11001031500020220256100 — Consejo de Estado

Demandante: Sindicato Mixto de Trabajadores y Servidores Públicos de la Universidad del Quindío Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Cuarta de Decisión Rad: 11001-03-15-000-2022-02561-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADA PONENTE: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., siete (7) de julio de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-02561-00 Demandante: SINDICATO MIXTO DE TRABAJADORES Y SERVIDORES PÚBLICOS DE LA UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO - SINTRAADMIN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Temas: Acción de tutela contra providencia judicial – defecto sustantivo – niega SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a pronunciarse sobre la acción de tutela presentada por el Sindicato Mixto de Trabajadores y Servidores Públicos de la Universidad del Quindío – SINTRAADMIN- contra la sentencia del 10 de febrero de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Cuarta de Decisión, que confirmó la decisión del a quo, que negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 11. Con escrito presentado el 10 de mayo de 2022 a través de la ventanilla virtual, el señor Leonardo Bonilla Londoño, actuando como presidente del Sindicato Mixto de Trabajadores y Servidores Públicos de la Universidad del Quindío – SINTRAADMIN-, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Cuarta de Decisión, con el fin de que sean amparados los derechos fundamentales del sindicato “al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad jurídica, de asociación y libertad sindical”. 2.

Las mencionadas garantías constitucionales las consideró vulneradas con ocasión de la sentencia del 10 de febrero de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Cuarta de Decisión, mediante la cual confirmó el fallo dictado por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia el 21 de enero de 2022, que negó las pretensiones de la demanda instaurada en el medio de control de Demandante: Sindicato Mixto de Trabajadores y Servidores Públicos de la Universidad del Quindío Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Cuarta de Decisión Rad: 11001-03-15-000-2022-02561-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos, ejercido contra la Universidad del Quindío, identificado con el radicado N.º 63001-33- 33-003- 2021-00262-00/01. 3.

Con base en lo anterior, la parte actora pidió: “(…) Segunda: REVOCAR, como consecuencia del amparo pedido, la sentencia del diez de febrero de dos mil veintidós, proferida por Tribunal Administrativo del Quindío dentro del proceso 63001333300320210026201, y dejar sin valor jurídico la decisión judicial en referencia. Tercera: Ordenar al Tribunal Administrativo del Quindío, proceda a resolver la segunda instancia, de la sentencia del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia Q., de fecha 21 de enero de 2022, conforme al lineamiento expuesto por el precedente sobre el Derecho de Asociación Sindical para los del Estado sean trabajadores oficiales o empleados públicos.

Igualmente, a los lineamientos que se fijen en el fallo de tutela”. (sic para toda la cita). 1.2. Hechos probados y/o admitidos 4. La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 5. En ejercicio del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativo el señor Leonardo Bonilla Londoño, actuando en calidad de presidente del Sindicato de Trabajadores y Servidores Públicos de la Universidad del Quindío – SINTRAADMIN -, formuló demanda contra la Universidad del Quindío, con miras a lograr la aplicación del acuerdo de negociación nacional contenido en la Circular Externa N.° 11 de 2017 del Departamento Administrativo de la Función Pública, y así convocar a los sindicatos constituidos legalmente por los servidores de la entidad a su participación en cualquier proceso de reestructuración de la planta de personal. 6.

En la referida circular se impartieron lineamientos para dar cumplimiento, entre otros, a la representación sindical en la reforma de plantas, así: “(…) Las entidades que inicien procesos de modificación de la estructura o de la planta de personal, deberán socializarla con las organizaciones sindicales de la respectiva entidad, con el fin de escuchar sus inquietudes y sugerencias sobre el particular.

Lo anterior, sin perjuicio de las facultades constitucionales y legales asignadas a las diferentes autoridades públicas para la adopción y expedición de los actos administrativos que adopten dichas modificaciones.” 7. El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia mediante sentencia proferida el 21 de enero de 2022, negó las pretensiones de la demanda con fundamento en que, si bien el acto administrativo cuyo cumplimiento se pretendía - Circular Externa N.° 11 de 2017 proferida por el Departamento Administrativo de la Función Pública-, contenía un deber imperativo para las entidades del orden central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de conformidad a los procesos de modificación de la planta de personal, lo cierto era que la Universidad del Quindío, no era una de Demandante: Sindicato Mixto de Trabajadores y Servidores Públicos de la Universidad del Quindío Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Cuarta de Decisión Rad: 11001-03-15-000-2022-02561-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 esas entidades a las cuales estaba dirigido el acto administrativo y, por tanto, no era obligatorio que se acogiera a la mencionada circular 8.

Adicionalmente, afirmó que: “(…) el deber consagrado en la Circular Externa No. 11 de 2017 no resulta oponible a la UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO, por no acreditarse su carácter actual y por no estar dirigido o cobijar sus efectos a las entidades universitarias autónomas, y adicionalmente, por cuanto no resultó demostrado que la entidad accionada haya adelantado el proceso de modernización o modificación de su planta de personal, pues se itera, únicamente ha suscrito un contrato de consultoría que sentará las bases para una posterior y eventual modificación de la planta de personal (…)”. 9.

La decisión fue apelada por la parte actora, recurso que fue desatado por el Tribunal Administrativo del Quindío, que en sentencia del 10 de febrero de 2022 confirmó la decisión del a quo por encontrar que, en efecto, la aludida circular no estaba dirigida a los entes universitarios como la Universidad del Quindío, sino a los representantes legales de los organismos y entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles nacional y territorial. 10.

Concluyó que el acto administrativo cuyo cumplimiento se pretendía, fue el resultado de una negociación entre el Gobierno Nacional y las entidades y organismos del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles nacional y territorial -a través de los sindicatos “CUT, CGT, CTC, FECODE. FENALTRASE, UTRADEC, FECOTRASERVIPÚBLICOS, ÚNETE, UTC, CNT, CSPC y CTU”-, razón por la cual, fue precisamente a estos últimos a quienes se dirigieron tales directrices. 1.3.

Fundamentos de la vulneración 11. La parte actora consideró vulnerados sus derechos fundamentales al “debido proceso, a la igualdad, a la seguridad jurídica, de asociación y libertad sindical” con ocasión de la sentencia del 10 de febrero de 2022 del Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Cuarta de Decisión que confirmó la decisión del a quo, que negó las pretensiones de la demanda en el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos. 12.

A su juicio, la autoridad judicial accionada no valoró el concepto constitucional del derecho de asociación, el cual cobija a los servidores estatales, en cualquiera de sus modalidades, así sea suigéneris como ocurre en con los entes educativos superiores, entre ellos la Universidad del Quindío, causa determinante por la que confirmó el fallo de primer grado. 13.

Puso de presente que el Ministerio de Trabajo, el Ministerio de Educación y el Departamento Administrativo de la Función Pública, expidieron la circular conjunta N.° 001 del 15 de marzo de 2022 “donde instan al cumplimiento de los mismos por parte de las citadas Instituciones de Educación Superior, en cumplimiento entre otros del artículo 39 de la Constitución Política de Colombia.” Demandante: Sindicato Mixto de Trabajadores y Servidores Públicos de la Universidad del Quindío Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Cuarta de Decisión Rad: 11001-03-15-000-2022-02561-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 14.

Defecto sustantivo: Arguyó que la sentencia controvertida conculcó el artículo 39 de la Constitución al desconocer el derecho de asociación sindical para los servidores estales vinculados a la universidad pública, en este caso la Universidad del Quindío, con el argumento de que la circular emanada del Departamento Administrativo de la Función Pública, en forma literal no se dirigía a las universidades públicas 15.

Concluyó que la decisión judicial cuestionada desconoció las normas supranacionales que refieren el fuero sindical y su especial protección, contempladas en los Convenios 87,98 y 151 de la O.I.T., instrumentos que hacen parte de nuestra legislación por estar debidamente ratificados y adoptados por el Estado Colombiano, esto en consonancia con el artículo 353 “que es el inicio de la parte del derecho colectivo del trabajo, como desarrollo del artículo 39 de la Constitución Política.” 16.

Concluyó que, conforme al acta del Consejo Superior de la Universidad del Quindío del 26 de abril de 2022, dada a conocer a la comunidad universitaria por parte del representante docente en ese cuerpo, “se señaló que se debatió el tema de la reestructuración que ya acometió la administración del ente educativo.” Agregó a los trabajadores sindicalizados no se les ha llamado para que hagan parte del ese proceso de reestructuración. 1.4.

Trámite de la acción de tutela 1.4.1. Auto admisorio1 17. Mediante auto del 14 de junio de 2022 se admitió la demanda de tutela y se dispuso su notificación tanto a la parte accionante como a los magistrados del Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Cuarta de Decisión, como autoridad judicial demandada. Igualmente, se ordenó vincular en calidad de terceros con interés a la Universidad del Quindío, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a la Procuraduría 99 Judicial 1 de Armenia y al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia, que conformaron el extremo pasivo, litisconsorte facultativo, ministerio público y juez de primera instancia que resolvió el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos. 18.

Igualmente se negó la medida de suspensión provisional solicitada al no advertirse que la afectación del derecho fundamental involucrado en la demanda tuviera la posibilidad de agravarse en el tiempo o la configuración de un perjuicio irremediable. 1 Previamente, a través de auto del 24 de mayo de 2022 el despacho inadmitió la demanda para que el señor Leonardo Bonilla Londoño, allegara la certificación de presidente de una organización sindical nacional o subdirectiva, expedida por el Ministerio de Trabajo, que lo acreditara como presidente del Sindicato Mixto de Trabajadores y Servidores Públicos de la Universidad del Quindío, lo anterior so pena de rechazo.

Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.5.1. El señor Percy Oyola Palomá: actuando en representación de la Confederación General del Trabajo -CGT- y la Unión Nacional de Trabajadores del Estado y los Servicios Públicos de Colombia -UTRADEC- y con fundamento en el artículo sexto2 del auto admisorio de la tutela de la referencia, solicitó conceder el amparo deprecado, pues el fallo cuestionado no tuvo en cuenta los aspectos básicos del concepto del alcance de la negociación colectiva y su relación directa con los derechos a la libertad sindical y sindicación. 21.

Adujo que se configuró un defecto sustantivo ya que se desconocieron las leyes, principios constitucionales, derechos y obligaciones internacionales del Estado en Tratados internacionales “anteponiéndoles una hermenéutica rígida sobre la interpretación a quienes aplican o no aplican los compromisos estatales del Gobierno Nacional, como si se tratase de personas jurídicas de otra esfera global que no está sometida al orden jurídico colombiano.” 22.

Estimó que la argumentación realizada fue cimentada en una realidad que no correspondía a los actuales fundamentos del derecho a la negociación colectiva a la luz de los preceptos, principios y derechos alegados a lo largo de la presente intervención constitucional. Agregó que el actuar del tribunal configuró una tácita conducta que cercenó la participación legal y necesaria de las organizaciones sindicales de la universidad y que se puede convertir en un precedente contrario a derecho. 1.5.2.

Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Cuarta de Decisión 23. El magistrado ponente de la decisión enjuiciada solicitó declarar la improcedencia de la acción porque el asunto no revestía relevancia constitucional, sino que se trataba de un asunto meramente legal, “en razón a que se sostiene la vulneración en abstracto de los derechos fundamentales, pero sin especificar en concreto su afectación”. 24.

Adujo que el no acceder a las pretensiones de la acción de cumplimiento, no vulnera el derecho de asociación o de participación de las agrupaciones sindicales, máxime cuando, como se explicó en la decisión tutelada, no se encontró un mandato imperativo e inobjetable en cabeza de la autoridad pública demandada, porque el Sindicato Mixto de Trabajadores y Servidores Públicos de la Universidad del Quindío 2 “SEXTO: OFICIAR a la secretaria general del Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Cuarta de Decisión, para que publique en su página web copia digital de la demanda de tutela, de los anexos que la acompañan y de esta providencia, con el fin de que cualquier persona que tenga interés conozca los referidos documentos y pueda intervenir en el trámite constitucional de la referencia.” Demandante: Sindicato Mixto de Trabajadores y Servidores Públicos de la Universidad del Quindío Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Cuarta de Decisión Rad: 11001-03-15-000-2022-02561-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 – SINTRAADMIN –, no hizo parte de los acuerdos suscritos entre algunas organizaciones sindicales y el Gobierno Nacional. 25.

Concluyó que la sentencia reprochada se dictó en desarrollo de los principios de autonomía e independencia reconocidos a los jueces de la República por la Constitución Política y la Ley 270 de 1996, para que, dentro de los límites de su competencia, analicen y decidan los casos puestos a su consideración. 1.5.3. Universidad del Quindío 26.

El rector solicitó negar las pretensiones de la demanda al considerar que la sentencia acusada no adoleció de vicio alguno. Adujo que según el artículo 69 Superior el ente universitario solo está supeditado a la Constitución, la Ley y el reglamento y la Circular 11 de 2017 solamente esta dirigido a “LOS REPRESENTANTES LEGALES DE LOS ORGANISMOS Y ENTIDADES DEL SECTOR CENTRAL Y DESCENTRALIZADO DE LA RAMA EJECUTIVA DE LOS NIVELES NACIONAL Y TERRITORIAL”. 27.

Estimó que, “en tal sentido al no encontrarse dentro de los entes públicos a los que se dirige la directriz dada, no se vulneró derecho fundamental alguno.” 28. Los demás sujetos vinculados, pese a ser debidamente notificados, no rindieron informe alguno. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 29. El Consejo de Estado es competente para conocer de la demanda presentada por el Sindicato Mixto de Trabajadores y Servidores Públicos de la Universidad del Quindío – SINTRAADMIN- contra el Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Cuarta de Decisión, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021.

Lo anterior, por cuanto el accionado es el Tribunal Administrativo del Quindío y, en tal sentido, debe aplicarse el numeral 5º de la última norma citada. 2.2. Problema jurídico 30. Corresponde a la Sala dar respuesta a los siguientes interrogantes: ¿Se superan en el caso concreto los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial? 31.

De ser positiva la respuesta al interrogante anterior, la Sala analizará lo siguiente: Demandante: Sindicato Mixto de Trabajadores y Servidores Públicos de la Universidad del Quindío Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Cuarta de Decisión Rad: 11001-03-15-000-2022-02561-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 ¿El Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Cuarta de Decisión vulneró los derechos fundamentales “al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad jurídica, de asociación y libertad sindical” con ocasión a la sentencia del 10 de febrero 2022, que confirmó la decisión del a quo, que negó las pretensiones de la demanda al considerar que la Circular N.° 11 de 2017 no estaba dirigida a los entes universitarios sino a los representantes legales de los organismos y entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles nacional y territorial? 32.

Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva; (iii) generalidades de los defectos alegados; y iv) el análisis del caso concreto. 2.3.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 33. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20123 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema4 y declaró su procedencia.5 34.

Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 35. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 36.

Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 4 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 5 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Demandante: Sindicato Mixto de Trabajadores y Servidores Públicos de la Universidad del Quindío Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Cuarta de Decisión Rad: 11001-03-15-000-2022-02561-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 2.4.

Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1. Relevancia constitucional6 37. Para la Sala es necesario precisar que, este requisito se encuentra superado por cuanto, en primer lugar, la parte actora cuestiona la razonabilidad de la providencia del 10 de febrero 2022 del Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Cuarta de Decisión pues en su sentir, incurrió en un defecto sustantivo. 38.

En segundo lugar, se observa que no se trata de un debate de orden exclusivamente legal, el cual basado en la tutela judicial efectiva no admite que el titular del derecho o el interesado legítimo quede en un estado de indefensión, pues en efecto, la parte actora considera vulnerados sus derechos fundamentales “al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad jurídica, de asociación y libertad sindical” por parte de la autoridad judicial accionada al confirmar la providencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, por considerar se configuró un defecto sustantivo pues de conformidad a las normas alegadas, si bien la Circular N.° 11 de 2017 no estaba dirigida a los entes universitarios, lo cierto era que sí le era aplicable a la referida universidad. 39.

En ese sentido, los argumentos que, en sentir de la parte tutelante, son irrazonables y contrarios al ordenamiento jurídico, fueron analizados erróneamente por la autoridad judicial accionada, desconociendo el alcance y aplicación de su derecho fundamental al debido proceso y omitiendo el deber del juez ordinario de actuar tanto como juez de legalidad, como de constitucionalidad y de convencionalidad en la causa ordinaria. 40.

Luego, es de relevancia constitucional cuando subsiste violación o amenaza al derecho fundamental, después de haber agotado el procedimiento legal administrativo o judicial establecido por la ley para su protección, lo que implica que el mecanismo constitucional no fue utilizado como una instancia adicional que busque reabrir el debate procesal. 41.

Ello quiere significar que el asunto de la acción de tutela de la referencia tiene importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación, para su eficacia y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales y libertades públicas, concretamente el acceso a la administración de justicia y el debido proceso. 6 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia 27.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00004-00;

Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05258-00; Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019- 05291-00; Sentencia 13.02.2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; Sentencia 13.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05354-00; Sentencia 06.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05153-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05121-00;

Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15- 000-2019-05167-00; Sentencia 23.10.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04664-00; Sentencia 23.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04833-00. Demandante: Sindicato Mixto de Trabajadores y Servidores Públicos de la Universidad del Quindío Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Cuarta de Decisión Rad: 11001-03-15-000-2022-02561-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 2.4.2.

Tutela contra tutela7 42. La Sala observa frente al mencionado aspecto, que no se trata de una tutela contra una decisión de la misma naturaleza, pues la providencia cuestionada fue proferida en el trámite del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos, ejercido contra la Universidad del Quindío, identificado con el radicado N.º 63001-33- 33-003-2021-00262-00/01. 2.4.3.

Inmediatez8 43. En relación con el acatamiento del referido requisito, no se advierte ningún reproche, en vista que la providencia del Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Cuarta de Decisión fue proferida el 10 de febrero de 2022 y la solicitud de amparo fue presentada 10 de mayo del mismo año. Así, sin que sea necesario determinar la fecha de ejecutoria, se considera que la misma se presentó dentro de un término que la Sala considera razonable para el ejercicio de la acción de tutela contra providencia judicial. 44.

Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20149, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200510, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y 7 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia 27.02.20., M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-15-000-2020-00014- 00;

Sentencia 27.02.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 11001-03-15-000-2020-00400-00; Sentencia 20.02.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 11001-03-15-000-2020-00092-00; Sentencia 20.02.20., M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, Rad. 11001-03-15-000-2020-00179-00; Sentencia 20.02.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 11001-03-15-000-2020-00141-00;

Sentencia 20.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2019-04788-01; Sentencia 13.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; Sentencia 13.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2020-00037-00; Sentencia 06.02.20, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03- 15-000-2019-05346-00; Sentencia 06.02.20, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001- 03-15-000-2019-05202-00. 8 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia 27.02.20., M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-15-000-2020-00014- 00;

Sentencia 20.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2019-04788-01; Sentencia 13.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; Sentencia 13.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2020-00037-00; Sentencia 06.02.20, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03- 15-000-2019-05346-00; Sentencia 06.02.20, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001- 03-15-000-2019-05202-00. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. M. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 10 c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.

Subsidiariedad11 45. En consideración a dicho requisito, por tratarse de una providencia dictada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Quindío– Sala Cuarta de Oralidad, no procede ningún recurso ordinario, tampoco el extraordinario de revisión ni de unificación de jurisprudencia, en razón a que los cargos de la acción de tutela no se enmarcan en alguna de sus causales de procedencia. 46.

Así pues, superado el cumplimiento de los requisitos adjetivos, esta Sala entrará a estudiar el caso concreto. 2.5. Generalidades del defecto sustantivo 47. La Corte Constitucional, ha explicado que el defecto sustantivo se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”12. 48.

Puntualmente, lo configuran los siguientes supuestos: a) El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente o porque ha sido derogada, es inexistente, inexequible o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislador. b) No se hace una interpretación razonable de la norma. c) La disposición aplicada es regresiva o contraria a la Constitución. d) El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición. e) La decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma. 11 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia 23.01.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04664-00;

Sentencia 23.01.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04833-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15- 000-2019-05121-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05121-00; Sentencia 30.01.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-03890-01; Sentencia 06.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-05025-00; Sentencia 06.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-05153-00;

Sentencia 13.02.20., Rad. 11001-03-15- 000-2019-04693-01; Sentencia 13.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; y Sentencia 20.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04788-01. 12 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU-159 del 06.03.02., M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Demandante: Sindicato Mixto de Trabajadores y Servidores Públicos de la Universidad del Quindío Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Cuarta de Decisión Rad: 11001-03-15-000-2022-02561-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 f) Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación. 49.

Procederá entonces el amparo constitucional cuando se acredite la existencia de un defecto sustantivo, en cualquiera de los supuestos que se han presentado anteriormente, siempre que la parte accionante cumpla con la carga argumentativa. 2.6. Caso concreto 50. A juicio de la parte actora se configuró un defecto sustantivo ya que la sentencia controvertida conculcó el artículo 39 de la Constitución al desconocer el derecho de asociación sindical para los servidores estales vinculados a la universidad pública, con el argumento de que la circular emanada del Departamento Administrativo de la Función Pública, en forma literal no se dirigía a las universidades públicas.

Igualmente adujo que se desconocieron las normas supranacionales que refieren el fuero sindical y su especial protección, contempladas en los convenios 87, 98 y 151 de la O.I.T., esto en consonancia con el artículo 353 del Código Sustantivo del Trabajo “que es el inicio de la parte del derecho colectivo del trabajo, como desarrollo del artículo 39 de la Constitución Política.” 51.

Ahora bien, el Tribunal Administrativo de Quindío – Sala Cuarta de Decisión mediante sentencia del 10 de febrero de 2022, confirmó la negativa a las pretensiones de la demanda al considerar que la circular cuyo cumplimiento se solicitó no estaba dirigida a los entes universitarios como la Universidad del Quindío, sino a los representantes legales de los organismos y entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles nacional y territorial. 52.

En su análisis explicó que para que prospere la acción de cumplimiento deben acreditarse los siguientes elementos: i) que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes, ii) que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de la autoridad o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento, iii) que el actor pruebe la renuencia de la entidad a hacer cumplir el deber contenido en la norma o acto administrativo y, iv) que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo. 53.

Frente al punto adujo que, el segundo elemento, a saber, que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de la autoridad pública demandada, no se cumplió ya que las directrices impartidas en la circular cuyo cumplimiento se pretendía, no iban dirigidas a los entes universitarios -como el demandado-, sino a los representantes legales de los organismos y entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles nacional y territorial.

FENALTRASE, UTRADEC, FECOTRASERVIPÚBLICOS, ÚNETE, UTC, CNT, CSPC y CTU. Teniendo en cuenta que el Pliego fue presentado por materias y capítulos especiales, su estudio, discusión y aprobación, se adelantó en tres Mesas sectoriales, las de Justicia, Salud y Educación y cinco Mesas temáticas, así: 1) Género, bomberos y UNP: 2) Régimen prestacional de nivel territorial, 3) Relaciones exteriores y transporte. 4) Cumplimiento de acuerdos 2013, 2015 y carrera administrativa y 5) Medio ambiente.” (Negrillas fuera de texto) 55.

Indicó que el acto administrativo cuyo obedecimiento se solicitó fue el resultado de una negociación entre el Gobierno Nacional y las entidades y organismos del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles nacional y territorial -a través de los sindicatos arriba mencionados-, razón por la cual, fue precisamente a estos últimos a quienes se dirigieron tales directrices, “así las cosas y, como se afirmó en la sentencia impugnada, mal podría entenderse que, las directrices impartidas en la Circular nro. 11 de 2017, se encuentran dirigidas a Entes Universitarios autónomos como el aquí demandado.” 56.

Concluyó que, en todo caso tampoco se cumplió con el tercer elemento, a saber que el actor pruebe la renuencia de la entidad a hacer cumplir el deber contenido en la norma o acto administrativo, esto toda vez que mediante el Oficio N.° 2021-EE1290 de 27 de agosto de 2021 la Universidad del Quindío le indicó a la parte actora que, pese a no ser destinataria de la aludida circular, sí había socializado el contrato de “CONSULTORÍA PARA REALIZAR LOS ESTUDIOS DETALLADOS Y PROYECTOS DE ACTO ADMINISTRATIVO PARA LA MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA (…)”, lo que además, se evidenció en la certificación expedida el 6 de diciembre de 2021 en la cual se hizo constar que a la socialización asistió el señor Carlos Arturo Molina García en calidad de representante de los empleados inscritos en carrera administrativa ante la CUCEA. 57.

De lo anterior, concluyó que a pesar de que el ente universitario no estaba obligado a cumplir la circular, de todas maneras, siguió lo indicado en la misma al llevar a cabo la socialización de los avances encaminados a la modificación de la planta de personal del ente universitario, “cuestión diferente es que, el actor no hubiere hecho parte de la socialización y, por tal razón, hubiere considerado incumplida la Circular nro. 11 de 2017.” 58.

La Sala advierte que la autoridad judicial accionada no incurrió en un defecto sustantivo, por las razones que se exponen a continuación: Demandante: Sindicato Mixto de Trabajadores y Servidores Públicos de la Universidad del Quindío Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Cuarta de Decisión Rad: 11001-03-15-000-2022-02561-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 59.

En primer lugar, se tiene que la Circular Externa N.° 11 de 2017 expedida por el Departamento Administrativo de la Función Pública, en la cual, se impartieron lineamientos para dar cumplimiento, entre otros, a la representación sindical en la reforma de plantas, así: “(…) Las entidades que inicien procesos de modificación de la estructura o de la planta de personal, deberán socializarla con las organizaciones sindicales de la respectiva entidad, con el fin de escuchar sus inquietudes y sugerencias sobre el particular.

Lo anterior, sin perjuicio de las facultades constitucionales y legales asignadas a las diferentes autoridades públicas para la adopción y expedición de los actos administrativos que adopten dichas modificaciones.” 60. Al respecto en la aludida circular se indicó: 61. Ahora bien, la finalidad del medio de control de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectiva la observancia de normas con fuerza material de ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional.

Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como deberes. 62. Los deberes legales contenidos en actos administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997. 63.

En el presente asunto, es claro para la Sala que la circular que se pretendía hacer cumplir iba dirigida a los “REPRESENTANTES LEGALES DE LOS ORGANISMOS Y ENTIDADES DEL SECTOR CENTRAL Y DESCENTRALIZADO DE LA RAMA EJECUTIVA DE LOS NIVELES NACIONAL Y TERRITORIAL” con el fin de que las entidades que inicien procesos de modificación de la estructura o de la planta de personal socialicen con las organizaciones sindicales de la respectiva entidad y escuchen sus inquietudes y sugerencias sobre el particular, sin perjuicio de las facultades constitucionales y legales asignadas a las diferentes autoridades públicas para la adopción y expedición de los actos administrativos que adopten dichas modificaciones.

Demandante: Sindicato Mixto de Trabajadores y Servidores Públicos de la Universidad del Quindío Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Cuarta de Decisión Rad: 11001-03-15-000-2022-02561-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 64. Ahora bien, tal y como lo consideró la autoridad judicial accionada, al tenor de lo dispuesto en el artículo 4013 de la Ley 489 de 1998, los entes universitarios son entidades públicas de régimen especial, tal y como también lo ha puntualizado el Consejo de Estado14, así: “(…) las universidades públicas u oficiales son entidades públicas o estatales con personería jurídica, que deben organizarse como entes universitarios autónomos con régimen especial y que, entre otras características, gozan de autonomía académica, administrativa y financiera (…)”. 65.En tal sentido, no le asiste razón a la parte actora al considerar que el no acceder a las pretensiones de la acción de cumplimiento se vulneraron sus derechos de asociación o participación de las agrupación sindicales (artículo 39 de la Constitución, los convenios 87, 98 y 151 de la O.I.T., esto en consonancia con el artículo 353 del Código Sustantivo del Trabajo), pues resulta razonable el análisis efectuado por la autoridad judicial accionada consiste en que no se acreditó un mandato imperativo e inobjetable en cabeza de la Universidad del Quindío, quien fungió como autoridad publica demandada en el referido proceso. 66.

Lo anterior por cuanto, de conformidad con los artículo 5 y 6 de la Ley 393 de 1997, se establece que para que prospere la acción de cumplimiento debe acreditarse que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de la autoridad o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento, situación que no aconteció en el caso concreto teniendo que la circular no fue dirigida contra el ente universitario, de conformidad a su naturaleza jurídica. 67.

Aunado a lo anterior, se tiene que el tribunal accionado de conformidad con las pruebas aportadas debidamente al proceso concluyó que tampoco se cumplió con el requisito de la renuencia, el cual se constituye en una exigencia de procedibilidad de la acción y consiste en que el demandante haga una solicitud expresa de cumplimiento a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento. 68.

Esto, teniendo en cuenta que, según el Tribunal Administrativo del Quindío la Universidad del Quindío le indicó a la parte actora que no era destinataria de la aludida circular, cumplió lo indicado en la misma, al llevar a cabo la socialización de los avances encaminados a la modificación de la planta de personal del ente universitario. 69.

Por último, si bien el sindicato accionante puso de presente que el Ministerio de Trabajo, el Ministerio de Educación y el Departamento Administrativo de la Función 13 “ARTÍCULO 40.- Entidades y organismos estatales sujetos a régimen especial. El Banco de la República, los entes universitarios autónomos, las corporaciones autónomas regionales, la Comisión Nacional de Televisión y los demás organismos y entidades con régimen especial al otorgado por la Constitución Política se sujetan a las disposiciones que para ellos establezcan las respectivas leyes. 14 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta, M.P. Martha Teresa Briceño dee Valencia, sentencia del 07.11.2012, Rad. 11001-03-27-000-2010-00041-00.

Así las cosas, el Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Cuarta de Decisión no vulneró los derechos fundamentales del tutelante y, en consecuencia, habrá que negar el amparo solicitado, teniendo en cuenta que la decisión fue razonable de conformidad con las normas aplicables, de las cuales se desprendió que la circular aludida no contenía un mandato en cabeza de los entes universitarios, aunado a que no resultó satisfecho el requisito de la renuencia y en tal sentido, no tenía vocación de prosperidad. 2.7.

Conclusión 71. Esta Sala de Decisión concluye que el Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Cuarta de Decisión al proferir la sentencia del 10 de febrero de 2022 no incurrió en un defecto sustantivo y en consecuencia no vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad jurídica, de asociación y libertad sindical”, toda vez que de conformidad con lo expuesto, resulta razonable la decisión controvertida, mediante la cual se confirmó la providencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda en el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos, al considerar que para que la acción de cumplimiento prospere, se deben acreditar unos requisitos mínimos, los cuales están instituidos en la Ley 393 de 1997, situación que no se cumplió en el caso concreto, por lo explicado anteriormente.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: NEGAR el amparo deprecado por Sindicato Mixto de Trabajadores y Servidores Públicos de la Universidad del Quindío – SINTRAADMIN -, de conformidad con la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente a su ejecutoria. Demandante: Sindicato Mixto de Trabajadores y Servidores Públicos de la Universidad del Quindío Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Cuarta de Decisión Rad: 11001-03-15-000-2022-02561-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.