Radicados: 11001032800020220013900 Recurrente: Carlos Ossa Barrera Demandado: Edgar Fernando Ortiz Martínez 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA Radicación: 11001-03-28-000-2022-00139-00 Recurrente: CARLOS OSSA BARRERA Demandado: ACTO DE ELECCIÓN DE EDGAR FERNANDO ORTIZ MARTÍNEZ – SECRETARIO GENERAL DEL CONCEJO MUNICIPAL DE LA DORADA - CALDAS Temas: Examen de los requisitos de admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia – Causal de rechazo por resultar evidente que las sentencias de unificación no son aplicables al caso – Subsunción de los supuestos del caso en las reglas de unificación AUTO QUE RECHAZA DE PLANO EL RECURSO EXTRAORDINARIO OBJETO DE LA DECISIÓN Resuelve el Despacho sobre la admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, interpuesto por el señor Carlos Ossa Barrera, con el cual pretende que se deje sin efectos la sentencia, dictada en única instancia el 24 de marzo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Caldas, en el proceso de nulidad electoral, en el que se pretendía la declaratoria de invalidez del acto de elección del secretario del Concejo Municipal de La Dorada - Caldas.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda de nulidad electoral 1. El 8 de diciembre de 2021, el señor Calos Ossa Barrera, actuando en nombre propio, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad electoral contra el acto de elección del señor Edgar Fernando Ortiz Martínez, como secretario del Concejo Municipal de La Dorada (Caldas), contenido en el acta N.o 081 del 29 de noviembre de 2021.
Radicados: 11001032800020220013900 Recurrente: Carlos Ossa Barrera Demandado: Edgar Fernando Ortiz Martínez 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. El demandante invocó como causal de nulidad la violación de normas de superior jerarquía en las que debía fundarse el acto administrativo. 1.2.
Actuaciones surtidas en el proceso de nulidad electoral 1.2.1. Decisiones adoptadas en primera instancia 3. Previa admisión de la demanda –12 de enero de 2022–, el Tribunal Administrativo de Caldas, en auto interlocutorio dictado el 14 de febrero del mismo año, se pronunció sobre la procedencia de dictar sentencia anticipada, en los términos del artículo 182 A de la Ley 1437 de 2011, oportunidad en la que decidió: i) Tener como pruebas las documentales allegadas al proceso; ii) Negar la prueba consistente en allegar al expediente el audio de la sesión plenaria del concejo del 29 de noviembre de 2021, por cuanto la misma fue aportada por el demandante, sin que fuera objetada por la parte demandada, lo cual tornaba innecesario el medio de convicción; iii) Fijó el litigio con la formulación del siguiente problema jurídico: ¿Adelantó el Concejo municipal de La Dorada – Caldas el proceso de elección del secretario general de dicha corporación conforme a la regulación legal para la elección de empleados de las corporaciones públicas? iv) Se corrió traslado para alegatos de conclusión a las partes por el término de diez (10) días y al Ministerio Público para rendir concepto. 4.
El 24 de marzo de 2022 la referida autoridad dictó “sentencia de primera instancia”1 en la que negó las pretensiones de la demanda, por considerar que no se configuró la causal de nulidad alegada y que la convocatoria adelantada por el Concejo del Municipio de La Dorada, para la elección del secretario “estableció en forma general todos y cada uno de los elementos necesarios para realizar el concurso para la elección del Secretario de esa corporación, aplicando para ello, las exigencias de la ley para la elección de contralores Ley 1904 de 2018.” 5.
En consecuencia, el tribunal concluyó que se cumplió con el principio de transparencia, se divulgó el acuerdo, se acreditó también el requisito de publicidad y se permitió la participación de todos los interesados. 1 Se precisó que la sentencia se dictaba en primera instancia, lo cual quedó consignado así: Sin embargo, con posterioridad determinó que como las reglas de competencia aplicables eran las de la Ley1437 de 2011, realmente se trataba de una sentencia de única instancia. Radicados: 11001032800020220013900 Recurrente: Carlos Ossa Barrera Demandado: Edgar Fernando Ortiz Martínez 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.
Al respecto, precisó que “en todo caso, los argumentos en contra de la convocatoria, como lo es no especificar cómo se evaluaría la hoja de vida y los parámetros de la entrevista, en primer momento no impedían que otras personas se presentaran para el cargo, y siendo que, como quedó demostrado, el señor Edgar Fernando Ortiz Martínez2 fue el único que se presentó para la convocatoria, cualquier discusión sobre esta irregularidad formal es irrelevante.” 7.
La sentencia fue notificada a las partes e intervinientes el 28 de marzo de 2022. 1.2.2. Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 8. Por medio de escrito, radicado el 5 de abril de 2022, esto es, al día siguiente de la ejecutoria de la sentencia, la parte demandante interpuso “recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia”, en el que manifestó que el Tribunal Administrativo de Caldas no se pronunció sobre el argumento según el cual no se permitió la inscripción de candidaturas por medios electrónicos y sobre el requisito de inscripción consistente en que se presentaran 16 copias de la hoja de vida “con CD que tuviese en su contenido exactamente los mismos datos, a pesar que se puso como norma violada, se dejó claro en la presentación de la demanda y en los alegatos de conclusión.” 9.
Alegó que tampoco se hizo mención en la sentencia al argumento según el cual se omitió la realización de la entrevista. 10. Afirmó que, al resolver el caso concreto se desconocieron las siguientes sentencias de unificación de jurisprudencia: i) Del 15 de julio de 2014 con radicación 11001032800020130000600 (Acumulado 2013-00007), M.P. Stella Conto Díaz del Castillo.
El accionante consideró que la ratio de esta sentencia que se desconoció por parte del Tribunal es la siguiente: “En ejercicio de su función electoral la Corte Suprema de Justicia pasó por alto el principio de participación democrática amplia, es decir, bajo condiciones aptas para permitir el acceso del mayor número de personas posible teniendo en cuenta el principio del pluralismo, tanto como los principios que informan la función pública y velan por que el interés general prime sobre el particular.” El recurrente afirmó que esta consideración fue desconocida por el tribunal, por cuanto en el fallo se afirmó que: “Lo más importante que observa la Sala, es que la manera como se hizo la convocatoria, se encuentra consignada en forma muy clara los requisitos y procedimientos para el concurso, de tal manera que se cumplió con el principio fundamental de la transparencia, se hizo debidamente la divulgación del acuerdo, 2 En las piezas procesales y en la misma sentencia se afirma que el segundo apellido del demandado es “Manrique”.
Radicados: 11001032800020220013900 Recurrente: Carlos Ossa Barrera Demandado: Edgar Fernando Ortiz Martínez 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumpliendo con la publicidad, de tal manera que todas y cada una de las personas que estuvieran habilitadas a participar lo podrían haber hecho en igualdad de condiciones, y en todo caso, los argumentos en contra de la convocatoria, como lo es no especificar cómo se evaluaría la hoja de vida y los parámetros de la entrevista, en primer momento no impedían que otras personas se presentaran para el cargo, y siendo que, como quedó demostrado, el señor Edgar Fernando Ortiz Martínez fue el único que se presentó para la convocatoria, cualquier discusión sobre esta irregularidad formal es irrelevante.” (Subrayas incluidas por el demandante). ii) Sentencia del 26 de septiembre de 2017 con radicado 25000-23- 4100-000-2015-02491-01, M.P. Rocío Araujo Oñate.
Con respecto a esta, el recurrente señaló la regla de decisión consistente en “el deber de los jueces y tribunales de resolver todas las causales de invalidez que la parte actora incluya en las demandas de nulidad electoral.” El demandante alegó que el Tribunal Administrativo de Caldas incumplió ese deber, porque en la demanda se alegó que se desconoció el contenido del artículo 6º de la Ley 1904 de 20183 y lo mismo se hizo en los alegatos de conclusión, sin que en la sentencia se realizara pronunciamiento alguno; no obstante, que se demostró que no se llevó a cabo la entrevista a la persona que fue elegida.
Advirtió que también argumentó en el curso del proceso que se desconoció el artículo 6º de la Ley 2052 de 20204, por cuanto no se permitió la inscripción de candidatos por vía electrónica sino exclusivamente de forma presencial, con lo que se logró que el único que contara oportunamente con los documentos fuera quien venía fungiendo en el cargo de secretario, por lo que se impidió una amplia participación. Señaló que, con respecto a la entrevista, la autoridad accionada se limitó a expresar que “También se podría esgrimir, que no se especificaron los parámetros de cómo se realizaría la entrevista, pero esta es una condición que no necesariamente debe ir en la convocatoria, y puede surgir de regulaciones internas al seno de la corporación.” 11.
Como pretensiones del recurso extraordinario de revisión, incluyó las siguientes: “PRIMERA: DECLARAR fundado el recurso extraordinario de unificación de sentencia. 3 El precepto citado consagra las etapas del proceso de selección del Contralor General de la República. 4 "POR MEDIO DE LA CUAL SE ESTABLECEN DISPOSICIONES TRANSVERSALES A LA RAMA EJECUTIVA DEL NIVEL NACIONAL Y TERRITORIAL Y A LOS PARTICULARES QUE CUMPLAN FUNCIONES PÚBLICAS Y/O ADMINISTRATIVAS, EN RELACIÓN CON LA RACIONALIZACIÓN DE TRÁMITES Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES" La norma establece:
ARTÍCULO
6. TRÁMITES EN LÍNEA. Los trámites que se creen a partir de la entrada en vigencia de la presente ley deberán realizarse totalmente en línea, por parte de los ciudadanos. Para los trámites existentes antes de la entrada en vigencia de la presente ley y que no puedan realizarse totalmente en línea, el Ministerio de Tecnologías de la información y las Comunicaciones determinará los plazos y condiciones para el trámite.
El Estado promoverá el uso de los canales virtuales para tal fin.” Radicados: 11001032800020220013900 Recurrente: Carlos Ossa Barrera Demandado: Edgar Fernando Ortiz Martínez 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDA: REVOCAR la Sentencia 50 del 24 de Marzo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas.
TERCERA: DECRETAR la nulidad del Acto de elección de Edgar Ortiz Martínez (sic) como Secretario del Concejo Municipal de La Dorada (Caldas).” 1.2.3. Actuaciones subsiguientes con respecto al recurso interpuesto 1.2.3.1. Auto que concede recurso de “apelación” 12. El 28 de abril de 2022 el magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Caldas concedió el recurso de “apelación” y dispuso la remisión del expediente al Consejo de Estado.
Lo anterior previa la siguiente consideración: “Teniendo en cuenta que el escrito del RECURSO DE APELACIÓN, visible a en PDF nro. 39, fue interpuesto y sustentado por la parte demandante, encontrándose dentro del término oportuno para ello, toda vez que la sentencia se notificó el 28 de marzo de 2022 y el recurso se presentó el 05 de abril de 2022, se concede la alzada en el EFECTO SUSPENSIVO de conformidad con lo dispuesto en el artículo 292 del CPACA.” 1.2.3.2.
Auto que ordena devolución al Tribunal Administrativo de Caldas 13. El proceso le correspondió por reparto al Magistrado Luis Alberto Álvarez Parra quien, en providencia dictada el 12 de mayo de 2022 dispuso su devolución al despacho judicial de origen, al advertir que el demandante fue claro en expresar que interponía el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia y el a quo, sin percatarse de ello, concedió el ordinario de apelación. 14.
Para sustentar la decisión, en la providencia se consideró: “En este orden, resulta extraño para el despacho que, ante la claridad del recurso incoado por el actor, el a quo le hubiera dado un trámite totalmente diferente, pues bastaba una simple revisión al asunto del correo y al propio escrito, específicamente a la normativa invocada (artículos 256 y siguientes del CPACA), para advertir que el señor Carlos Ossa Barrera había presentado el Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia y no el de apelación. Así las cosas, como hay un Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia formulado por el demandante y frente al cual el magistrado sustanciador le dio el trámite indebido del recurso ordinario de apelación, se ordenará devolver las presentes actuaciones, para que el juzgador realice un análisis juicioso y adecuado de los presupuestos y requisitos de procedencia, legitimación, oportunidad, etc.
Lo anterior, con el fin de garantizar los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia, los cuales, entre otros aspectos, se materializan con la posibilidad que tienen las partes de ejercer los mecanismos que la ley procesal les otorga y a obtener una respuesta del respectivo funcionario judicial.” 15. El 26 de mayo de la presente anualidad el a quo profirió auto de estarse a lo dispuesto a lo resuelto por el superior. 1.2.3.3.
Auto que concede recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicados: 11001032800020220013900 Recurrente: Carlos Ossa Barrera Demandado: Edgar Fernando Ortiz Martínez 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16. Posteriormente, en auto dictado el 1º de junio de la presente anualidad, el Tribunal Administrativo de Caldas concedió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, previa aclaración de que el proceso se tramitó en única instancia y no en primera como se había indicado en la sentencia. 17.
Lo anterior lo sustentó en que la norma aplicable al caso era el artículo 151 de la Ley 1437 de 2011, en la redacción que tenía antes de la reforma contenida en la Ley 2080 de 2021, por la fecha de radicación de la demanda –8 de diciembre de 2021–, que en el numeral 10º establecía: “Artículo 151. Los Tribunales Administrativos conocerán privativamente y en única instancia: … 10.
De la nulidad de los actos de elección expedidos por las asambleas departamentales y los concejos municipales en municipios de setenta mil habitantes (70.000) o más que no sean capital de departamento. El número de habitantes se acreditará con información oficial del Departamento Administrativo Nacional de Estadística.” 18. Señaló que, según la información oficial certificada por el DANE, el municipio de La Dorada (Caldas) tiene una población de 78.949 habitantes5 y que en el recurso se indicaron las partes, la providencia impugnada, la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio y las sentencias de unificación que se consideran desconocidas, lo cual era suficiente para conceder el recurso.
II. CONSIDERACIONES JURÍDICAS 2.1. Competencia 19. El despacho es competente para decidir sobre la admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 259 de la Ley 1437 de 20116, en concordancia con el 125 ejusdem y el Acuerdo No 080 de 2019, dictado por la Sala Plena del Consejo de Estado. 20.
Esta Sección es competente por razón de la especialidad toda vez que la sentencia con respecto a la cual se alega el desconocimiento del precedente contenido en fallos de unificación se dictó al resolver las pretensiones en sede de nulidad electoral. 2.2. Presupuestos procesales de la acción 2.2.1. Legitimación en la causa por activa 2.2.1.1.
Marco normativo 5 (https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/poblacion/proyepobla06_20/Proy eccionMunicipios2005_2020.xls ) 6 “ARTÍCULO 259. COMPETENCIA. Del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia previsto en este capítulo conocerá, según el acuerdo correspondiente del Consejo de Estado y en atención a su especialidad, la respectiva sección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la misma Corporación.”.
Radicados: 11001032800020220013900 Recurrente: Carlos Ossa Barrera Demandado: Edgar Fernando Ortiz Martínez 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21. En los términos expuestos por el artículo 260 de la Ley 1437 de 2011 se encuentran legitimados para interponer el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cualquiera de las partes o de los terceros procesales que hayan resultado agraviados por la providencia “quienes deberán actuar por medio de apoderado a quien se haya otorgado poder suficiente.” 2.2.1.2.
Examen de la legitimación en el caso concreto 22. En el caso concreto, la demanda de nulidad electoral fue presentada por el señor Carlos Ossa Barrera en nombre propio, en su condición de profesional del derecho7, de tal manera que, atendiendo a su calidad de demandante en el proceso, está legitimado por activa para interponer el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas. 2.2.2.
Oportunidad 23. Según lo dispuesto por el artículo 261 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo el recurso se debe interponer y sustentar por escrito, “a mas tardar dentro de los diez (10) días siguientes a su ejecutoria.” 24. En el caso concreto la sentencia recurrida se dictó el 24 de marzo de 2022, se notificó a las partes e intervinientes el 28 del mismo mes y año, de tal manera que cobró ejecutoria el 4 de abril del presente año y el recurso se interpuso al día siguiente -5 de abril de 2022-, por lo que cumple con el requisito de oportunidad. 2.2.3.
Procedencia 25. Se constata que el recurso se interpuso contra una sentencia dictada en única instancia por el Tribunal Administrativo de Caldas, por lo que concurre el presupuesto consignado en el artículo 257 ejusdem, sin que se tenga que revisar la cuantía por tratarse de un asunto que no tiene contenido patrimonial ni económico, porque se dictó como consecuencia del ejercicio de una acción pública de nulidad electoral, en la que se encuentra comprometido el interés general. 2.3.
Requisitos de admisión del recurso 7 Si bien el recurrente no invocó su condición de abogado el despacho consultó la página de la Unidad de Registro Nacional de Abogados y constató que el mismo tiene la calidad de profesional del derecho y su tarjeta profesional se encuentra vigente. Radicados: 11001032800020220013900 Recurrente: Carlos Ossa Barrera Demandado: Edgar Fernando Ortiz Martínez 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26.
El Título VI Capítulo II de la Ley 1437 de 2011, regula el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. En él se indican los términos, causales y requisitos que deben cumplirse para la admisión y procedencia, en los artículos 256 a 2688, y se incluyen los fines, la procedencia, la causal, los requisitos, el procedimiento y los demás aspectos que se deben tener en cuenta para su admisión, rechazo, trámite y resolución. 27.
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 262 de la Ley 1437 de 2011, el recurso interponerse mediante escrito que deberá contener: “1. La designación de las partes. 2. La indicación de la providencia impugnada. 3. La relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio. 4. La indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirvieron de fundamento.” 2.4.
Causales de rechazo del recurso 28. Como causales de rechazo del medio de impugnación, el artículo 265 de la Ley 1437 de 20119 prevé: i) cuando no se subsane en el término concedido; ii) cuando fuere improcedente pese a haberse conferido por parte del tribunal; y iii) cuando no se fundamente en una sentencia de unificación o sea evidente que esta no es aplicable al caso. 29.
El último requisito citado fue adicionado por la Ley 2080 de 2021, estableciéndose como una manera de que el recurrente no convierta el mecanismo en una instancia adicional del proceso, sino que sea excepcional y tenga como única finalidad asegurar la unidad de interpretación del derecho y su aplicación uniforme. 30. Tales finalidades se desprenden de lo consignado en el artículo 256 de la Ley 1437 de 2011 y, adicionalmente, de la garantía del derecho a la igualdad material –que surge del artículo 13 de la Constitución Política– y a la seguridad jurídica, prerrogativas que se salvaguardan con el cumplimiento por parte de los jueces del deber de acatar los precedentes10 y aplicar en la resolución de los casos concretos las sentencias de unificación, que dicte el Consejo de Estado, como órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 8 Cánones que fueron modificados por los artículos 68 y siguientes de la Ley 2080 de 2021. 9 Modificado por el artículo 69 de la Ley 2080 de 2011. 10 Corte Constitucional, Sentencia SU-354 del 25.05.2017, M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo.
Consultar igualmente la Sentencia C-816 de 2011 y SU-053 DE 2015. En esta última se destacó que cuando la jurisprudencia emana de los Altos Tribunales de Justicia “adquiere un carácter ordenador y unificador “que busca realizar los principios de primacía de la Constitución, igualdad, confianza, certeza del derecho y debido proceso”. Sobre el particular explicó: “En la práctica jurídica actual, las instancias de unificación de jurisprudencia son ineludibles, debido a que el derecho es dado a los operadores jurídicos a través de normas y reglas jurídicas que no tiene contenidos semánticos únicos.
Por tanto, el derecho es altamente susceptible de traer consigo ambigüedades o vacíos que pueden generar diversas interpretaciones o significados que incluso, en ocasiones deriva de la propia ambigüedad del lenguaje. Eso genera la necesidad de que, en primer lugar, sea el juez el que fije el alcance de éste en cada caso concreto y, en segundo lugar, de que haya órganos que permitan disciplinar esa práctica jurídica en pro de la igualdad”.
Radicados: 11001032800020220013900 Recurrente: Carlos Ossa Barrera Demandado: Edgar Fernando Ortiz Martínez 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31. En efecto, la uniformidad de las decisiones tomadas por los jueces garantiza tales derechos y, para ello, se crearon instrumentos procesales como el que es objeto de resolución en el vocativo de la referencia, que se desprenden de la potestad de unificación de la jurisprudencia que la Constitución les confirió a los órganos de cierre de cada jurisdicción “como forma de precisar con autoridad y vocación de generalidad el significado y alcance de las diferentes áreas del ordenamiento jurídico”.11 32.
Con este nuevo requisito, que igualmente constituye una causal de rechazo de plano del recurso, se pretende evitar que se tenga que adelantar todo el trámite del proceso cuando ab initio el juez evidencie que la (o las) sentencias de unificación de jurisprudencia que se citen por el recurrente no son aplicables al caso concreto. 33.
Lo anterior por cuanto este instituto procesal implica revisar la providencia contra la cual se dirige, en orden a “i) la unificación de la jurisprudencia con el fin de garantizar una interpretación uniforme de la ley, ante situaciones de hecho similares, con lo cual se tiende a hacer efectivo el derecho a la igualdad; ii) asegurar la aplicación justa de la ley en cada caso concreto y iii) restablecer los derechos que le han sido conculcados a las partes, mediante la anulación de la sentencia y la expedición de una nueva decisión que favorezca los derechos del recurrente agraviado con la providencia objeto del recurso.”12 34.
Tal propósito impone al juez del recurso la realización de un test encaminado a determinar la ratio de la (o las) decisiones que se consideran desatendidas y las reglas de unificación en ellas contenidas, para establecer si son aplicables a la solución del nuevo caso, dada la analogía con la litis anterior y la incidencia de esta en la decisión final adoptada por el fallador de instancia. 35.
En efecto, para concluir que se desconoció una sentencia de unificación debe acreditarse que los supuestos fácticos son iguales o por lo menos similares y que la regla de decisión no es genérica, en la medida en que sea aplicable a todos los procesos sino específicamente a la decisión del asunto en particular, de tal manera que tenga la posibilidad de cambiar el sentido de la decisión. 36.
Corresponde, en consecuencia, verificar que los hechos del nuevo caso se subsuman en la regla decisional, pues de lo contrario nos encontraríamos frente a una alegación de instancia que no permitiría admitir el recurso. 37. En el mismo sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado, aún antes de la inclusión el requisito objeto de análisis, al concluir que “Lo anterior es así, en 11 Ibidem.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Auto del 16.08.2016, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-28-000-2016-00052-00 12 Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección “B”, Auto del 21-05.2018, M.P. Stella Conto Díaz del Castillo, Rad. 20001-33-33-004-2013-00367-01. Expediente: 60954 Radicados: 11001032800020220013900 Recurrente: Carlos Ossa Barrera Demandado: Edgar Fernando Ortiz Martínez 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tanto la tipología en cuestión constituye un criterio objetivo que se ve satisfecho únicamente en la medida en que, al realizar el ejercicio de subsunción normativa, la providencia en cuestión se acompase claramente -y sin lugar a dudas- con cualquiera de los supuestos previstos por la ley.” 38.
El despacho precisa que en el ejercicio de confrontación entre una providencia de instancia y la decisión de unificación jurisprudencial tiene que existir una estricta unidad temática en controversia y no simplemente un principio aplicable a todos los casos o que se pretenda tener en cuenta algunos razonamientos aislados, esto es, obiter dicta que no constituyen el objeto de la unificación. 2.5.
Análisis sobre la aplicabilidad de las reglas de unificación al caso concreto 39. Como lo concluyó la autoridad judicial que concedió el recurso, desde el punto de vista formal este cumple con los requisitos establecidos en el artículo 262 de la Ley 1437 de 2011, en consideración a que se indicaron: i) las partes del proceso, ii) la providencia impugnada; iii) los supuestos fácticos y iv) las sentencias de unificación de jurisprudencia invocadas. 40.
Sin embargo, el nuevo diseño legal del recurso implica que sea esta la etapa procesal en la cual el Consejo de Estado como autoridad competente, examine prima facie si las sentencias de unificación son aplicables al caso, lo cual implica realizar el referido ejercicio de subsunción y de confrontación entre las reglas y la decisión, en aras de precisar si surge o no evidente la aplicación al caso y solo en el evento de que se establezca algún grado de correspondencia impera admitir la demanda y proferir sentencia de fondo, previo agotamiento del trámite. 41.
Al respecto, lo primero que se advierte es que el accionante afirma que el Tribunal se dejó de pronunciar sobre algunos de los argumentos que expuso en el libelo demandatorio y en los alegatos de conclusión, esto es, que se abstuvo de resolver algunos de los extremos de la litis, situación que realmente no es dable invocar como causal del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, toda vez que para ello el legislador consagró instituciones jurídicas como la adición de la sentencia, consagrada en el artículo 287 del Código General del Proceso, aplicable a la nulidad electoral por integración normativa. 42.
En efecto, la citada norma establece que “Cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia complementaria, dentro de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte presentada en la misma oportunidad.” Radicados: 11001032800020220013900 Recurrente: Carlos Ossa Barrera Demandado: Edgar Fernando Ortiz Martínez 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43.
Efectuada la aclaración anterior, se analizarán cada una de las sentencias invocadas como desconocidas. 2.5.1. Examen de la regla de unificación contenida en la sentencia del 15 de julio de 2014. Rad. 11001032800020130000600 (Acumulado 2013-00007), M.P. Stella Conto Díaz del Castillo 44. Esta providencia fue dictada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por razones de importancia jurídica y, en esa medida, cumple el requisito de tratarse de una sentencia de unificación de jurisprudencia. 45.
En ella se analizaron los siguientes supuestos facticos y se adoptaron las siguientes reglas vinculantes: SUPUESTOS FÁCTICOS “El 13 de noviembre de 2012, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia eligió como magistrados de la Sala administrativa del Consejo Superior de la Judicatura a los doctores Francisco Javier Ricaurte Gómez y Pedro Octavio Munar Cadena, quienes se habían desempeñado como magistrados de la misma Corporación entre el 1º de octubre de 2004 y el 30 de septiembre de 2012 y el 1º de noviembre de 2003 y 31 de octubre de 2011, respectivamente, e intervinieron en la elección de varios de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia. Concretamente, el doctor Ricaurte Gómez intervino directamente en la elección de dieciocho de los diecinueve magistrados que lo eligieron y confirmaron la decisión.” PROBLEMA JURÍDICO Se concretó en establecer si los actos electorales proferidos por la Corte Suprema de Justicia para elegir y confirmar al señor Francisco Javier Ricaurte Gómez como magistrado de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, deben anularse por quebrantar el inciso segundo del artículo 126 de la Constitución Política, reproducido en el último inciso del artículo 53 de la LEAJ.13 REGLA DE DECISIÓN En este caso se fijó la interpretación y el alcance 13 El inciso en cita establece: “Tampoco podrán nombrar ni postular como servidores públicos, ni celebrar contratos estatales, con quienes hubieren intervenido en su postulación o designación, ni con personas que tengan con estas los mismos vínculos señalados en el inciso anterior.” Radicados: 11001032800020220013900 Recurrente: Carlos Ossa Barrera Demandado: Edgar Fernando Ortiz Martínez 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co QUE SURGE COMO VINCULANTE de las normas citadas (inciso 2º del artículo 126 de la Constitución Política y 53 de la Ley 270 de 1996) en el sentido de que no se limitan a los vínculos de consanguinidad, maritales o de unión permanente, entre elector y aspirante.
Se precisó que incluyen “la condición de este último de elector del primero, pues, de no ser ello así, el conflicto de intereses de un posible “yo te elijo tú me eliges” i) atenta contra el ejercicio desconcentrado del poder público; ii) genera conflicto de intereses y se presta para clientelismo; iv) afecta el principio de transparencia, v) pone en tela de juicio la imparcialidad y vi) quebranta el derecho de acceder a los empleos públicos en condiciones de mérito, igualdad y equidad.
Desconociendo en un todo los artículos 126, 209 y 255 constitucionales.” La regla de unificación en este caso consistió en establecer que el “sentido de las normas constitucionales que sustentan la provisión de cargos públicos miradas a la luz de distintos horizontes interpretativos, ha de concluirse que en los procesos de elección la persona del original elector debe entenderse incluida en el alcance de la salvaguarda establecida por el inciso segundo del artículo 126 C.P., sin que ello comporte “extender”, “ampliar”, ni “interpretar analógicamente o restrictivamente” el precepto aludido.” 46.
Referidos los supuestos fácticos de la sentencia de unificación y la determinación de una interpretación obligatoria del inciso segundo del artículo 126 de la Constitución y del precepto contenido en el 53 de la LEAJ, resulta evidente que ninguna relación guardan con los hechos referidos a la infracción de normas de superior jerarquía en el trámite de la elección del secretario del Concejo Municipal de La Dorada Caldas, que no se sustentó en la prohibición constitucional cuya hermenéutica se fijó con efectos vinculantes. 47.
El hecho de que la Sala Plena del Consejo de Estado hubiera interpretado la norma acudiendo a la finalidad y el propósito del constituyente y del legislador, así como a criterios “semánticos, sistemáticos, teleológicos y jurídico-espaciales” y a principios electorales como el de la participación, no implica que haya unificado Radicados: 11001032800020220013900 Recurrente: Carlos Ossa Barrera Demandado: Edgar Fernando Ortiz Martínez 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co su jurisprudencia en torno a su aplicación en casos que no guardan identidad y ni siquiera similitud con el que se resolvió bajo el referido radicado. 48.
Finalmente, al referirse al accionante a las consideraciones expuestas por el Tribunal para negar las pretensiones de la demanda, lo que se evidencia es una inconformidad con lo decidido por el juez ordinario y no el desconocimiento de una regla contenida en la sentencia de unificación cuyo examen se realiza en esta oportunidad. 49.
Se advierte que lo pretendido por el accionante es que se corrija el fallo como si se tratara de un recurso ordinario, perdiendo de vista su finalidad, que fue ampliamente expuesta, aclarando el despacho que no se puede convertir en una instancia para revisar la causal de nulidad que se invocó en el proceso de nulidad electoral y la forma como la misma fue decidida. 50.
En consecuencia, al ser evidente que la sentencia señalada no es aplicable al caso concreto, se debe rechazar de plano el recurso, con respecto a este cargo. 2.5.1.2. Sentencia del 26 de septiembre de 2017 con radicado 25000-23-4100- 000-2015-02491-01, M.P. Rocío Araujo Oñate 51. Se trata, igualmente, de una sentencia de unificación de jurisprudencia dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en la que, con independencia de los supuestos fácticos del caso concreto se determinó “el deber de los jueces y tribunales, en primera instancia, de resolver todas las causales de invalidez que la parte actora incluya en las demandas de nulidad electoral.” 52.
Cabe resaltar que la regla se refiere a las causales de nulidad del acto electoral y no a los argumentos expuestos por los demandantes para sustentar su configuración, pues el despacho reitera que para la ausencia de pronunciamiento expreso sobre estos el legislador previó como mecanismo idóneo la adición de la sentencia. 53. Ahora bien, el recurrente considera que la autoridad que dictó la providencia que se considera contraria a la regla de unificación no tuvo en cuenta que no se hizo la entrevista en el proceso de selección y que no se resolvió sobre el desconocimiento del artículo 6º de la Ley 1904 de 2018 ni del mismo artículo de la Ley 2052 de 2020 y transcribió la consideración expuesta por el tribunal sobre la etapa de la entrevista, conclusión que manifestó no compartir. 54.
Al revisar la demanda de nulidad electoral, se evidencia que el accionante invocó como causal de invalidez del acto de elección la “infracción de normas en que debía fundarse”, la cual sustentó así: Radicados: 11001032800020220013900 Recurrente: Carlos Ossa Barrera Demandado: Edgar Fernando Ortiz Martínez 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “…teniendo el parágrafo transitorio del Articulo 12 de la Ley 1904 de 2018 vigente podemos observar que existen una serie de requisitos para que una corporación popular elija a un servidor público sobre aquellos que esta deba elegir, entre los requisitos están filtros de aplicación de prueba de conocimientos, valoración de antecedentes de hoja de vida, prevalencia del mérito sobre la entrevista entre otros, que no aparecen en ningún lado de la Resolución 126 Id Documento: 11001032800020220013900515035230004 de 2021 expedida por la mesa directiva del Concejo Municipal de La Dorada (Caldas) de hecho no hay ni una sola garantía que prevalecerá el mérito consignado en el Numeral 5 del Artículo 6 de la Ley 1904 de 2018.” 55.
Al contrastar la causal de nulidad alegada con la sentencia dictada el 24 de marzo de 2022, se evidencia que el Tribunal analizó el procedimiento de selección del secretario a partir de las normas jurídicas en las que se debía fundar e hizo referencia a: i) el Acuerdo 033 del 18 de marzo de 2018, expedido por el Concejo Municipal de La Dorada – Caldas que establece la designación, los requisitos y el período del secretario general; ii) la Ley 1904 del 27 de junio de 201814 (concretamente analizó los artículos 6º y 12); iii) el inciso 4º del artículo 126 de la Constitución Política, en virtud del cual “Salvo los concursos regulados por la ley, la elección de servidores públicos atribuida a corporaciones públicas deberá estar precedida de una convocatoria pública reglada por la ley, en la que se fijen requisitos y procedimientos que garanticen los principios de publicidad, transparencia, participación ciudadana, equidad de género y criterios de mérito para su selección.”. 56.
También desarrolló ampliamente los artículos 312 y 313 de la Constitución Política desarrollados por los artículos 35 y 37 de la Ley 136 de 1994 y los principios constitucionales que rigen los concursos para acceder a cargos en las corporaciones de elección popular. 57. En consideración a que el único cargo de nulidad que se invocó en la demanda fue la infracción de normas de superior jerarquía y sobre el mismo se sustentó la decisión, la regla según la cual es deber de los jueces pronunciarse sobre todos los cargos de nulidad, no es aplicable al caso concreto. 58.
En efecto, se invocó una causal de nulidad y esta se resolvió en la sentencia, con independencia de que la parte actora no comparta los argumentos expuestos por el tribunal para despachar en forma desfavorable sus pretensiones. 59. En consecuencia, al no superarse en este caso la exigencia de correspondencia entre la regla decisional y lo resuelto por el Tribunal Administrativo de Caldas, es claro que el presupuesto tampoco se satisface con 14 “Por la cual se establecen las reglas de la convocatoria pública previa a la elección de Contralor General de la República.” Radicados: 11001032800020220013900 Recurrente: Carlos Ossa Barrera Demandado: Edgar Fernando Ortiz Martínez 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co respecto a esta sentencia de unificación por lo que corresponde igualmente el rechazo in limine por este cargo. 60.
Refuerza los anteriores argumentos el hecho de que al no ser aplicables las reglas de unificación a la sentencia sobre la cual recae el recurso, no sería procedente su anulación. 2.6. Conclusiones 61. El despacho reitera que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no puede convertirse en una instancia adicional del proceso de nulidad electoral ni en un mecanismo para utilizar las decisiones de la naturaleza establecida por el artículo 270 del C.P.A.C.A. para activar el aparato judicial sin que exista una estricta unidad temática en punto de la controversia. 62.
Al advertirse que el mecanismo excepcional no se está utilizando con la finalidad de asegurar la unidad en la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y al evidenciarse que las sentencias de unificación no son aplicables al caso, se deberá rechazar de plano el recurso, en los términos establecidos en el parágrafo del artículo 265 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.7.
Costas 63. En tratándose del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia el legislador incluyó una norma especial para regular la condena en costas en los eventos en que proceda el rechazo de plano, que es la figura jurídica que el despacho está aplicando en esta oportunidad, la cual quedó consignada en el artículo 265 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 74 de la Ley 2080 de 202115, precepto que tiene la siguiente redacción: “PARAGRAFO: El recurso se rechazará de plano y se condenará en costas al recurrente, cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso.” 64.
Sin embargo, no es posible desconocer que en el presente caso el recurso se interpuso contra una sentencia dictada en sede de nulidad electoral que, por su especial naturaleza, es una acción pública en la que se pretende la protección de valores superiores como el principio democrático, la protección de la pureza del sufragio, el respeto de la voluntad del elector y la legalidad en abstracto16. 15 Este precepto forma parte del Capitulo II del Título VI de la segunda parte de la Ley 1437 de 2011, que regula el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, siendo la norma especial aplicable. 16 Corte Constitucional, Sentencia SU-050 del 24.05.2018, M.P. Cristina Pardo Schlesinger;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 10 de diciembre de 2020, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001- Radicados: 11001032800020220013900 Recurrente: Carlos Ossa Barrera Demandado: Edgar Fernando Ortiz Martínez 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 65.
En consecuencia, el despacho tendrá en cuenta lo dispuesto por el artículo 188 ejusdem, en virtud del cual no se debe condenar en costas en aquellos procesos en los que se ventile un interés general, el cual subyace en el caso concreto, en consideración a la naturaleza del medio de control en el que se dictó la sentencia cuya infirmación se pretende en sede del presente recurso extraordinario.
En mérito de lo expuesto, la Magistrada Ponente, en uso de facultades constitucionales y legales, RESUELVE:
PRIMERO: RECHAZAR DE PLANO el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por el señor Carlos Ossa Barrera, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas, por ventilarse en el proceso un interés público, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente. Los interesados pueden consultar la providencia oficial con el número de radicación en http//relatoria.consejodeestado.gov.co.8081 03-28-000-2020-00049-00, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 8.02.2011, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, 11001-03-15-000-2010-00990-00.