1 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá DC., diecisiete (17) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: ANGELA JULIETH MENDOZA Y OTRO Demandados: MUNICIPIO DE MANIZALES -CORPORACION AUTÓNOMA REGIONAL DE CALDAS Y OTROS ACCIÓN POPULAR – SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuestos por la Corporación Autónoma Regional de Caldas, el municipio de Manizales, el Departamento de Caldas, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, contra la sentencia del 7 de febrero de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, por la cual se accedió a las pretensiones de la demanda y se dieron unas órdenes específicas a cada entidad, previo recuento de los siguientes antecedentes.

I. SÍNTESIS DEL CASO En las veredas del Alto Tablazo, Guacas y sectores aledaños del municipio de Manizales, como resultado de un proceso erosivo, se puede producir el derrumbamiento de una ladera, lo cual pone en peligro y amenaza las comunidades asentadas en el lugar. Señala el actor que, a pesar de las constantes solicitudes de intervención a las autoridades locales, solo se han hecho intervenciones parciales y no ha existido una solución definitiva a la situación descrita. 2 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “Primero: Proveer decisión de fondo en la que se declare que se encuentran vulnerados y amenazados, los derechos colectivos y del medio ambiente de la comunidad habitante del barrio Alto Tablazo y del sector de la vía carreteable de Manizales.

Segundo: En orden a dicha decisión, se ordene a los aquí accionados: Adoptar medidas administrativas, jurídicas, técnicas, financieras y presupuestales necesarias, a fin de que: Se realice el censo y valoración del riesgo (amenaza y vulnerabilidad) de cada una de las viviendas en el Alto Tablazo y del sector vía carreteable.

Señalando en forma concreta por cada una de ellas, cual es la intervención que debe realizarse para mitigar el riesgo al cual está expuesta, o si definitivamente no puede ser habitada. En caso de no poder habitarse de forma segura, se brinda a las familias la cobertura y el subsidio de arrendamiento hasta que se supere el problema de inseguridad por riesgo de desastre.

Se realice el estudio de microzonificación del barrio a fin de que se identifique el tipo de amenaza y cuál es la vulnerabilidad que recae sobre el barrio, valorando el nivel de riesgo al que estamos expuestos, indicando si el mismo es mitigable o no mitigable describiendo lo siguiente: a. Si no es mitigable, señalar las alternativas de reubicación o el reasentamiento de barrio, informando sobre las posibles opciones, en qué condiciones se realizará y cómo se hará el cierre financiero. b. Si es mitigable, cuáles son las labores y obras de mitigación requeridas, tanto de tipo estructural como no estructural, de manera que se logre controlar efectivamente el avance de la cárcava hacia el centro del poblado hacia la vía Guacas y hacia la vía Chinchiná. c. Siendo mitigable señalar el plazo o cronograma dentro del cual se ejecutarán dichas obras. d. Se reconozcan los derechos civiles y políticos de nuestra comunidad, permitiéndonos participar en los espacios donde tomen decisiones que nos afecte. 3 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Tercero: En orden a que se cumplan los tratados internacionales en materia de saneamiento y el respeto a la dignidad humana, el despacho judicial teniendo en cuenta que el derrumbe provocó colapsó de una red de alcantarillado, y no obstante la petición del requisito de procedibilidad, a la fecha el problema no se ha atendido, se ordene en el fallo que se realice una revisión técnica del estado de toda la red de alcantarillados, de los sumideros y rejillas, y la suficiencia de la red actual así como la capacidad de drenaje de dicha tubería de alcantarillado del barrio Alto Tablazo y del sector vía carreteable de Manizales, donde se avaluará. Si la misma es insuficiente, se adopte un plan de reposición y ampliación de dicha red de alcantarillado, incluyendo sumideros para la captación de las aguas lluvias de manera que garantice un adecuado manejo de estas.

Cuarto: Como existe en los barrios otras obras de estabilidad que fueron ejecutadas en años anteriores, el despacho se sirva ordenar a los accionados, realizar una revisión técnica al estado actual de las obras de estabilidad, recuperación de la ladera, muros de contención o pantallas ancladas a las laderas donde se encuentren los inmuebles.

Quinto: Como garantía que nuestros derechos se protejan conforme a los dictados de la sentencia que profiera la honorable corporación, solicitamos finalmente que en la decisión se ordene: - La conformación de una junta o comité de verificación del cumplimiento de la sentencia. - Una vez se terminen las intervenciones, se repare la malla vial afectada con esta emergencia, y después que ella se atienda.”1 II.

TRÁMITE DE LA ACCIÓN II.1. Mediante auto del 17 de agosto de 2017, el Tribunal Administrativo de Caldas admitió la demanda, ordenó notificar al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, Municipio de Manizales, Departamento de Caldas, Aguas de Manizales S.A. E.S.P, Corporación Autónoma Regional de Caldas-Corpocaldas, a la Procuraduría Judicial Administrativa y a la Agencia 1 Fl. 3 C. Principal. 3_ED_17001233300020170058. 4 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Nacional de Defensa Jurídica del Estado.2 II.2.

El Departamento de Caldas contestó la demanda. Señaló que la Vereda “Alto Tablazo” está dentro de la jurisdicción del municipio de Manizales y la competencia para la atención y prevención de desastres le corresponde a éste. Manifestó que la competencia departamental en materia de atención y prevención de desastres se rige por los principios de coordinación y concurrencia y su competencia es subsidiaria frente a las obligaciones del municipio.

En esa vía, formuló como formas de defensa la inexistencia de la obligación a su cargo, falta de legitimación en la causa por pasiva y la inexistencia de vulneración de los derechos colectivos reclamados por parte del departamento de Caldas.3 II.3. La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres contestó la demanda y señaló que la entidad otorgó el apoyo subsidiario y complementario al municipio de Manizales para atender la emergencia del 18 de abril de 2017, donde se presentaron lluvias intensas que se extendieron hasta la mañana del 19 del mismo mes y año. Manifestó que el apoyo consistió en 800 apoyos alimentarios, 750 apoyos de cocina, 750 apoyos de aseo, 2250 sobrecamas, 2250 colchonetas, cien millones de pesos por transferencia económica para apoyo logístico y operativo, novecientos ochenta y cuatro millones diez mil novecientos ochenta y un pesos en suministro de horas de máquina y mil quinientos ocho millones doscientos cincuenta mil pesos en subsidios de arriendo.

Señaló que ha actuado conforme lo establece la ley 1523 de 2012 y se opuso a las pretensiones de la demanda. Sostuvo que no tenía legitimación en la causa por pasiva en los términos del decreto ley 4147 de 2011. Argumentó que la responsabilidad en el caso concreto recaía en los municipios y departamentos conforme a los Decretos 1222 de 1986 y 1333 de 1986, la ley 1523 de 2012 II.4.

El Municipio de Manizales, en su contestación a la demanda, se opuso a todas las pretensiones y señaló que no ha vulnerado por acción o por omisión los derechos colectivos invocados por los demandantes. Argumentó 2 Fl. 40 y 41 del C. Principal. 3_ED_17001233300020170058. 3 Fls. 67 a 70 del C. Principal. 3_ED_17001233300020170058. 5 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co que el proceso geológico que se presenta en la “Vereda Alto Tablazo” y “Guacas” es originado por procesos tectónicos y erosivos –escarpes compuestos– que ha sido monitoreado por el Municipio de Manizales, concretamente de la cárcava generada por el proceso erosivo.

Formuló, como medio de defensa, la improcedencia de la acción, en atención a que el municipio ha realizado acciones en el sector, a través de sus Secretarías de Obras Públicas, Planeación y Unidad de Gestión del Riesgo. Argumentó que hay una falta de prueba constitutiva de la vulneración de derechos colectivos por parte del municipio, porque la demanda solo se ocupó de enunciar los derechos colectivos reclamados sin allegar los medios probatorios que comprobaran los hechos.4 II.5.

La Corporación Autónoma Regional de Caldas contestó la demanda. Indicó que las obligaciones reclamadas para su cumplimiento son del resorte funcional del municipio, puesto que, es deber del ente territorial censar y valorar el riesgo de cada una de las viviendas en el “Alto Tablazo”, brindar a las familias un subsidio de arrendamiento o, en su defecto, reubicarlas; realizar el estudio de microzonificación del barrio, encontrar alternativas de reubicación o reasentamiento del barrio, realizar una revisión técnica del estado de toda la red de alcantarillado –la cual está a cargo de Aguas de Manizales-, y la reparación de la malla vial afectada.

Afirmó que, en el marco de sus competencias, la Corporación ha acompañado a los entes territoriales en cuanto a la gestión integral del riesgo con el criterio técnico requerido y ha realizado, a través del Plan de Acción Institucional para la protección, recuperación y restauración de áreas degradadas relacionadas en la acción popular, las acciones para el conocimiento del riesgo, como la identificación y valoración de amenazas naturales y el estudio y análisis de factores detonantes, la zonificación de amenazas, vulnerabilidad y riesgo y la valoración de escenarios de riesgos.

Así mismo, enumeró la realización del convenio suscrito con la Universidad Nacional de Colombia-Sede Manizales, como insumo técnico para el Municipio de Manizales; las acciones de monitoreo ambiental con el Programa 4 Fls. 76 a 80 del C.1. 3_ED_17001233300020170058 6 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co “Guardianes de la Ladera”, con la inclusión de algunas actividades específicas en el sector de la Vereda “Alto Tablazo” y “Guacas” que incluyen el mantenimiento preventivo y la limpieza de algunas estructuras para el manejo de las aguas, instalación de plásticos en áreas de afectación por deslizamientos; el monitoreo ambiental aéreo con dron para verificar el sector identificado como la cárcava del “Alto Tablazo” y el funcionamiento del estado de las estructuras o diques construidos para la mitigación del riesgo dentro de la cárcava y su funcionalidad; monitoreo ambiental de campo mediante recorridos por emergencia invernal; monitoreos mediante visitas técnicas; acciones estructurales –obras- para la reducción del riesgo, tales como intervención en la zona central de la cárcava; construcción de nuevos diques en concreto ciclópeo en otros sectores de la cárcava; el contrato de obra No 099 de 2011, para la construcción de obras de estabilidad de taludes, manejo de aguas lluvias y control torrencial en la vereda Alto Tablazo- Cárcava- Municipio de Manizales; construcción de cunetas vehiculares, para el manejo de aguas provenientes de la vía ubicada en la zona superior; construcción del filtro en piedra en la zona de ladera opuesta de la cárcava, para el control de aguas superficiales; la construcción del enrocado sobre el drenaje de la ladera para sufragar el empozamiento permanente de agua para drenar.

Narró la realización de acciones estructurales por medio de los contratos de obra Nos 200-2015, 258- 2016 de obras de estabilidad, manejo de taludes, manejo de aguas y corrección de cauces en la comuna en el área rural del Municipio de Manizales, puntos intervenidos talud superior de la vía Vereda Guacas. Discriminó las acciones para la incorporación del riesgo en la planificación territorial, entre ellas, el POMCA Rio Chinchiná con la propuesta de delimitación de áreas protegidas, sobre las cuales deberá implementarse la figura de conservación, entre ellas, el Distrito de Conservación de Suelos Guacas- Rosario; la declaratoria de área protegida por medio del Acuerdo de Consejo Directivo No 11 –que delimitó el área localizada en las Veredas Alto Tablazo, Guacas entre otras–; participación en la construcción de determinantes ambientales para la planificación ambiental con el objeto que sean incorporadas en el POT municipal, por ejemplo, el DCS GUACAS ROSARIO y las Resoluciones 077 de 2011 y 561 de 2012, para fijar los lineamientos de demarcación de protección de cuerpos de agua. 7 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co En atención a las actividades descritas por la entidad, la Corporación Autónoma Regional de Caldas formuló la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva; señaló que las competencias para la atención de desastres le corresponden a la autoridad municipal y en relación con la prestación del servicio público de alcantarillado le atribuyó funcionalmente las responsabilidades a la empresa Aguas de Manizales S.A. E.S.P.5 II.6.

La Sociedad Aguas de Manizales S.A ESP, en la contestación de la demanda, se opuso a las pretensiones de la demanda y formuló como medios exceptivos la falta de legitimación en la causa por pasiva, en atención a que dentro de su objeto social no está el manejo de las laderas para la prevención y atención de emergencias y desastres. Atribuyó la competencia a las entidades ambientales y afirmó que Aguas de Manizales S.A ESP no es la entidad competente para el manejo de aguas lluvias, subterráneas y superficiales ni la construcción de sumideros.

De otra parte, señaló que las redes locales de acueducto y alcantarillado se encontraban en buen estado de funcionamiento y no son la causa de la cárcava presentada en la vereda Alto Tablazo. Manifestó que tampoco le compete la reparación de la malla vial afectada. Concluyó que no había derechos colectivos vulnerados por parte de Aguas de Manizales S.A ESP y que no había nexo causal entre los hechos originarios de la vulneración reclamada y la actividad de la empresa.6 II.7.

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en la contestación manifestó que no se le podía atribuir responsabilidad porque las funciones institucionales han sido cumplidas en el marco de lo previsto por el Decreto 3570 de 2012. Señaló que era responsabilidad de las Corporaciones Autónomas Regionales la ejecución de las políticas formuladas por el Ministerio, así como, defender los recursos en su respectiva jurisdicción en los términos de los artículos 30 y 31 de la ley 99 de 1993.

Argumentó que no tenía responsabilidad porque no había actuado u omitido alguna de sus funciones. Adujo que no había nexo de causalidad entre el hecho dañoso y la actividad de la entidad y que no estaba legitimado en la causa por pasiva, para ser 5 Fls 94 a 107 del C.1. 3_ED_17001233300020170058 6 Fls. 121 a 128 del C.1. 3_ED_17001233300020170058 8 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co responsabilizado de los hechos descritos y relacionados con la vulneración del derecho colectivo solicitado en amparo.7 II.8.

El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio contestó la demanda y propuso como medio exceptivo la falta de legitimación en la causa por pasiva, porque en los términos del Decreto 3571 de 2011 y las funciones del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio le corresponde al municipio de Manizales solucionar la problemática narrada y solicitada en amparo en la acción popular.

Concluyó que no existen medios de prueba para poderle atribuir responsabilidad al Ministerio.8 II.IX. Mediante auto del 13 de septiembre de 2017 se fijó fecha para celebrar la audiencia de pacto de cumplimiento.9 II.X. El 17 de enero de 2018, el Tribunal Administrativo de Caldas inició la audiencia de pacto de cumplimiento10, la cual fue suspendida y supeditada a un estudio técnico que dimensionaría la problemática, la posible vinculación de otras entidades.

El Tribunal Administrativo de Caldas anunció el decreto de unas medidas provisionales que adoptaría el despacho. En esa vía, por auto del 24 de enero de 2018, el Tribunal ordenó a Aguas de Manizales S.A ESP, al Municipio de Manizales OMPAD, a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y a Corpocaldas, en forma coordinada, practicar unos monitoreos permanentes para que, conforme a sus responsabilidades, tomarán medidas urgentes paliativas, mientras se realizaba un estudio geotécnico que indicara las obras a realizar en forma definitiva.11 El 20 de agosto de 2019, la audiencia de pacto de cumplimiento se reanudó para verificar el estudio geotécnico realizado por la Corporación Autónoma Regional de Caldas, el cual fue socializado el 2 de septiembre de 2019, con una explicación del fenómeno erosivo, una explicación de las posibles soluciones y la exposición de los costos que representaría solucionar la 7 Fls. 150 a 167 del C.1 _ED_17001233300020170058 8 Fls. 173 a 179 del C.1. _ED_17001233300020170058 9 Fl. 155 del C.1. 3_ED_17001233300020170058. 10 Fls. 186 a 188 del C.1 11 – Fls- 213 y 214.

C. Principal. – 3_ED_17001233300020170058. 9 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co problemática de fondo. Se manifestó la imposibilidad de realizar el pacto por la falta de algunas de las entidades.12 II.XI.

El 4 de octubre de 2019, el proceso abrió la etapa probatoria y decretó como pruebas, de acuerdo con el valor que la ley les otorgaba, los documentos aportados por la parte demandante, las señoras Stefanya Puerto Rojas y Laurent Cuervo Escobar, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, el Departamento de Caldas, el Municipio de Manizales y la Corporación Autónoma Regional de Caldas.

Así mismo, decretó las pruebas testimoniales solicitadas por la parte demandante. Tuvo como prueba pericial la rendida por Aquaterra contratada por la Corporación Autónoma Regional de Caldas- CORPOCALDAS.13 II.XII. El 18 de noviembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Caldas dio traslado a las partes para presentar sus alegatos finales.14 II.XIII.

Mediante auto del 7 de septiembre de 2020 se concedió el recurso de apelación propuesto por Corpocaldas, el Municipio de Manizales, el Departamento de Caldas, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y la Nación- Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.15 II. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Caldas declaró probada la vulneración del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.

A continuación, se transcribe la parte resolutiva: “PRIMERO. – DECLARAR No probadas las excepciones propuestas por el Municipio de Manizales, el Departamento de Caldas, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo, la Corporación Autónoma Regional de Caldas y la Unidad Nacional de Prevención del Riesgo (sic). 12 Fls. 446 y 447 del C.1. – 4_ED_17001233300020170058 Cd.Fl.443. 13 Fls. 473 y 474 del C.1. – 4_ED_17001233300020170058 Cd.Fl.443. 14 Fl. 575 del C.1. 15 Fls. 752 y 753 del C.1 – 6_ED_17001233300020170058. 10 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO. - DECLARAR Vulnerado el derecho colectivo a la prevención de desastres previsibles técnicamente, de la comunidad que reside en la zona de influencia del fenómeno conocido como la Cárcava de Alto Tablazo.

TERCERO. - ORDENAR A LAS SIGUIENTES ENTIDADES: Al Municipio de Manizales, el Departamento de Caldas, la Corporación Autónoma Regional de Caldas, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y la Unidad Nacional de Gestión de Riesgo (sic), para que de manera conjunta financien, planeen, contraten y ejecuten a través de la figura que consideren más apropiada las obras recomendadas en el estudio geotécnico detalladamente señalado en la parte motiva de esta providencia, presentado por Aquaterra S.A. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Unidad Nacional de Gestión de Riesgo (sic), se comprometerán a presentar ante el Ministerio de Hacienda Pública conforme con la ley orgánica del presupuesto el plan que sea necesario a efectos de comprometer los recursos que deberá aportar la Nación. Teniendo en cuenta la envergadura no solo de obras requeridas, sino del músculo financiero que se debe destinar, las acciones conjuntas deberán ejecutarlas en un plazo no mayor a cinco (5) años contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, siguiendo las siguientes pautas: El primer año, para que se hagan todas y cada una de las gestiones administrativas y presupuestales necesarias a fin de contar con recursos del orden nacional, departamental y municipal suficientes para iniciar mediante un convenio u otra modalidad en el que participen estas entidades, ya sea directamente o a través de institutos descentralizados, para planear, realizar estudios adicionales, y/o ejecutar las obras que se sugieren en el estudio técnico.

A partir del segundo año: se deberá proceder a realizar las gestiones contractuales necesarias para la ejecución de las mismas, por el sistema que consideren más apropiado. Y del tercer año al quinto año, para que se hagan las obras recomendadas en el estudio, comenzando como lo sugiere el estudio por las zonas de más alto riesgo, luego de mediano y por último las de menor riesgo.

Adicionalmente y dentro del mes siguiente a la ejecutoria de la sentencia, el Municipio de Manizales a través de la oficina de prevención del riesgo, deberá levantar un censo poblacional, para conocer el número y ubicación de 11 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co habitantes, dentro de cada uno de los grupos sectorizados de mayor, medio y menor riesgo.

Las anteriores etapas no son de carácter inflexible, pero se deben tomar como tiempos máximos para cumplir las órdenes. Se deberán dentro del primer año, iniciar las obras de bioingeniería recomendadas en el estudio, también priorizadas conforme a las zonas y gravedad del riesgo señalado en el estudio. Por último, se deberá mantener las medidas de monitoreo permanente en la zona, a efectos de que se puedan detectar alarmas tempranas, para si es del caso necesario se reubiquen los habitantes que sean o detecten afectados por el presente fenómeno y realizar campañas de socialización a los residentes de la zona, a efectos de que tomen conciencia sobre la necesidad de que inicien las obras tendientes a mejorar la forma de recolección de aguas lluvias en sus viviendas y de aguas residuales.

CUARTO: INTEGRAR EL COMITÉ DE VERIFICACIÓN de que trata el inicio final del artículo 27 y 34 de la ley 472 de 1998 de la siguiente manera: Personero del Municipio de Manizales que lo presidirá, el Jefe de la Oficina de Prevención de Desastres de Manizales, un delegado de la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo (sic); Un Delegado del Gobernador de Caldas y un representante de la parte actora, Ángela Yulieth Mendoza, los cuales se deberán reunir cada tres meses y entregar al Despacho del ponente, un informe del avance sobre órdenes las órdenes dadas, todo lo anterior sin perjuicio de los monitoreos permanentes en la zona por parte de la Unidad de Prevención del Riesgo de Manizales, para el anterior informe previamente las entidades que no forman parte del comité, a su vez enviarán al Personero del Municipio de Manizales, las gestiones que con respecto a esta popular han adelantado en el trimestre, las cuales serán consolidadas por el comité de verificación.

QUINTO: NO INICIAR POR AHORA el incidente de desacato, y ENTENDER con las anteriores órdenes decidida en forma definitiva, el incidente de desacato presentado frente a las medidas provisionales decretadas en este proceso.

SEXTO: DESVINCULAR de la presente a la empresa Aguas de Manizales S.A y al Ministerio de Vivienda y Territorio.

SÉPTIMO: DENEGAR las demás pretensiones de la demanda. 12 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co OCTAVO: DISPONER QUE SE PUBLIQUE la parte resolutiva de la presente sentencia en un diario de amplia circulación nacional, a costa de la parte interesada.

NOVENO: Para los efectos del artículo 80 de la ley 472 de 1998, por la Secretaría del Tribunal, se enviará copia de la demanda, del auto admisorio y del presente fallo a la Defensoría del Pueblo con destino al Registro Público de Acciones Populares y de Grupo DÉCIMO Para que se entere de las órdenes dadas en esta sentencia, notifíquese de la misma a la Personería de Manizales.

UNDÉCIMO: CONDÉNESE en costas al Municipio de Manizales, el Departamento de Caldas, Corporación Autónoma Regional de Caldas, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo (sic), quienes deberán concurrir al pago en forma proporcional y a favor de los actores, los cuales se liquidarán conforme al artículo 365 y 366 del C.G del P. Se reconocen como agencias en derecho la suma de $500.000.

DUODÉCIMO: EJECUTORIADA esta providencia ARCHÍVESE las diligencias previas las anotaciones respectivas en el sistema SIGLO XXI (…)” Para el amparo de los derechos solicitados, el Tribunal consideró que, recaudadas las pruebas se evidenció que en el sector del Alto Tablazo y sitios aledaños se ha presentado el fenómeno llamado “Cárcava-zanja o barranco”, formado por la erosión del agua de lluvia -especialmente en terrenos con poca cobertura vegetal-, como resultado de varias causas, entre estas, la conocida como la “Falla Romeral”- importante estructura geológica que se extiende a lo largo de la vertiente occidental de la Cordillera Central de Colombia, desde Ecuador hasta la región del Caribe- sumado en menor medida a una causa de mala canalización de las aguas lluvias de las viviendas del sector.

Determinó, con base en el dictamen pericial, las pruebas testimoniales y los demás medios probatorios, que el fenómeno de la Cárcava del “Alto Tablazo” requiere para su atención de la participación y coordinación de diferentes entidades bajo los principios de subsidiariedad y concurrencia. Señaló que, a pesar de las actividades realizadas por las entidades demandadas para prevenir los efectos del fenómeno de la Cárcava, se mantiene la situación de 13 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co riesgo.

III. RECURSOS DE APELACIÓN III.I La Corporación Autónoma Regional de Caldas apeló el fallo de primera instancia y como razones del recurso señaló que, de acuerdo con los medios probatorios, estaba demostrada la diligencia de la Corporación. Señaló que Corpocaldas hizo una inversión presupuestal, financiera y técnica para realizar el estudio técnico que ordenó el Tribunal Administrativo de Caldas en el decreto de medidas provisionales.

Indicó que el responsable de las obras que arrojaron los estudios es el municipio. Insistió en la falta de legitimación en la causa por pasiva. Cuestionó el tiempo establecido para el cumplimiento de las obligaciones al considerarlo limitado. Finalmente, manifestó que las entidades no cuentan con la disponibilidad de recursos económicos para llevar a cabo las acciones encomendadas judicialmente.16 III.II El Municipio de Manizales interpuso recurso de apelación y manifestó su inconformidad con el fallo de primera instancia. Adujo que no cuenta con los recursos financieros para sufragar unas obras que ascienden a $271.079.170.666 millones de pesos.

Manifestó que debería poderse cumplir las obligaciones de manera alternativa como la reubicación de las viviendas. Así mismo, señaló que el subsidio de vivienda le correspondía al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. Señaló que no se le podía imponer una obligación diferente a la de censar las familias damnificadas. Solicitó modificar el numeral tercero del fallo de primera instancia para que se ordenara a las entidades accionadas la reubicación de los habitantes.17 III.IV El Departamento de Caldas interpuso recurso de apelación. Sustentó su inconformidad y señaló que las obligaciones legales impuestas en el fallo son atribuibles al municipio.

Manifestó que dentro de su actividad siempre había apoyado el municipio en desarrollo de los principios de coordinación, subsidiariedad y concurrencia, pero su competencia es subsidiaria, complementaria, previas las solicitudes de intervención que haga el municipio. 16 Fls. 669 a 671 del C. Principal. 6_ED_17001233300020170058. 17 Fls.672 a 675 del C. Principal. 6_ED_17001233300020170058. 14 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que los habitantes son corresponsables en la gestión del riesgo, de acuerdo con el principio de auto conservación y que los moradores del sector realizaron construcciones y ubicaron sitios de trabajo donde no correspondía. Alegó la configuración de caso fortuito o fuerza mayor, porque la Cárcava está catalogada como un hecho de la naturaleza y por razones invernales se intensificó el fenómeno natural.

Finalmente, señaló que no estaba demostrada la acción u omisión del Departamento según la cual habían vulnerado los derechos colectivos amparados.18 III.V La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres manifestó estar en desacuerdo con el fallo de primera instancia y pidió revocar la sentencia, la que consideró errada por desconocimiento del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (Competencias de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres), la competencia de los entes territoriales en gestión de riesgos, los consejos territoriales de gestión de riesgo de desastres, desconocimiento de los mecanismos de financiación en materia de gestión de riesgos de desastres- las cuales relacionó en el recurso.

Indicó que para imputar la responsabilidad del daño debía acudirse a las reglas de la ley 388 de 1997, que establecen la responsabilidad en cabeza de los municipios como entes territoriales para ejercer el control y hacer cumplir la prohibición de asentamientos en zonas catalogadas como de riesgo. Manifestó que las obligaciones de reasentamiento están en cabeza del municipio, así como la existencia de un fondo territorial para la gestión de riesgo de desastres municipal.19 III.VI El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en el recurso de apelación señaló que el fallo de primera instancia hizo una indebida aplicación de los principios de coordinación, subsidiariedad y concurrencia. Manifestó que existió una falta de motivación para atribuirle responsabilidad.

Argumentó que 18 Fls. 676 a 686 del C. Principal. 6_ED_17001233300020170058. 19 Fls. 688 a 697 del C. Principal. 6_ED_17001233300020170058. 15 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co las órdenes dadas al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible no guardan relación jurídica con las funciones que debe cumplir la entidad.

Finalmente sostuvo que no les correspondía financiar, planear, contratar o ejecutar obras.20 IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA IV.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, proferido por el Consejo de Estado, esta Corporación es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación en contra de las sentencias emitidas por los Tribunales Administrativos en los medios de control de defensa de intereses y derechos colectivos.

IV.2. Delimitación de la decisión de segunda instancia. Según lo dispuesto en los recursos de apelación, la Sala observa que ninguno desconoce la existencia de los hechos constitutivos de la vulneración del derecho colectivo amparado, sino que buscan exculparse de su responsabilidad individual frente a dicha vulneración o rebatir las obligaciones impuestas en el fallo de primera instancia a cada una de las entidades, razón por la cual, delimitará su análisis a los reparos de responsabilidad de cada uno de los recurrentes y a analizar si, conforme a las competencias específicas, se les podía impartir órdenes como las que les fueron impuestas en la primera instancia. En el caso de las apelaciones de la Corporación Autónoma Regional de Caldas -CORPOCALDAS- y el Municipio de Manizales, ambos argumentaron la falta de presupuesto para materializar las órdenes contempladas en el fallo de primera instancia, por lo tanto, la Sala se referirá inicialmente a este aspecto.

IV.3 Consideraciones previas sobre la planeación y el presupuesto de las entidades territoriales. 20 Fls. 699 a 701 del C. Principal 6_ED_17001233300020170058. 16 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co El Plan de Desarrollo Territorial es el documento de planificación de las administraciones departamentales, distritales o municipales durante su periodo de gobierno. En los términos del artículo 339 de la Constitución Política se establece que las entidades territoriales deben elaborar y adoptar de manera concertada entre ellas y el Gobierno Nacional, los planes de desarrollo, con la finalidad de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan asignado la Constitución y la ley.

A su vez, en el inciso final del citado artículo 339, se identifican dos componentes, uno estratégico, que consiste en la identificación y formulación de objetivos, programas, metas e indicadores que la administración pretende lograr durante del periodo de gobierno; y un plan de inversiones que constituye la asignación de recursos financieros disponibles para el cumplimiento de los programas y proyectos definidos en la parte general del plan.

En desarrollo del artículo 339 constitucional, la ley 152 de 1994, por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo establece los mecanismos para la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo territorial. Concretamente, el artículo 39 de la ley 152 de 1994 dispone que el gobernador o alcalde elegido es la autoridad responsable de impartir las orientaciones en la elaboración del Plan de Desarrollo Territorial, función que está a cargo de la Secretaría, Departamento Administrativo u Oficina de Planeación. Una vez elaborado el plan, se presenta ante el Consejo de Gobierno o el cuerpo que haga sus veces, quien tiene la función de consolidarlo.

Seguido, dentro de los cuatro (4) meses del periodo de gobierno, el proyecto de plan de desarrollo territorial se debe someter a consideración del Concejo Municipal o Asamblea Departamental para su aprobación. En cuanto al presupuesto, una vez aprobado el Plan de Desarrollo Territorial, para cumplir los planes y programas, las entidades territoriales cuentan con el presupuesto anual de ingresos y gastos, que consiste en una estimación anticipada de los ingresos y la autorización máxima de gastos públicos que se efectuarán dentro del periodo fiscal respectivo. 17 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co En este punto, se debe precisar que el sistema presupuestal se rige, entre otros principios, por el de anualidad, el cual establece que el año fiscal empieza el 1° de enero y termina el 31 de diciembre de cada año, por lo que las asambleas departamentales y los concejos municipales solo pueden aprobar el presupuesto para esa vigencia; así mismo, el principio de universalidad -artículo 15 del Estatuto Orgánico del Presupuesto-, según el cual, la administración debe hacer una programación presupuestal, que es susceptible de ser modificada pero no de manera desordenada producto de la falta de planeación sino por otras razones, y finalmente, el principio de especialización que corresponde a las autorizaciones máximas de gasto y delimitan éste según su finalidad; quiere decir que, solo se ejecutan conforme al fin para el cual fueron programadas, para evitar que los recursos se destinen para financiar un gasto diferente al cual fue autorizado por el presupuesto.

En cuanto a la elaboración y aprobación del presupuesto anual de las entidades territoriales se requiere coherencia entre los sistemas de planeación y presupuestal, ya que del presupuestal depende la realización del plan de desarrollo territorial, en esa medida, las entidades territoriales deben adecuar el presupuesto que está en ejecución y la programación presupuestal anual con el nuevo plan de desarrollo territorial durante todo el periodo de gobierno. En la formulación del presupuesto general de las entidades territoriales, conforme los artículos 5 y 8 de la ley 819 de 2003, la administración debe elaborar el Marco Fiscal de Mediano Plazo – MFMP, que corresponde a un instrumento de planeación financiera y gestión pública de diez años (10 años), que se construye a partir del conocimiento detallado de la situación financiera e institucionalidad de la entidad territorial, con el objeto de ser referencia para la toma de decisiones fiscales en la elaboración de los presupuestos anuales21.

Los alcaldes y gobernadores deben presentar este documento a título informativo a la respectiva asamblea o concejo, en el mismo periodo en el cual se deba presentar el proyecto de presupuesto, y debe incluir el plan financiero22, documento que determina objetivos, estrategias y metas de ingresos y gastos, para sanear las finanzas territoriales y lograr la financiación 21 Documento elaborado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación denominado “El Marco Fiscal de Mediano Plazo.

Herramienta Estratégica de Planeación Financiera en Entidades Territoriales” 22 Documento elaborado por el Departamento Nacional de Planeación denominado “Bases para la Gestión del Sistema Presupuestal Territorial 2017”, p. 40. 18 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co de los programas y proyectos del plan de desarrollo territorial.

A partir de las metas financieras establecidas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo y en el Plan Financiero, se debe elaborar el Plan Operativo Anual de Inversiones- POAI, elemento que integra el sistema presupuestal, que incluye y compara los programas, subprogramas y proyectos de inversión debidamente inscritos y evaluados en el Banco de Proyectos de Inversión23, con los recursos financieros disponibles, para identificar en cada vigencia fiscal la posibilidad de llevar a cabo los programas que se diseñaron en la parte estratégica del plan de desarrollo territorial24, así como priorizar la inversión pública25.

El POAI debe guardar correspondencia con el Plan de Inversiones, así como, con la parte estratégica del plan de desarrollo territorial, puesto que es el principal vínculo entre éste y el sistema presupuestal y debe ser aprobado anualmente por el Consejo Municipal o Departamental de Política Económica y Social, previo a la presentación del proyecto de presupuesto a la Asamblea Departamental o al Concejo Municipal26.

Una vez aprobado el POAI, la dependencia de Hacienda lo incluirá en los gastos de inversión del proyecto del presupuesto anual de la entidad territorial, en coordinación con la oficina de planeación que estará encargada de elaborar un Plan de Acción en orientación de los procesos, instrumentos y recursos disponibles (humanos, financieros, físicos, tecnológicos e institucionales) para el cumplimiento de las metas, proyectos y actividades en el plan de desarrollo territorial durante la vigencia fiscal.27 23 Banco de Programas y Proyectos de Inversión: es una herramienta de planeaciónón que rregistra, sistematiza y actualiza el conjunto de iniciativas de inversión que van a ser financiadas con recursos públicos.

La viabilidad de estas iniciativas se establece desde el punto de vista social, económico y técnico. Además, consolida la información relacionada con la formulación y la viabilidad de los proyectos de inversión durante todas sus etapas. Ver https://portalterritorial.dnp.gov.co/kit-financiero, documento elaborado por el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público denominado “Protocolo”. 24 Constitución Política.

Artículo 68. “No se podrá ejecutar ningún programa o proyecto que haga parte del Presupuesto General de la Nación hasta tanto se encuentren evaluados por el órgano competente y registrados en el Banco Nacional de Programas y Proyectos. […]” 25 https://portalterritorial.dnp.gov.co/kit-financiero, documento elaborado por el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público denominado “Protocolo”. 26 Documento elaborado por el Departamento Nacional de Planeación denominado “Bases para la Gestión del Sistema Presupuestal Territorial 2017”, p. 78. 27 https://portalterritorial.dnp.gov.co/kit-financiero, documento elaborado por el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público 19 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Respecto de la ejecución del presupuesto, es preciso señalar que la misma se concreta cuando la entidad territorial asume compromisos con cargo a las apropiaciones contenidas en su presupuesto de gastos.

En términos del Decreto 111 de 1996 – Estatuto Orgánico del Presupuesto- contiene diferentes disposiciones que condicionan de manera expresa la ejecución del presupuesto, entre estas, el certificado de disponibilidad y registro presupuestal; el primero consiste en la certificación que expide el funcionario encargado de administrar los recursos de la entidad, donde hace constar que en el presupuesto existe dinero disponible, libre de afectación y suficiente para asumir los compromisos nuevos que permitan respaldar el acto administrativo o contrato que la entidad tiene interés en expedir o celebrar.

Y el segundo, es la operación mediante la cual se afecta en forma definitiva la apropiación presupuestal, con precisión del valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar, para garantizar que los recursos no serán orientados a un fin diferente.28 Finalmente, existe el Plan Anual Mensualizado de Caja- PAC, por el cual, la entidad territorial establece el monto máximo mensual de fondos disponibles para alcanzar las metas del presupuesto anual y regular los pagos mensuales, para el cumplimiento de las actividades programadas en el Plan de Acción que realiza cada dependencia.29 Ahora, si bien en principio el presupuesto es el resultado de un ejercicio de planificación y programación que se ha efectuado de manera cuidadosa por parte de la entidad territorial y, por tanto, un instrumento poco flexible, en ocasiones se presentan situaciones que obligan a realizar modificaciones para solventar situaciones de carácter urgente o prioritario sobre aquello que se presupuestó. Así, las modificaciones surgen de la necesidad de realizar ajustes con relación a la programación o estimación inicial, en atención a diferentes factores, por ejemplo, el cambio del comportamiento de la economía, situaciones coyunturales, fortuitas o imprevistas de inaplazable atención, aplazamiento de denominado “Plan de Acción”. 28 Decreto 111 de 1996, artículo 71 y Decreto 568 de 1996, artículos 19 y 20. 29 Ibídem, artículo 73. 20 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co programas y proyectos, entre otros.

En ese sentido, existen diferentes tipos de modificaciones presupuestales, a saber. i) las adiciones: procedimiento que se adelanta para incorporar conceptos de gastos no contemplados en el presupuesto inicial, el cual requiere contar con el recurso que lo va a financiar y que se apruebe por medio de ordenanza o acuerdo para tales efectos; ii) reducciones y aplazamientos: Eventos en que la entidad territorial o alguna de sus entidades necesita reducir o posponer la apropiación de un gasto, cuando los ingresos resultan ser menores a los previstos y, por tanto, se requiere mantener el equilibrio presupuestal y iii) traslados (créditos y concréditos): consiste en proporcionar a una apropiación insuficiente o agotada recursos sobrantes, en la que, dependiendo de las partidas que se afecten, requerirá autorización por la autoridad o dependencia correspondiente.30 En suma, como el municipio y la Corporación Autónoma Regional de Caldas adujeron la falta de recursos como argumentos de la apelación, la Sala modificará la decisión en el sentido de ajustar la planeación y desarrollo de su cumplimiento a las normas y metodologías descritas con antelación, para que se pueda superar la problemática que compromete el derecho colectivo a la prevención de desastres previsibles técnicamente.

IV.4. Corporación Autónoma Regional de Caldas Las Corporaciones Autónomas Regionales, en virtud de la ley 99 de 1993, son entes corporativos especiales del orden nacional, con autonomía administrativa, presupuestal y financiera, dotadas de personería jurídica. Estas entidades estatales están sujetas a un régimen especial (art. 40 Ley 489 de 1998, en consonancia con los arts. 113 inciso 2° y 150.7 y 371 CN).

Las CAR son entes de carácter público integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica. Las CAR están encargadas por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales y propender el desarrollo sostenible (art. 23 Ley 99 de 1993). 30 Guía de Presupuesto Público Territorial, Auditoria General de la República, 2012. 21 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Conforme el numeral 20 del artículo 31 de la ley 99 de 1993, Las Corporaciones Autónomas Regionales están facultadas, entre otras para ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables.

Así mismo, en términos de los artículos 4, 5, 12 y 16 y 18 las Corporaciones Autónomas Regionales deben coordinar el proceso de preparación de los planes, programas y proyectos de desarrollo medioambiental que deban formular los diferentes organismos y entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental (SINA) en el área de su jurisdicción y en especial, asesorar a los Departamentos, Distritos y Municipios de su comprensión territorial en la definición de los planes de desarrollo ambiental y en sus programas y proyectos en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera que asegure la armonía y coherencia de las políticas y acciones adoptadas por las distintas entidades territoriales.

Igualmente, deben participar con los demás organismos y entes competentes en el ámbito de su jurisdicción, en los procesos de planificación y ordenamiento territorial a fin de que el factor ambiental sea tenido en cuenta en las decisiones que se adopten; y también debe ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprende las aguas a cualquiera de sus formas y los suelos y reservar, alinderar, administrar o sustraer en los términos y condiciones que fijen la ley y los reglamentos, los distritos de manejo integrado, los distritos de conservación de suelos, las reservas forestales y parque naturales de carácter regional, y reglamentar su uso y funcionamiento, así como, administrar las Reservas Forestales Nacionales en el área de su jurisdicción. Así como, ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas ubicadas dentro del área de su jurisdicción, conforme a las disposiciones superiores y a las políticas nacionales. 22 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co De acuerdo con el recurso de apelación de la Corporación Autónoma Regional de Caldas –CORPOCALDAS-, la entidad demostró la diligencia con una inversión presupuestal, financiera y técnica para la realización del estudio técnico que ordenó el Tribunal Administrativo de Caldas dentro de las medidas provisionales decretadas y le corresponde, al Municipio de Manizales, realizar las obras que arrojó el estudio contratado por la entidad para determinar las inversiones que debían realizarse, con el fin de solucionar la problemática de erosión presentada, materia del derecho solicitado en el amparo.

Ahora, los documentos aportados por la Corporación Autónoma Regional de Caldas dan cuenta que en ejercicio de sus funciones se produjo la expedición del Acuerdo de Consejo Directivo número 11 del 7 de mayo de 2009, por el cual se delimitó y declaró el “Distrito de Conservación de Suelos Guacas Rosario”, el cual se caracterizó técnica, social, económica y ambientalmente entre las cuales está descrita, mencionada y caracterizada la cárcava del Alto Tablazo.

Así mismo, el documento da cuenta que se acordó que con el “Distrito de Conservación de Suelos Guacas Rosario” se intervendría en el uso del suelo en los sectores degradados por manejo inadecuado o por otras causas y se adoptarían las medidas de corrección, recuperación o conservación; en ese sentido, se condicionarían las actividades económicas que atentan contra la integridad física y capacidad productora de los suelos.

Igualmente, se señaló, como propósito, el de preservar y recuperar las áreas forestales protectoras de los cuerpos de agua y de pendientes; controlar los procesos erosivos y disminuir la producción y transporte de sedimentos; promover prácticas de conservación y manejo de los suelos adecuadas a las características de la zona y desarrollar mecanismos de participación ciudadana en programas dirigidos al manejo adecuado de los recursos naturales renovables.

En esa vía, el Acuerdo estableció como Plan de Rehabilitación y Manejo, que dentro del año siguiente, es decir, para el 2010, se adoptaría el “Plan de Rehabilitación y Manejo del Distrito de Conservación de Suelos Guacas Rosario” con la zonificación ambiental, estimando, la zonificación ambiental, la cual, comprendería las áreas en las que se ha deteriorado la estructura ecológica como consecuencia de graves procesos erosivos, compactación de suelos, incremento en el aporte de sedimentos, socavación de cauces y alteración de la capacidad de regulación hídrica y de la calidad del agua; y la 23 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co zona de conservación que corresponde a terrenos con coberturas boscosas y cafetales de sombrío.31 Igualmente, la Resolución No 411 del 3 de octubre de 2016, da cuenta que se adoptó el “Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica del Río Chinchiná”, se constituyó en la reglamentación ambiental para la elaboración y adopción de los planes de ordenamiento territorial, con relación a la zonificación ambiental, el componente programático y el componente de gestión del riesgo, en los términos del artículo 10 de la ley 388 de 1997.

La mencionada Resolución No 411 dispuso que el “Plan de Ordenación y Manejo de la cuenca hidrográfica del Río Chinchiná” implicaría la realización de un análisis del componente de zonificación ambiental, específicamente en los lineamientos para el cumplimiento de la función amortiguadora de las superficies del territorio circunvecinas y colindantes a las áreas protegidas, entre estas, se encuentra el Distrito de Conservación de Suelos Guacas- Rosario, el cual comprende la vereda Alto Tablazo. 32 Está demostrado, mediante los documentos denominados “Informe de Monitoreo realizado por Corpocaldas- Mes de abril de 2018”, “ Seguimiento Acción Popular Vereda Alto Tablazo”, “Informe consolidado de los meses de junio a agosto de 2018” que, ante las órdenes impartidas por el Tribunal Administrativo de Caldas, como medidas previas, la Corporación Autónoma Regional de Caldas realizó visitas adelantadas por profesionales de la Subdirección de Infraestructura Ambiental de Corpocaldas el sector la Cárcava Alto Tablazo, con el fin de efectuar los monitoreos ordenados.33 Está demostrado, mediante el documento denominado “Contrato 070-2018 de consultoría” celebrado con Aquaterra Ingenieros Consultores S.A “para el estudio geológico, geotécnico, hidráulico, forestal y de microzonificación del riesgo de deslizamiento y diseño de las obras de estabilidad de taludes para la reducción del riesgo en la Cárcava del Alto Tablazo, Municipio de Manizales” que la Corporación Autónoma Regional de Caldas dio cumplimiento a lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Caldas, con el fin de establecer la solución técnica al problema que origina la solicitud de amparo de los derechos 31 Fls. 112 a 116 del Principal. 3_ED_17001233300020170058. 32 Fls. 117 a 119 del C. Principal. 3_ED_17001233300020170058. 33 Fls. 266 a 268 y 284 y 285, 299 y 300 del C. Principal. 3_ED_17001233300020170058. 24 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co colectivos, dentro de la presente acción.34 Pues bien, de la lectura de las pruebas documentales y del estudio realizado mediante el mencionado Contrato de Consultoría 070-2018 obrantes en el proceso, se tiene que antes y durante el transcurso de la presente acción, la Corporación Autónoma Regional de Caldas ha ejercido dentro del marco normativo y funcional que le corresponde las diferentes actividades que han sido descritas con antelación, en cumplimiento de las obligaciones contenidas en los numerales 4, 5, 12 y 16 y 18 de la ley 99 de 1993.

Se observa, pues, que en el año 2009 delimitó y declaró el “Distrito de Conservación de Suelos Guacas Rosario”; estableció el “Plan de Rehabilitación y Manejo” para adoptar el Plan de Rehabilitación y Manejo del Distrito de Conservación de Suelos Guacas Rosario; adoptó el Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica del Río Chinchiná como herramienta para la elaboración y adopción de los planes de ordenamiento territorial, con relación a la zonificación ambiental, el componente programático y el componente de gestión del riesgo, en los términos del artículo 10 de la ley 388 de 1997.

Del mismo modo efectuó el monitoreo ordenado por el Tribunal y contrató la consultoría para establecer técnicamente cómo se podía superar la problemática de la Cárcava del Alto Tablazo, y en ese sentido, no puede desconocerse el desarrollo de su función. No obstante, se hace necesario, que después de la expedición de los instrumentos Acuerdo de Consejo Directivo número 11 del 7 de mayo de 2009, el Plan de rehabilitación y manejo de la Cuenca Hidrográfica del Río Chinchiná, de los monitoreos realizados y del contrato de consultoría celebrado con Aquaterra Ingenieros Consultores S.A, que la función pública continué realizándose, sobre todo en lo referente al artículo 31 de la ley 99 de 1993, que les conmina a las Corporaciones Autónomas Regionales a ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables.

En ese sentido, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, 34 Fls. 339 a 342 del C. Principal. 3_ED_17001233300020170058. 25 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co al no encontrarla contradictoria con las funciones y finalidades de las Corporaciones Autónomas Regionales.

IV.5. El Municipio de Manizales. La ley 388 de 1997 establece para los municipios -dentro de los límites de su competencia fijados por la Constitución y las leyes- el deber de promover el ordenamiento de su territorio mediante el conjunto de acciones político administrativas y de planificación física concertadas, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales.

Por su parte, el artículo 14 de la ley 1801 de 2016, en ejercicio del poder extraordinario para la prevención del riesgo o ante situaciones de emergencia, seguridad y calamidad, obliga a los municipios a adoptar medidas necesarias ante la materialización de un evento de riesgo o de una situación que afecte el medio ambiente. Y el artículo 40 de la ley 1523 de 2012 establece la obligación para los municipios de identificar los asentamientos en riesgo y definir los mecanismos de reubicación de éstos, así como ofrecer soluciones de vivienda, a partir de actuaciones urbanas integrales que impliquen la colaboración efectiva y armónica entre las entidades del sector, como lo es el Ministerio de Vivienda y Fonvivienda.

En el recurso, además de aducir la falta de recursos financieros para realizar las órdenes del fallo de primera instancia –supeditadas a las soluciones técnicas del dictamen pericial que adelantó la firma Aquaterra Ingenieros Consultores S.A-, se señaló como causales de reparo a la decisión de primera instancia: (i) que debía poderse realizar las obras con unas fórmulas alternativas y que se debería poder realizar la reubicación de las viviendas en riesgo;

(ii) además, que los subsidios de vivienda son propios de la función departamental y del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y Fonvivienda, quienes son los competentes para otorgar subsidios familiares de vivienda y; (iii) Finalmente, se pidió que se modificara el numeral tercero del fallo, en el sentido de ordenar a las entidades accionadas la reubicación de 26 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co los habitantes.

De la lectura de la orden dada por el fallo de primera instancia, se tiene que incluyó lo siguiente: (i) Se deberán dentro del primer año, iniciar las obras de bioingeniería recomendadas en el estudio, también priorizadas conforme a las zonas y gravedad del riesgo señalado en el estudio. Y además, Por último, se deberá mantener las medidas de monitoreo permanente en la zona, a efectos de que se puedan detectar alarmas tempranas, para si es del caso necesario se reubiquen los habitantes que sean o detecten afectados por el presente fenómeno y realizar campañas de socialización a los residentes de la zona, a efectos de que tomen conciencia sobre la necesidad de que inicien las obras tendientes a mejorar la forma de recolección de aguas lluvias en sus viviendas y de aguas residuales.” De la lectura de las órdenes dadas en la primera instancia, relativas al municipio de Manizales, la Sala observa que los reparos del recurso de apelación del municipio no son contrarios a lo decidido en la primera instancia. Para la Sala, es adecuado y razonable haber incluido tanto las soluciones de bioingeniería y la posibilidad de reubicación, en caso de ser necesario, como también son adecuadas las órdenes que se refieren a obras de ingeniería dura, no solo porque en el marco del proceso fue acreditada su necesidad y demostrada la técnica utilizada –por medio del estudio aportado por la Corporación Autónoma Regional de Caldas-, sino porque el fallo ordena realizar unas y otras, dependiendo del nivel de riesgo, de las condiciones específicas de los asentamientos, de las ubicaciones, de las condiciones del suelo, entre otras.

En ese sentido, la orden del Tribunal Administrativo de Caldas no fue genérica, sino que corresponde a los obligados en el fallo determinar las condiciones particulares, a través de medidas como el censo, la división del territorio de acuerdo con las condiciones del suelo y el riesgo y las demás descritas en el estudio, para establecer las soluciones más adecuadas a cada caso concreto.

Ahora, en cuanto al argumento según el cual los subsidios de vivienda son propios de la función del Departamento de Caldas y de entidades como el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, el municipio debe ajustar su función a lo previsto en el artículo 40 de la ley 1523 de 2012, esto es, que 1 año posterior a la fecha en que se sancionó la ley, debió incluir en su plan de desarrollo y de ordenamiento territorial las condiciones sobre desarrollo seguro y sostenible derivadas de la gestión del riesgo, y por 27 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co consiguiente, los programas y proyectos prioritarios para estos fines.

La ley ordenó incluir mecanismos tales como el inventario de asentamientos en riesgo, señalamiento, delimitación y tratamiento de las zonas expuestas a amenaza derivadas de fenómenos naturales, socio naturales o antropogénicas no intencionales, incluidos los mecanismos de reubicación de asentamientos; la transformación del uso asignado a tales zonas para evitar reasentamientos en alto riesgo; la construcción de reservas para hacer posibles tales reasentamientos y la utilización de los instrumentos jurídicos de adquisición y expropiación de inmuebles que sean necesarios para reubicación para poblaciones de alto riesgo, entre otros.

Por las razones expuestas, la Sala encuentra ajustadas las órdenes del Tribunal Administrativo de Caldas, puesto que, no son más que la materialización de la citada normativa y en ese sentido será confirmada la decisión de primera instancia. Sin embargo, se ajustará la orden definitiva para hacerla más armónica con el compendio de normas que regulan el sistema de atención y prevención de desastres.

IV.6. Sobre la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres Según el recurso de apelación, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres no debe asumir la responsabilidad, puesto que no se le puede imputar ningún incumplimiento en las funciones de acuerdo con el Decreto Ley 4147 de 2011, sino que le corresponde asumir las responsabilidades dentro del Sistema Nacional de Gestión de Desastres a las entidades territoriales, en este caso al Municipio de Manizales; igualmente, le corresponden las obligaciones de reasentamiento humano situado en zonas de riesgo no mitigable.

Finalmente, en la apelación se argumentó que los recursos debían provenir del Fondo Territorial para la Gestión de Riesgos de Desastres del municipio. De acuerdo con la teleología descrita por el gobierno nacional para la expedición de la ley 1523 de 201235, el Sistema Nacional de Gestión de Riesgos de Desastres y los Mecanismos de Financiación se construyó como una 35 Extraído de la cartilla del Sistema Nacional de Gestión de Riesgo del Ministerio del Interior.

Primera Edición abril de 2012. Presidente Juan Manuel Santos Calderón Presidente y Germán Vargas Lleras- Ministro del Interior. Imprenta Nacional de Colombia. Ley_1523_2012.pdf 28 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co herramienta para superar las debilidades del Sistema Nacional para la Atención de Desastres que se evidenciaron en la ola invernal del año 2010 -Declaratoria de emergencia económica, social y ecológica por la calamidad pública del impacto del fenómeno de la Niña-.

Entre sus finalidades e innovaciones buscó fortalecer los instrumentos de coordinación con los entes territoriales para que fueran la primera línea de gestión y reacción de riesgo de desastre; y también, planteó un cambio de paradigma en el nuevo SNPAD (Sistema Nacional para la Atención y Prevención de Desastres), que ya no fuera la respuesta a las calamidades ocurridas como resultado de la desatención sino que fuera el resultado del fortalecimiento de la reducción del riesgo (prevención y mitigación), aseguramiento y protección financiera.

En cuanto a la estructura, dijo el gobierno nacional de la época, que concebía la ley con énfasis en los entes territoriales, para que los municipios y departamentos tuvieran la capacidad de invertir autónomamente en materia de calamidad pública y si fuera del caso declararla, a diferencia de la norma anterior, el Decreto Ley 919 de 1989.

Dijo igualmente, que creaba el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo como un sistema abierto, público, privado y comunitario; dirigido por el Presidente de la República y en las entidades territoriales por los respectivos gobernadores y alcaldes y para garantizar la ejecución de tres procesos esenciales para el país: el proceso de conocimiento del riesgo, el proceso de reducción del riesgo, y el proceso de manejo de desastres.

En esa vía, se crearon las instancias de Dirección y Coordinación del Sistema Nacional, definidas respectivamente por el Presidente de la República, el Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, el Gobernador y el alcalde distrital o municipal en su respectiva jurisdicción, y por el Consejo Nacional para la Gestión del Riesgo, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, el Comité Nacional para el Conocimiento del Riesgo, Comité Nacional para la Reducción del Riesgo, Comité Nacional para el Manejo de Desastres, los Consejos departamentales, distritales y municipales para la gestión del riesgo.

Se creó el Consejo Nacional para la Gestión del Riesgo, como la instancia superior encargada de orientar, dirigir y 29 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co planificar el Sistema Nacional, bajo la dirección del Presidente de la República y se dispuso que las Corporaciones Autónomas Regionales, hacían parte, en materia de gestión del riesgo y su apoyo en la planificación territorial.

Para financiar la gestión del riesgo se dispuso como mecanismos que el anterior Fondo Nacional de Calamidades se convirtiera en Fondo Nacional de Gestión del Riesgo con subcuentas específicas para conocimiento y reducción del riesgo, manejo de desastres, recuperación, y protección financiera. Se dispuso que la administración del fondo continuaría en cabeza de la Fiduciaria La Previsora S. A. y que las administraciones departamentales, distritales y municipales pudieran constituir sus propios fondos para apoyar el financiamiento de la gestión del riesgo en su territorio.

Se propuso que el funcionamiento del Sistema Nacional de Gestión de Riesgo tuviera un nuevo enfoque metodológico que permitiera implementar la gestión en un sentido transversal, e incluyera competencias y actividades que estaban separadas y enclaustradas en cada entidad que empezara por el conocimiento del riesgo, continuara como reducción del riesgo y eventualmente se concretara en el manejo del desastre.

Se concibió el Sistema Nacional Para la Atención de Desastres como una organización abierta, que dependía más de la coordinación que de la jerarquía y que se fuera más bien de una estructura administrativa descentralizada, pero con un elemento nacional fuerte a cargo de la dirección general y de la articulación del Sistema Nacional con la administración pública que funge como el entorno inmediato del mismo.

Se mantuvo una red de instancias colectivas de coordinación a nivel nacional, departamental, distrital y municipal (Consejos) pero, a diferencia del SNPAD, hizo énfasis en señalar a las respectivas autoridades políticas (Presidente, ministros, directores de departamentos administrativos, gobernadores, alcaldes) como los responsables de las decisiones en el Sistema Nacional.

Se consolidó la función de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, en el sentido de entregarle como misión, servir de núcleo articulador al segmento nacional del Sistema con las entidades territoriales 30 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co que hacen parte de él y, además, de garantizar la comunicación del conjunto con otros sistemas y autoridades externos a la organización. Y se dispuso que el esquema financiero del Sistema Nacional de Gestión fuera coherente con su estructura para un manejo eficiente y flexible de las fuentes y usos de los recursos por parte de los agentes y entidades que la conformarían, con el fin de cumplir con los objetivos de la gestión del riesgo, en una estructura de financiamiento respetuosa de las restricciones legales e institucionales que tuviera en consideración el conjunto de reglas y normas fiscales que regulan la acción de los municipios y departamentos, tales como la Ley 358 de 1997, por medio de la cual el gobierno nacional estableció el sistema de semáforos, consistente en medidas cuantitativas que restringen el endeudamiento de la entidad territorial a su capacidad de pago.

Con todo esto, para el Sistema Nacional de Gestión de Riesgo en los numerales 3, 10, 11, 12 y 13 del artículo 3º de la ley 1523 de 2012 consagró los principios de solidaridad social, gradualidad, sistemicidad, de coordinación y de concurrencia. Bajo la dirección de esos principios, la gestión del riesgo está a cargo de personas naturales y jurídicas de derecho público y privado que despliegan, de manera continua, procesos secuenciales de la gestión y prevención de riesgos en tiempos y alcances que se renuevan permanentemente.

Se trata, pues, de un sistema de gestión de riesgo -estatal y particular- en una suerte de integración sectorial- con acciones comunes y de coordinación de competencias, en donde la concurrencia de competencias entre entidades nacionales y territoriales de los ámbitos público, privado y comunitario constituyen el Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres, cuya acción puede darse en beneficio de todas o alguna de las entidades, sin perjuicio de las atribuciones propias de las autoridades involucradas.

Dentro de las autoridades que forman el sistema, conforme los artículos 18 y 19 de la ley 1523 de 2012, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres se le dispuso que debía articular los niveles nacional y territorial del sistema nacional, los intervinientes privados, las organizaciones sociales y las organizaciones no gubernamentales en el sistema nacional y elaborar y hacer 31 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplir la normatividad interna del sistema nacional, entiéndase: Decretos, Resoluciones, Circulares, Conceptos y otras normas, así como dirigir los Comités Nacionales para la gestión de riesgos.

En armonía con la ley 1523 de 2012, el Decreto ley 4147 de 2011, a su vez, le otorgó funciones a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, la cual dirige y coordina el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, coordina e impulsa el conocimiento y manejo del riesgo y de los desastres y sirve de engranaje con los procesos de desarrollo en los ámbitos nacional y territorial.

A su vez, debe promover la articulación con otros sistemas administrativos, tales como el Sistema Nacional de Planeación, el Sistema Nacional Ambiental, el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e innovación y el Sistema Nacional de Bomberos y otros, de acuerdo a su competencia; también debe prestar el apoyo técnico, informativo y educativo que requieran los miembros del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y gestionar con la Unidad Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia, la consecución de recursos para fortalecer la implementación de las políticas de gestión de riesgo de desastres en Colombia.

De la lectura de las normas, la Sala observa que el Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres no está instituido para que la responsabilidad recaiga en los municipios o en los departamentos única y exclusivamente, porque, justamente, al consultar las finalidades y la filosofía bajo la cual se construyó la normativa, se encuentra que si bien se le atribuyó una mayor capacidad al territorio como finalidad y filosofía de la ley, también se creó –a la Unidad- para que fuera transversal, concurrente y colaborativa, de allí que se hubiera concretado un propósito y objetivo concreto a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.

Ahora, los documentos obrantes en el expediente, concretamente los denominados “Comunicación designación de seguimiento a la Transferencia Económica Directa de Recursos”, “CDP No 170375 del FNGRD”, el “Formato de Solicitud de Expedición o Modificación de Certificado de Disponibilidad Presupuestal- Transferencia”, la Plantilla para Transferencia Económica Fondo Nacional de Gestión del Riesgo”, “Oficio SMD- RO-1240- 2017 del 5 de mayo de 2017”, “ Autorización de desembolso para el pago No 23398 FNGRD por valor de $375.000.000”, “ Plantilla para Transferencia Económica Fondo 32 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Nacional de Gestión de Riesgo”, “ Registro del CDP con RC No 9580”, “ Certificado de Disponibilidad Presupuestal del FNGRD No 170356” y Resolución No 445 de 201736 dan cuenta que la Unidad transfirió de manera directa al municipio de Manizales la suma de $1.133.250.000 mil ciento treinta y tres millones doscientos cincuenta mil pesos y trecientos setenta y cinco millones de pesos (m/cte), para sufragar las consecuencias de la afectación del deslizamiento presentado el día 19 de abril de 2017, de acuerdo a la calamidad pública No 0291 del 19 de abril de 2017.

Conforme a lo anterior, se observa que la UNGRD, en ejercicio de sus funciones realizó una medida transitoria en el marco de atención a la calamidad pública con afectación de los recursos del FNGRD, sin embargo, como la problemática que compromete el derecho colectivo a la previsión de desastres previsibles técnicamente requiere un trabajo articulado, también se requiere la presencia y participación de la UNGRD para solucionar definitivamente.

En esa vía, las órdenes dadas en el fallo de primera instancia serán confirmadas por la Sala, en el sentido que la orden dada a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres como ente articulador al segmento nacional del Sistema con las entidades territoriales, no riñe con el ordenamiento jurídico y en especial con el catálogo de competencias otorgadas a la UNGRD, sin embargo, se ajustará la orden definitiva, para hacerla más armónica con el compendio de normas que regulan el sistema de atención y prevención de desastres.

IV.7. Departamento de Caldas Según el recurso de apelación, las acciones departamentales frente a la problemática solo pueden ser producto del principio de subsidiariedad, previas las solicitudes de intervención por parte del municipio, en consecuencia, solo deben imponérsele las obligaciones al municipio y a los moradores, como corresponsables por el principio de auto conservación, por haberse asentado y el manejo inadecuado de los recursos.

Así mismo, el recurso señala la configuración de un caso fortuito o fuerza mayor como causal exonerativa de responsabilidad, porque lo que ocurrió – refiriéndose a las lluvias torrenciales afectación del deslizamiento presentado 36 C. Principal. 7_ED_ANEXO20170058000CDF0.PDF 33 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co el día 19 de abril de 2017, y la declaratoria de la calamidad pública No 0291 del 19 de abril de 2017- es un hecho de la naturaleza que incrementó y profundizó la problemática a causa del invierno. Insiste que no se demostró el acto omisivo por su parte, como para atribuirle la vulneración. Sobre la posibilidad de atribuirle obligaciones al Departamento de Caldas en relación con la actividad del Departamento y la teleología de la ley 1523 de 2012, lo dispuesto concretamente por los artículos 12 y 13 de la ley, según la cual: Artículo 12.

Los Gobernadores y Alcaldes. Son conductores del sistema nacional en su nivel territorial y están investidos con las competencias necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción. Artículo 13. Los Gobernadores en el Sistema Nacional. Los gobernadores son agentes del Presidente de la República en materia de orden público y desarrollo, lo cual incluye la gestión del riesgo de desastres.

En consecuencia, proyectan hacia las regiones la política del Gobierno Nacional y deben responder por la implementación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y de manejo de desastres en el ámbito de su competencia territorial. Parágrafo 1°. Los Gobernadores como jefes de la administración seccional respectiva tienen el deber de poner en marcha y mantener la continuidad de los procesos de gestión del riesgo de desastres en su territorio, así como integrar en la planificación del desarrollo departamental, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo, especialmente a través del plan de desarrollo departamental y demás instrumentos de planificación bajo su responsabilidad.

Parágrafo 2°. Los gobernadores y la administración departamental son la instancia 34 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co de coordinación de los municipios que existen en su territorio. En consecuencia, están a cargo de las competencias de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva respecto de los municipios de su departamento.

Para la Sala, el parágrafo 2º de la precitada norma, es claro en determinar el principio de subsidiariedad positiva37 y establecer que las administraciones departamentales, contrario a lo argumentado, son la instancia de coordinación de los municipios existentes en su territorio. Así, de la lectura de la norma, la Sala encuentra que al Departamento si le asiste la obligación de coordinar junto con el municipio la solución a la problemática de la cárcava de la Vereda del” Alto Tablazo”, por estar dentro de los municipios de su jurisdicción y dentro de sus deberes poner en marcha y mantener la continuidad de los procesos de gestión del riesgo de desastres en su territorio, así como, efectuar las acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión de riesgo.

En cuanto a los documentos aportados, los mismos dan cuenta que en el mes de mayo de 2017 la comunidad de la vereda del Alto Tablazo formularon un derecho de petición ante la Gobernación en donde ponían en conocimiento la problemática descrita38 y en junio de 2017, la Secretaría de Vivienda del Departamento de Caldas respondió que “ en el momento en que debido al tipo de evento o fenómeno natural sea superada su capacidad de respuesta, el ente Departamental dentro de sus funciones de complementariedad y subsidiariedad, y previa la solicitud formal del ente municipal, anotando la que la solicitud debe ser específica, entrará a acompañarlo en la solución específica (…)39.

De tal suerte, que la situación de riesgo era de conocimiento del gobierno departamental y le imponía tomar medidas, en el marco de sus funciones, como ente coordinador, se reitera, de los municipios de su jurisdicción, por la razón que, la respuesta al derecho de petición implica, se reitera, un conocimiento de la situación lo que imponía al Departamento activarse frente 37 Ley 1523 de 2012.

Art. 1 numeral 14. Subsidiariedad positiva. impone a las autoridades de rango superior, el deber de acudir en ayuda de las autoridades de rango inferior, cuando estas últimas, no tengan los medios para enfrentar el riesgo y su materialización en desastre o cuando esté en riesgo un valor, un interés o un bien jurídico protegido relevante para la autoridad superior que acude en ayuda de la entidad afectada. 38 Fl. 21 del C. Principal. 3_ED_ANEXO20170058000CDF0.PDF. 39 Fl. 27 del C. Principal. 3_ED_ANEXO20170058000CDF0.PDF. 35 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co al caso concreto indistintamente que la petición que provenga de la comunidad, de fondo se está poniendo una alerta que activa la función pública del Departamento, el cual debe superar cualquier exigencia formal, como la falta de competencia ante la cual se radique, debe por supuesto ocuparse de resolver la situación de fondo.

Ahora, en relación con la fuerza mayor -como evento externo de la naturaleza- alegada por el Departamento de Caldas-, y la corresponsabilidad de los moradores, la Sala observa que en la contestación de la demanda solo se formularon como medios exceptivos la falta de legitimación en la causa por pasiva, de la cual insistió en su recurso de apelación, y la inexistencia de vulneración de los derechos colectivos por parte del departamento, aduciendo la responsabilidad exclusiva del municipio.

En cuanto a los nuevos argumentos incorporados en el recurso de apelación, al respecto, vale la pena recordar que el artículo 281 del CGP dispone que “(…) La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.

(…). Por tanto, el recurso de apelación no es una nueva oportunidad para formular excepciones nuevas, más cuando el departamento no se ocupó probatoriamente de acreditar lo que ahora propone en el recurso de apelación. Ahora, sobre la falta de legitimación en la causa por pasiva, la Sección Primera del Consejo de Estado ha dicho que “(…) la legitimación en la causa por pasiva es entendida como la calidad que tiene una persona para formular o contradecir las pretensiones de la demanda, por cuanto es sujeto de la relación jurídica sustancial, por lo que para poder predicar esta calidad es necesario probar la existencia de dicha relación (…)40.

En este caso, la relación jurídico sustancial se concreta en las obligaciones oponibles al Departamento de Caldas, en virtud de las funciones otorgadas por la ley 1523 de 2012. En todo caso, sobre la fuerza mayor, también vale la pena recordar que dicho 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 9 de agosto de 2012, Radicado 730001-23-21-000.2010-00472- 01 (AP).

C.P Marco Antonio Velilla Moreno (E). 36 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co instituto como causal exonerativa de responsabilidad requiere del cumplimiento del requisito de imprevisibilidad y si bien es cierto podría confundirse la ocurrencia de lluvias torrenciales que pudieron incidir, entre otras causas, en el comportamiento de la cárcava, este fenómeno no es imprevisible en sí mismo, pues como se dijo obedece a la Falla Romeral - importante estructura geológica que se extiende a lo largo de la vertiente occidental de la Cordillera Central de Colombia, desde Ecuador hasta la región del Caribe y como fenómeno identificado era previsible que, ante la ocurrencia de las lluvias, pudiera incrementar el riesgo para las comunidades ubicadas en el sector y aledaños.

Recordemos que, para que una situación sea imprevisible, la circunstancia debe cumplir con condiciones de exterioridad e irresistibilidad. Sobre la exterioridad obedece a que el evento que se alega como causa extraña debe ser ajeno física y jurídicamente al demandado, esto es, que además de ser ajeno al demandado, sea exterior o extraño a los deberes y obligaciones jurídicas de la Administración y, además, que no esté bajo su guarda o custodia; y sobre la irresistibilidad, se trata de la imposibilidad de cumplir la obligación o de evitar el daño. En ese sentido, para el Departamento de Caldas, de quien se entiende no es obligado principal sino subsidiario positivamente, no bastaba con afirmar -en los alegatos de conclusión y en el recurso de apelación- la configuración de la causal exonerativa de responsabilidad sino formularlo en la oportunidad legal para hacerlo y demostrar sus elementos y configuración, más cuando, a su cargo está el de responder por la implementación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y de manejo de desastres en el ámbito de su competencia territorial, lo cual, le imponía hacer un ejercicio probatorio que llevara a determinar, que a pesar que había implementado políticas de conocimiento y reducción del riesgo, le fue irresistible el daño, circunstancia que no ocurrió en el proceso.

Aunado a lo anterior, vale la pena traer un dato técnico señalado en el estudio geo- técnicos contratado por la Corporación Autónoma Regional de Caldas, socializados en el marco de la audiencia del pacto de cumplimiento del 2 de septiembre de 2019, según los cuales se dijo: 37 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co “..

Que el fenómeno de la cárcava se había iniciado alrededor de 65 a 75 años atrás”41 En cuanto a la corresponsabilidad de los moradores, se trata como ya se dijo, sobre un nuevo argumento traído inoportunamente en el recurso de apelación, que a juicio de la Sala el tiempo mismo de la formación y evolución de la Cárcava- como fenómeno natural- no se le puede atribuir a los moradores ni en su formación y en su consolidación o evolución porque así no se demostró por ningún medio de prueba.

Suficiente para confirmar la sentencia en este punto, sin embargo, se ajustará la orden definitiva, para hacerla más armónica con el compendio de normas que regulan el sistema de atención y prevención de desastres. IV.8. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible En el recurso manifestó que se hizo una indebida aplicación de los principios de coordinación, subsidiariedad y concurrencia; que existió una falta de motivación para atribuirle responsabilidad.

Argumentó que las órdenes dadas al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible no guardan relación jurídica con las funciones que debe cumplir la entidad. Finalmente sostuvo que no les correspondía financiar, planear, contratar o ejecutar obras. El artículo 209 establece que el Estado ejerce función administrativa al servicio de los intereses generales, la cual se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.

A su vez el artículo 208 de la Constitución Política de Colombia prevé que los ministerios, en cabeza de los ministros, son a quienes les corresponde formular las políticas relativas a su Despacho. Por su parte, los artículos 58 y 59 de la ley 489 de 1998 disponen que los ministerios tienen, cómo objetivos primordiales, la formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos del sector administrativo que dirigen; deben preparar los proyectos de ley relacionados con su ramo; 41 Fls. 446 y 447 del C.1. – 4_ED_17001233300020170058 Cd.Fl.443. 38 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co preparar los proyectos de decretos y resoluciones ejecutivas que deban dictarse en ejercicio de las atribuciones que corresponden al Presidente de la República cómo suprema autoridad administrativa y dar desarrollo a sus órdenes que se relacionen con tales atribuciones.

Igualmente, les corresponde cumplir con las funciones y atender los servicios que les están asignados y dictar, en desarrollo de la ley y de los decretos respectivos, las normas necesarias para tal efecto; preparar los anteproyectos de planes o programas de inversiones y otros desembolsos públicos correspondientes a su sector y los planes de desarrollo administrativo del mismo; coordinar la ejecución de sus planes y programas con las entidades territoriales y prestarles asesoría, cooperación y asistencia técnica;

Dentro de sus funciones también están las de participar en la formulación de la política del Gobierno en los temas que les correspondan y adelantar su ejecución; orientar, coordinar y controlar, en la forma contemplada por las respectivas leyes y estructuras orgánicas, las superintendencias, las entidades descentralizadas y las sociedades de economía mixta que a cada uno de ellos estén adscritas o vinculadas; impulsar y poner en ejecución planes de desconcentración y delegación de las actividades y funciones en el respectivo sector; promover, de conformidad con los principios constitucionales, la participación de entidades y personas privadas en la prestación de servicios y actividades relacionados con su ámbito de competencia; organizar y coordinar el Comité Sectorial de Desarrollo Administrativo correspondiente y velar por la conformación del Sistema Sectorial de Información respectivo y hacer su supervisión y seguimiento.

Por su parte, el artículo 288 de la Constitución Política de Colombia establece que las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejecutadas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establece la ley. Ahora bien, el artículo 4 de la ley 1551 del 6 de julio de 2012, en punto de los principios de coordinación, concurrencia, subsidiariedad y complementariedad en la relación nacional-local, señala que los municipios ejercen las competencias que les atribuyen la Constitución y la ley, conforme a los principios señalados en la ley orgánica de ordenamiento territorial y la ley de 39 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co distribución de recursos y competencias que desarrolla el artículo 356 de la Constitución Política, y en especial con sujeción a los siguientes principios: a) Coordinación. Las autoridades municipales, al momento de ejercer sus competencias y sus responsabilidades, deberán conciliar su actuación con la de otras entidades estatales de diferentes niveles. b) Concurrencia. Los municipios y otras entidades estatales de diferentes niveles tienen competencias comunes sobre un mismo asunto, las cuales deben ejercer en aras de conseguir el fin para el cual surgieron las mismas.

Las competencias de los diferentes órganos de las entidades territoriales y del orden nacional no son excluyentes, sino que coexisten y son dependientes entre sí para alcanzar el fin estatal. Las entidades competentes para el cumplimiento de la función o la prestación del servicio deberán realizar convenios o usar cualquiera de las formas asociativas previstas en la ley orgánica de ordenamiento territorial para evitar duplicidades y hacer más eficiente y económica la actividad administrativa.

Los municipios de categoría especial y primera podrán asumir la competencia si demuestran la capacidad institucional que para el efecto defina la entidad correspondiente. Las entidades nacionales podrán transferir las competencias regulatorias, las de inspección y vigilancia a las entidades territoriales. c) Subsidiariedad. La Nación, las entidades territoriales y los esquemas de integración territorial apoyarán en forma transitoria y parcial a las entidades de menor desarrollo económico y social, en el ejercicio de sus competencias cuando se demuestre su imposibilidad de ejercerlas debidamente. d) Complementariedad.

Para complementar o perfeccionar la prestación de los servicios a su cargo y el desarrollo de proyectos locales, los municipios podrán hacer uso de mecanismos de asociación, cofinanciación y/o convenios; En esa vía, los numerales 10, 13 y 14 del artículo 1 de la ley 99 de 1993 establecen para nuestro sistema jurídico ambiental una simbiosis, y disponen pues, que la acción para la protección y recuperación ambiental del país es una tarea conjunta y coordinada entre el Estado, la comunidad, las organizaciones no gubernamentales y el sector privado y que el Estado apoyará e incentivará la conformación de organismos no gubernamentales para la protección 40 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co ambiental y podrá delegar en ellos algunas de sus funciones; razón por la cual, para el manejo ambiental del país, se establece un Sistema Nacional Ambiental, SINA, cuyos componentes y su interrelación definen los mecanismos de actuación del Estado y la sociedad civil y las instituciones ambientales del Estado se estructurarán teniendo como base criterios de manejo integral del medio ambiente y su interrelación con los procesos de planificación económica, social y física.

De tal suerte, que, si bien están trazados los límites de la función administrativa y nuestra Constitución adopta un criterio funcional, las finalidades del Estado son el servicio a la comunidad y la garantía de los derechos de los asociados y resulta entonces existe un ejercicio limitado por las funciones, pero coordinado de acuerdo con las atribuciones conferidas a las entidades.

En ese sentido, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible le fueron asignadas unas funciones en virtud del artículo 2 del Decreto 3570 de 2011, para que: formule la política nacional en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, establezca las reglas y criterios de ordenamiento ambiental de uso del territorio y de los mares adyacentes, para asegurar el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del medio ambiente; diseñe y regule las políticas públicas y las condiciones generales para el saneamiento del ambiente, y el uso, manejo, aprovechamiento, conservación, restauración y recuperación de los recursos naturales, a fin de impedir, reprimir, eliminar o mitigar el impacto de actividades contaminantes, deteriorantes o destructivas del entorno o del patrimonio natural, en todos los sectores económicos y productivos; oriente, en coordinación con el Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres, las acciones tendientes a prevenir el riesgo ecológico.

También le corresponde regular las condiciones generales para el saneamiento del medio ambiente, y el uso, manejo, aprovechamiento, conservación, restauración y recuperación de los recursos naturales, a fin de impedir, reprimir, eliminar o mitigar el impacto de actividades contaminantes, deteriorantes o destructivas del entorno o del patrimonio natural y hacerle evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico y de los que puedan incidir en la ocurrencia de desastres naturales y coordinar con las 41 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co demás autoridades las acciones tendientes a prevenir la emergencia o a impedir la extensión de sus efectos.

Igualmente, le corresponde dirigir el SINA –Sistema Nacional Ambiental– que, conforme al numeral 11 del artículo 7 del Decreto 3570 de 2011, desde la Dirección General de Ordenamiento Ambiental Territorial y Coordinación del Sistema Nacional Ambiental, por lo que le es dado emitir conceptos técnicos, en el ámbito de su competencia, sobre los planes de ordenamiento territorial de los municipios y distritos, de conformidad con el artículo 1 de la ley 507 de 1999.

Por su parte, el parágrafo 4 del artículo 1 de la ley 507 de 1999 estableció que el Gobierno Nacional debería implementar un plan de asistencia técnica a través de la coordinación interinstitucional de los respectivos ministerios y entidades gubernamentales, las oficinas de planeación de los respectivos departamentos y las Corporaciones Autónomas Regionales, para capacitar, prestar asistencia técnica en los procesos de formulación y articulación de los planes de desarrollo territorial y en especial para los municipios que presentaran mayores dificultades en el proceso y dispuso que las entidades gubernamentales involucradas en el proceso pondrían a disposición de los municipios y distritos los recursos de información y asistencia técnica necesarios para el éxito de los Planes de Ordenamiento Territorial.

De la lectura de las órdenes impartidas en la primera instancia, se tiene que al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible le correspondió:

TERCERO. - ORDENAR A LAS SIGUIENTES ENTIDADES: Al Municipio de Manizales, el Departamento de Caldas, la Corporación Autónoma Regional de Caldas, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y la Unidad Nacional de Gestión de Riesgo (sic), para que de manera conjunta financien, planeen, contraten y ejecuten a través de la figura que consideren más apropiada las obras recomendadas en el estudio geotécnico detalladamente señalado en la parte motiva de esta providencia, presentado por Aquaterra S.A. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la Unidad Nacional de Gestión de Riesgo (sic), se comprometerán a presentar ante el Ministerio de Hacienda Pública conforme con la ley orgánica del 42 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co presupuesto el plan que sea necesario a efectos de comprometer los recursos que deberá aportar la Nación. De cara a la orden dada, se encuentra que aun cuando el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible es el rector de la gestión del ambiente y de los recursos renovables, se encarga de orientar y regular el ordenamiento ambiental del territorio y definir las políticas y regulaciones a las que se sujetaran la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables, a fin de asegurar el desarrollo sostenible, sin perjuicio de las funciones asignadas a otros sectores.

Lo cierto es que no hay una conexión con las facultades específicas que lo comprometan con la situación fáctica y jurídica discutida en la presente acción. Ahora, aunque de la lectura del artículo 5 de la ley 99 de 1993 y el artículo 2 del Decreto 3570 de 2011, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible tiene la responsabilidad de formular políticas nacionales relacionadas con el medio ambiente y los recursos renovables, regular las condiciones generales para el saneamiento ambiental y coordinar la gestión ambiental; en el caso concreto, la Sala encuentra que en el caso de la Cárcava de la Vereda del “Alto Tablazo” se deben emprender una serie de acciones técnicas de las cuales ya dieron cuenta los estudios elaborados en el marco de la presente acción. De tal suerte, que las acciones objetivas que se deben llevar a cabo no son del resorte funcional del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible sino de las entidades señaladas y por las razones desarrolladas en cada uno de los apartes de la presente providencia que se encargó de su estudio, de acuerdo con las normas destinadas al cumplimiento de las funciones, para enervar las causas del riesgo ambiental y por tanto de la vulneración al derecho colectivo a la prevención de desastres previsibles técnicamente.

Finalmente, en cuanto a la función prevista en el numeral 16 del artículo 5 de la Ley 99 de 1993 en armonía con el numeral 10 del artículo 2 del Decreto 3750 de 2011, según la cual, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible tiene la facultad de intervenir en casos en donde se identifiquen riesgos significativos para el medio ambiente o la salud pública, de realizar la evaluación y el control preventivo, actual o posterior, de los efectos del deterioro ambiental que puedan presentarse por la ejecución de actividades o 43 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co proyectos de desarrollo, y de ordenar la suspensión de trabajos o actividades cuando sea necesario, sin embargo, las órdenes dadas en la primera instancia no se relacionan con las competencias de la mencionada cartera ministerial, por lo tanto, la Sala revocará la decisión de primera instancia y en su lugar declarará la falta de legitimación en la causa del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

Por último, la Sala advierte que, de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472, el comité de verificación de la sentencia también debe estar conformado por el Juez. En consecuencia, debido a que el Tribunal no está incluido en el comité de verificación ordenado en la sentencia apelada, se modificará la parte resolutiva de la misma, en el sentido de ordenar su inclusión para efecto de que lo presida.

IV.9. De la condena en costas. Según lo previsto en la sentencia de unificación del 6 de agosto de 20191, en donde se estableció que “[…] En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código general del Proceso […]”.

No obstante, en el caso concreto no están probados los gastos del proceso ni agencias en derecho que hubiere incurrido la parte accionante en esta instancia, por lo tanto, no habrá lugar a su reconocimiento. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

FALLA PRIMERO: MODIFICAR los numerales PRIMERO, TERCERO Y CUATRO 44 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co de la parte resolutiva del fallo de primera instancia, el cual quedará así: “PRIMERO. – DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y no probadas las excepciones propuestas por el Municipio de Manizales, el Departamento de Caldas, la Corporación Autónoma Regional de Caldas y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.

TERCERO: ORDÉNASE al Municipio de Manizales que a partir de la siguiente vigencia fiscal (2026) y más tardar en la del 2030, en el marco de sus competencias constitucionales y legales en materia de planeación y presupuesto, realice las acciones administrativas y presupuestales necesarias, ante las autoridades territoriales y nacionales que correspondan, para que se obtengan los recursos necesarios para ejecutar las obras requeridas con el fin de solucionar el riesgo de manera técnica al que se ven expuestas las comunidades de la Vereda Tablazo, Guacas y aledañas ocasionadas por el deslizamiento y demás consecuencias del resultado del proceso erosivo- Cárcava vereda Alto Tablazo, que puede producir el derrumbamiento de una ladera, la cual pone en peligro y amenaza las comunidades asentadas en el lugar.

Para el cumplimiento de esta orden deberá tenerse en cuenta no de manera exclusiva el estudio elaborado por la empresa Aquaterra S.A. El Municipio de Manizales deberá, por medio del instrumento de planificación Marco Fiscal de Mediano Plazo–MFMP, planear financieramente y como política Pública cómo desarrollará de manera técnica las obras requeridas para la protección de los derechos de las comunidades de la Vereda Tablazo, Guacas y aledañas ocasionadas por el deslizamiento y demás consecuencias del resultado del proceso erosivo- Cárcava vereda Alto Tablazo, que produce el derrumbamiento de una ladera, la cual pone en peligro y amenaza las comunidades asentadas en el lugar, así mismo, cumplirá con todas las etapas y herramientas de planeación fiscal descritas en la parte considerativa de este fallo en el numeral V.3 denominado “Consideraciones previas sobre la planeación y el presupuesto de las entidades territoriales”, incorporando específicamente tanto en el plan de desarrollo como a nivel presupuestal el cumplimiento de las obligaciones ordenadas en este fallo, de lo cual dará cuenta al Comité de Verificación que se conformará para el cumplimiento de las órdenes aquí contenidas.

ORDENA R A LAS ENTIDADES LAS SIGUIENTES ACCIONES ESPECÍFICAS: 45 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.1 Al Municipio de Manizales, el Departamento de Caldas, la Corporación Autónoma Regional de Caldas y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, para que, de manera conjunta, en el marco de sus competencias, financien, planeen, contraten y ejecuten las obras requeridas para desarrollar de manera técnica las obras requeridas para la protección de los derechos de las comunidades de la Vereda Tablazo, Guacas y aledañas ocasionadas por el deslizamiento y demás consecuencias del resultado del proceso erosivo- Cárcava vereda Alto Tablazo, que puede producir el derrumbamiento de una ladera, la cual pone en peligro y amenaza las comunidades asentadas en el lugar. 1.2 La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres en lo de su competencia prestará asistencia, asesoría y apoyo en la gestión del Municipio de Manizales, para que tramite, de requerirlo, ante el Fondo Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres las solicitudes que correspondan con el fin de obtener los recursos para solucionar la problemática y en caso de ser necesario tramitará en otros escenarios para la consecución de recursos con miras a enervar las causales de riesgo descritas. 1.3 El Departamento de Caldas, en virtud del principio de Subsidiariedad Positiva, implementará, en el sector de la Cárcava sus protocolos o políticas en los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y de manejo de desastres.

El Municipio de Manizales, la Corporación Autónoma Regional de Caldas, el Departamento de Caldas y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, en lo de su competencia, deberán mantener las medidas de monitoreo permanente en la zona, a efectos de que se puedan detectar alarmas tempranas, para sí es del caso necesario se reubiquen los habitantes que sean o detecten afectados por el presente fenómeno y realizar campañas de socialización a los residentes de la zona, a efectos de que tomen conciencia sobre la necesidad de que inicien las obras tendientes a mejorar la forma de recolección de aguas lluvias en sus viviendas y de aguas residuales.

Para el cumplimiento de las órdenes dadas en el presente fallo, las entidades cuentan con 5 años a partir de la ejecutoria de esta decisión. En los casos en que el estudio determine que la opción viable es la reubicación de 46 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co las viviendas, el municipio en colaboración con el departamento de Caldas y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, deberá adelantar las medidas administrativas y presupuestales necesarias para que en la siguiente vigencia fiscal a la notificación de esta decisión se apropien los recursos necesarios.

CUARTO: INTEGRAR EL COMITÉ DE VERIFICACIÓN de que trata el inciso final del artículo 27 y 34 de la ley 472 de 1998 de la siguiente manera: El magistrado ponente, que lo presidirá, el Personero del Municipio de Manizales, el Jefe de la Oficina de Prevención de Desastres de Manizales, un delegado de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres;

Un Delegado del Gobernador de Caldas y un representante de la parte actora, Ángela Yulieth Mendoza, los cuales se deberán reunir cada tres meses y entregar al Despacho del ponente, un informe del avance sobre órdenes las órdenes dadas, todo lo anterior sin perjuicio de los monitoreos permanentes en la zona por parte de la Unidad de Prevención del Riesgo de Manizales, para el anterior informe previamente las entidades que no forman parte del comité, a su vez enviarán al Personero del Municipio de Manizales, las gestiones que con respecto a esta popular han adelantado en el trimestre, las cuales serán consolidadas por el comité de verificación.”

SEGUNDO: En los demás confirmar la decisión de primera instancia.

TERCERO: Sin condena en costas de esta instancia.

CUARTO: REMITIR copia de la providencia a la Defensoría del Pueblo, conforme lo dispuesto en el artículo 80 de la ley 472. Cópiese, Notifíquese, Comuníquese y Cúmplase, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZON  Consejera de Estado  Presidenta Aclara voto 47 Radicación núm.: 17001233300020170058001 Demandante: Ángela Julieth Mendoza y Otro Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES   Consejero de Estado  OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado    CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.