1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., tres (03) de febrero de dos mil veintitrés (2023). Radicación número: 11001-03-15-000-2022-05081-01 Demandante: Hugo Alejandro Jiménez Balcázar Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / Improcedencia / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - Tercera instancia - la parte actora pretende reabrir el debate al no estar de acuerdo con lo decidido por el juez natural.

Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por el señor Hugo Alejandro Jiménez Balcázar, contra la sentencia proferida el 26 de octubre de 2022, por la Sección Tercera – Subsección B del Consejo de Estado, mediante la cual se negó su solicitud de amparo. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El señor Hugo Alejandro Jiménez Balcázar interpuso demanda de tutela contra el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con el fin de que se dejen sin efectos las sentencias de 30 de agosto de 2021 y 28 de junio de 20221.

Estas providencias fueron proferidas en primera y segunda instancia por dichas autoridades, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho2 que promovió junto con la señora Yean Amparo Ríos Hoyos en contra del Distrito de Santiago de Cali. 2.- En dicho proceso se pretendía la declaratoria de nulidad de los actos administrativos3 a través de los cuales la entidad territorial le negó varias solicitudes con las que buscaba la continuidad en el pago de los emolumentos salariales y demás beneficios contenidos en el decreto municipal 0216 de 1991, que fue declarado nulo con efectos ex tunc en sentencia del 8 de agosto de 2019, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado4. 1 Notificada el 18 de julio de 2022. 2 Identificado con número de radicado: 76001-33-33-015-2015-00321-02. 3 Oficio No. 4122.1.13.3482 del 20 de mayo del 2011, Resolución No. 4122.0.21.0623 del 21 de diciembre del 2012, oficio No. 2013412210055911 del 23 de agosto del 2013, oficio No. 2014412210074491 del 20 de octubre del 2014, oficio No. 201541221005729 del 12 de junio del 2015, oficio No. 2015412210057301 del 12 de junio del 2015, Resolución No. 4122.0.21.647 del 23 de junio del 2015 y Resolución No. 4122.0.21.648 del 23 de junio del 2015, proferidos respectivamente por la subdirectora administrativa de recursos humanos y el director de desarrollo administrativo del Municipio de Santiago de Cali 4 En dicha sentencia se precisó que, a partir de la reforma constitucional de 1968, la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos quedó principalmente en cabeza del Congreso de la República y no de las asambleas departamentales y los concejos municipales.

Radicación número: 11001-03-15-000-2022-05081-01 Demandante: Hugo Alejandro Jiménez Balcázar Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 2 3.- En la sentencia del 28 de junio de 2022, sobre la cual se centra el análisis por ser la definitiva, el Tribunal Administrativo Valle del Cauca confirmó la decisión del A quo, de negar las pretensiones.

Estimó que la creación de emolumentos constitutivos de factores salariales le corresponde al legislador ordinario y sólo excepcionalmente al Presidente de la República en ejercicio de facultades pro- tempore, por ello no es jurídicamente plausible aceptar que los factores creados por organismos incompetentes puedan seguir pagándose indefinidamente, pues un argumento en esa dirección iría en abierta contradicción con los postulados de la Constitución Política.

Indicó adicionalmente, que los demandantes, aún se encontraban discutiendo en sede judicial si tenían derecho al reconocimiento de los factores salariales y emolumentos consagrados en el decreto 0216 de 1991, por tanto, los efectos ex tunc del fallo de la Sección Segunda del Consejo de Estado que declaró la nulidad de aquel, tenía repercusión directa sobre su situación particular ya que no tenían un derecho definido. 4.- La accionante señaló que dicha decisión vulneró su derecho fundamental al debido proceso, comoquiera que en la providencia censurada se incurrió en un defecto fáctico, considerando que: (i).

Las autoridades demandadas ignoraron las pruebas que demostraban que él trabajó para el municipio de Cali antes de que su salario y prestaciones fueran regulados por el Decreto municipal 0216 de 1991, pues a su juicio, de estas no se hizo ni el más mínimo análisis. (ii). Se probó dentro del expediente, que el municipio de Santiago de Cali desconoció de forma unilateral su propio acto administrativo y las situaciones particulares y concretas consolidadas, sin el consentimiento del actor, al suspender el pago de los emolumentos que aquél venía devengando; tema sobre el cual realmente se demandó, pero no se hizo análisis por parte de los operadores judiciales.

(iii). Se generó una situación jurídica consolidada que le permitía continuar siendo beneficiario de los emolumentos previstos en ese Decreto a pesar de la declaratoria de su nulidad por parte de la Sección Segunda de esta Corporación. B. Sentencia de primera instancia 5.- Mediante providencia del 26 de octubre de 20225, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado negó la solicitud de amparo.

Consideró que el tribunal accionado sí realizó un análisis de todas las pruebas que fueron aportadas por las partes al proceso ordinario, en particular de aquellas que daban cuenta de la fecha de vinculación del demandante en la administración municipal de Cali, previo a la entrada en vigencia del Decreto municipal 0216 de 1991; no obstante, para la autoridad demandada ese hecho no tenía mayor incidencia para resolver la controversia que le fue planteada, por cuanto su tesis se centró en que los 5 Notificada el 23 de noviembre de 2022.

Radicación número: 11001-03-15-000-2022-05081-01 Demandante: Hugo Alejandro Jiménez Balcázar Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 3 emolumentos constitutivos de factores salariales del Decreto 0216 de 1991 fueron declarados nulos con efectos ex tunc en la sentencia de 8 de agosto de 2019 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, por lo cual no resultaba jurídicamente plausible aceptar que pudieran seguir pagándose indefinidamente en favor del actor, en abierta contradicción con los postulados de la Constitución Política. 6.- Adujo que no se advierte que la autoridad accionada omitiera analizar alguna de las pruebas aportadas por el actor al proceso ordinario o que fundara su decisión exclusivamente en la fecha de vinculación al servicio, por el contrario, que fue la valoración integral del expediente la que le permitió concluir que los actos administrativos demandados resultaron acordes con la jurisprudencia de esta Corporación, que declaró la nulidad del Decreto municipal aludido.

Por ende, concluyó que no es posible que por la vía de tutela el actor pretenda que se imponga un criterio diferente al del juez natural de la causa, por el simple hecho de estar inconforme con una sentencia contraria a sus intereses y perseguir por esta vía una decisión en diferente sentido, para que se modifique la apreciación probatoria realizada por aquel.

C. La impugnación 7.- En desacuerdo con lo anterior, la parte accionante interpuso impugnación, en la indicó que el juez de primera instancia consignó de manera errada su nombre en el fallo. Seguidamente, manifestó que no es cierta la afirmación relacionada con que el tribunal accionado hizo un análisis de las pruebas aportadas por proceso, pues en el fallo acusado no aparece ningún estudio frente a las mismas, en razón a ello, pidió que se revise la providencia. Por último, reiteró todos los argumentos expuestos en el escrito de tutela.

D. Coadyuvancias 8.- Antes de proferirse fallo de primera instancia, fueron presentados en el presente asunto diferentes solicitudes de coadyuvancia, las primeras fueron enviadas por los señores Francisco Milán, Luz Stella Gómez, Ana María Belalcázar, Fredy Arango, César Valencia, Diego Aguilón, Julio Cesar Reyes, Betty Cecilia Córdoba, Edison Hernández, Oswaldo Ordoñez, Gladys Zorrilla, Oscar Silva Saa, Gloria Cecilia Cuéllar, Argemiro Carvajal, María Mercedes Burgos, Lourdes España, Jesús Silva, Janneth López, Claudeth Sarrias y Adriana Solís. En las mismas piden que se le reconozca como “terceros interesados para actuar como coadyuvantes”, así mismo, solicitan que se tutele el derecho al debido proceso y que se dejen sin efecto las sentencias de 30 de agosto de 2021 y 28 de junio de 2022, ya que hay lugar a ello porque dichas providencias fueron expedidas “sin jurisdicción alguna”, dado que el asunto debía tramitarse bajo un proceso ejecutivo. 9.- Por otra parte, la señora Yean Amparo Ríos Hoyos, quien fue una de las demandantes dentro del proceso ordinario 2015-00321, indicó lo siguiente: “coadyuvo la acción presentada, por lo cual solicito que la sentencia de la presente acción se me aplique amparando los derechos fundamentales violados”.

Radicación número: 11001-03-15-000-2022-05081-01 Demandante: Hugo Alejandro Jiménez Balcázar Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 4 10.- Ángel María Navia indicó que el hecho que el Distrito de Cali haya dejado de aplicar el Decreto 0216 de 1991, es un actuación grosera y burda de la administración, alejada de cualquier consideración jurídica, que fue avalada en primera instancia por un juez administrativo y posteriormente por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, lo cual constituye una violación al debido proceso, tal como lo dice el señor Hugo Jiménez en la presente acción. E. Coadyuvancias a la impugnación 11.- La señora Yean Amparo Ríos Hoyos indicó que coadyuva la impugnación presentada contra el fallo de 26 de octubre de 2022 que negó las pretensiones de la demanda.

Sostuvo que el fallo cuestionado adolece de un defecto fáctico al no valorar los indicios y las pruebas determinantes para la solución del caso. Adujo que en el expediente del proceso ordinario el A quo y el Ad quem se apartaron del precedente judicial, por cuanto si bien el Consejo de Estado declaró la nulidad del Decreto 0216 de 1991, también lo es, que reconoció " los derechos adquiridos de los servidores públicos del Municipio de Santiago de Cali". 12.- Por otra parte, Ana Cristina Murillo, Ana Milena Belalcázar, Angelica Arce, Anny Flórez, Argemiro Carvajal, Beatriz Arce, Betty Cecilia Córdoba, Carlos García, Carmen Rojas, César Valencia, Claudeth Sarrias, Claudia Cabezas, Diego Aguilón, Dolly García, Edison Hernández, Eduar Vargas, Elizabeth Valencia, Esperanza Burbano, Fabio Vergara, Francia Narváez, Francisco Milán, Gilberto Ramírez, Gloria Cuéllar, Hever Martínez, Jaima Sanza, Jhon Lizarazo, José Lasso, Julio César Reyes, Laura Vélez, Leonor Vidal, Leyla Escobar, Lourdes España, Luz Adriana Valencia, Luz Estela Losada, Luz Marina Villarraga, Luz Pineda, María del Carmen Salcedo, María Mercedes Burgos, María Peralta, Martha Cantor, Martha Manrique, Mary Arias, Mercedes Saa, Nancy Balanta, Nora Cardona, Nubia Sánchez, Obdulia Franco, Orlando Martínez, Oswaldo Ordoñez, Roberto Durango, Sara Pelegrín, Segismundo Moreno y Yenny Quiñones, cada uno por separado, presentó coadyuvancia a la impugnación presentada contra el fallo constitucional de primera instancia, solicitando que se tutele el debido proceso y que se dejen sin efecto las sentencias cuestionadas, ya que hay lugar a ello, porque dichas providencias fueron expedidas sin jurisdicción alguna, dado que el asunto debía tramitarse bajo un proceso ejecutivo.

II. C O N S I D E R A C I O N E S F. Competencia 13.- La Sala es competente para conocer de la impugnación, en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19916. 14.- Corresponde a la Sala determinar si confirma, modifica o revoca el fallo impugnado, proferido por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado que negó el amparo solicitado por el señor Hugo Alejandro Jiménez Balcázar. 6 “[P]or el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.

Radicación número: 11001-03-15-000-2022-05081-01 Demandante: Hugo Alejandro Jiménez Balcázar Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 5 G. Cuestión previa 15.- Frente a las coadyuvancias presentadas por Ana Cristina Murillo, Ana Milena Belalcázar, Angelica Arce, Anny Flórez, Argemiro Carvajal, Beatriz Arce, Betty Cecilia Córdoba, Carlos García, Carmen Rojas, César Valencia, Claudeth Sarrias, Claudia Cabezas, Diego Aguilón, Dolly García, Edison Hernández, Eduar Vargas, Elizabeth Valencia, Esperanza Burbano, Fabio Vergara, Francia Narváez, Francisco Milán, Gilberto Ramírez, Gloria Cuéllar, Hever Martínez, Jaima Sanza, Jhon Lizarazo, José Lasso, Julio César Reyes, Laura Vélez, Leonor Vidal, Leyla Escobar, Lourdes España, Luz Adriana Valencia, Luz Estela Losada, Luz Marina Villarraga, Luz Pineda, María del Carmen Salcedo, María Mercedes Burgos, María Peralta, Martha Cantor, Martha Manrique, Mary Arias, Mercedes Saa, Nancy Balanta, Nora Cardona, Nubia Sánchez, Obdulia Franco, Orlando Martínez, Oswaldo Ordoñez, Roberto Durango, Sara Pelegrín, Segismundo Moreno y Yenny Quiñones, la Sala se abstendrá de pronunciarse al respecto, en la medida en que sus planteamientos son distintos a los hechos por el demandante y se pueden considerar como reclamaciones propias, pues aquellos alegan que el asunto debió tramitarse bajo un proceso ejecutivo, por lo que las sentencias acusadas fueron proferidas sin jurisdicción alguna, argumentos totalmente contrarios a los alegados por el actor. 16.- En esa medida, se debe recordar que la coadyuvancia surge en los procesos de tutela, como la participación de un tercero con interés en el resultado del proceso que manifiesta compartir las reclamaciones y argumentos expuestos por el demandante de la tutela, sin que ello suponga que éste pueda realizar planteamientos distintos o reclamaciones propias que difieran de las hechas por el demandante, pues de suceder esto se estaría realmente ante una nueva tutela, lo que desvirtuaría entonces la naturaleza jurídica de la coadyuvancia7.

A eso se suma que el interés legítimo para actuar en el presente proceso recae en quienes actuaron como partes en el proceso contencioso administrativo en el cual se profirió la sentencia que se cuestiona. 17.- En cuanto a las coadyuvancias presentadas por la señora Yean Amparo Ríos Hoyos, en las que comparte los argumentos del actor y solicita que la solicitud de amparo cobije igualmente sus derechos, la Sala precisa que la mencionada señora fue vinculada en primera instancia como tercera interesada.

En ese sentido, los efectos del presente fallo se aplican igualmente a su situación particular. H. La acción de tutela contra providencias judiciales 18.- Esta Corporación no ha vacilado en reiterar que los requisitos generales alusivos a la procedencia formal del mecanismo tuitivo de los derechos fundamentales, que deben ser cuidadosamente verificados, son los siguientes8: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, (ii) que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable, (iii) que se cumpla el requisito de inmediatez, (iv) 7 Corte Constitucional T-1062 del 2010, T-070 del 2018, entre otras. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336-00 (AC).

Radicación número: 11001-03-15-000-2022-05081-01 Demandante: Hugo Alejandro Jiménez Balcázar Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 6 cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora, (v) que la accionante identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible; y, (vi). que no se trate de sentencias de tutela. 19.- La Sala Plena del Consejo de Estado ha expresado que, para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos9: a) Que el actor cumpla su carga argumentativa de motivar la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, escenario en el que no basta con enunciar los derechos presuntamente transgredidos, sino que tal vulneración ha de estar justificada, esto es, desde la carga argumentativa, debe expresar con suficiencia las razones y motivos de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de los derechos fundamentales de quien promueve la acción de tutela, cuya fuente es la decisión que ha adoptado el juez, encargado por mandato constitucional de definir el derecho bajo la sacramental fórmula de administrar justicia por mandato de la Constitución y la ley.

En este caso, tal ejercicio debe permitir una acción valorativa de la justeza de la decisión, asunto que se superpone aún a la justicia que envuelve el mandato de ley en que se basa la sentencia. b) Que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, en la medida en que este mecanismo constitucional fue instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir toda discrepancia que el actor tenga frente a una decisión judicial, aspecto que se vincula en perfecta armonía con el anterior elemento, en tanto la acción de tutela no se presenta como garantía para la confrontación entre la decisión del juez y la opinión, criterio, dicho y aún raciocinio de quien no se ve favorecido con la determinación contenida en la sentencia, pues, sin lugar a dudas, de lo que se trata es de verificar la justeza constitucional de la decisión judicial.

I. Análisis del caso concreto 20.- Valorados los presupuestos sustanciales que dieron lugar a que se formulara el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, así como el recurso de apelación presentado contra la sentencia de 30 de agosto de 2021, y el escrito de tutela, no encuentra la Sala que la autoridad judicial accionada haya transgredido el derecho fundamental invocado por la parte actora.

Ciertamente, una revisión de los planteamientos expuestos en la acción de tutela permite advertir que el asunto carece de relevancia constitucional, pues el propósito del accionante es convertir el mecanismo de amparo constitucional en una instancia adicional o complementaria al litigio contencioso administrativo tramitado y concluido, al pretender reabrir un debate ya zanjado por el juez natural de la causa por no estar de acuerdo con la 9 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Radicación número: 11001-03-15-000-2022-05081-01 Demandante: Hugo Alejandro Jiménez Balcázar Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 7 decisión de confirmar el fallo de primera instancia, mediante el cual se negaron las pretensiones de la demanda. 21.- Como se indicó previamente, en la solicitud de amparo, la parte actora alegó que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca vulneró su derecho fundamental al incurrir en un supuesto defecto fáctico, por cuanto: i) ignoró las pruebas que demostraban que él trabajó para el municipio de Cali antes de que su salario y prestaciones fueran regulados por el Decreto municipal 0216 de 1991, ii) no hizo un análisis en lo relacionado con que el municipio de Santiago de Cali desconoció de forma inusitada, unilateral y grosera su propio acto administrativo, sin el consentimiento del actor y, iii) que en su caso se generó una situación jurídica consolidada que le permitía continuar siendo beneficiario de los emolumentos previstos en el Decreto 0216 de 1991. 22.- La Sala advierte que el debate planteado por el accionante en el proceso ordinario se centró igualmente, en establecer que su relación laboral y prestacional estuvo reglada desde antes del decreto municipal 0216 de 1991, lo que a su juicio se desprende de las pruebas allegadas al proceso, por lo que su tesis es que se está ante “una situación concreta e individual arropada por el acto administrativo (D.M 0216/91) como circunstancia válidamente definida y, por tanto, sus efectos…constituyen una situación consolidada, resuelta y ejecutoriada producida durante la vigencia del acto anulado”.

Así mismo, en su criterio, existió un desconocimiento unilateral y grosero por parte de la administración de su propio acto, el cual no demandó, ni tuvo consentimiento expreso de los titulares del derecho; además, indicó que en el caso nunca han sido objeto de discusión los derechos salariales y prestacionales, sino la forma violatoria como la administración suspendió el pago de estos. 23.- Así, se tiene que en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se dijo: <<(… )en el caso concreto, la administración no hizo uso de las acciones legales, por el contrario, decidió equivocadamente y de manera unilateral dejar de pagar unos factores salariales a mis patrocinados que desde su ingreso como empleados públicos municipales les otorgó el Decreto Municipal 0216 de 1991, emolumentos que constituían parte de sus ingresos, de su sueldo y como consecuencia directa de la inaplicación de ese pago, se afectó su nivel de vida y el de los miembros del correspondiente núcleo familiar, sin que estuviera facultado para ello(…)>>. 24.- Igualmente, en el recurso de apelación presentado contra el fallo de 30 de agosto de 2021, indicó: <<(…) me permito sustentar el recurso manifestando que cuando mis representados ingresaron a la entidad, desde el primer día de esa relación legal y reglamentaria, estuvieron regulados y remunerados en materia salarial y prestacional por los efectos del Decreto Municipal 0216 de 1991, tal circunstancia está acreditada en el expediente.

Es decir, estamos ante una situación concreta e individual arropada por el acto administrativo (D.M0216/91) como circunstancia válidamente definida y, por tanto, sus efectos, frente a mis patrocinados constituye una situación consolidada, resuelta y ejecutoriada producida durante la vigencia del acto anulado. Es por ello que cuando esa situación consolidada, resuelta y ejecutoriada, producida durante la vigencia del acto, es desconocida en forma unilateral y grosera por parte de Radicación número: 11001-03-15-000-2022-05081-01 Demandante: Hugo Alejandro Jiménez Balcázar Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 8 la administración demandada, sin demandar su propio acto ante la jurisdicción contenciosa administrativa y sin el consentimiento expreso de los titulares de esas circunstancias particulares y concretas…se vulnera el debido proceso… En el caso que nos ocupa, nunca ha sido objeto de discusión o debate por parte de mis patrocinados, los derecho salariales y prestacionales confirmados en la sentencia de 8 de agosto de 2019, emitida dentro del proceso…, lo que se reclama es la forma de las actuaciones administrativas que suspendieron en forma inusitada, grosera y antijuridica su pago, para excluirlas del ámbito jurídico y restablecer el derecho que asiste a quien patrocino (…)>>. 25.- Esbozado lo anterior, la autoridad judicial enjuiciada efectuó un estudio del caso, con fundamento en las pruebas recaudadas en el trámite contencioso administrativo, en los siguientes términos: <<(…)La demanda persigue concretamente el reconocimiento y pago de los emolumentos salariales y demás beneficios contenidos en el Decreto municipal No. 0216 del 18 de febrero de 1991.

El a-quo negó el reconocimiento con fundamento en que el Distrito de Santiago de Cali carece de competencia para crear emolumentos o factores prestacionales a favor de los demandantes en la medida que esa facultad radica en cabeza del Congreso de la República. Pues bien, en el caso sometido a consideración de la Sala Segunda Jurisdiccional de Decisión, el reconocimiento y pago de las prestaciones extralegales se sustentó en lo dispuesto en el Decreto Municipal 0216 de 1991, que estableció el reconocimiento y pago de las primas extralegales -antigüedad y de servicios- a los docentes vinculados bajo el régimen del Decreto 1278 de 2002, adscritos a la planta de personal de la Secretaría de Educación de Santiago de Cali.

En las consideraciones del acto en comento, se planteó que la Administración Municipal - a petición del sindicato de empleados públicos del Municipio de Cali- efectuó un estudio de todas las normas municipales que reconocieron prestaciones extralegales y otros beneficios que necesitaban ser compilados, por lo que a partir del 1º de enero de 1991 se reconocerían prestaciones extralegales en favor de los empleados públicos del Municipio, entre ellos la prima de antigüedad y la prima de servicios.

En el Capítulo III del Decreto 0216 de 18 de febrero de 1991, específicamente en el artículo 35, el alcalde del Municipio de Santiago de Cali, reconoció en favor de los empleados de la administración municipal la prima semestral, la cual se pagaría y haría efectiva con el pago de salarios del mes de junio, en un monto equivalente a 35 días de salario.

Más adelante, el artículo 37 ob.cit, consagró la prima de antigüedad, durante los años 1991 y 1992, en escalas variables sujetas al tiempo de servicios. Visto lo anterior, la creación de las primas extralegales que se reclaman se dio antes de la expedición de la Constitución Política de 1991 (de julio de 1991), no obstante, aun en vigencia de la Constitución de 1886, el artículo 76 disponía que la creación de factores salariales y prestacionales era exclusiva del Congreso de la República o del Gobierno Nacional en ejercicio de facultades extraordinarias.

De lo dicho hasta aquí, la conclusión a la que arriba la Sala, no es otra que la creación de emolumentos constitutivos de factores salariales le corresponde al legislador ordinario y sólo excepcionalmente al Presidente de la República en ejercicio de facultades pro-tempore. En tal sentido, no es jurídicamente viable aceptar que los factores creados por organismos incompetentes, que por ello devienen ilegales como expresamente lo determinó la jurisprudencia frente al Decreto 216 de 1991, hagan parte del salario pues Radicación número: 11001-03-15-000-2022-05081-01 Demandante: Hugo Alejandro Jiménez Balcázar Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 9 un argumento en esa dirección iría en abierta contradicción con los postulados de la Constitución Política, prevista como el referente normativo más relevante en el ordenamiento jurídico colombiano. Como contraargumento la parte actora plantea que, el Consejo de Estado declaró la nulidad del Decreto 0216 de 1991, en el entendido de que se deben respetar los derechos consolidados en lo referente a los factores salariales y prestaciones sociales por lo que no es pertinente perturbar los derechos adquiridos de buena fe que surgieron debido a ello.

La Sala no comparte esta afirmación, toda vez que el Alto Tribunal fue suficientemente claro en cuanto a que la decisión de nulidad afecta en forma directa a las situaciones no definidas, bien porque se encontraban en discusión o eran susceptibles de debate en sede administrativa, o porque estuvieren demandadas o pudieren serlo ante la jurisdicción contencioso-administrativa entre el momento de la expedición del acto y la sentencia proferida.

Para el caso sub-lite, el señor Hugo Alejandro Jiménez Balcázar y la señora Yean Amparo Ríos Hoyos, aún se encuentran en sede judicial discutiendo si tienen derecho al reconocimiento de los factores salariales y emolumentos consagrados en el Decreto 0216 de 1991. Por lo tanto, los efectos ex tunc del fallo de la Sección Segunda del Consejo de Estado tienen repercusión directa sobre su situación particular ya que no tienen un derecho definido.

Así las cosas, será desestimado el contraargumento planteado por la parte actora. En cambio, se revalida la tesis de que no se logró desvirtuar la presunción de legalidad que cobija a los actos administrativos demandados y, por consiguiente, la Sala Segunda de Decisión confirmará la sentencia de primera instancia en cuanto denegó las súplicas del libelo…>>. 26.- Bajo ese contexto, no hay duda que el accionante propone en sede de tutela los argumentos que sirvieron de sustento a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y que, además, también fueron expuestos en el escrito de apelación interpuesto en contra del fallo del 30 de agosto de 2021, los que, a su vez, fueron abordados por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 27.- Aunado a ello, se observa que el Ad quem expuso de forma clara y coherente la razón de negar las pretensiones de la demanda, pues aquel explicó, al igual que hizo el A quo, que la creación de emolumentos constitutivos de factores salariales le corresponde al legislador ordinario y sólo excepcionalmente al Presidente de la República en ejercicio de facultades pro-tempore, por lo que no es jurídicamente viable aceptar que los factores creados por organismos incompetentes, hagan parte del salario, pues aquello iría abiertamente contra los postulados de la Constitución Política. 28.- Además, también explicó de forma razonable, que a pesar de que la parte actora considera que el Consejo de Estado en el fallo de 8 de agosto de 2019, declaró la nulidad del Decreto 0216 de 1991, con la condición de respetar los derechos consolidados en lo referente a los factores salariales y prestaciones sociales, por lo que su situación no debe ser afectada por el mentado proveído, aquello no corresponde a la realidad, toda vez que el Consejo de Estado estableció de forma que la decisión de nulidad afecta en forma directa a las situaciones no definidas, bien porque se encontraban en discusión o eran susceptibles de debate en sede administrativa, o porque estuvieren demandadas o pudieren serlo ante la jurisdicción contencioso administrativa entre el momento de la expedición del acto y la sentencia Radicación número: 11001-03-15-000-2022-05081-01 Demandante: Hugo Alejandro Jiménez Balcázar Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 10 proferida, escenario en el que se enmarca el caso del accionante, pues aquel aún se encontraba en sede judicial discutiendo si tenía derecho al reconocimiento de dichos factores salariales y emolumentos, es decir, no tenía un derecho definido, ni mucho menos una situación jurídica consolidada. 29.- Así, resulta evidente que la parte accionante busca crear una instancia adicional al proceso contencioso administrativo y reabrir el debate jurídico, en torno al hecho de haberse suspendido el pago de los emolumentos otorgados por el Decreto 0216 de 1991, por considerar que tenía un derecho consolidado, lo que le permitía seguir gozando de dicho beneficio, a pesar de la declaratoria de nulidad del mencionado acto administrativo; asunto que, como ya se vio, fue objeto de estudio ante la instancia judicial respectiva, la cual tuvo a su cargo valorar los alegatos de hecho y de derecho que las partes sometieron a su consideración. Por lo tanto, no cabe ahora prolongar el debate sobre los mismos, pues la acción de tutela no es mecanismo complementario al del medio de control ordinario, y no tiene por fin revisar las bases del debate judicial para definir, como instancia final, las razones de derecho objeto de la controversia. 30.- De esta manera, la Sala considera que la acción que se propone pretende prolongar un debate ya definido por el juez de instancia, sin que lo que se alega ante el juez de tutela revele la presencia de un real defecto que trascienda la esfera de lo constitucional, pues más allá de su simple enunciado, lo que muestra es la discrepancia de criterios de la parte que no resultó favorecido con la decisión del juez natural. 31.- Así mismo, se considera que el actor pretende, a través de un juego de palabras, llevar al escenario de “incongruencia” o “situaciones no resueltas”, lo pretendido en la demanda ordinaria, frente a lo resuelto por los operadores judiciales, cuando a todas luces lo único que intenta es el pago de unas prestaciones extralegales que dejó de percibir desde 1999, soslayando la ilegalidad del Decreto 0216 de 1991, por virtud del cual se hizo hasta esa fecha su reconocimiento.

En tal medida, se advierte que, si el accionante consideraba que existían puntos no resueltos de su demanda, debía haber acudido a los mecanismos ordinarios para poner en conocimiento tal error. 32.- Es por eso que, frente al supuesto yerro relacionado con que el municipio de Santiago de Cali desconoció de forma inusitada, unilateral y grosera su propio acto administrativo sin el consentimiento del actor, suspendiendo el pago de los emolumentos que venía devengando, tema sobre el cual demandó, pero que considera no hubo análisis por los jueces de instancia; se advierte que aquello tuvo que ser puesto en conocimiento de los jueces ordinarios, a través de los mecanismos ordinarios puestos a su disposición, específicamente, la adición de sentencia, regulada por el artículo 287 del C.G.P. No obstante, no se observa que el señor Jiménez haya hecho uso del mismo, acudiendo ahora en sede de tutela a demostrar su inconformidad, cuando este no es ni el mecanismo, ni la instancia para ello.

Por tanto, se recuerda que la acción de tutela no puede sustituir ni revivir etapas procesales previamente vencidas y no se puede utilizar como mecanismo para subsanar yerros cometidos dentro del proceso ordinario. Radicación número: 11001-03-15-000-2022-05081-01 Demandante: Hugo Alejandro Jiménez Balcázar Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 11 33.- En virtud de lo anterior, la Sala considera que ese argumento carece del requisito de subsidiariedad, en la medida en que la parte actora contó dentro del proceso ordinario con la oportunidad para cuestionar la supuesta falta de análisis de ese punto en cuestión, sin embargo, no hizo uso del mismo. 34.- En esa medida, no hay que olvidar que en virtud de su carácter subsidiario, la acción de tutela procede cuando el accionante no dispone de otro medio de defensa salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable, es decir, los interesados deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y extraordinarios que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para remediar la situación que amenaza o lesiona sus derechos, de modo que se impida el uso indebido de este mecanismo constitucional como vía preferente o instancia judicial adicional de protección, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley determinan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos; lo anterior, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991. 35.- Por último, se advierte que el actor alega un supuesto defecto fáctico, por considerar que los jueces de instancia ignoraron las pruebas que demostraban que él trabajó para el municipio de Cali antes de que su salario y prestaciones fueran regulados por el Decreto municipal 0216 de 1991; sin embargo, la Sala comparte lo dicho por el juez constitucional de primera instancia frente a este cargo, en el sentido de indicar que las mismas no tenían mayor incidencia para resolver la controversia planteada, por cuanto la tesis del asunto estaba centrada en los emolumentos constitutivos de factores salariales del Decreto 0216 de 1991 que fueron declarados nulos con efectos ex tunc en la sentencia de 8 de agosto de 2019, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, razón por la cual resultaba más relevante la aplicación de dicho precepto jurisprudencial.

Así, si bien no hay un acápite específico llamado “pruebas” en el fallo cuestionado, no se advierte que el estudio realizado del caso haya sido caprichoso, parcializado o incoherente. 36.- De este modo, no puede dejar de precisar la Sala en esta oportunidad que, a partir de las circunstancias fácticas del asunto objeto de estudio y de los fundamentos jurídicos que expuso el Tribunal accionado, no se deduce que dicha autoridad hubiere incurrido en defecto alguno; por el contrario, la decisión cuestionada encuentra claro sustento en el principio de libre valoración judicial y, antes de configurar una actuación subjetiva o arbitraria es, en realidad, el resultado de una interpretación razonable de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, el recurso de apelación y el material probatorio aportado al proceso, a su vez, confrontado con las preceptivas legales y jurisprudenciales que lo delimitan y que resultaban aplicables al caso. 37.- En este punto, cabe recordar que el respeto al principio de autonomía judicial impide al juez de tutela inmiscuirse en controversias interpretativas, pues su competencia, según lo referido por la Corte en la sentencia T-416 de 2016, “se activa únicamente en los casos específicos en que la falta de argumentación decisoria convierte la providencia en un acto de voluntad del juez, es decir, en una arbitrariedad”, evento que no se avizora en el presente caso, puesto que el Tribunal Radicación número: 11001-03-15-000-2022-05081-01 Demandante: Hugo Alejandro Jiménez Balcázar Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 12 justificó de manera razonada y suficiente la decisión de confirmar el fallo de primera instancia, por considerar que los emolumentos recibidos constitutivos de factores salariales del Decreto 0216 de 1991 fueron declarados nulos con efectos ex tunc, por lo que no resultaba jurídicamente plausible aceptar que pudieran seguir pagándose indefinidamente en favor del actor, en abierta contradicción con los postulados constitucionales. 38.- Así las cosas, en la acción de tutela objeto de estudio no acredita el cumplimiento de los requisitos generales de relevancia constitucional y subsidiariedad. 39.- Finalmente, a efectos de definir la decisión a adoptar, la Sala recuerda que la jurisprudencia constitucional, ha distinguido entre la improcedencia de la acción de tutela y la denegación del amparo.

La primera “supone la ausencia de los requisitos procesales indispensables para que se constituya regularmente la relación procesal o proceso y el juez pueda tomar una decisión de fondo sobre el asunto sometido a su consideración”10. Por su parte, negar el amparo implica que el juez realiza un análisis de fondo11, que sólo es posible cuando la acción es procedente. 40.- Las causales de procedencia e improcedencia de la acción de tutela se contemplan de forma general en los artículos 5 y 6 del Decreto 2591 de 1991, y en asuntos puntuales como el de la tutela contra providencia judicial, estas causales de procedencia han sido definidas por la jurisprudencia. En el caso que nos ocupa, se advierte la ausencia de uno de estos requisitos: la relevancia constitucional.

En ese escenario nos encontramos ante un caso de improcedencia, en el cual no es posible entrar a estudiar el fondo del asunto. Considerando que el juez de primera instancia sí realizó ese estudio de fondo y negó el amparo, corresponde a esta Sala modificar dicha decisión y, en su lugar, declarar improcedente la solicitud de amparo. 41.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.- F A L L A PRIMERO. – MODIFICAR la sentencia proferida el 26 de octubre de 2022, por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, y, en su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado por el señor Hugo Alejandro Jiménez Balcázar, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO. - NOTIFICAR la presente decisión a las partes e interesados, por el medio más expedito.

TERCERO. - ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión. 10 Corte Constitucional, Sentencia T-883 de 2008. 11 Ibídem. Radicación número: 11001-03-15-000-2022-05081-01 Demandante: Hugo Alejandro Jiménez Balcázar Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 13 CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE12 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ 12 VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.