 Demandante: Jairo Humberto Díaz Flórez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- 20137, mediante las cuales se confirmó el acto principal al desatarse los recursos de reposición y apelación en la actuación administrativa. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicita que se ordene a la UGPP reconocer y pagar una pensión gracia con la inclusión de todos los factores salariales devengados el año anterior a la consolidación del estatus pensional; se condene al pago de las sumas que materialicen la prestación, y que éstas sean actualizadas a valor presente; se cancelen los intereses moratorios y corrientes a los que haya lugar; y que el fallo sea cumplido en los términos de los artículos 189 y 195 de la Ley 1437 de 2011.

Hechos. 3. Para una mejor comprensión del asunto, la Sala resumirá la situación fáctica expuesta por el demandante y observada en los documentos aportados, así: 3.1 Señala que nació el 31 de octubre de 19578, y laboró como docente al servicio de la alcaldía mayor de Bogotá en la secretaría de integración social desde el 10 de enero de 1972; posteriormente en el instituto distrital para la protección de la niñez y la juventud-IDIPRON-9, desde el 1º de julio de 1980 al 15 de enero de 1981, y del 7 de febrero de 1983 al 15 de abril de 2001; y el periodo comprendido entre el 18 de septiembre de 1987 al 11 de febrero de 2001 fue al servicio de la Secretaría de Educación de Bogotá D.C.; luego del 11 de mayo de 2001 al 30 de julio de 2002; y por último del 1º al 18 de agosto de 2002, para un total de 20 años de servicio. 3.2 Sostiene que al estimar que cumplía con los requisitos para que le fuera reconocida la pensión gracia, el 9 de julio de 2013, la solicitó a la UGPP, la cual fue negada a través de los actos acusados10, toda vez que no reunió 20 años de servicio en el ramo docente en el orden territorial o nacionalizado, pues los tiempos laborados entre el 1º de julio de 1980 al 15 de enero de 1981, y del 7 de febrero de 1983 al 15 de abril de 2001 lo fueron en cargos administrativos, tales 7 Signada por el director de pensiones de la UGPP. 8 Ver folio 2 9 En adelante IDIPRON. 10 Ver folios 12, 7 al 8 y 3 al 5 Resoluciones RDP 038378 del 21 de agosto de 2013, RDP 041916 del 10 de septiembre de 2013 y RDP 042301 del 11 de septiembre de 2013. 3 REF.

Expediente Nro.25000-23-42-000-2013-06566-01 Nro. Interno: 4841-2015 Demandante: Jairo Humberto Díaz Flórez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- como jefe de unidad educativa V, grado 12, jefe de transporte, encargado de proyecto de reciclaje, entre otros.

Normas vulneradas y concepto de violación. 4. La parte demandante cimienta su demanda en los artículos 2º, 4º, 5º, 6º, 13, 23, 25, 29, 53, 58, 83, 85, 86 y 336 de la Constitución Política; y las Leyes 114 de 1913; 116 de 1928; 37 de 1933; 43 de 1975; y 91 de 1989; Decreto 2277 de 1979; Código Civil; Código Sustantivo del Trabajo y de Procedimiento Laboral y de la Seguridad Social. 5.

Luego de exponer las normas que rigen la pensión gracia, concluye que los educadores siempre han tenido un régimen pensional especial, y que debido a que el demandante se vinculó a la secretaría de integración social y laboró por más de 20 años y 50 años de edad, tiene derecho a la pensión gracia, conforme lo dispuesto en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y la jurisprudencia del Consejo de Estado en providencias dictadas en los expedientes 3085 de 1998 y 0863-05 de 1º de marzo de 2007 y de la Corte Constitucional11.

Contestación de la demanda. 6. La UGPP se opone a la prosperidad de las pretensiones, para ello afirma que, luego de objetar los hechos planteados en la demanda inicial, el demandante estuvo vinculado a IDIPRON, entidad de naturaleza pública descentralizada creada en 1967, dedicada a la recuperación de niños y jóvenes entre los 8 y 28 años y sus familias que se encuentran en una situación de vida en calle, alta vulnerabilidad y abandono, por lo tanto no se trata de un centro educativo, y dentro del cual desarrolló labores administrativas. 7.

Agrega, que conforme a lo anterior el actor no se desempeñó como docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, sino que fue nombrado como profesor de tiempo completo de secundaria solo hasta 1987; y adicionalmente incumple con el requisito de la buena conducta debido a que entre el 12 de febrero al 11 de mayo de 2001 fue suspendido. 11 T-174/2005 4 REF.

Expediente Nro.25000-23-42-000-2013-06566-01 Nro. Interno: 4841-2015 Demandante: Jairo Humberto Díaz Flórez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- 8. Por último, propone las excepciones de falta de causa e inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, prescripción y buena fe.

La sentencia de primera instancia. 9. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, accedió a las pretensiones de la demanda y, se abstuvo de condenar en costas a la parte demandada. 10. Para decidir así fijó como problema jurídico a determinar, “si al demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, entre otras normas, o al contrario, carece de fundamento pues no completó el tiempo de servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años”. 11.

Al respecto y apoyándose en el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado contenido en providencias 0863-05 de 1º de marzo de 2007 y 0876-08 de 21 de mayo de 2009, los educadores oficiales vinculados a entidades públicas territoriales cuyo objeto no comprende exclusivamente la prestación del servicio público educativo, les son aplicables el estatuto docente, Decreto 2277 de 1979, y las demás normas especiales, salvo disposición legal en contrario, por lo que incluso se encuentran amparadas por el régimen especial de la pensión gracia, en consecuencia el actor laboró como educador en el IDIPRON, el cual es un establecimiento público perteneciente al sector descentralizado de Bogotá D.C., desde el 1º de julio de 1980 al 15 de enero de 1981, y se desempeñó como docente nacionalizado desde el 24 de agosto de 1987.

Recurso de apelación. 12. La UGPP recurre la sentencia de primera instancia, e insiste en los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, en el sentido de que el demandante no tiene derecho a la pensión gracia, pues estuvo vinculado al 5 REF. Expediente Nro.25000-23-42-000-2013-06566-01 Nro. Interno: 4841-2015 Demandante: Jairo Humberto Díaz Flórez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- IDIPRON, institución de naturaleza pública descentralizada, dedicada a la recuperación de niños y jóvenes entre los 8 y 28 años y sus familias que se encuentran en un situación de vida en calle, alta vulnerabilidad y abandono, por lo tanto no se trata de un centro educativo, en el cual desarrolló labores administrativas, y no docentes; y a su vez, no cumple con el requisito de la buena conducta pues entre el 12 de febrero al 11 de mayo de 2001 recibió una suspensión. Alegatos en segunda instancia y concepto del Ministerio Público. 13.

La parte demandante presenta alegatos de conclusión y expresa que el actor desempeñó funciones docentes en el cargo de Educador Asistente II desde el 1º de julio de 1980 al 15 de enero de 1981 y Profesor Universitario Cód. 340, Grado 06 desde el 7 de febrero de 1983 al 15 de abril de 2001, y tal como se señala en certificación emitida por la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., prestó sus servicios como docente nacionalizado desde el 24 de agosto de 1987 al 2 de marzo de 2015.

La parte demandada reitera lo expresado en la alzada. El Ministerio Público no rinde concepto en la causa. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA PARA FALLAR. Problema Jurídico. 14. De acuerdo con los cargos formulados en la alzada, le corresponde a la Sala determinar si las funciones ejercidas al servicio del departamento administrativo de bienestar social – hoy secretaría de integración social de Bogotá y en el Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y la Juventud, IDIPRON, resultan idóneas para el reconocimiento de la pensión gracia. 15.

Dilucidado lo anterior, se procederá a verificar, si la vinculación que ostentó el demandante como educador asistente II de IDIPRON del 1º de julio de 1980 al 15 de enero de 1981 y posteriormente en el cargo de coordinador I, grado 11 de la planta de empleos del citado instituto y como profesional universitario código 340, grado 06 del mismo, hacen parte de la profesión docente, y en tal sentido, determinar 6 REF.

Expediente Nro.25000-23-42-000-2013-06566-01 Nro. Interno: 4841-2015 Demandante: Jairo Humberto Díaz Flórez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- conforme a la solución al caso planteado, si es válida para efectos de la pensión gracia. 16.

Para resolverlo, la Sala; analizará; i) el contexto normativo y jurisprudencial de la pensión gracia; y ii) el análisis del caso concreto. Contexto normativo de la pensión gracia. 17. La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 191312 para los educadores que cumplan 20 años de servicio en establecimientos educativos oficiales del orden territorial o nacionalizado, y 50 años de edad, siempre y cuando demuestren haber ejercido la docencia con honradez, eficacia, consagración, observando buena conducta, prestación que es compatible con la pensión de jubilación. 18.

En sentencia de 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, con ponencia del Consejero Nicolás Pájaro Peñaranda, se fijaron algunos lineamientos relevantes sobre la pensión gracia en los siguientes términos13: «El numeral 3º. Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”.

(En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales.» (Negrillas fuera de texto original). 18. De conformidad con la normativa que dio origen a la pensión gracia, y la interpretación jurisprudencial efectuada en la materia, es posible concluir que esta prestación se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizados, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional. 12 “Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela.” 13 Expediente No. S-699, Actor: Wilberto Therán Mogollón. 7 REF.

Expediente Nro.25000-23-42-000-2013-06566-01 Nro. Interno: 4841-2015 Demandante: Jairo Humberto Díaz Flórez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- 20. De otro lado, resulta muy relevante señalar que el artículo 6° de la Ley 116 de 192814, establece que: «Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan.

Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquélla la que implica la inspección.» 21. En tal virtud, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, es viable la sumatoria de los años servidos en cualquier época, en la primaria como la de normalista, inclusive las labores de inspección; por lo que es evidente que la voluntad de legislador fue la establecer el referente del tiempo de servicio, y no la naturaleza en que éste sea prestado, ni el título que tenga.

Así mismo, cuando se establece la sumatoria en cualquier tiempo, implica interpretar que no se requiere de la continuidad del servicio, como un todo del periodo, sino la totalización de los 20 años en las condiciones de docencia territorial o nacionalizada. 22. Es preciso tener en cuenta, que posteriormente la Ley 91 de 1989 (por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio), señaló en su artículo 1515 que el derecho a la pensión gracia lo mantienen los docentes nacionalizados y territoriales que se hubieren vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980, descartándose así para aquellos que siendo nacionales hubieren sido nombrados dentro de dicho límite temporal; y además, clarificó la compatibilidad con la pensión ordinaria de jubilación. 23.

Ahora bien, la Sala estima pertinente sintetizar brevemente la jurisprudencia pacífica de la sección segunda en relación con aspectos importantes de la pensión gracia. 14 Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927. 15 «Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.» 8 REF. Expediente Nro.25000-23-42-000-2013-06566-01 Nro. Interno: 4841-2015 Demandante: Jairo Humberto Díaz Flórez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- 24.

En cuanto al modo de acreditar el tiempo de servicio y el tipo de la vinculación requerida para tener derecho a ella, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado: «En principio, para efectos de la PENSIÓN DE JUBILACIÓN GRACIA (DOCENTE) se deben analizar los tiempos de servicio que acrediten los educadores teniendo en cuenta varios datos trascendentales, año por año (porque es posible que un tiempo le sirva para la prestación y otro no), a saber: EL CARGO DESEMPEÑADO (maestro de primaria, profesor de Normal, inspector de primaria, etc.) LA DEDICACIÓN (tiempo completo, medio tiempo, hora cátedra, etc.), LA CLASE DE PLANTEL donde desempeñó su labor (Normal, Industrial, Bachillerato, etc.), así como EL NIVEL DE VINCULACIÓN DEL CENTRO EDUCATIVO A LAS ENTIDADES POLÍTICAS (Nacional, nacionalizado -a partir de cuando- Departamental, Distrital, Municipal, etc.).

La época del trabajo realizado (año, con determinación clara y precisa de la iniciación y terminación de la labor) es fundamental de conformidad con las leyes especiales que rigen esta clase de pensión y la Ley 91 de 1989. La sola mención de la fecha de nombramiento no es prueba de la iniciación –desde ese momento- del servicio y la cita de la fecha de un acto de aceptación de renuncia debe ir acompañado del dato desde cuando produjo efectos, para poder tener en cuenta realmente el tiempo de servicio.

Los certificados que se expidan para acreditar estos requisitos deben ser precisos en los datos fundamentales que exigen las leyes especiales que regulan esta clase de pensión16.» 25. De acuerdo con tal precepto, lo importante de la prueba del tiempo de servicios y de la vinculación, no es la denominación que se le dé, ni la forma que adopte, sino el contenido de los datos puntuales que ofrezca alrededor del tipo de nombramiento, la autoridad que lo hace, la institución educativa a la que prestó los servicios, su naturaleza, y por supuesto los extremos temporales; a efecto de esclarecer el cumplimiento de los requisitos especiales de que trata la Ley 114 de 1913 en los términos analizados. 26.

Puntualmente, en cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que también hay precedente de esta Sala17, que puede evidenciarse así: «Sobre los tiempos nacionales. (…) La ley 114 de 1913 que creo la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el 16 Sentencia del 19 de enero de 2006, Expediente 6024-05, Consejero Ponente Tarsicio Cáceres Toro. 17 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 9 REF.

Expediente Nro.25000-23-42-000-2013-06566-01 Nro. Interno: 4841-2015 Demandante: Jairo Humberto Díaz Flórez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional.

Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198918 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.

Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» (negrillas fuera de texto original). 27.

En suma la línea jurisprudencial de la sección segunda sobre el reconocimiento de la pensión gracia, es clara y pacífica alrededor de la importancia del tiempo de servicio docente como su referente, esto sí, dejando claro que debe ser territorial o nacionalizado sin importar si es continuo o discontinuo, ni su modo de vinculación. Pero también, en cuanto a que no es necesario que al 31 de diciembre de 1980 el docente debe encontrarse en servicio activo, como quiera que el texto normativo, lo que dispone para esa fecha es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda. 18 “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magister 10 REF.

Expediente Nro.25000-23-42-000-2013-06566-01 Nro. Interno: 4841-2015 Demandante: Jairo Humberto Díaz Flórez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- 28. Así mismo, sobre el ejercicio de la profesión docente y su incidencia en el reconocimiento de la pensión gracia, vale la pena mencionar que esta Sala en sentencia del 21 de agosto de 2008, exp. 2542-07, con ponencia de la Consejera Bertha Lucía Ramírez de Páez dijo lo siguiente: «En resumen, conforme al Dcto Ley 2277 y también al Dcto Ley 088 de 1976 el Sistema Educativo nacional comprende y se aplica a todos los Planteles Oficiales de Educación para los niveles previstos, sea cual fuere el ente público u organismo oficial que los haya creado y los sostenga en el erario público.

Y en esas condiciones, los Educadores Oficiales, es decir, los docentes que laboran en esos planteles oficiales, con las limitaciones establecidas, quedan sometidos al Régimen Especial del Estatuto Docente o Decreto Ley 2277 de 1979, salvo disposición legal aplicable y viene en contrario; por lo tanto, no es admisible que los educadores oficiales vinculados en forma permanente en los planteles educativos de los niveles mencionados que no dependen del Ministerio de Educación Nacional se sometan al Régimen de Personal de la Entidad u Órgano donde laboran en las materias que contempla el Estatuto docente, mientras no exista disposición legal especial y en contrario que así lo disponga en forma clara y precisa.

En consecuencia, en los casos en los cuales sea aplicable el régimen aquí señalado, el nominador de la entidad continua en el goce de su atribución nominadora, porque el Estatuto Docente no se le cercena, pero dicha facultad queda “reglada” en los términos del régimen especial docente, vale decir, para ejercerla se debe sujetar a las normas del citado Estatuto; no sobra advertir, que en estos casos, los docentes oficiales también tienen otros regímenes especiales, como son en algunos aspectos el prestacional, el disciplinario, etc., cuya observancia debe ser tenida en cuenta por las autoridades correspondientes para no infringirlas en lo que corresponda19.»(Negrillas fuera de texto original). 29.

No obstante lo anterior, la Sala no puede perder de vista que la pensión gracia estuvo dirigida a compensar la diferencia salarial existente entre los docentes territoriales y los nacionales, escenario en donde éstos tenían mayores ingresos que los dependientes de los municipios y departamentos. Tanto así, que a partir del proceso de la nacionalización de la educación dispuesto por la Ley 43 de 1975, y que demoró cinco (5) años, solo pervivió el derecho para los territoriales y los nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, tal como fue normado por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989. 30.

Debe señalarse también, que la regulación de la actividad docente, el modo de ingreso a la carrera, la permanencia en ella y el retiro del servicio, así como la manera y requisitos para escalafonarse; son aspectos diferenciales a la definición 19 Citando además, la sentencia de 26 de mayo de 1995, expediente 27.360. 11 REF. Expediente Nro.25000-23-42-000-2013-06566-01 Nro.

Interno: 4841-2015 Demandante: Jairo Humberto Díaz Flórez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- de la base salarial y prestacional de los maestros, que tanto en la Constitución de 1886 como en la actual, hacen parte de la competencia del poder legislativo, aunque para determinados casos tales condiciones incidan en el ingreso mensual del educador, como para el escalafón docente; pero que en modo alguno, per se, definen la naturaleza territorial de un profesor. 31.

Entonces, el debate de si procede o no la pensión gracia, no se puede resolver a partir del simple análisis de la actividad docente y la naturaleza del nominador del educador, más cuando la creación y constitución de la institución educativa dependió de un órgano que por definición no presta servicio de educación. 32. En tales casos, es necesario, además, que el docente dependiente de una institución descentralizada en principio ajena al servicio público de la educación, acredite que no pertenece a la estructura orgánica de dicha entidad, porque en tal caso, asume el régimen salarial y prestacional del sector a donde formalmente se vinculó. 33.

En otros términos, para el reconocimiento de la pensión gracia, un profesor en las condiciones previstas y exigidas por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, debe demostrar que aun sin pertenecer a la estructura orgánica de las Secretarías de Educación territoriales, su salario está gobernado por las reglas previstas para los educadores que sí pertenecen a ella; pues de lo contrario, sería entender que la sola actividad docente es el referente para su reconocimiento, sin tener en cuenta que el cargo ocupado en función de la entidad que lo nombró, puede generar que su ingreso salarial sea mayor al que justifica aquella prestación, es decir, el del docente territorial.

Del caso concreto. - 34. Es importante recordar, que la sentencia apelada accedió a las pretensiones de la demanda al considerar que el accionante laboró en IDIPRON y su tiempo es válido, al ser un establecimiento público perteneciente al sector descentralizado, y como tal, los educadores oficiales vinculados a entidades públicas territoriales cuyo objeto no comprende exclusivamente la prestación del servicio público educativo, les son aplicables el estatuto docente, Decreto 2277 de 1979, y las 12 REF.

Expediente Nro.25000-23-42-000-2013-06566-01 Nro. Interno: 4841-2015 Demandante: Jairo Humberto Díaz Flórez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- demás normas especiales, incluso las normas de pensión gracia, salvo disposición en contrario; mientras que la entidad demandada discrepa de tales conclusiones al considerar que las labores desarrolladas en dicho instituto, no lo fueron como docente; así procede la Sala a resolver el caso concreto, previo el análisis del siguiente material probatorio, según el cual, el demandante Jairo Humberto Díaz Flórez: 34.1.

Nació el 31 de octubre de 195720. 34.2. Obra en el expediente constancia suscrita por la subdirectora técnica de desarrollo humano del IDIPRON de 26 de febrero de 200821, donde se indicó lo siguiente: - Que según liquidación de prestaciones definitivas se tiene en cuenta como fecha de ingreso el 1º de julio de 1980, y su último cargo fue como educador asistente II, grado 5, con el grupo del Camarín en la nivelación con guías de básica primaria. - Que mediante Decreto No. 076 de 21 de enero de 1981 emanado de la alcaldía mayor de Bogotá D.C., fue aceptada la renuncia a partir del 15 de enero de 1981 del cargo que venía desempeñando como educador asistente II. - Que fue encargado para desempeñar el cargo de coordinador I, grado 11 de la planta de empleos del Instituto, mediante Resolución No. 102 de 15 de abril de 1983 suscrita por la subdirección técnica de dicha entidad. - Que fue nombrado para desempeñar el cargo de coordinador I, Grado 11, a través de Decreto No. 870 de 13 de mayo de 1983, emanado de la alcaldía mayor de Bogotá. - Que mediante Resolución No. 323 de 27 de mayo de 1988 fue aclarada la fecha de vinculación tomándose para todos los efectos el 7 de febrero de 1987. - Que fue suprimido el cargo de profesional universitario, código 340, grado 06, a partir del 16 de abril de 2001, mediante Resolución No. 02 de 10 de abril de 2001, suscrita por la junta directiva de IDIPRON. 20 Registro Civil de Nacimiento, Expediente administrativo en medio magnético (Archivo 4), Folio 100. 21 Expediente administrativo en medio magnético (Archivo 5), Folio 100. 13 REF.

Expediente Nro.25000-23-42-000-2013-06566-01 Nro. Interno: 4841-2015 Demandante: Jairo Humberto Díaz Flórez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- 34.3. Reposa en el plenario certificado de información laboral del 25 de junio de 200922, suscrito por la subdirectora técnica desarrollo humano del IDIPRON, en el cual se señala que laboró en dicho instituto como educador asistente II del 1º de julio de 1980 al 15 de enero de 1981, y como profesional universitario del 7 de febrero de 1983 al 16 de abril de 2001. 34.4.

A su vez, obra en el expediente certificado de 20 de agosto de 2009 suscrito por la subdirectora técnica desarrollo humano del IDIPRON23, en el cual se señaló que el demandante se desempeñó en los cargos expresados en el inciso anterior y sus funciones consistieron en: a) presentar a los asistidos los programas mínimos a desarrollar en el respectivo curso; b) acordar con los jóvenes asistidos diversas actividades con el fin de profundizar sobre determinados conocimientos; c) diligenciar las fichas de registro, control y seguimientos de los asistidos; d) orientar a los asistidos en su proceso de formación y aprendizaje personalizado, atendiendo sus inquietudes, diferencias individuales y dificultades, promoviendo la creatividad; e) hacer acompañamiento a los jóvenes en el desarrollo de guías académicas; f) brindar al joven las herramientas que le permitan desarrollar capacidades intelectuales para lograr su promoción académica acorde con su ritmo de aprendizaje; g) orientar el trabajo con cada uno de los talleres realizados con el fin que el asistido desarrolle sus habilidades técnicas y artísticas; h) presentar periódicamente informe al coordinador académico sobre el desarrollo de las actividades propias de su cargo; i) impulsar y acompañar al joven en el desarrollo de las jornadas de cívico en los diferentes sitios asignados dentro de la Unidad Educativa; j) Escuchar y permitir al estudiante expresar sus ideas, sugerencias y descargos cuando sea necesario, teniendo en cuenta las normas del respeto; k) aplicar los correctivos disciplinarios y académicos correspondientes, cuando se presente una falta; l) hacer acompañamiento al joven asistido durante sus horas de alimentación, jornadas de descanso y deporte, haciéndose partícipe en su proceso de crecimiento personal; m) responder al uso adecuado, mantenimiento y seguridad de los equipos y materiales confiados a su manejo; n) motivar a los asistidos para que logren los objetivos propuestos, creando estrategias y planes de mejoramiento dentro del área asignada. 22 Ver folio 23. 23 Expediente administrativo en medio magnético (Archivo 23), Folio 100. 14 REF.

Expediente Nro.25000-23-42-000-2013-06566-01 Nro. Interno: 4841-2015 Demandante: Jairo Humberto Díaz Flórez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- 34.5. Reposa en el expediente constancia suscrita por la profesional especializada (E) de la oficina de personal- grupo de certificaciones laborales de la secretaría de educación de la alcaldía mayor de Bogotá D.C. de 26 de febrero de 201024, en la cual se indicó que el actor fue nombrado como profesor de tiempo completo, dependiente de la división de educación básica secundaria y media vocacional, mediante Decreto No. 1299 de 24 de agosto de 1987, a partir del 18 de septiembre de dicha anualidad; posteriormente la junta de escalafón lo sancionó disciplinariamente con suspensión de funciones sin remuneración, por 90 días e inhabilidad para ejercer funciones públicas por el mismo término, a través de Resolución No. 220 de 31 de agosto de 2000, y por medio de Resolución No. 624 de 12 de febrero de 2001 se ejecutó la respectiva sanción impuesta; por último una vez consultado el sistema magnético de nómina, figura a la fecha de expedición de la constancia como docente grado 14 con vinculación nacionalizada. 34.6.

Mediante oficio A-GDO-FT-016 VR:0425 del 23 de mayo de 2013 suscrito por el subdirector técnico de desarrollo humano de IDIPRON, dio respuesta al derecho de petición anexando certificación laboral con radicado No. 2013ER1959 de 8 de mayo de 2013, en el cual señaló que, de acuerdo al manual de funciones para los cargos desempeñados por el actor a partir de 1997, pues anteriormente IDIPRON no contaba con manual de funciones, se tiene que: “(…)  A partir del 1º de julio de 1980, según liquidación de prestaciones definitivas y documentos que reposan en la historia laboral estuvo vinculado en el cargo de educador asistente II.  Según Decreto No. 076 de 21 de enero de 1981, se aceptó la renuncia al cargo de educador asistente II, grado 5.  Mediante Resolución No. 102 del 15 de abril de 1983, se encargó en el cargo de coordinador I, grado 11.  Mediante Decreto No. 870 de 13 de mayo de 1983, fue nombrado en propiedad en el cargo de coordinador I, grado 11.  Mediante Decreto No. 101 de 25 de enero de 1985, fue reincorporado en el cargo jefe de unidad educativa V, grado 12.  Mediante Decreto No. 639 de 15 de abril de 1985, fue ascendido al cargo de jefe de transporte, grado 15. 24 Expediente administrativo en medio magnético (Archivo 31), Folio 100. 25 Ver folios 18 a 19. 15 REF.

Expediente Nro.25000-23-42-000-2013-06566-01 Nro. Interno: 4841-2015 Demandante: Jairo Humberto Díaz Flórez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-  Mediante Resolución No. 347 de 28 de mayo de 1987, fue encargado del proyecto de reciclaje.  Mediante Resolución No. 143 de 18 de febrero de 1991, fue encargado en el cargo de jefe de compras y suministros.  Mediante Resolución No. 455 del 19 de marzo de 1991, fue ascendido al cargo de jefe de compras y suministros VIII, grado 24, hasta el 28 de diciembre de 1995.  Mediante Resolución No. 1156 de 29 de diciembre de 1995, fue reincorporado en el cargo profesional universitario- relaciones públicas, grado 10.  Mediante Resolución No. 638 de 1º de diciembre de 1997, fue incorporado en el cargo de profesional universitario grado 10.  Mediante Resolución No. 601 de 30 de diciembre de 1998, fue reincorporado en el cargo profesional universitario código 340, grado 06.  Mediante Resolución No. 2 de 10 de abril de 2001, emanada de la unta directiva de IDIPRON, se suprimió el cargo profesional universitario, código 340, grado 06, a partir del 16 de abril de 2001.

(…)” 35. Al respecto la Sala puede concluir que: - IDIPRON fue creado mediante acuerdo 80 de 1967 expedido por el Concejo de Bogotá, con la finalidad de fomentar el desarrollo integral del niño y la juventud. - Además, es importante tener en cuenta que mediante Acuerdo 257 de 2006 proferido por la misma autoridad «Por el cual se dictan normas básicas sobre la estructura, organización y funcionamiento de los organismos y de las entidades de Bogotá, Distrito Capital, y se expiden otras disposiciones», en su artículo 88, indicó que el sector de integración social está conformado por la secretaría distrital de integración social, cabeza de sector, e IDIPRON que le está adscrito. 36.

En atención a lo cual, es primordial resaltar que IDIPRON se encuentra adscrito a la secretaría de integración social del distrito capital, y como es una entidad descentralizada del orden distrital, por lo que las funciones desarrolladas no obedecen a la rama docente, y por tanto, su planta de personal es ajena a la función educativa. 37.

Así las cosas, la Corporación en providencias anteriores ha definido la situación de aquellos docentes que laboran al servicio de entes descentralizados para el reconocimiento de la pensión gracia, en sentencias con número interno: 2933-2014 del 22 de marzo de 2018 (servicios prestados en el Conservatorio del Tolima), 0287- 16 REF. Expediente Nro.25000-23-42-000-2013-06566-01 Nro.

Interno: 4841-2015 Demandante: Jairo Humberto Díaz Flórez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- 2016 del 26 de abril de 2018 (servicios prestados en el instituto departamental de bellas artes del Valle del Cauca), 1042-2015 del 11 de abril de 2019 (servicios prestados en la Empresa de Teléfonos de Bogotá-ETB-); encontrando que por pertenecer a las plantas de personal de dichas entidades adscritas o vinculadas, el régimen salarial y prestacional corresponde a ésta, y en tal virtud, se alejan de la posibilidad de ubicarse en el plano de desigualdad de sueldos que inspiró la pensión graciosa. 38.

La Sala no desconoce que en algunos pronunciamientos que han sido proferidos por esta subsección, se han concedido pretensiones formuladas en condiciones similares a las planteadas en el sub examine, pero solo en consideración al desempeño de la función docente. 39. No obstante lo anterior, se precisa que se ha venido replanteando dicha tesis, en el sentido de que para efectos de determinar si debe ser reconocido el derecho a la pensión gracia de aquellos docentes que hayan laborado en entidades descentralizadas, además de lo concerniente a la actividad docente y la naturaleza jurídica del empleador, debe verificarse la clase de vinculación del reclamante y la remuneración obtenida por sus servicios, cuando han sido prestados en instituciones dependientes de otras que por definición no desarrollan actividades de educación. 40.

Lo cual comporta que en tales casos, sea necesario que el docente dependiente de una institución descentralizada en principio ajena al servicio público de la educación, acredite que no pertenece a la estructura orgánica de dicha entidad, porque de no ser así, asume el régimen salarial y prestacional del sector a donde formalmente se vinculó; que en casos como el del demandante impiden el otorgamiento de la pensión graciosa en su favor, por cuanto se evidenció su vinculación en IDIPRON, instituto que cuenta con tal naturaleza. 41.

Resultando lo anterior, contrario a la finalidad de la pensión graciosa, que como es sabido, fue concebida por el legislador para compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales, respecto de las asignaciones que, a su vez recibían los docentes vinculados directamente con la Nación. 17 REF.

Expediente Nro.25000-23-42-000-2013-06566-01 Nro. Interno: 4841-2015 Demandante: Jairo Humberto Díaz Flórez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- 42. En ese orden de ideas, la Sala encuentra total fundamento al reparo formulado a la sentencia de primer grado de parte de la demandada UGPP en su apelación, en cuanto a que el tiempo de servicios del actor iniciado entre el 1º de julio de 1980 al 15 de enero de 1981, y del 7 de febrero de 1983 al 16 de abril de 2001, no puede ser computable para cumplir el requisito de la pensión gracia, concerniente al ejercicio de la profesión docente en el sector territorial por 20 años. 43.

Si aceptáramos de manera plana, que la simple dependencia laboral con una entidad del orden territorial cual fuere su orden26, y el ejercicio de la docencia son suficientes para el reconocimiento de la pensión gracia, sería menoscabar su definición filosófica, según la cual, solo los educadores que tuvieron ingresos inferiores, que históricamente fueron los de primaria que en principio dependían de las entidades territoriales27, tenían derecho a ella.

La Corte Constitucional, al revisar la constitucionalidad del artículo 6º de la Ley 116 de 1928, en la sentencia C-085-02, razonó justo así sobre este aspecto: «En lo relativo a la pensión de gracia, pensión que es a la que se refiere el artículo 6 acusado, dado que extendió el derecho a percibirla a otros docentes distintos a los mencionados en la Ley 114 de 1913, la Corte, en la sentencia C-479 de 1998, analizó las causas que la originaron, al examinar la constitucionalidad de uno de los requisitos para acceder a ella, pues, la acusación, en aquella ocasión, consistía en que había una diferencia injustificada para su reconocimiento entre los educadores oficiales de primaria y los de secundaria.

La Corte, entonces, se remontó a las razones históricas que explicaron su establecimiento, y señaló que la pensión de gracia se concibió como una compensación o retribución a favor de los maestros de primaria del sector oficial, cuyos salarios y prestaciones estaban a cargo de los entes territoriales, en cuantía mucho menor que la que recibían los docentes de la secundaria, vinculados a la Nación. En esta providencia, también se mencionó que el artículo 6 de la Ley 116 de 1928, ahora acusado, constituyó una ampliación al número de educadores con derecho a acceder a la misma.

En lo pertinente, la providencia dijo lo siguiente: “Esta pensión fue concebida como una compensación o retribución en favor de los maestros de primaria del sector oficial que percibían una baja remuneración y, por consiguiente, tenían un poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos educadores cuyas prestaciones estaban a cargo de la Nación. En efecto: en la ley 39 de 1903, que rigió la educación durante la mayor parte de este siglo, se estableció que la educación pública primaria estaría a cargo de los departamentos o 26 Centralizada o descentralizada. 27 Después se hizo extensiva a los docentes de básica secundaria y de escuelas normales, inspectores y directivos docentes, pero guardando el mismo referente de vinculación y de remuneración. Leyes 116 de 1928 y 37 de 1937. 18 REF.

Expediente Nro.25000-23-42-000-2013-06566-01 Nro. Interno: 4841-2015 Demandante: Jairo Humberto Díaz Flórez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- municipios, y la secundaria de la Nación. En relación con la primera, la competencia de los entes territoriales era amplia pues, además de fijar los programas educativos debían atender con sus propios recursos el pago de los salarios y prestaciones de los empleados de este sector.

Si bien en principio, tales atribuciones respondían a un ánimo claro de descentralización administrativa, en la práctica, y en especial para los maestros del orden territorial, tal sistema adolecía de múltiples fallas, pues los departamentos y municipios mostraron una progresiva debilidad financiera, que se reflejó, entre otras cosas, en los bajos salarios que percibían los docentes de ese nivel.

El legislador, entonces, consciente de la situación desfavorable de los educadores de primaria oficiales, decidió crear en su favor la mencionada pensión de gracia, para reparar de algún modo la diferenciación existente entre los citados servidores públicos.» (Negrillas fuera de texto original). 44. En tal virtud, a diferencia de lo considerado por el a quo, en juicio de la Sala, el demandante no tiene derecho a que le sea reconocida una pensión de jubilación gracia, pues ha de reiterarse, que el tiempo certificado en este proceso, no se ajusta a las condiciones exigidas en la ley para el efecto, por lo que la sentencia apelada deberá ser revocada, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda con fundamento en lo expuesto en esta providencia. Costas procesales. 45.

La jurisprudencia de la Sala28 en la temática ha precisado que el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del Código General del Proceso antes mencionado; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas. 46.

En el caso, la Sala haciendo un análisis sobre la necesidad de condenar en costas a la parte vencida del proceso, atendiendo los criterios ya definidos por la jurisprudencia, echa de menos alguna evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición a la parte demandante, quien dentro de sus facultades hizo uso mesurado de su derecho de acción. Por ello, esta sentencia se abstendrá de condenar en costas al vencido. 28 Sentencia del 19 de enero de 2015, No. Interno 4583-2013, Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren;

Sentencia del 16 de julio de 2015, No. Interno 4044-2013, Consejera Ponente (e) Sandra Lisset Ibarra Vélez. 19 REF. Expediente Nro.25000-23-42-000-2013-06566-01 Nro. Interno: 4841-2015 Demandante: Jairo Humberto Díaz Flórez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- 47.

Finalmente, dos de los integrantes de la Subsección B, doctores Carmelo Perdomo Cuéter y Cesar Palomino Cortés en escritos del 14 de diciembre de 201529 y de 30 enero de 201730 manifiestan su impedimento, toda vez que firmaron la providencia de primera instancia, los cuales fueron aceptados por la Sala en providencias del 30 de junio de 201631 y 31 de julio de 201732 respectivamente.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección segunda, subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA REVOCAR la sentencia de 7 de mayo de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, que accedió a las pretensiones de la demanda incoada Jairo Humberto Díaz Flórez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para el reconocimiento de su pensión gracia, y en su lugar:

PRIMERO: NEGAR las súplicas de la demanda.

SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas a la parte demandante. Por la Secretaría de la sección segunda, regresar el expediente al Tribunal de origen. 29 Ver folio 243. 30 Ver folio 303. 31 Ver folios 250 al 251. 32 Ver folios 259 al 260. 20 REF. Expediente Nro.25000-23-42-000-2013-06566-01 Nro. Interno: 4841-2015 Demandante: Jairo Humberto Díaz Flórez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Los Consejeros, Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.