Consejero de Estado: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintisiete (27) de junio dos mil veinticuatro (2024) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia del 14 de septiembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. El señor Alfonso Enrique Ochoa Miranda, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de las Resoluciones Nos. RDP 003004 del 30 de enero de 2017, por medio de la cual la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) le negó la pensión gracia;
RDP 013072 del 29 de marzo de 2017 que resolvió el recurso de reposición y RDP 025183 del 15 de junio de 2017, que resuelve el recurso de apelación. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene a la demandada a que se reconozca la pensión gracia, a que se reajusten las mesadas atrasadas en los términos de la Ley 71 de 1988.
Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: El demandante (i) nació el 14 de marzo de 1946, (ii) trabajó en calidad de docente nacionalizado para el municipio de Zambrano (Bolívar) “desde el 1 de febrero hasta el 30 de noviembre de 1965; desde el 1 de febrero de hasta el 30 de noviembre del 1966, desde el 1 de febrero hasta el 30 de noviembre del 1967, desde el 1º de febrero hasta el 30 de noviembre de 1968, desde el 1º de febrero hasta el 30 de noviembre de 1969, desde el 1º de febrero hasta el 30 de noviembre de 1972, desde el 1º de febrero hasta el 30 de noviembre de 1973, desde el 1º de febrero hasta el 30 de noviembre de 1974, desde el 1º de febrero hasta el 30 de noviembre de 1975”.
Para el municipio de Santa Ana (Magdalena), por órdenes de prestación de servicio, “del 1º febrero al 30 de noviembre de 1992, del 01 de febrero al 30 de noviembre de 1993, del 01 de febrero al 30 de noviembre de 1994, del 01 de febrero hasta el 30 de noviembre de 1995; para un total de 3 años y 3 meses. Y “desde el 19 de septiembre de 1995 hasta el 17 de junio de 2011(fecha en la que se retira de manera definitiva), en total de 26 años y 8 meses.
Al considerar que colmó los requisitos legales, reclamó, el 26 de enero de 2016, ante la UGPP, la pensión gracia; negada a través de los actos acusados. 1.2. Normas violadas y concepto de violación. De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 13, 25,29 y 48. Ley 153 de 1887, Del Código Civil, los artículos 27, 30 y 31 De la Ley 4ª de 1966, el artículo 4 De la Ley 114 de 1913, los artículos 1 a 4 De la Ley 116 de 1928, el artículo 6 De la Ley 37 de 1933, el artículo 3 La ley 81 de 1989 Del Decreto 2480 de 1968, el artíc277 de 1979, los artículos 1, 2 y 59.
El demandante arguyó que, es ilegal e inconstitucional que la demandada no tenga en cuenta el tiempo servido por el actor como docente con vinculación por órdenes de servicio, toda vez que la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que prima la realidad sobre las formas y en el caso de los docentes no es necesario que exista un pronunciamiento judicial previo sobre la existencia de ese vínculo laboral, para establecer la relación. 2.
Contestación de la demanda. La accionada se opuso a las pretensiones de la demanda. Aseveró que la demandante no demostró los 20 años de servicio como docente oficial de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado, tal como lo exige el artículo 1º de la Ley 114 de 1913, razón por la cual se deben denegar las pretensiones de la demanda.
Como excepciones propuso las que denominó: cobro de lo no debido, buena fe y prescripción de mesadas. 3. La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Magdalena, mediante sentencia proferida el 14 de septiembre de 2022, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda (sin condena en costas). En consecuencia, ordenó a la UGPP reconocer la pensión gracia a la demandante.
Consideró que la parte actora acreditó el cumplimiento de la totalidad de los requisitos legales y jurisprudenciales para acceder a la pensión gracia, pues el 13 de marzo de 1996 cumplió los 50 años de edad, demostró que desempeñó el empleo con honradez y buena conducta y que, además, los 20 años de servicios como docente territorial, vinculado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 (1 de febrero de 1965).
Concluyó que se configuró el fenómeno jurídico de la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 26 de enero de 2013 porque a pesar de que colmó los requisitos de edad y tiempo de servicios el 17 de junio de 2005, la reclamación administrativa se presentó el 26 de enero de 2016. 4. El recurso de apelación. La demandada solicitó revocar la sentencia de primera instancia. Alegó que el tribunal no realizó una correcta valoración probatoria, pues no se aportaron los documentos idóneos para demostrar el tipo de vinculación del actor.
Consideró que es una equivocación al darle pleno valor probatorio al acto administrativo de reconstrucción de los actos de nombramiento y posesión, porque de haber prestado los servicios en las fechas indicadas deben existir copias de pagos por la prestación del servicio, y estos documentos no se encuentran ni siquiera en el acto de reconstrucción. Por consiguiente, no se puede validar la vinculación o los tiempos de servicios alegados ante el municipio de Zambrano (Bolívar) y, además, a 31 de diciembre de 1980, la parte demandante no se encontraba vinculada a la docencia oficial, en consecuencia, no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación solicitada 5.
Alegatos de conclusión Mediante auto del 21 de noviembre de 2023 el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación y precisó que como el asunto del epígrafe se rige por la Ley 2080 de 25 de enero de 2023, de acuerdo con el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, modificado por la aludida ley, desde la notificación del auto admisorio, hasta la ejecutoria de dicha providencia, las partes y el agente del Ministerio Publico podían pronunciarse sobre la alzada.
Sin embargo, las partes guardaron silencio. El agente del ministerio público rindió informe. 5.1 Ministerio Público El señor procurador delegada de intervención 7 ante esta Corporación, quien funge como representante del Ministerio Público dentro del presente proceso, rindió concepto, en el sentido de solicitar que se confirme la sentencia apelada, porque los argumentos esgrimidos por la recurrente no tiene fundamentos ni facticos ni jurídicos para ser tenidos en cuenta, pues está comprobado el cumplimiento de los requisitos legales para acceder a la prestación reclamada, es decir laborar los 20 años al servicio de la docencia territorial, contar con más de 50 años de edad e iniciar vida laboral como docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, tener buena conducta.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si es procedente revocar la sentencia del Tribunal Administrativo del Magdalena, que accedió parcialmente a las pretensiones. Para el efecto se analizará si al demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan o, por el contrario, carece de fundamento, pues el periodo computado para el reconocimiento de la prestación es inferior a los 20 años, la plaza ocupada era nacional y su vinculación ocurrió después del 31 de diciembre de 1980, como lo aduce la accionada.
Para desatar los problemas jurídicos, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1 Marco normativo y jurisprudencial; 2.2. Sobre la reconstrucción de documentos públicos, 2.3 Hechos probados y 2.4 Caso concreto. 2.1 Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar está a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.
Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional, en fallo SU-14 de 2020, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años, en virtud de la naturaleza de su vinculación, y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 2.4.
Sobre la reconstrucción de documentos públicos Resulta ilustrativo mencionar las consideraciones de la Corte Constitucional en la sentencia T-167 de 2013, sobre este asunto: […] Cuarta. Mecanismos para la reconstrucción de documentos destruidos o extraviados Es claro que en el sistema jurídico colombiano existe un mecanismo para la reconstrucción de expedientes consagrado en el artículo 133 del Código de Procedimiento Civil, el cual prima facie, se aplicaría solo al interior de los procesos judiciales de esa jurisdicción. Sin embargo, gracias a una interpretación sistemática del orden jurídico, esa norma, tanto como otras del mismo código, resulta aplicable a las situaciones análogas que surjan, no solo en los procesos judiciales contencioso-administrativos, sino también durante las llamadas actuaciones administrativas.
Ese mecanismo ha sido aplicado por esta Corte, en varias ocasiones, en las cuales ha indicado que “existe la posibilidad de reconstruir el dato si su soporte desaparece. No en vano, el sistema procesal colombiano ha previsto la existencia de mecanismos para la reconstrucción de expedientes…. En concepto de esta Corporación existe un deber constitucional de administrar correctamente y de proteger los archivos y bases de datos que contengan información personal o socialmente relevante.
Este deber se deriva de la prohibición genérica, dirigida a toda persona, sea natural o jurídica, de impedir sin justa causa el goce efectivo de los derechos fundamentales o de tornar imposible dicho goce” Para este tribunal también ha sido relevante resaltar que la reconstrucción de expedientes y/o documentos debe efectuarse ágilmente, pues de no ser así puede generarse una vulneración al debido proceso administrativo, contra la regla según la cual la administración debe ser célere y realizar sus actuaciones “sin dilaciones injustificadas”.
Sobre este aspecto, la Corte tuteló el derecho de una persona que debido a la pérdida de un expediente dentro de un proceso policivo, no le era posible demostrar que se había vulnerado el derecho al debido proceso, frente a lo cual anotó que: “La reconstrucción de expediente está reglamentada por el artículo 133 del Código de Procedimiento Civil; aunque allí no se fijan términos, es obvio que la reconstrucción debe hacerse a la mayor brevedad.
En este caso especial, el Inspector de Policía de la Comuna Nº 25 de Cartagena debe preocuparse por el trámite pronto y preferencial de la reconstrucción. Es más el interesado puede formular las quejas y denuncias que estime pertinentes en caso de demora; ( ) no sólo es un derecho que tiene sino una forma de averiguar por qué y en dónde se extravío el expediente.” Igualmente, este tribunal en un caso donde varios documentos públicos habían sido destruidos debido a tomas guerrilleras, ordenó a la Alcaldía municipal que de inmediato realizara la reconstrucción de dichos documentos, debido a que dentro de ellos se encontraba la información con la cual un ciudadano podía acceder a su pensión. En este caso expresó que: “En el caso que ocupa la atención de la Sala, los archivos que contenían la información laboral del actor no se encuentran porque al parecer fueron destruidos como resultado de las tomas guerrilleras, y aunque resulte lamentable esta situación, la Alcaldía Municipal debió reconstruir los expedientes que resultaron afectados por esta situación. No hacerlo, constituye una grave violación a los derechos de las personas que trabajaron al servicio de la administración municipal, pues casos como el presente se está impidiendo el acceso a una futura pensión de vejez.
La reconstrucción de un expediente debe hacerse de manera ágil, pues de no ser así puede haber una posible afectación del derecho a la seguridad social en conexidad con el mínimo vital, toda vez que de esa información depende el reconocimiento y pago de la pensión de vejez.” Así mismo, al dar solución a una situación en la cual docentes municipales solicitaban a la Alcaldía de San Zenón (Magdalena) la copia del acta de compromiso en la cual dicha entidad se comprometía a pagar acreencias laborales, que no fue proporcionada ya que se alegó su extravío, esta Corte indicó que “las entidades públicas tienen la obligación de propender por el manejo idóneo de la guarda y custodia de los archivos y que en caso que los documentos se extravíen o deterioren hacer todas las gestiones necesarias para su reconstrucción con el fin de que los interesados puedan acceder a ellos y a partir de los mismos ejercer sus derechos, entre ellos el de acceder a la administración de justicia para promover su cumplimiento”.
En ocasión más reciente, esta corporación resolvió sobre una situación en la cual la Alcaldía de un municipio se negaba a entregar a varios ciudadanos un documento (acta de compromiso) emanado de la administración, vulnerando de esta forma los derechos constitucionales al debido proceso administrativo y el acceso efectivo a la administración de justicia, frente a lo cual señaló que: “cuando un documento se encuentra bajo la custodia y responsabilidad de la administración y por circunstancias adversas desaparece, impidiéndose su acceso a los ciudadanos, asiste la obligación de ordenar de manera ágil su reconstrucción para alivianar la carga impuesta por la administración sin necesidad, pues de no ser así, se afectaría directamente el derecho fundamental al debido proceso administrativo poniendo en riesgo el acceso oportuno a la administración de justicia.” De otra parte, a más de existir un procedimiento que puede ser aplicado a la recuperación o reconstrucción de un acto administrativo municipal cuyo texto se hubiere extraviado, existen dos razones más de carácter práctico que sin duda justifican que la correspondiente autoridad deba proceder en tal sentido.
La primera de ellas tiene que ver con el hecho de que el documento cuya copia se requiere es un acto administrativo de carácter general, que aún en el evento de no estar ya vigente, podría tener un número ilimitado de posibles destinatarios interesados en conocer su texto, con el ánimo de determinar de manera precisa la existencia y alcance de sus eventuales derechos.
Así las cosas, su extravío y la consiguiente imposibilidad de ser conocido de cierta fecha en adelante tendría importantes implicaciones, entre ellas la eventual vulneración del derecho a la igualdad, en cuanto frustraría la posibilidad de futuras reclamaciones de personas que se encontrarían en identidad de condiciones frente a otras que anteriormente sí alcanzaron el reconocimiento de sus derechos, en aplicación de la norma o acto administrativo que posteriormente desaparece.
En consecuencia, aun cuando no existe un procedimiento señalado para la reconstrucción de actos administrativos extraviados o destruidos, existe la posibilidad de reconstruir el documento si su soporte desaparece, para lo cual la administración puede utilizar el mecanismo dispuesto para la reconstrucción de expedientes judiciales, esto con el fin de salvaguardar, entre otras cosas, la eventual vulneración del derecho a la igualdad, en cuanto frustraría la posibilidad de futuras reclamaciones. 2.5.
Hechos probados. De acuerdo con cédula de ciudadanía, el demandante nació el 13 de marzo de 1946. Decreto 016 del 8 de octubre de 2015, de la alcaldía del municipio de Zambrano (Bolívar), por medio de la cual se ordena la reconstrucción de los decretos números 036 del 1 de febrero de 1965, 020 del 1º de febrero de 196, 018 del 1º de febrero de 1967, 010 del 1º de febrero de 1968, 012 del 3 de febrero de 1969, 018 del 1º de febrero de 1972, 011 del 10 de febrero de 1973, 021 del 10 de febrero de 1974, 036 del 1º de febrero de 1974, 036 del 1º de febrero de 1975 Obran en el expediente los decretos: 036 del 1 de febrero de 1965, 020 del 1 de febrero de 1966, Decreto 018 del 1 de febrero de 1967, Decreto 010 del 1 de febrero de 1968, Decreto 012 del 1 de febrero de 1969, 018 del 1 de febrero de 1972, 011 del 1 de febrero de 1973, 021 del 1 de febrero de 1974, 036 del 1 de febrero de 1975 dictados por el alcalde municipal de Zambrano y las correspondientes actas de posesión, documentos en los que consta que el actor se vinculó como docente de dicho ente territorial, Se encuentra Decreto 203 del 19 de septiembre de 1995 del alcalde del municipio de Santa Ana (Magdalena) y la correspondiente acta de posesión del 20 de septiembre de esa anualidad, en la que consta que el demandante prestó sus servicios como maestro municipal en la escuela Rural Mixta de Pinto Nuevo, grado 1.
Decreto 104 del 20 de junio de 2000, por medio del cual el alcalde del municipio de Santa Ana reubica actor, de la escuela Rural Mixta de Pinto viejo, a la escuela urbana mixta No.2 de Santa Ana, así como la correspondiente acta de posesión del 22 de junio de 2000. Acta de posesión, emanada del municipio de Santa Ana, del 2 de septiembre de 2004, por la cual el demandante tomó posesión, sin solución de continuidad, como docente incorporado a la planta global del departamento del Magdalena, nombrado por Decreto 382 del 2 de agosto de 2004.
Según certificado de servicios prestados emanado de la secretaria general y de gobierno del municipio de Santa Ana (Magdalena), del 14 de junio de 2007, el actor laboró desde el 1 de febrero hasta el 30 de noviembre de 1992, desde el 1 de febrero hasta el 30 de noviembre de 1993, desde el 1 de febrero hasta el 30 de noviembre de 1994, desde el 1 de febrero hasta el 30 de mayo de 1995, nombrada por Decreto 203 del 19 de septiembre de 1995.
Actuación administrativa. El 14 de junio de 2016, el actor formuló reclamación administrativa ante la UGPP, orientada a obtener la pensión gracia. Mediante Resolución RDP 003004 del 30 de enero de 2017, la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia pedida por la demandante el 14 de junio de esa anualidad, dado que su vinculación a la docencia por orden de servicio no puede contabilizarse para el computo de la pensión solicitada.
Contra la anterior determinación el actor interpuso recurso de reposición, desatado en forma desfavorable por la precitada entidad, con Resolución RDP 013072 del 29 de marzo de 2017, ya que el docente prestó servicios (…) con nombramiento del orden NACIONAL, no siendo posible tenerlos en cuenta para el reconocimiento de Pensión Gracia (…).
Así mismo, interpuso recurso de apelación, resuelto en forma adversa a las pretensiones de la actora, por Resolución Nro. RDP 001584 del 16 de enero de 2015, porque no cumplió con los requisitos legales para acceder a la prestación pedida. 2.3. Caso concreto. El señor Alfonso Enrique Ochoa Miranda acude en sede de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la pensión gracia, con el 75% de los factores salariales devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus de pensionado.
El Tribunal Administrativo del Magdalena accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, toda vez que la actora laboró por más de 20 años, su vinculación al magisterio como docente fue «territorial» y ocurrió con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 (1º de febrero de 1965), y carece de antecedentes disciplinarios, por lo que cumplió los requisitos para ser acreedor de la pensión gracia. La demandada formuló alzada contra la anterior decisión, al estimar que la demandante no cumple con los requisitos exigidos en la norma, debido a que con las pruebas aportadas no se logró acreditar que su vinculación se produjo antes del 31 de diciembre de 1980.
La Sala por auto del 14 de marzo de esta anualidad dispuso oficiar a la alcaldía de Zambrano para que aportara copia de todo el proceso administrativo que la reconstrucción de los documentos de la hoja de vida del señor Alonso Ochoa Miranda, orden que fue resuelta por memoriales visibles a índices 30 y 31 del aplicativo Samai. De las pruebas antes enunciadas se desprende que la demandante nació el 13 de marzo de 1946 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: En tal virtud, el 26 de enero de 2016 el actor pidió de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, negado con los actos enjuiciados, puesto que, en criterio de esa entidad, la docente no acreditó el tiempo necesario.
De acuerdo con lo expuesto, en lo atinente al primer lapso laborado por la actora como docente, esto es, desde el 1 de febrero de 1965 hasta el 30 de noviembre de 1975, como docente en el municipio de Zambrano(Bolívar) (7 años, 6 meses), obran en el expediente los decretos: 036 del 1 de febrero de 1965, 020 del 1 de febrero de 1966, Decreto 018 del 1 de febrero de 1967, Decreto 010 del 1 de febrero de 1968, Decreto 012 del 1 de febrero de 1969, 018 del 1 de febrero de 1972, 011 del 1 de febrero de 1973, 021 del 1 de febrero de 1974, 036 del 1 de febrero de 1975 y las certificaciones que dan cuenta de que ingresó al servicio educativo por nombramiento del alcalde municipal de Zambrano y que los pagos se efectuaban por la división de presupuesto del municipio; por tanto, ese tiempo, que, valga decir, inició con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, es susceptible de ser contabilizado para conceder la pensión gracia deprecada.
La accionada alega que este tiempo no puede ser tenido en cuenta dado que son documentos reconstruidos por la alcaldía del municipio ante la pérdida de los mismos, sin embargo, para la Sala no son de recibo estos argumentos debido a que son documentos que gozan de la presunción de legalidad y no han sido tachados de falsos. Además, fueron reconstruidos de acuerdo con los lineamientos establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia mencionada en las consideraciones de esta providencia. En efecto, de conformidad con el artículo 126.
Del Código General del Proceso, el trámite para la reconstrucción de expedientes es así: En caso de pérdida total o parcial de un expediente se procederá así: 1. El apoderado de la parte interesada formulará su solicitud de reconstrucción y expresará el estado en que se encontraba el proceso y la actuación surtida en él. La reconstrucción también procederá de oficio. 2.
El juez fijará fecha para audiencia con el objeto de comprobar la actuación surtida y el estado en que se hallaba el proceso, para lo cual ordenará a las partes que aporten las grabaciones y documentos que posean. En la misma audiencia resolverá sobre la reconstrucción. 3. Si solo concurriere a la audiencia una de las partes o su apoderado, se declarará reconstruido el expediente con base en la exposición jurada y las demás pruebas que se aduzcan en ella. 4.
Cuando se trate de pérdida total del expediente y las partes no concurran a la audiencia o la reconstrucción no fuere posible, o de pérdida parcial que impida la continuación del proceso, el juez declarará terminado el proceso, quedando a salvo el derecho que tenga el demandante a promoverlo de nuevo. 5. Reconstruido totalmente el expediente, o de manera parcial que no impida la continuación del proceso, este se adelantará, incluso, con prescindencia de lo perdido o destruido.
El accionante solicitó al alcalde del municipio de Zambrano, en distintas oportunidades la expedición de los actos administrativos y actas de nombramiento que evidenciaran su vinculación a ese ente territorial y posteriormente pidió la reconstrucción de dichos documentos, para lo cual aportó: Fotocopia informal del oficio numero de 1973 donde se le informó al demandante su nombramiento como maestro alfabetizador de la escuela 20 de enero de Zambrano (Bolívar), suscrito por el señor Alfonso González Porto, jefe de alfabetización de la secretaría de Educación y Cultura del departamento de Bolívar.
Acta de posesión ante el alcalde municipal de la época Luis Martelo Ochoa y como secretario Oscar Mulford Zarat, en el cargo de maestro alfabetizar. También se obtuvo certificación en la que consta las personas que se desempeñaron como alcaldes en los años 1965, 1966, 1967, 1968, 1969, 1972, 1973, 1974 y 1975. Con fundamento en estas elementos probatorios se expidió el Decreto 106 del 8 de octubre de 2016, por medio del cual se ordenó la reconstrucción de los decretos 036 del 1 de febrero de 1967, 010 del 1º de febrero 1968, 012 del 3 febrero e 1969, 018 del 1º de febrero de 1972, 011 del 1º de febrero de 1973, 021 del 1º de febrero de 1974, 036 del 1º de febrero de 1974, 036 del 1º de febrero de 1975; el alcalde a solicitud del interesado y después de verificar la destrucción del archivo del municipio debido a la inundación que se presentó en dicho municipio en el año 1975.
Por lo anterior, y dado que este documento no ha sido tachado como falso por la parte demandada, la Sala lo encuentra conducente para acreditar el periodo referido. El segundo periodo laborado por el actor, desde el 1 de febrero de 1992 hasta el 30 de noviembre de 1995, en el municipio de Santa Ana, con una vinculación mediante ordenes de prestación de servicios la Sala reitera que este tema ya ha sido decantado por esta Corporación y se ha precisado que el tiempo docente prestado bajo esta modalidad de vinculación es computable para el reconocimiento de la pensión gracia. Finalmente, el periodo laborado entre el 19 de septiembre de 1995 al 17 de junio de 2011 también debe ser contabilizado para pues se encuentran en el expediente los decretoso 203 del 19 de septiembre de 1995 y 104 del 20 de junio de 2000, expedidos por alcalde del municipio de Santa Ana (Magdalena) por medio de los cuales nombra y posteriormente reubica al actor, así como las correspondientes actas de posesión, documentos en los que consta que el demandante prestó sus servicios como maestro municipal en escuelas urbanas y rurales; por consiguiente es un docente con carácter territorial.
A manera de corolario, se tiene que el actor colmó los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en condición de maestro territorial por veinte (20) años, vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 (1º de febrero de 1965), contar con 50 años de edad (los cumplió el 13 de marzo de 2006) y observar una buena conducta en su desempeño como docente (lo cual no ha sido objeto de controversia), razones por las que es dable acceder al reconocimiento de la referida prestación, como lo dispuso el a quo.
III. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo del Magdalena, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 14 de septiembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Por Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.