REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá D.C, seis (6) de marzo de dos mil veintitrés (2023). Consejero Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2022-05699-01 Demandante: INSTITUTO COLOMBIANO PARA LA EVALUACIÓN DE LA EDUCACIÓN - ICFES Demandado: SUBSECCIÓN B DE LA SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.
TERMINACIÓN UNILATERAL DE UN CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS. SE MODIFICARÁ EL FALLO QUE NEGÓ LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA Y, EN SU LUGAR, SE DECLARARÁ IMPROCEDENTE LA TUTELA RESPECTO DE LOS DEFECTOS SUSTANTIVO, DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE Y DECISIÓN SIN MOTIVACIÓN POR RELEVANCIA CONSTITUCIONAL Y SE NEGARÁ LA CONFIGURACIÓN DE UN DEFECTO FÁCTICO Síntesis del caso: la autoridad actora solicitó que se deje sin efectos la sentencia que accedió a las pretensiones de una demanda de controversias contractuales en la que se discutió la terminación unilateral de un contrato de prestación de servicios.
La Sala modificará el fallo que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, declarará improcedente el amparo por falta de relevancia constitucional y lo negará en cuanto al defecto fáctico invocado. La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora en contra de la sentencia de 13 de diciembre de 2022 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado que decidió: “( )
SEGUNDO: NEGAR el amparo solicitado a través de la acción de tutela presentada por el ICFES contra la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. De no ser impugnada la decisión, REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión ( )”. (mayúsculas y negrillas del original – archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI). Expediente: 11001-03-15-000-2022-05699-01 Demandante: ICFES Acción de tutela – Impugnación de fallo 2 II.
ANTECEDENTES Mediante escrito presentado el 26 de octubre de 2022 la parte actora formuló acción de tutela con el fin de que le sean amparados sus derechos constitucionales fundamentales del debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados con ocasión de la sentencia de 29 de julio de 2022, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca porque incurrió en los defectos sustantivo, fáctico, desconocimiento del precedente y decisión sin motivación. 1.
Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante, señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) El 20 de enero de 2016 el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación (en adelante ICFES) y el señor Willy David Calderón Camargo suscribieron el contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión no. 177-2016 cuyo objeto consistió en “prestar servicios profesionales para la coordinación y ejecución de proyectos y estrategias de los canales digitales del ICFES”, con un plazo de ejecución hasta el 31 de diciembre de ese mismo año. 2) Con oficio de 16 de mayo de 2016 la coordinadora de la Oficina de Comunicaciones y Mercadeo del ICFES y supervisora del referido contrato informó al señor Calderón Camargo que se daría por terminado unilateralmente ese acuerdo a partir del 9 de junio. 3) A través de documento de 18 de mayo de 2016 la Secretaría General del ICFES reiteró la información de terminación unilateral del contrato, pero en esa ocasión afirmó que se haría efectiva a partir del 10 de junio de 2016. 4) El señor Calderón Camargo presentó una demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales en contra del ICFES para que se declarara la nulidad de los oficios referidos y de la cláusula decimoquinta del contrato.
Expediente: 11001-03-15-000-2022-05699-01 Demandante: ICFES Acción de tutela – Impugnación de fallo 3 5) El Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá profirió sentencia de primera instancia el 15 de diciembre de 2020 en la que declaró que el ICFES abusó del derecho por terminar de manera unilateral el contrato sin una justa causa y condenó a esa autoridad a pagar la suma de cuarenta y seis millones doscientos seis mil trecientos cincuenta y cuatro pesos ($46.206.354) en favor de Willy David Calderón Camargo, por concepto de lucro cesante. 6) Las razones de esa decisión consistieron en que el numeral 5 de la cláusula decimoquinta del contrato, según el cual cualquiera de las partes podía darlo por terminado con una comunicación de 15 días de anticipación, no constituyó una cláusula exorbitante y en que el ICFES obró de mala fe por ejercer de manera abusiva su derecho de terminar el contrato sin que mediara una justificación o motivación para ello, de conformidad con el artículo 95 de la Constitución Política y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y la Sección Tercera del Consejo de Estado. 7) El ICFES apeló esa decisión con fundamento en que la autoridad judicial desconoció el precedente jurisprudencial proferido en primera y segunda instancia por las secciones Quinta y Tercera del Consejo de Estado1 en el proceso de acción de tutela no. 11001-03-15-000-2020-00570-00/01 que analizó un caso de idénticas características a las de ese asunto y determinó que la decisión de negar las pretensiones de la demanda resultó acorde con la postura de esta Corporación sobre la aplicación de normas de derecho privado en materia de contratación pública para la autoridad demandante. 8) En esa oportunidad también alegó un desconocimiento del precedente proferido por las Subsecciones A y C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca respecto de la facultad del ICFES para aplicar cláusulas de 1 Sentencias: 1) Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Proceso de acción de tutela no. 11001-03-15-000-2020-00570-00. MP Rocío Araujo Oñate. Demandante: Robert Mauricio Gutiérrez. Demandado: Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y 2) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera Subsección B. Proceso de acción de tutela no. 11001-03-15-000-2020-00570-01.
MP Ramiro Pazos Guerrero. Demandante: Robert Mauricio Gutiérrez. Demandado: Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Expediente: 11001-03-15-000-2022-05699-01 Demandante: ICFES Acción de tutela – Impugnación de fallo 4 terminación unilateral de los contratos a partir del acuerdo de voluntad de sus partes2. 9) De igual manera, el ICFES reclamó que el juzgado desconoció ocho sentencias del Consejo de Estado3 en las que se analizó la posibilidad con que cuentan autoridades públicas con un régimen de contratación privado de pactar o establecer cláusulas de terminación unilateral del contrato y de aplicarlas sin que ello constituya un abuso del derecho. 10) La autoridad demandante alegó que no se presentó un abuso del derecho por aplicar la cláusula decimoquinta del contrato no. 177 de 2016, porque en ella las partes ejercieron su autonomía para prever la posibilidad de dar por terminado el contrato de manera unilateral. 2 Sentencias: 1) Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia de 3 de septiembre de 2019, expediente no. 11001-33-43-060-2016-00209-01.
Demandante: Robert Mauricio Gutiérrez Herrera. Demandado: ICFES y 2) Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia de 15 de julio de 2020, expediente no. 2017-00134-01. Demandante: Donaldo José Lacera Díaz. Demandado: ICFES 3 Sentencias: 1) Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia de 29 de abril de 2015.
Radicación no. 63001-23-31-000-2005-01919-01. MP Hernán Andrade Rincón. 2) Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia de 2 de mayo de 2016. Radicación no. 11001-03-26-000-2014-00063-00. MP Ramiro Pazos Guerrero. 3) Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia de 24 de agosto de 2016.
Radicación no. 19001-23-31-000-2007-00147-01. MP Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 4) Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia de 20 de febrero de 2017. Radicación no. 05001-23-31-000-2003-04466-02. MP Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 5) Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia de 19 de julio de 2017. Radicación no. 57.934. 6) Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 12 de julio de 2018. Radicación no. 11001-03-15-000-2018-00688-01. MP Roberto Augusto Serrato Valdés. 7) Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de 18 de septiembre de 2018.
Radicación no. 11001-03-15-000-2018-00688-01. MP César Palomino Cortés. 8) Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia de 18 de septiembre de 2018. Radicación no. 11001-03-15-000-2018-00688-01. MP Alberto Montaña Plata. Expediente: 11001-03-15-000-2022-05699-01 Demandante: ICFES Acción de tutela – Impugnación de fallo 5 11) La Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia de segunda instancia el 29 de julio de 2022 en la que confirmó parcialmente el fallo de primera instancia y modificó la condena por lucro cesante para fijarla en un monto de cincuenta y dos millones doscientos sesenta y cuatro mil seiscientos noventa y cinco pesos ($52.264.695). 11) La autoridad judicial demandada analizó la naturaleza jurídica del ICFES y el carácter estatal de los contratos que suscribe como autoridad pública y señaló que, a pesar de lo reglado en el artículo 12 de la Ley 1324 de 20094 “lo cierto es que los negocios jurídicos y contractuales deben amparar igualmente los principios rectores que rigen la contratación estatal, por ser independiente de todo un establecimiento oficial del orden nacional, que se encuentra adscrito al Ministerio de Educación Nacional, lo que conlleva a que esta jurisdicción tenga competencia para conocer de la presente controversia.”. 12) Se refirió a las cláusulas exorbitantes, el principio de planeación y la terminación unilateral del contrato para señalar que si bien en la cláusula decimoquinta del contrato las partes convinieron que cualquiera de ellas podría dar por terminado ese negocio jurídico, lo cierto es que no existe causa aparente que permitiera adoptar esa decisión, máxime cuando el supervisor del contrato certificó que el contratista estaba cumpliendo a cabalidad con las obligaciones encomendadas. 13) El tribunal citó varias sentencias proferidas por esta Corporación y la Corte Suprema de Justicia sobre la materia y coligió que el ICFES tenía la obligación de expresar las razones por las cuales decidió terminar de manera unilateral el contrato. 4 “Ley 1324 de 2009 “Por la cual se fijan parámetros y criterios para organizar el sistema de evaluación de resultados de la calidad de la educación, se dictan normas para el fomento de una cultura de la evaluación, en procura de facilitar la inspección y vigilancia del Estado y se transforma el ICFES.” ( ) Artículo 12: Transfórmese el Instituto Colombiano de Fomento a la Educación Superior, ICFES, en una Empresa estatal de carácter social del sector Educación Nacional, entidad pública descentralizada del orden nacional, de naturaleza especial, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, vinculada al Ministerio de Educación Nacional.
( ) Régimen jurídico. Los actos que realice el ICFES para el desarrollo de sus actividades, estarán sujetos a las disposiciones del derecho público. Los contratos que deba celebrar y otorgar el ICFES como entidad de naturaleza especial, en desarrollo de su objeto, se sujetarán a las disposiciones del derecho privado. ( )”. Expediente: 11001-03-15-000-2022-05699-01 Demandante: ICFES Acción de tutela – Impugnación de fallo 6 14) Adicionalmente, resolvió que por ser el ICFES un establecimiento público vinculado al Ministerio de Educación Nacional era menester realizar el procedimiento administrativo tendiente a justificar tal terminación, aspecto que no se probó en el proceso ordinario. 15) Por último, la autoridad demandada consideró lo siguiente: “Con lo anterior, se demuestra que si bien el carácter jurídico que rige los contratos celebrados por el ICFES es privado, es claro que la entidad debe aplicar en el desarrollo de sus actuaciones los principios rectores de la contratación estatal, lo que precisamente encuentra concordancia en que el supervisor o interventor designado para cada contrato acate lo dispuesto en la Constitución y la Ley; ahora en lo relativo a la terminación de los contratos, si bien el Acuerdo No. 006 de 2015, indicó que los mismos podrían culminarse de manera unilateral por cualquiera de las partes, ello no quedó de esa forma establecido en el contrato de prestación de servicios No. 177 de 2016, pues como se ha reiterado, sólo fue señalado que “Cualquiera de las partes podrá dar por terminado el contrato en cualquier momento.”, siendo pertinente advertir que los contratos son Ley para las partes y todo aquello que no quede consignado en los mismo[s] no puede ser tomado de manera discrecional por alguno de los intervinientes como si fuera de conocimiento del otro contrayente.
En el presente caso, se reitera que la entidad no se encontraba facultada para dar por terminado de manera unilateral el contrato, no sólo porque en el mismo no quedó establecida de manera t[á]cita dicha potestad, sino porque en las comunicaciones con las que informó al actor de la situación no se indicaron así fuera de manera general las razones por las cuales adoptada la decisión, vulnerando entonces los principios rectores de la contratación estatal, así como los que fueron consagrados por el propio establecimiento en el Manual de Contratación.”. 2.
Fundamentos de la vulneración La parte demandante señaló que la autoridad judicial demandada vulneró sus derechos constitucionales fundamentales del debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, con ocasión del fallo proferido el 29 de julio de 2022, por cuanto, a su juicio, incurrió en los defectos sustantivo, fáctico, desconocimiento del precedente y decisión sin motivación. En cuanto al defecto sustantivo indicó que la autoridad demandada interpretó de manera errónea la cláusula decimoquinta del contrato de prestación de servicios no. 177 de 2016 porque le atribuyó condicionantes inexistentes y consideró que el ICFES no podía dar por terminado el contrato en cualquier momento y de manera unilateral sin agotar un procedimiento administrativo.
Expediente: 11001-03-15-000-2022-05699-01 Demandante: ICFES Acción de tutela – Impugnación de fallo 7 Frente al desconocimiento del precedente afirmó que la autoridad demandada desconoció las sentencias de las Subsecciones A y C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca a que hizo referencia en el recurso de apelación presentado contra el fallo de primera instancia en el proceso ordinario (ver párrafo 8), sobre la prerrogativa para pactar cláusulas de terminación unilateral de contratos de prestación de servicio con autoridades públicas que tienen un régimen de contratación privado.
En cuanto al defecto fáctico manifestó que no existió una prueba que demostrara que el ICFES utilizó la cláusula de terminación unilateral con un fin distinto al pactado por las partes o que hubiere actuado con fines de retaliación ni ningún otro distinto a mejorar la prestación del servicio. Por último, señaló que la providencia cuestionada carece de motivación porque no tuvo en cuenta el precedente judicial aplicable al caso, a pesar de ser un argumento del recurso de apelación en contra del fallo del juzgado. 3.
Pretensiones La demandante solicitó lo siguiente: “Se AMPAREN los derechos fundamentales y constitucionales a la IGUALDAD, (art. 13), DEBIDO PROCESO (art. 29) y al ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA (art. 229). Se AMPARE cualquier otro derecho fundamental constitucional que se estime vulnerado o amenazado de la lectura de los hechos y las pruebas con base en la facultad oficiosa del juez constitucional de tutela y el principio iura novit curia.
Como consecuencia de lo anterior, sírvase REVOCAR la sentencia del 29 de julio de 2022, notificada el 17 de agosto de 2022, y proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se confirmó y modifico la sentencia del 15 de diciembre de 2020 proferida por el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Bogotá y en su lugar, ORDENE al despacho accionado proferir una nueva sentencia de segunda instancia de conformidad con los derechos fundamentales evocados en el numeral anterior.”.
(archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI – negrillas y mayúsculas del original). Expediente: 11001-03-15-000-2022-05699-01 Demandante: ICFES Acción de tutela – Impugnación de fallo 8 4. Actuación en primer grado La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado por auto de 31 de octubre de 2022 admitió la acción de tutela y notificó a los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca como autoridad demandada y al señor Willy David Calderón Camargo, en calidad de tercero interesado, con el fin de que presentaran un informe sobre los hechos que dieron lugar a la presente acción. En su informe de respuesta, el magistrado ponente de la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitó que se desestimen las pretensiones de la acción de tutela porque no existe una violación de derechos fundamentales que sea susceptible de amparo.
La providencia cuestionada contiene una valoración detallada de las pruebas aportadas, las condiciones pactadas en el contrato y los fundamentos fácticos y jurídicos que dieron lugar a la controversia, por lo que los planteamientos de la demanda son una réplica de los planteamientos ya decididos por el juez natural de la causa y con ellos se pretende emplear a la acción de tutela como una tercera instancia. 5.
Sentencia de primera instancia El 13 de diciembre de 2022 la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia y negó las pretensiones del proceso de acción de tutela. Como fundamento de esa decisión el a quo afirmó, en términos generales, que no se configuraron el defecto sustantivo y el desconocimiento del precedente porque la autoridad demandada sí tuvo en cuenta las normas y jurisprudencia aplicables para los asuntos relacionados con la contratación de autoridades públicas, las cláusulas exorbitantes y el principio de planeación; además de que se pronunció sobre el presunto desconocimiento del precedente judicial invocado en el escrito de la demanda.
Para el a quo no se configuró el defecto fáctico porque se valoraron las pruebas Expediente: 11001-03-15-000-2022-05699-01 Demandante: ICFES Acción de tutela – Impugnación de fallo 9 útiles, conducentes y pertinentes aportadas al proceso, lo cual lo llevó a la conclusión de que el ICFES abusó de su derecho para terminar el contrato de prestación de servicios suscrito con el señor Willy Calderón Camargo por no expresar motivos para hacerlo.
Sobre el cargo relacionado con la decisión sin motivación adujo que el fallo atacado contiene los fundamentos de hecho y derecho que llevaron a la autoridad demandada a acceder a las pretensiones del proceso ordinario. 7. Impugnación El ICFES presentó impugnación y esta le fue concedida en auto de 19 de enero de 2023. Como razones de reproche en contra del fallo de primera instancia reiteró que la autoridad demandada desconoció el precedente judicial que invocó desde el recurso de apelación presentado en el curso del proceso ordinario.
La autoridad demandante presentó una relación de similitudes fácticas y jurídicas entre los precedente horizontales y verticales que consideró aplicables para resolver su caso concreto e insistió en que la vulneración reclamada se configuró por la presunta omisión en apreciar tales antecedentes jurisprudenciales. La parte actora afirmó que la autoridad judicial demandada incurrió en un defecto sustantivo e insistió, como lo hiciera en el recurso de apelación que presentó en el proceso ordinario, que ese tribunal hizo una interpretación errada de la cláusula decimoquinta del contrato de prestación de servicios no. 177 de 2016, por considerar que el ICFES no contó con la posibilidad de dar por terminado el contrato de prestación de servicios de manera unilateral.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a resolver el asunto sometido a Expediente: 11001-03-15-000-2022-05699-01 Demandante: ICFES Acción de tutela – Impugnación de fallo 10 consideración con el siguiente derrotero: i) finalidad de la acción de tutela y ii) el caso concreto. 1.
Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones estas que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz, los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir con ella términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.
El caso concreto En el asunto de la referencia se demandó por esta vía constitucional a la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales antes referidos, presuntamente vulnerados con ocasión del fallo de 29 de julio de 2022, por cuanto a su juicio incurrió en los defectos sustantivo, fáctico, desconocimiento del precedente y decisión sin motivación. En la sentencia de primera instancia la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó el amparo invocado por considerar que no se probó la vulneración de derechos fundamentales.
Expediente: 11001-03-15-000-2022-05699-01 Demandante: ICFES Acción de tutela – Impugnación de fallo 11 En su impugnación la parte demandante insistió en los planteamientos expuestos en la demanda de tutela relacionados con la configuración de los defectos mencionados por el desconocimiento del precedente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; la indebida interpretación de la cláusula décima quinta del contrato de prestación de servicios no. 177 de 2016 y la valoración probatoria realizada por el juez natural de la causa.
En los términos en que fue propuesta la controversia la Sala modificará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la acción de tutela para, en su lugar, declarar su improcedencia por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional respecto de los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y decisión sin motivación, al tiempo que la negará frente al defecto fáctico, por las razones que procederán a exponerse: 2.1.
Análisis de los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente y decisión sin motivación. 1) Para efectos de resolver la presente controversia y como cuestión previa, es preciso aclarar que, si bien en el proceso de acción de tutela se alegaron los defectos desconocimiento del precedente y decisión sin motivación, lo cierto es que esos reparos tienen relación directa con la presunta omisión de la autoridad judicial demandada en aplicar las sentencias proferidas por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en materia de cláusulas de terminación unilateral de los contratos. 2) No obstante, para la Sala es claro que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela en cuanto a tal cargo, así como en lo relacionado con la presunta configuración de un defecto sustantivo, se dirigen de manera exclusiva a discutir argumentos que fueron debidamente debatidos, analizados y resueltos en el trámite del recurso de apelación presentado en contra del fallo de 15 de diciembre de 2020 proferido por el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. 3) En efecto, en el recurso de apelación presentado en contra del fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, la parte demandante indicó, en los mismos términos que ahora plantea, que la autoridad judicial de primera Expediente: 11001-03-15-000-2022-05699-01 Demandante: ICFES Acción de tutela – Impugnación de fallo 12 instancia omitió los precedentes proferidos por las Subsecciones A y C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca a que hizo referencia en la demanda de tutela, respecto de la facultad de las autoridades públicas para aplicar cláusulas de terminación unilateral de los contratos a partir del acuerdo de voluntad de sus partes: “FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN ( ) 2.2.
Desconocimiento del precedente jurisprudencial vertical de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca respecto a la facultad del ICFES para aplicar cláusulas de terminación unilateral fundamentado, únicamente, en el acuerdo de voluntades ( ) 4) Como en este proceso de acción de tutela, en el proceso ordinario se reclamó que la autoridad judicial incurrió en un abuso del derecho porque presuntamente interpretó de manera errónea la cláusula decimoquinta del contrato de prestación de servicios no. 177 de 2016 y le atribuyó condicionantes inexistentes a partir de las cuales se consideró que el ICFES no podía dar por terminado el contrato de manera unilateral: “2.4.1.
De conformidad con las sentencias emitidas por el Consejo de Estado y la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca frente a situaciones idénticas a la planteada en el presente caso, y respecto a las potestades de las entidades públicas con régimen de contratación privada, no es necesario motivar o justificar la aplicación de la cláusula más allá de que aquella es producto de la autonomía de la voluntad de quienes la suscribieron.
( ) no puede haber abuso del derecho en aplicar una cláusula que, desde un inicio, se sabía que no requería una condición para aplicarse, más que estar vigente el contrato y no haber finalizado el mismo; dicho de otra manera, dado que la cláusula no contiene una condición para su aplicación era conocido para sus suscriptores que su aplicación era libre, razón por la cual no puede haber abuso del derecho de la misma por su mera aplicación. ( ) 2.4.2.
La justificación o motivación para la aplicación de la cláusula que termina un contrato de prestación de servicios es el hecho de haberse aceptado desde un inicio dicha cláusula, y la autonomía de la voluntad misma, pues aquella fundamentó, desde un inicio, la posibilidad del ICFES para terminar el contrato. ( ) 5) Sobre tales aspectos del recurso de apelación la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca manifestó lo siguiente: “La parte demandada argumenta el recurso de alzada en los siguientes puntos: ( ) señala que también existe precedente en el mismo sentido proferido por la Sección Tercera – Subsección A del Tribunal Expediente: 11001-03-15-000-2022-05699-01 Demandante: ICFES Acción de tutela – Impugnación de fallo 13 Administrativo de Cundinamarca en que se indica que el ICFES no actuó con abuso del derecho por aplicar la cláusula de terminación anticipada de los contratos; aunado a ello, que son reiteradas las posiciones que refiere la posibilidad que una entidad regida por el derecho privado haga uso de la terminación unilateral de los negocios jurídicos.
Por otra parte, manifiesta que no puede existir abuso del derecho en aplicación de una cláusula que no requería de una condición para ser aplicada, más que estar vigente el contrato y no haber finalizado su ejecución, en la medida que aquella no contenía una condición en particular ( ) Para el caso en comento, como se advirtió, si bien no se rige por las normas de derecho público, lo cierto es, que el contrato fue suscrito por un establecimiento público en representación del Estado y ello amerita que se apliquen los principios contractuales en todas sus actuaciones, que en el sub lite, precisamente deriva de las potestades asumidas por la demandada al momento de decidir de manera unilateral terminar el contrato celebrado con el actor, aun cuando no existía un antecedentes o justificación para adoptar la decisión, sino que se trató de un acto discrecional ( ) Ahora, si bien la entidad demandada en escrito de apelación allega algunos pronunciamientos adoptados por las Subsecciones A y C de ésta Corporación, en las cuales fueron negadas las pretensiones y que tratan de asuntos similares, la Sala debe apartarse de tal precedente, en la medida que si bien se trata de casos contra la propia accionada, lo cierto, es que en el presente como se ha indicado no se aprecian soportes que den cuenta que el establecimiento público actuó en amparo de los principios rectores dispuestos por la Constitución y la Ley, adicional a ello, de las comunicaciones que son materia de estudio contrario a lo que tal vez fue probado en los demás expedientes, no fueron consignadas las razones o justificaciones para dar por terminado el contrato de prestación de servicios No. 177 de 2016, por ello, no puede de forma generalizada realizarse un estudio con base en posiciones previamente adoptadas cuando las situaciones difieren ( ) En el presente caso, si bien las partes en la cláusula décimo quinta del contrato convinieron entre las causales de terminación del mismo que cualquiera de las partes podría dar por terminado dicho negocio jurídico en cualquier momento, y que habría de comunicar al otro sobre la decisión con 15 días de antelación a la fecha en que debiera fenecer el vínculo, lo cierto es que, en el sub lite, no se evidencia causa aparente para adoptar tal posición por parte de la demandada, máxime cuando de las certificaciones suscritas por el supervisor, de las cuales derivaron los pagos efectuados por el ICFES, el actor hasta el mes de mayo de 2016, se encontraba cumpliendo a cabalidad con las obligaciones a él encomendadas ( ) Por lo tanto, pese a haber sido pactado entre las partes en el numeral 5) de la cláusula décima quinta del contrato de prestación de servicios No. 177 de 2016, como una de las causales de terminación del mismo, que “(…) Cualquiera de las partes podrá dar por terminado el contrato en cualquier momento.
La decisión de dar por terminado el contrato se deberá comunicar por escrito a la otra parte con, por lo menos, quince (15) días hábiles de anticipación al día en el cual se pretenda dar por terminado el contrato…”, como ha sido explicado con antelación, la Expediente: 11001-03-15-000-2022-05699-01 Demandante: ICFES Acción de tutela – Impugnación de fallo 14 entidad demandada tenía la obligación de expresar las razones que dieron origen a la decisión de terminar unilateralmente el negocio, adicional a ello, si bien se dijo que en cualquier tiempo podría darse por terminado, lo cierto es que no se estableció que aquel fuera culminado de forma unilateral o de forma taxativa hubieran dispuesto que por cualquier circunstancia habría mérito para ejercer a motu proprio la facultad de resolución ( )”.
(negrillas de la Sala). 6) Ahora, para sustentar la vulneración de los derechos invocados en el mecanismo constitucional la parte demandante expuso los mismos planteamientos que en el recurso de apelación, dirigidos de manera exclusiva a revivir la discusión jurídica relacionada con el presunto desconocimiento del precedente judicial en que incurrieron las autoridades judiciales sobre las cláusulas de terminación unilateral de contratos que son suscritas por autoridades públicas regidas por un régimen de contratación privada y en la interpretación brindada al numeral 5 de la cláusula décimo quinta del contrato de prestación de servicios no. 177 de 2016. 7) Sobre el particular la Sala denotó que en la demanda de tutela la parte demandante sustentó la alegada vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales a partir de la presunta omisión del juez natural sobre las mismas sentencias que invocó durante el trámite del proceso ordinario, enlistadas en antelación (ver párrafos 7 a 9 de los hechos de la demanda) y por el alcance brindado al numeral 5 de la cláusula decimoquinta del contrato, sobre la posibilidad con que contaba cualquier de las partes para dar por terminado el contrato de manera unilateral. 8) Así pues, si bien la actora pretende darle el cariz de vicio o defecto a dicha situación es evidente que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela son una reproducción de los argumentos que fueron planteados en el recurso de apelación, los cuales fueron resueltos en el fallo del 29 de julio de 2022 y se dirigieron de manera exclusiva a que se declarara que existió un desconocimiento del precedente judicial proferido por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y una interpretación errónea del numeral 5 de la cláusula décimo quinta del contrato de prestación de servicios no. 177 de 2016. 9) Resulta claro que, de manera expresa, el tribunal expuso el criterio que estimó razonable para efectos de apartarse de los antecedentes invocados por la parte Expediente: 11001-03-15-000-2022-05699-01 Demandante: ICFES Acción de tutela – Impugnación de fallo 15 demandante, porque a diferencia de ellos, en el caso del señor Willy Calderón Camargo, no hubo soportes probatorios suficientes que justificaran las razones para dar por terminado el contrato de manera unilateral. 10) Asimismo, la autoridad demandada expuso ampliamente su criterio sobre el alcance del referido numeral 5 de la cláusula decimoquinta, en el que aseveró que, a pesar de lo allí consignado, el ICFES tenía la obligación de expresar las razones que llevaron a esa autoridad a terminar unilateralmente el contrato, sin embargo, no lo hizo. 11) En consecuencia, para la Sala se encuentra acreditado que la acción de la referencia en lo relacionado con los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente y decisión sin motivación no reviste relevancia constitucional porque el objeto de la demanda es reabrir un debate propio del trámite del proceso de reparación directa y al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia. 2.2.
Análisis del defecto fáctico 1) En lo atinente al defecto fáctico el presente caso cumple los requisitos genéricos de procedibilidad enunciados por la jurisprudencia constitucional, por cuanto: (i) se cumplió con el requisito de la inmediatez, si se tiene en cuenta que la acción fue promovida dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la providencia atacada5;
(ii) el presente caso no se trata de una irregularidad procesal que deba ser tenida como un efecto determinante en la sentencia que se impugna y que afecte los derechos fundamentales de la parte actora; (iii) la parte actora identificó de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron, (iv) no se ataca una sentencia de tutela;
(vi) la cuestión que se discute resulta de relevancia constitucional, por cuanto se alegó la supuesta vulneración de derechos constitucionales fundamentales con ocasión del presunto defecto fáctico en que incurrió la providencia cuestionada, reproche que no se expuso durante el trámite procesal ordinario. 5 La sentencia de segunda instancia fue notificada el 17 de agosto de 2022 y la demanda de tutela se presentó el 26 de octubre del mismo año Expediente: 11001-03-15-000-2022-05699-01 Demandante: ICFES Acción de tutela – Impugnación de fallo 16 2) Superado el análisis anterior, la Sala debe señalar sin mayores consideraciones que la sentencia demandada no incurrió en el defecto fáctico que endilgó la parte demandante porque es claro que con ella la autoridad demandada resolvió los extremos de la apelación que presentó el ICFES y valoró de manera íntegra el material probatorio que, según expuso, demostraba que esa autoridad no cumplió su deber de motivar las razones por las cuales dio por terminado el contrato de prestación de servicio que suscribió con el señor Willy Calderón Camargo. 3) El tribunal presentó una relación detallada de las pruebas allegadas al proceso y se pronunció sobre el valor de cada una de ellas, cuestión diferente es que el ICFES no aportó ningún medio de prueba que permitiera constatar una justificación valedera para dar por terminado de manera unilateral el mencionado contrato de prestación de servicios, elemento que, a juicio de la autoridad judicial demandada, resultaba indispensable para efectos de determinar que esa terminación del acuerdo se ajustó a la ley. 4) La parte demandada no halló razones legales para justificar lo que consideró un exceso en las facultades dispuestas en el contrato de prestación de servicio y una extralimitación de las competencias otorgadas al ICFES en ese vínculo contractual por el hecho de no haberse adelantado un procedimiento administrativo previo para ello. 5) En esa medida, la Sala estima que el tribunal sí valoró el material probatorio allegado al expediente y lo relacionado con la justificación legal para ejercer de manera unilateral la cláusula contractual de terminación y fue con base en ello que resolvió cada uno de los argumentos planteados en la impugnación, lo que le llevó a negar las pretensiones de la demanda. 6) Por ello, contrario a lo sostenido por la demandante, no era necesario que se demostrara que el ICFES utilizó la cláusula de terminación unilateral con un objeto distinto al pactado, con fines de retaliación o para mejorar la prestación del servicio, pues lo que estaba en entredicho no era si se desmejoró o no el servicio, sino si se podía o no pactar una cláusula en ese sentido y su justificación Expediente: 11001-03-15-000-2022-05699-01 Demandante: ICFES Acción de tutela – Impugnación de fallo 17 7) Por consiguiente, para la Sala es claro que el defecto fáctico invocado no tiene vocación de prosperidad.
Conclusión En consecuencia, la Sala modificará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la acción de tutela y, en su lugar, declarará su improcedencia por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, respecto de los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y decisión sin motivación, y la negará respecto del defecto fáctico.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Modifícase la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En su lugar se dispone: 1°) Declárase improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional respecto de los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y decisión sin motivación, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Deniégase la acción de tutela frente al defecto fáctico, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 3º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier medio expedito y eficaz. 4º) Comuníquesele este fallo a la Sala que resolvió la controversia en primera instancia y remítasele copia del mismo.
Expediente: 11001-03-15-000-2022-05699-01 Demandante: ICFES Acción de tutela – Impugnación de fallo 18 5º) Ejecutoriada esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, con las respectivas anotaciones secretariales previas.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) Salva voto MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.