CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá D. C., tres (3) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) ASUNTO POR RESOLVER Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto y sustentado por el accionante contra el auto de 12 de mayo de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, que negó la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo acusado.
II.
ANTECEDENTES El 13 de abril de 2018, la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, por conducto de apoderado, incoó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la anulación de la Resolución 7347 de 2005, por medio de la cual el Instituto Nacional de Seguros Sociales Liquidado, hoy Colpensiones, reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez a favor de la señora Sonia Alarcón de Fonseca.
A título de restablecimiento del derecho, depreca el reembolso de las sumas sufragadas. Como sustento fáctico de sus pretensiones, expresa que, la accionada no cumple con los requisitos expuestos en la Ley 797 de 2003, para el reconocimiento de la prestación, pues si bien es cierto, a la fecha en que inicialmente le fue dada la efectividad del beneficio pensional mediante Resolución 7347 de 2005, cumplía con el requisito de la edad, más no contaba con 1050 semanas cotizadas.
Con el libelo introductorio, el actor solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” la suspensión provisional de los efectos de la Resolución 7347 de 2005, al considerar que es contraria al ordenamiento jurídico toda vez que, se concedió el beneficio pensional sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley 797 de 2003.
El aludido Tribunal, con auto de 12 de mayo de 2021, negó el decreto de la medida cautelar, motivo por el cual el actor interpuso recurso de apelación, concedido en el efecto devolutivo a través de proveído de 28 de enero de 2022, por lo que el presente asunto se envió a esta Corporación. III. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, con proveído de 12 de mayo de 2021, negó la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo atacado, en tanto la solicitud de medida cautelar no cumple con las exigencias previstas en la norma, por cuanto la peticionaria no cumplió la carga argumentativa que le correspondía, no existiendo manifiesta infracción entre las disposiciones invocadas, ni pruebas que demuestren la existencia de un perjuicio irremediable derivado del acto que pretende sea suspendido.
IV. RECURSO DE APELACIÓN Contra la anterior decisión, el accionante interpuso recurso de apelación, al estimar que, la Resolución 7347 de 2005 es efectivamente contraria al ordenamiento jurídico, pues la señora Sonia Fonseca De Alarcón, no tiene derecho al reconocimiento pensional, ya que no cumple con los requisitos para el reconocimiento de la prestación, pues si bien es cierto a la fecha en que inicialmente le fue dada la efectividad de la prestación, cumplía con el requisito de la edad, no contaba con 1050 semanas cotizadas a 2005, pues únicamente tenía 1010 semanas cotizadas a la fecha en que se expidió la resolución citada, razón por la cual no procede el reconocimiento de su pensión de vejez, de conformidad con la Ley 797 de 2003.
Por lo anterior, reiteró que el acto administrativo de reconocimiento de pensión de vejez, respecto del cual se solicita la nulidad, fue expedido en contravía de la constitución y la Ley. V. CONSIDERACIONES 5.1 Competencia. Corresponde a la Sala, conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 243 (numeral 5) y 244 (numeral 4) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), decidir el recurso de apelación interpuesto por el accionado contra el auto de 12 de mayo de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, con el que se negó el decreto de suspensión provisional de los efectos del acto acusado. 5.2 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es acertada o no la decisión del Tribunal de primera instancia de negar la suspensión provisional de los efectos de la Resolución 7347 de 2005, por medio de la cual el Instituto Nacional de Seguros Sociales Liquidado, hoy Colpensiones, reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez a favor de la señora Sonia Alarcón de Fonseca. 5.3.
La suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo en el CPACA. Conforme al artículo 229 del CPACA, en los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de notificarse el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, puede el juez o magistrado ponente declarar las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, de manera provisional, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, sin que su decisión implique prejuzgamiento.
A su vez, el artículo 230 de la misma codificación establece que tales medidas podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión y tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda, y en virtud de ellas pueden suspenderse «provisionalmente los efectos de un acto administrativo». De conformidad con el artículo 231 del CPACA, si se pretende la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por el quebranto de las disposiciones que se invoquen en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando la vulneración surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores cuya violación se depreca o del estudio de las pruebas que se alleguen con la solicitud.
Sobre el particular, esta Corporación, a través de providencia de 13 de mayo de 2015, precisó: “Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad.
(…) Allí donde el Juez Administrativo no esté gobernado por reglas, lo más posible es que la actuación se soporte en principios o mandatos de optimización, luego la proporcionalidad y ponderación no son metodologías extrañas en la solución de conflictos y en la reconducción de la actividad de la jurisdicción contencioso administrativa al cumplimiento material de los postulados del Estado social de derecho.
En todo caso, la proporcionalidad y la ponderación no representan ni la limitación, ni el adelgazamiento de los poderes del juez administrativo, sino que permiten potenciar la racionalidad y la argumentación como sustento de toda decisión judicial. Cabe, entonces, examinar cómo se sujeta la actividad discrecional del juez administrativo a las reglas de la ponderación, como expresión más depurada del principio de proporcionalidad’ En consecuencia, la observancia de este razonamiento tripartito conlleva a sostener que en la determinación de una medida cautelar, que no es más que la adopción de una medida de protección a un derecho en el marco de un proceso judicial, el Juez debe tener en cuenta valoraciones de orden fáctico referidas a una estimación de los medios de acción a ser seleccionados, cuestión que implica i) que la medida decretada sea adecuada para hacer frente a la situación de amenaza del derecho del afectado (idoneidad); ii) que, habida cuenta que se trata de una decisión que se adopta al inicio del proceso judicial o, inclusive, sin que exista un proceso formalmente establecido, la medida adoptada sea la menos lesiva o invasora respecto del marco competencial propio de la administración pública (necesidad) y, por último, es necesario iii) llevar a cabo un razonamiento eminentemente jurídico de ponderación, en virtud del cual se debe determinar de manera doble el grado de afectación o no satisfacción de cada uno de los principios.” De lo anterior, se colige que, de acuerdo con lo previsto en los artículos 229 a 241 del CPACA, la potestad del juez, respecto al decreto de la medida cautelar de suspensión provisional, va más allá de la simple confrontación del acto demandado con las normas que se consideran infringidas, puesto que, además de tal facultad, le es permitido realizar un análisis probatorio para efectos de determinar su procedencia, sin que ello implique prejuzgamiento.
No obstante, frente al caso concreto, se aprecia que solo a través de una valoración exhaustiva de la normativa y de los medios probatorios pertinentes y conducentes se podrá establecer si la resolución acusada quebranta el ordenamiento jurídico, pues en criterio de la entidad demandante, la señora Alarcón de Fonseca no colma los requisitos para ser beneficiaria de la prestación reconocida.
Así las cosas, a partir de la confrontación del acto del cual se solicita su suspensión y la norma invocada como trasgredida, no es dable determinar preliminarmente su violación, por cuanto, para poder dilucidar lo afirmado por la parte demandante, resulta indispensable efectuar una serie de valoraciones legales y ejercicios de técnicas interpretativas que permitan desvirtuarla o confirmarla, lo cual debe realizarse luego de enriquecer el material probatorio.
Sumado a ello, cabe destacar que la fundamentación en que se soporta la petición de suspensión provisional no está fundada en argumentos que lleven a la convicción de un análisis profundo en esa materia, sino que se limitó a la enunciación de normas jurídicas. En este orden de ideas, comoquiera que, en efecto, no hay lugar a decretar la medida cautelar deprecada en este asunto, consistente en suspender en forma provisional los efectos jurídicos de la Resolución 7347 de 2005 proferida por el Instituto del Seguro Social, hoy Colpensiones, se confirmará el auto apelado.
En mérito de lo expuesto, esta Sala DISPONE 1º. CONFIRMAR el auto de 12 de mayo de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, que negó la suspensión provisional deprecada, por las razones expuestas en la parte motiva. 2º. Ejecutoriada esta providencia y hechas las anotaciones que fueren menester, devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) JORGE PORTOCARRERO BANGUERA Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.