Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 05001-23-33-000-2019-02386-01 (7455-2023) Demandante: Edilberto Manuel Ortega Guerra Demandado: Municipio de Medellín- Alcaldía de Medellín-Secretaría de Educación Temas: Nivelación salarial y prestacional entre docentes municipales incorporados y educadores territoriales del municipio de Medellín. No se probó el supuesto fáctico alegado.
Carga de la prueba. CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el veintiséis (26) septiembre de veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la cual se negaron las pretensiones.
ANTECEDENTES 1. El señor Edilberto Manuel Ortega Guerra instauró demanda1 en contra del Municipio de Medellín- Alcaldía de Medellín- Secretaría de Educación, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES 2.
Que se declare la nulidad del acto administrativo 201830345312 del 21 de noviembre de 2018, por medio del cual la Secretaría de Educación de Medellín negó el reconocimiento de la igualdad que concurre entre los docentes y directivos docentes al servicio del municipio de Medellín por realizar las mismas funciones, cumplir mismos horarios y obligaciones, y pertenecer a la misma 1 Folios 1 a 17.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 05001-23-33-000-2019-02386-01 (7455-2023) planta global, cancelados con recursos del Sistema General de Participaciones. 3. Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a reconocer, liquidar y pagar de forma actualizada las diferencias salariales y prestacionales adeudadas al accionante por el tratamiento remuneratorio diferencial entre esta y los maestros municipales “y/o catorcernales” (sic) del municipio de Medellín que realizan las mismas funciones y tienen idéntico horario, obligaciones, y escalafón. 4.
Que la entidad dé cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 187, 192 y 195 del CPACA y que sea condenada en costas.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: 5. Que fue nombrado como docente municipal en la planta de cargos del municipio de Medellín y afirmó que el departamento de Antioquia fue autorizado para la prestación del servicio educativo de manera descentralizada desde el 10 de abril de 1996, según la Resolución 6000 del 9 de diciembre de 1995 por mandato del artículo 3.º de la Ley 60 de 1993, y que el municipio de Medellín también acreditó los requisitos para manejar directamente el servicio de educación pública según la Resolución 2823 del 9 de diciembre de 2002, ello en aplicación del artículo 20 de la Ley 715 de 2001. 6.
Sostuvo que, en virtud del Decreto 013 del 6 de enero de 2004, esta última entidad territorial adoptó su planta global de personal docente, directivos docentes y administrativos cancelados con los recursos del Sistema General de Participaciones, dentro de la cual figuran 10.621 servidores que fueron incorporados y que inicialmente eran financiados con recursos propios de la mencionada autoridad. 7.
Que, a pesar de esta unificación, a los 1.643 educadores que desde el principio eran pagados directamente por el municipio, se les comenzó a reconocer salarios y prestaciones en mayor valor que a los 8.973 restantes, quienes ya eran financiados a través del entonces Situado Fiscal (hoy SGP), pero que igualmente fueron incorporados a la planta de personal territorial. 8.
Que, el 26 de septiembre de 2018, radicó una petición ante la autoridad demandada a fin de que se le diera un trato salarial igual al de los docentes municipales, pues aseguró que cumple las mismas funciones e idénticas condiciones de horario y responsabilidades que las de estos últimos, la cual fue negada con el argumento de que no existía ningún trato discriminatorio entre Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 05001-23-33-000-2019-02386-01 (7455-2023) educadores, porque entre estos existen diferencias por el tipo de vinculación y de normativa aplicable.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN 9. Afirmó que con los actos administrativos demandados se transgredieron los artículos: 2, 4, 25, y 53 de la Constitución Política; literal a) del artículo 7 del Protocolo Adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), y la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional. 10.
Que los docentes del municipio de Medellín pagados con recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) deben recibir un trato igualitario respecto a aquellos pagados con recursos propios, ya que todos pertenecen a la misma planta global de cargos. 11. Sostuvo que la Alcaldía de Medellín está evadiendo la obligación de igualar la planta docente, lo que vulnera los derechos a la igualdad y el principio de "a trabajo igual salario igual".
Advirtió que lo relevante no es la forma de vinculación, sino la función y las tareas que se cumplen, aplicando el principio de primacía de la realidad sobre la formalidad. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA 12. El 5 de agosto de 2020 fue admitida la demanda2; el municipio de Medellín manifestó3 que el demandante fue nombrado por la Gobernación de Antioquia mediante el Decreto 0542 del 2 de mayo de 1986, a partir del cual se concluye que es un docente departamental y no territorial, de conformidad con la Ley 91 de 1989, y que este fue incorporado sin solución de continuidad a la planta del municipio, conservando los mismos salarios, prestaciones y beneficios laborales que tenía al momento de su vinculación original. 13.
Que la diferenciación en el trato salarial es un criterio objetivo y no viola el derecho a la igualdad. 14. Propuso las excepciones que denominó: (i) improcedencia de la nivelación salarial y prestacional, (ii) ausencia de prueba de “trabajo igual salario igual” (iii) inexistencia de la obligación, (iv) falta de causa para pedir, (v) legalidad del acto administrativo demandado, (vi) compensación, y (vii) prescripción. 15.
El 3 de marzo de 20234, el tribunal de origen determinó resolver las excepciones propuestas en la sentencia; fijó el litigio; efectuó el decreto de pruebas, y corrió 2 Folio 62. 3 Folio 93 a 103. 4 Ver índice 12 de SAMAI-Tribunales. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 05001-23-33-000-2019-02386-01 (7455-2023) traslado a las partes para presentar sus alegatos de conclusión y la Ministerio público para emitir concepto.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN5 16. El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante sentencia el 26 de septiembre de 2023 negó las pretensiones. Expresó que el demandante ostenta la calidad de docente nacionalizado, y que fue incorporado a la planta global de cargos docentes del municipio de Medellín, financiada con recursos del Sistema General de Participaciones.
Sin embargo, esta incorporación no lo convirtió en un docente territorial ni lo hizo acreedor de los salarios y prestaciones sociales que son propios de los docentes territoriales, y que son fijados por el municipio, pues el actor mantuvo el mismo régimen salarial y prestacional que adquirió al momento de su vinculación como docente nacionalizado sin solución de continuidad. 17.
Enfatizó que la diferencia salarial está justificada porque se respeta la prerrogativa de los derechos adquiridos del personal docente territorial, impidiendo que la determinación de la nueva planta de cargos implique una desmejora en sus salarios y prestaciones sociales. 18. Afirmó que, en todo caso, no le corresponde al municipio de Medellín tomar medidas para lograr la nivelación salarial del personal nacional o nacionalizado.
Esto se debe a que, por disposición legal, el régimen salarial de estos docentes es el fijado para los empleados públicos del orden nacional, cuya remuneración es competencia exclusiva del Congreso y el presidente de la República. RECURSO DE APELACIÓN6 19. El demandante interpuso recurso de apelación, expresando que tiene derecho a la nivelación salarial.
Que la planta de personal docente de Medellín quedó conformada por 10.395 cargos, todos amparados por el mismo Estatuto Docente (Decreto 2277 de 1979); por ello, debieron recibir igual trato salarial y prestacional. Sin embargo, se les ha aplicado normas de rango inferior que generan una desigualdad, lo que justifica la excepción de ilegalidad conforme a la Constitución y a lo señalado por el Consejo de Estado en la Sentencia 00871 de 2018. 20.
Que el acto acusado vulnera el principio constitucional de «a trabajo igual, salario igual», pues todos los docentes asumidos por el municipio de Medellín al momento de su certificación realizan las mismas funciones, cumplen el mismo horario y están sujetos al mismo Estatuto Docente. Por tanto, no existe una razón objetiva que justifique diferencias salariales entre ellos, con independencia de si 5 Ver índice 36 de SAMAI-Tribunales. 6 Ver índice 20 de SAMAI-Tribunales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 05001-23-33-000-2019-02386-01 (7455-2023) su vinculación inicial fue nacional, nacionalizada o territorial, por lo que sus salarios debieron ser equiparados respetando sus regímenes prestacionales. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 21.
El 13 de febrero de 20247 se admitió el recurso de apelación y por no haber pruebas que decretar no se hizo necesario otorgar el término de traslado para alegar. 22. En la oportunidad para pronunciarse, las partes guardaron silencio. 23. El Ministerio Público no emitió concepto. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES DE LA SALA 24.
El problema que debe resolver la Subsección consiste en establecer si se encuentra acreditado el vínculo municipal del actor y, de ser así, si existe algún fundamento jurídico que justifique y permita la nivelación salarial y prestacional de la misma en comparación con la situación de los educadores territoriales pagados con recursos de esta misma autoridad.
Marco normativo y jurisprudencial a) De la fijación del régimen salarial y prestacional del magisterio, así como del proceso de incorporación del personal docente a los entes territoriales en virtud de la descentralización de la educación 25. Mediante la Ley 43 de 1975 se nacionalizó la educación, desde el 1.° de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980, por el cual el servicio de enseñanza pública de primaria y secundaria sería financieramente responsabilidad de la Nación, para aliviar los presupuestos propios de las entidades territoriales frente a los costos de la gestión de la labor educativa. 26.
Por su parte, ante la creación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio en virtud de la Ley 91 de 1989, se previó en el artículo 15, que, los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, seguirían bajo el régimen al que estaban sometidos cuando hacían parte de la entidad territorial, mientras que aquellos nacionales y nacionalizados que fueron nombrados a partir del 1.° de enero de 1990, tendrían como marco jurídico el que estuviera vigente para el sector público nacional.
Por ello, los educadores 7 Ver índice 5 de SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 05001-23-33-000-2019-02386-01 (7455-2023) territoriales propiamente dichos, siempre han estado gobernados por la normativa prestacional de cada distrito, departamento o municipio. 27.
Ahora, con la expedición de la Constitución Política de 1991, puntualmente en el artículo 356, al Gobierno Nacional se le asignó la competencia para determinar qué servicios serían prestados y garantizados por la Nación, y cuáles se descentralizarían hacia las diferentes entidades territoriales. Se creó el Sistema General de Participaciones (antes Situado Fiscal), en orden de distribuir los ingresos corrientes del Estado entre los departamentos, distritos y municipios, y de esta forma, atender directamente servicios como la educación oficial, entre otros. 28.
En atención a este proceso, el Congreso de la República profirió la Ley 60 de 1993 que dispuso la desarticulación de la referida nacionalización, para que los entes territoriales estuvieran encargados de la cobertura, administración y calidad de este servicio. 29. En el parágrafo del artículo 15 ibidem, se determinó que la Nación cedería los bienes del servicio educativo a los departamentos, municipios y distritos.
Así, con dicha normativa, dispuso el traslado del personal y de los establecimientos educativos a las entidades del orden territorial. 30. En el inciso 4.º del artículo 6.º de la Ley 60 de 1993 se indicó: «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones.
El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial. […]» (Subrayado y negrilla fuera del texto original) 31. A partir de lo expuesto, las plantas de personal comenzarían a formar parte de la respectivas entidades territoriales, en principio departamentos y distritos y, en consecuencia, era necesario que se adelantara un trámite de incorporación, pues los docentes que tenían la condición de nacionales o nacionalizados, debían migrar a los departamentos, municipios o distritos, y el régimen prestacional que regiría tanto a los docentes que se incorporaran como a los que se vincularan de forma posterior, sería el establecido en la Ley 91 de 1989. 32.
Pues bien, aunque como se puso de manifiesto la intención de la norma era que más municipios asumieran el manejo total de la administración del servicio de educación, lo cierto es que dicha legislación únicamente habilitó a los municipios certificados (con una población superior a 100 mil habitantes) para que se les trasladara directamente los recursos relacionados con al sistema educativo para Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 05001-23-33-000-2019-02386-01 (7455-2023) ser invertidos con autonomía. Así, lo dispuso el literal b, numeral 7 del artículo 16 ibidem: «A solicitud de los concejos de los municipios que tengan población igual o superior a 100.000 habitantes según el censo nacional de 1985 y con la aprobación del Ministerio de Educación Nacional podrán las asambleas otorgar a estos municipios autonomía para la prestación del servicio de educación y la asunción de las obligaciones correspondientes en las mismas condiciones de los distritos.» 33.
De forma posterior, con el fin de hacer frente al problema base de la educación del país, generado por «la duplicidad de funciones entre los niveles municipal, departamental y nacional» y en aras a «pasar a una nueva etapa de la descentralización, en la cual […] las entidades territoriales consolidan su autonomía administrativa como operadores de la organización de los servicios de educación […]»8, se expidió la Ley 715 de 2001. 34.
Dicha normativa fue expedida con el fin de asignar competencias a las entidades territoriales relacionadas con la prestación del servicio público de la educación en sus niveles preescolar, básico y medio. Asimismo, esta ley se refirió expresamente a la incorporación de personal docente en su artículo 34 que dispuso: «ARTÍCULO 34. Incorporación a las plantas.
Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios. Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad. […]» 35.
En conclusión, el proceso de descentralización del sector educativo trajo consigo dos consecuencias: i) que las entidades territoriales debían recibir el personal administrativo contemplado en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la Ley a través del procedimiento de incorporación, y ii) que los docentes incluidos en la nueva planta mantendrían el mismo tipo de vinculación que ostentaban de manera inicial y sin solución de continuidad. b) Acerca de la posibilidad de la nivelación salarial y prestacional 36.
Cuando se afirma que determinado funcionario desempeña materialmente una misma plaza, o incluso una superior a la que ocupa, pero percibiendo un menor salario al de aquel servidor con el que se compara, podría hablarse en principio de la procedencia de una equiparación de remuneraciones. En todo caso, para ello, el Consejo de Estado indicó los presupuestos que configurarían su viabilidad: 8 Extraído de la exposición de motivos de la Ley 715 de 2001.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 05001-23-33-000-2019-02386-01 (7455-2023) «Quien pretenda la nivelación salarial porque considera que la función que cumple resulta equiparable a la de otro funcionario que se remunera con mayor salario, debe acreditar que: a) Cumplía las mismas funciones que este, b) contaba con la misma preparación y c) debe acreditar los requisitos que exige el empleo.
El incumplimiento de esta carga procesal trae consecuencias desfavorables para la parte por cuanto al no probar los supuestos de hecho que alega se somete a que la decisión se profiera en su contra, ya sea con fundamento en lo probado por la otra parte o por la ausencia de pruebas que avalen sus alegatos.» (Subrayado fuera de texto). 37.
Incluso, la Corte Constitucional9 también desarrolló su línea jurisprudencial sobre la materia al señalar que: «[…] En estas condiciones, “el patrono no puede fijar de manera arbitraria los salarios de sus empleados, preferir o discriminar a algunos de ellos, hallándose todos en igualdad de condiciones”. Sin embargo, es preciso advertir que la igualdad predicada obedece a criterios objetivos y no meramente formales, aceptando entonces homogeneidad entre los iguales, pero admitiendo también diferenciación ante situaciones desiguales ” [ ] 7.- Respecto del tema específico de la igualdad en materia salarial, ya la Corte se pronunció para determinar los eventos en los cuales ella debe ser igual entre dos trabajadores.
Esto ocurre cuando se reúnen los siguientes presupuestos fácticos: i) ejecutan la misma labor, ii) tienen la misma categoría, iii) cuentan con la misma preparación, iv) coinciden en el horario y, finalmente, cuando (v) las responsabilidades son iguales […]» (Líneas intencionales). 38. Como se observa, este planteamiento se basa en los elementos de análisis requeridos cuando se pretende aplicar un juicio de igualdad material en casos de supuesta discriminación, derivado para litigios como el presente del principio laboral de “a trabajo igual, salario igual”, el cual solo se configura cuando las partes contrastadas están en el mismo plano de condiciones, tal como la referida corporación judicial10 lo precisó al asegurar que: «[…] no toda diferencia salarial entre trabajadores que desempeñan el mismo cargo vulnera el principio “a trabajo igual salario igual”, como quiera que es posible encontrar razones objetivas que autorizan el trato diferente.” 6.
El principio a trabajo igual, salario igual, responde entonces a un criterio relacional, propio del juicio de igualdad. Por ende, para acreditar su vulneración debe estarse ante dos sujetos que al desempeñar las mismas funciones y estar sometidos al mismo régimen jurídico de exigencias de cualificación para el empleo, son comparables y, no obstante ello, reciben una remuneración diferente. […] Así, la jurisprudencia constitucional ha catalogado como razones admisibles de diferenciación salarial, entre otras (i) la aplicación de criterios objetivos de evaluación y desempeño;
(ii) las diferencias de la estructura institucional de las 9 Sentencias T- 027 de 1997, SU-111 de 1997 y T-272 de 1997 Corte Constitucional. 10 Corte Constitucional. Sala novena de revisión. Sentencia T-833 del 23 de octubre de 2012. Expediente: T- 3.561.818 y sentencia C-071 del 25 de febrero de 1993 de la Sala Plena de dicha corporación en el expediente: D-113.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 05001-23-33-000-2019-02386-01 (7455-2023) dependencias públicas en que se desempeñan cargos que se muestran prima facie análogos; y (iii) la distinta clasificación de los empleos públicos, a partir de la cual se generan diferentes escalas salariales, que responden a cualificaciones igualmente disímiles para el acceso a dichos empleos.» (Subrayado de la Sala). 39.
Por consiguiente, cuando se busca una nivelación salarial fundada en el hecho de que entre dos servidores existe un trato remunerativo discriminatorio, tal situación jurídica solo podrá analizarse cuando se verifique que ambos empleados están en una equivalencia real de condiciones laborales y ocupacionales, mas no solo porque compartan empleos con algunas características similares.
En todo caso, tal pretensión prosperaría solo cuando se advierta que no existen causas tanto objetivas como constitucional y legalmente permitidas que justifiquen la diferenciación. Resolución del caso concreto 40. Inicialmente debe destacarse que, conforme al Decreto 0542 del 2 de mayo de 198611 se corrobora que el actor fue nombrado por la Gobernación de Antioquia en la Concentración Educativa Santa Catalina del municipio de San Pedro de Urabá. 41.
Dicha vinculación se concretó en una plaza nacionalizada considerando que el nombramiento lo realizó la autoridad departamental después del 1.º de enero de 1976, en su calidad de presidente de la junta del FER, esto según lo previsto en los Decretos 102 de 197612 y 378 de 197613, y los artículos 6.º y 10 de la Ley 43 de 1975; en todo caso, se corrobora con lo afirmado por el municipio de Medellín en la respuesta al derecho de petición con radicado n.° 201810301279 del 26 de septiembre de 2018 en la cual se indicó que el docente fue nacionalizado; vinculación que no fue desvirtuada por el actor. 42.
Ahora bien, respecto a la presunta desigualdad salarial alegada, el supuesto de hecho carece de sustento probatorio. En efecto, no reposan elementos de 11 Ver anexos contestación de la demanda. 12 «Artículo 1°: Los planteles nacionales de educación, con excepción de las universidades, serán administrados por los Fondos Educativos Regionales - FER, en las condiciones que establece el presente Decreto. […] Artículo 3°: Las Juntas Administradoras de los F.E.R. se integrarán así: a) Por el Gobernador, Intendente, Comisario o el Alcalde del Distrito Especial de Bogotá, quien será el Presidente de la Junta: b) El delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional; c) El Secretario de Educación de la respectiva entidad territorial; […] Artículo 6°: Los Gobernadores, Intendentes, Comisarios y el Alcalde del Distrito Especial de Bogotá serán los ejecutores de las decisiones de las Juntas Administradoras de los F.E.R.» (negrillas y líneas de la sala) 13 «Artículo 6º: Las Juntas Administradoras de los FER presentarán al Ministro de Educación, para su aprobación, la planta de personal del Fondo Educativo Regional respectivo, con indicación de las funciones, clases, grados y sueldos de los cargos, de conformidad con las disposiciones vigentes sobre la materia.
Artículo 7º: La provisión de los cargos docentes y administrativos pagados por los FER, creados por el Gobierno Nacional o por el Gobierno departamental, intendencial, comisarial y distrital, según el caso, se hará mediante decreto o resolución de los respectivos Jefes de la administración seccional, en su calidad de ejecutores de las decisiones de las Juntas Administradoras de los FER.» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 05001-23-33-000-2019-02386-01 (7455-2023) convicción que permitan establecer cuáles eran las asignaciones salariales y prestacionales de aquellos docentes financiados con recursos propios de la entidad territorial y vinculados antes de la certificación del municipio de Medellín, respecto de los cuales, asegura el actor, existe un trato más favorable en aspectos económicos. 43.
En consecuencia, frente a tal ausencia probatoria, no es posible examinar la legalidad o validez de un trato desigual, pues, solo se está ante el dicho del actor sin que exista medio de prueba alguna que permita corroborarlo. 44. Lo expuesto se traduce entonces en el incumplimiento del accionante de la carga probatoria que le correspondía para demostrar sus supuestos de hecho, pues tal como lo prevé la regulación procesal, quien alega la ilegalidad es quien debe invocar las normas violadas, el concepto de la violación, y además, desplegar una actividad probatoria suficiente y adecuada para lograr el efecto jurídico de los preceptos que fundamentan el derecho reclamado a través de un medio de control como el de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual se traduce en la concreción del postulado adjetivo de la carga de la prueba al tenor del artículo 167 del CGP14. 45.
Estos argumentos son suficientes para confirmar el fallo apelado, pero por las razones aquí expuestas. De la condena en costas en segunda instancia 46. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.
A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 47. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público.
Esto creó una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto 14 «Artículo 167. Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.
No obstante, según las particularidades del caso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas, durante su práctica o en cualquier momento del proceso antes de fallar, exigiendo probar determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos.
La parte se considerará en mejor posición para probar en virtud de su cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de prueba, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido directamente en los hechos que dieron lugar al litigio, o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre otras circunstancias similares. […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 05001-23-33-000-2019-02386-01 (7455-2023) en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 48.
En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida. La liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 49. En consecuencia, se impondrán costas al demandante por cuanto se niegan totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del tribunal de origen.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el veintiséis (26) septiembre de veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo de Antioquia por medio de la cual se negaron las pretensiones.
Segundo. Condenar en costas de segunda instancia a la parte apelante. Tercero. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente