CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., doce (12) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Acción: Tutela Expediente: 11001-03-15-000-2022-04456-001 Actores: Mario Fernando Muñoz Bolaños, Mayra Alejandra Sánchez, en nombre propio y en representación de sus menores hijos María Fernanda y Juan Fernando Muñoz Sánchez;
Lina Fernanda y Ruth Stefhany Bolaños Bolaños y William Victoria y Geovany Bolaños Demandados: Magistrados de la subsección C de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Juez Treinta y Uno (31) Administrativa de Bogotá Tema: Tutela contra providencia judicial; derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia y salud Procede la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por los señores Mario Fernando Muñoz Bolaños, Mayra Alejandra Sánchez, en nombre propio y en representación de sus menores hijos María Fernanda y Juan Fernando Muñoz Sánchez;
Lina Fernanda y Ruth Stefhany Bolaños Bolaños y William Victoria y Geovany Bolaños contra los señores magistrados de la subsección C de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Juez Treinta y Uno (31) Administrativa de Bogotá, por la presunta vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia y salud.
I.
ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo. Los señores Mario Fernando Muñoz Bolaños, Mayra Alejandra Sánchez, en nombre propio y en representación de sus menores hijos María Fernanda y Juan Fernando Muñoz Sánchez; Lina Fernanda y Ruth Stefhany Bolaños Bolaños y William Victoria y Geovany Bolaños, quienes actúan por intermedio de apoderado, presentan acción de tutela con el fin de que se les protejan las garantías superiores a las que se hizo referencia, presuntamente quebrantadas por los señores magistrados de la subsección C de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Juez Treinta y Uno (31) Administrativa de Bogotá. 1 Resulta oportuno precisar que las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04456-00 Mario Fernando Muñoz Bolaños y otros contra los señores magistrados de la subsección C de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Como consecuencia de lo anterior, piden se dejen sin efectos los proveídos de 29 de octubre de 2020 y 9 de marzo de 2022, emitidos por el Juzgado Treinta y Uno (31) Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección tercera), en su orden, por cuyo conducto se rechazó la demanda de reparación directa que promovieron contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional (expediente 11001-33-36-031-2020-10199-01) y se confirmó esa decisión, respectivamente; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas dictar un nuevo pronunciamiento en el que indiquen que ese asunto contencioso- administrativo se formuló en forma oportuna. 1.2 Hechos.
Relatan los accionantes que el señor Mario Fernando Muñoz Bolaños prestó sus servicios como suboficial en el Ejército Nacional, «[…] adscrito al Batallón de Ingeniero N° 51, ubicado en el municipio de San Juan de Arama […]» (Meta), y el 29 de septiembre de 2016, mientras se desplazaba «[…] en el vehículo NPR de placas XZI-125 para la compra de víveres frescos […], [junto con] el Soldado Profesional OYONE TRUJILLO DIEGO, quien fungía como conductor […]» (sic), sufrieron un accidente, «[…] al colisionar con un semoviente bovino que se encontraba en la vía, ocasionando que […] choca[ran] contra un árbol […]» (sic).
Que debido a las graves lesiones que padeció el señor Muñoz Bolaños, fue llevado «[…] al hospital de Granada para ser valorado con un cuadro clínico de contusión en tórax costilla izquierda, traumatismo en cara y cráneo, fractura doble abierta y cerrada en tibia y peroné, por lo cual fue intervenido quirúrgicamente de urgencias», afecciones calificadas en el «informe administrativo por lesión N° 06 de 2016», como ocurridas en el servicio por causa y razón de este y por las cuales recibió tratamiento médico.
Dicen que solo «[…] hasta el 20 de junio [de] […] 2018 […] se [le] realizó al señor MARIO FERNANDO MUÑOZ BOLAÑOS, la Junta médico laboral N° 101810 de la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, donde [le] determinaron la disminución de [su] capacidad laboral del 54,8% […]» (sic), notificada el 3 de agosto siguiente. Que el 25 de agosto de 2020 incoaron medio de control de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional (expediente 11001-33-36-031-2020-10199-01), encaminado a que se le declarara administrativamente responsable de los agravios que les produjo el 3 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04456-00 Mario Fernando Muñoz Bolaños y otros contra los señores magistrados de la subsección C de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro mencionado accidente del señor Muñoz Bolaños y se ordenara su compensación pecuniaria.
Sostienen que del asunto contencioso-administrativo conoció el Juzgado Treinta y Uno (31) Administrativo de Bogotá que, mediante auto de 29 de octubre de 2020, lo rechazó y lo dio por terminado, al considerar que había operado el fenómeno jurídico de la caducidad, en razón a que, como el 29 de septiembre de 2016 se probó el daño, se tenía hasta el 30 de septiembre de 2018 para instaurar la demanda, sin embargo, el 1° de noviembre de 2019 se presentó la solicitud de conciliación extrajudicial, es decir, por fuera de la oportunidad prevista para el efecto, decisión confirmada el 9 de marzo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección tercera).
Que las providencias objeto de censura incurren en (i) defecto fáctico, por indebida interpretación de la letra i del numeral 2 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) pues, pese a que los hechos que motivaron el aludido trámite ordinario acaecieron el 29 de septiembre de 2016, pudieron conocer hasta el 3 de agosto de 2018 el daño que había padecido el señor Mario Fernando Muñoz Bolaños, dado que en esa fecha se les notificó el acta de la junta médico- laboral militar que se le realizó el 20 de junio de ese año;
(ii) error inducido, toda vez que la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional fue la que causó que se configurara la caducidad, al tardarse en practicar «[…] el diagnóstico médico definitivo que permite […] tener el conocimiento fidedigno de las lesiones sufridas y su alcance […]»; (iii) desconocimiento del precedente, comoquiera que el Consejo de Estado ha indicado que «[…] es posible iniciar el medio de control de Reparación Directa cuando el demandante [supo] del daño, por imposibilidad de conocerlo en la fecha de su ocurrencia, circunstancia que [acontece] en el [caso] sub judice […]» (sic); y (iv) violación directa de la Constitución, al quebrantar sus garantías superiores.
II. TRÁMITE PROCESAL Por alcanzar a satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto de 19 de agosto de 2022, admitió este trámite constitucional, ordenó notificar a los señores magistrados de la subsección C de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Juez Treinta y Uno (31) Administrativo de Bogotá y dispuso vincular al señor Ministro de Defensa 4 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04456-00 Mario Fernando Muñoz Bolaños y otros contra los señores magistrados de la subsección C de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Nacional2, en los términos previstos en el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 Los señores magistrados de la subsección C de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por conducto de la ponente del proveído de segunda instancia cuestionado, solicitan negar el amparo deprecado, porque no se cumple «[…] ninguno de los […] requisitos específicos para la procedibilidad de la tutela contra providencia judicial, como quiera que no se advierte que [su determinación] contenga un defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico o un error inducido.
Así como tampoco evidencia que trate de una providencia sin motivación, o que haya desconocido precedente constitucional, y no comporta violación directa a la Constitución». 2.1.2 La señora Juez Treinta y Uno (31) Administrativa de Bogotá asevera que en la decisión de primera instancia «[…] obró […] a la luz del ordenamiento jurídico, y que la acción de tutela no es una instancia adicional, pues ya los ahora tutelantes agotaron la segunda instancia, en donde [aquella] se confirmó […]». 2.1.3 El señor Ministro de Defensa Nacional guardó silencio en la oportunidad prevista para el efecto.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. Corresponde a esta Corporación, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela, previstas en los Decretos 1382 de 2000 y 1983 de 2017, determinar si en el presente caso hay lugar al amparo deprecado por los accionantes, quienes aducen quebranto de sus derechos constitucionales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia y salud. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera 2 Como representante de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04456-00 Mario Fernando Muñoz Bolaños y otros contra los señores magistrados de la subsección C de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Cuestión preliminar.
En el asunto sub examine los demandantes piden se dejen sin efectos los proveídos de (i) 29 de octubre de 2020, mediante el cual el Juzgado Treinta y Uno (31) Administrativo de Bogotá rechazó la demanda de reparación directa que promovieron contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional (expediente 11001-33-36-031-2020- 10199-01), al encontrar que había operado el fenómeno de la caducidad; y (ii) 9 de marzo de 2022, con el que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección tercera) confirmó la anterior determinación. Sin embargo, esta Sala únicamente centrará su estudio jurídico en la providencia de 9 de marzo de 2022, por ser la que, al desatar el recurso de apelación interpuesto contra la de 29 de octubre de 2020, decidió de manera definitiva el mencionado asunto contencioso-administrativo. 3.4 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar el auto de 9 de marzo de 2022, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección tercera) confirmó el de 29 de octubre de 2020, con el que el Juzgado Treinta y Uno (31) Administrativo de Bogotá rechazó la demanda de reparación directa que formularon los tutelantes contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional (expediente 11001-33- 36-031-2020-10199-01), al encontrar que había operado el fenómeno de la caducidad; y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia y salud invocadas en la solicitud de amparo. 3.5 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04456-00 Mario Fernando Muñoz Bolaños y otros contra los señores magistrados de la subsección C de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez.
(iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. (v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso 7 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04456-00 Mario Fernando Muñoz Bolaños y otros contra los señores magistrados de la subsección C de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro judicial siempre que esto hubiese sido posible.
(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales3, rectificó su 3 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis 8 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04456-00 Mario Fernando Muñoz Bolaños y otros contra los señores magistrados de la subsección C de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro posición mediante sentencia de 31 de julio de 20124, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos5.
Por último, en el fallo de 5 de agosto de 20146, proferido por la sala plena de lo contencioso-administrativo, por importancia jurídica, se unificó el criterio de que esta acción constitucional procede siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, entre los que destacaron el de inmediatez y subsidiariedad. 3.6 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se constata que: (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia y salud de los actores;
(ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno, en atención a que fue emitida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la determinación atacada fue proferida el 9 de marzo de 20227 y la solicitud de amparo se instauró el 16 de agosto siguiente, es decir, dentro de un término prudencial (5 meses y 7 días); y (v) la providencia acusada no fue dictada en una acción de tutela.
Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 4 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. 5 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293- 00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011- 01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6 Sentencia de unificación, proferida por la sala plena de lo contencioso-administrativo el 5 de agosto de 2014, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 7 No se aportó la constancia de ejecutoria y no fue posible verificar las actuaciones judiciales en la página electrónica de la Rama Judicial (http://procesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos). 9 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04456-00 Mario Fernando Muñoz Bolaños y otros contra los señores magistrados de la subsección C de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro En razón a que se cumplen los anteriores presupuestos en el caso concreto, la Sala procede a analizar el fondo del asunto bajo las causales específicas denominadas defecto sustantivo8, desconocimiento del precedente, error inducido y violación directa de la Constitución alegadas por los demandantes. 3.6.1 Defecto sustantivo y desconocimiento del precedente.
Respecto del defecto sustantivo sea lo primero precisar que el artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley. En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad.
La jurisprudencia constitucional9 ha estimado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando la controversia es decidida con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.
Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo: Esta Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales10.
En lo atañedero al desconocimiento del precedente se anota que tiene dos modalidades: (i) como causal autónoma de procedencia de la tutela contra providencia judicial cuando se trata del precedente constitucional, y (ii) como defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente judicial. La primera tiene su origen en el artículo 241 superior y se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia11, y la 8 Si bien en la solicitud de amparo se invocó la configuración del defecto fáctico, de la argumentación allí expuesta se evidencia que se hace referencia al sustantivo, comoquiera que su inconformidad radica en la supuesta indebida interpretación de la letra i del numeral 2 del artículo 164 del CPACA. 9 Sentencias T-781 de 2011 y T-907 de 2012, entre otras. 10 Sentencia T-259 de 29 de marzo de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 11 Sentencia T-360 de 2014: «[…] En este orden de ideas, el precedente constitucional puede llegar a desconocerse cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe 10 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04456-00 Mario Fernando Muñoz Bolaños y otros contra los señores magistrados de la subsección C de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro segunda hace referencia a cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente, lo que lleva a concluir que la providencia adolece de un defecto sustantivo12 conforme a los principios del debido proceso, igualdad y buena fe13.
En el asunto sub examine se evidencia que los actores alegan que el proveído atacado incurre en (i) defecto sustantivo, por indebida interpretación de la letra i del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, pues, pese a que los hechos que motivaron la demanda ordinaria acaecieron el 29 de septiembre de 2016, hasta el 3 de agosto de 2018 pudieron conocer el daño que había padecido el señor Mario Fernando Muñoz Bolaños, dado que en esa fecha se les notificó la junta médico-laboral militar que se le realizó el 20 de junio de ese año; y (ii) desconocimiento del precedente, comoquiera que el Consejo de Estado ha indicado que «[…] es posible iniciar el medio de control de Reparación Directa cuando el demandante [supo] del daño, por imposibilidad de conocerlo en la fecha de su ocurrencia, circunstancia que [acontece] en el sub judice […]» (sic).
Al respecto, se observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección tercera) concluyó en el auto objeto de censura que, de conformidad con la letra i del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, el término de caducidad se debe contabilizar desde el 30 de septiembre de 2016, por ser el día siguiente a la fecha en la que ocurrieron los hechos, pues las pruebas obrantes en las diligencias ordinarias dan cuenta de que los actores conocieron del daño padecido por el señor Muñoz Bolaños desde cuando sufrió el accidente, toda vez que en ese día fue atendido en el «[…] hospital de Granada para ser valorado con un cuadro clínico de contusión en tórax costilla izquierda, traumatismo en cara y cráneo, fractura doble abierta y cerrada en tibia y peroné, por lo cual fue intervenido quirúrgicamente de urgencias», afecciones que fueron calificadas en el «informe administrativo por lesión N° 06 de […]» ese año. acogerse a la luz del texto superior, o (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela». 12 Ver sentencia T-087 de 2007, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
Ver también, sentencias T-193 de 1995 M. P. Carlos Gaviria Díaz, T-1625 de 2000 M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, T-522 de 2001 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-462 de 2003 M. P. Eduardo Montealegre Lynnet, T-292 de 2006 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-436 de 2009 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-161 de 2010 M. P. Jorge Iván Palacio y SU-448 de 2011 M. P. Mauricio González Cuervo. 13 Ver entre otras, sentencias T-049 de 2007 M. P. Clara Inés Vargas Hernández, T-464 y T-794 de 2011 M. P. Jorge Iván Palacio y C-634 de 2011 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 11 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04456-00 Mario Fernando Muñoz Bolaños y otros contra los señores magistrados de la subsección C de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Con el fin de determinar si los reproches planteados por los demandantes tienen o no asidero jurídico, cabe anotar que la caducidad es una institución jurídico-procesal que tiene como fin regular el tiempo con el que cuentan las personas para ejercer el derecho de acción, es decir, para acudir ante la administración de justicia en aras de dirimir controversias, con lo que se materializa el principio de seguridad jurídica, porque evita que un conflicto permanezca sin solución indefinidamente.
Esta se configura cuando no se instauran los medios judiciales dentro del término otorgado en la normativa, lo que imposibilita al juez decidir de fondo el asunto14. La letra i del numeral 2 del artículo 164 del CPACA preceptúa que la demanda de reparación directa debe presentarse, como regla general, dentro de los dos (2) años siguientes a la ocurrencia de la acción u omisión que produjo el daño que se pretende indemnizar o desde su conocimiento, motivo por el cual si se promueve luego de dicho lapso, acontece la caducidad.
El tenor de la mencionada norma prevé: La demanda deberá ser presentada: […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. Por su parte, el artículo 13 de la Ley 1285 de 200915 señala que cuando los litigios que se ventilan a través del medio de control de reparación directa, entre otros mecanismos judiciales, son transigibles, la conciliación «siempre constituirá requisito de procedibilidad», por lo que su agotamiento está sujeto a lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 640 de 200116, el cual estipula que la presentación de la solicitud de aquella suspende la caducidad hasta cuando concurra alguno de los presupuestos allí previstos.
Dicho precepto consagra: 14 Consejo de Estado, sección tercera, subsección C, sentencia de 21 de febrero de 2011, C. P. Olga Mélida Valle de De La Hoz, expediente: 52001-23-31-000-2010-00214-01 (39360). 15 «Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia». 16 «Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones». 12 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04456-00 Mario Fernando Muñoz Bolaños y otros contra los señores magistrados de la subsección C de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2[17]. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable.
En virtud del citado mandato, una vez se configure alguna de esas situaciones, se reanuda el término para instaurar la demanda contencioso-administrativa de reparación directa, por lo que esta debe incoarse antes de que el período computable para la caducidad sume más de dos (2) años, plazo que está constituido por los lapsos comprendidos entre la fecha de la ocurrencia o conocimiento del daño antijurídico que se pretende resarcir y la presentación de la solicitud de conciliación, y desde el momento en que acontece alguno de los sucesos enunciados en la norma transcrita hasta la interposición del escrito inicial.
Ahora bien, en el evento en que los dos (2) años de que trata la letra i del numeral 2 del artículo 164 del CPACA finalicen un día feriado o vacante, el medio de control debe promoverse el primer día hábil siguiente, tal como lo autoriza el artículo 6218 del Código de Régimen Político y Municipal. Por otro lado, cuando en una demanda de reparación directa se discute un daño antijurídico derivado de lesiones sufridas por militares, no es dable alegar que el cómputo de la caducidad debe ser contabilizado desde la expedición del acta de junta médico-laboral, en la medida en que esta solo tiene la virtualidad de demostrar la magnitud del daño, pero, por regla general, carece de aptitud para acreditar su existencia. En esos términos lo sostuvo la sección tercera de esta 17 «El conciliador expedirá constancia al interesado en la que se indicará la fecha de presentación de la solicitud y la fecha en que se celebró la audiencia o debió celebrarse, y se expresará sucintamente el asunto objeto de conciliación, en cualquiera de los siguientes eventos: 1.
Cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre acuerdo. 2. Cuando las partes o una de ellas no comparezca a la audiencia. En este evento deberán indicarse expresamente las excusas presentadas por la inasistencia si las hubiere. 3. Cuando se presente una solicitud para la celebración de una audiencia de conciliación, y el asunto de que se trate no sea conciliable de conformidad con la ley.
En este evento la constancia deberá expedirse dentro de los 10 días calendario siguientes a la presentación de la solicitud. En todo caso, junto con la constancia se devolverán los documentos aportados por los interesados. Los funcionarios públicos facultados para conciliar conservarán las copias de las constancias que expidan y los conciliadores de los centros de conciliación deberán remitirlas al centro de conciliación para su archivo». 18 «En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario.
Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil». 13 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04456-00 Mario Fernando Muñoz Bolaños y otros contra los señores magistrados de la subsección C de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Corporación19, al anotar: La Sala reitera, además, que es una carga de la parte demandante demostrar cuándo conoció el daño, y, si es pertinente, la imposibilidad de haberlo conocido en el momento de su causación, por lo que juez debe estudiar lo ocurrido en cada caso y determinar la fecha en la cual comenzó a correr el término para demandar.
En estas condiciones, la fecha de conocimiento sobre la magnitud del daño, a través de la notificación del dictamen proferido por una Junta de Calificación de Invalidez no puede constituirse, en ningún caso, como parámetro para contabilizar el término de caducidad, por cuanto: El dictamen proferido por una junta de calificación de invalidez no comporta un diagnóstico de la enfermedad o de la lesión padecida por una persona, pues la junta se limita a calificar una situación preexistente con base en las pruebas aportadas, entre las cuales se destaca la historia clínica del interesado; además, la junta puede ordenar la práctica de exámenes complementarios para determinar aspectos necesarios que inciden en la valoración de cada caso concreto20.
Su función es la de calificar la pérdida de capacidad laboral, el estado de invalidez y determinar su origen, es decir, establecer la magnitud de una lesión respecto de la cual el afectado directo tiene conocimiento previo, en función de la capacidad laboral de la víctima, por tanto, no constituye criterio que determine el conocimiento del daño, elemento que importa para el cómputo del término de la caducidad, pues se resalta que debe diferenciarse el daño de su magnitud, porque la caducidad tiene relación y punto de partida con el conocimiento del primero. Al hacerse depender el cómputo del término de caducidad de la notificación del dictamen practicado por la junta de calificación de invalidez, se dejaría en manos de la víctima directa del daño la facultad de decidir el momento a partir del cual inicia el conteo, pues podría diferir en el tiempo su notificación o, incluso, no realizar el trámite para la calificación de la pérdida de capacidad laboral, lo que dejaría en el limbo la fecha de inicio del conteo.
Adicionalmente, la calificación de invalidez no constituye un requisito de procedibilidad para demandar y, por ello, el afectado puede acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en sede de reparación 19 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección tercera, subsección B, fallo de 29 de noviembre de 2018, expediente 54001-23-31-000-2003-01282-02 (47308), C. P. Marta Nubia Velásquez Rico.
Sobre el particular, también se pueden consultar las sentencias de (i) 10 de diciembre de 2020, expediente 11001-03-15-000-2020-04552-00, C. P. Rafael Francisco Suárez Vargas; (ii) 4 de diciembre de 2021, expediente 11001-03-15-000-2021-11160-00, C. P. Guillermo Sánchez Luque; y (iii) 10 de febrero y 2 de marzo de 2022, expedientes 11001-03-15-000-2022-01016-00, C. P. Guillermo Sánchez Luque y 11001-03- 15-000-2022-01441-00, C. P. William Hernández Gómez, en su orden. 20www.fondoriesgoslaborales.gov.co/documents/publicaciones/manuales/VP%20MANUAL%20DE%20PRO CEDIMIENTOS%20ADMINISTRATIVOS%20JCI.pdf consultado el 1 de noviembre de 2018 a las 3:26 pm. 14 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04456-00 Mario Fernando Muñoz Bolaños y otros contra los señores magistrados de la subsección C de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro directa, aunque no se le hubiere valorado la magnitud de la lesión, por cuanto la exigencia de tal requisito para el cómputo de la caducidad implicaría la creación de un requerimiento que la ley no contempla.
En este tema no existe tarifa probatoria y el demandante bien puede aportar o solicitar las pruebas periciales que estime pertinentes para probar el grado de afectación en el transcurso del proceso. Además, si el juez encuentra probado el daño, en este caso, la lesión, pero no su magnitud, bien puede imponer condena en abstracto para que, en incidente posterior, se determine el grado de afectación, de ahí que no existe razón para contar el término de caducidad a partir de la valoración o notificación del dictamen realizado por parte de la junta.
En el sub lite se advierte que (i) el 29 de septiembre de 2016 el señor Mario Fernando Muñoz sufrió un accidente de tránsito al colisionar con un árbol, mientras se desplazaba «[…] en el vehículo […] de placas XZI-125 para la compra de víveres frescos […]»; (ii) en razón a las graves heridas que padeció, el mismo día fue trasladado «[…] al hospital de Granada para ser valorado con un cuadro clínico de contusión en tórax costilla izquierda, traumatismo en cara y cráneo, fractura doble abierta y cerrada en tibia y peroné, por lo cual fue intervenido quirúrgicamente de urgencias», afecciones calificadas en el «informe administrativo por lesión N° 06 de 2016», como ocurridas en el servicio por causa y razón de este y por las cuales recibió tratamiento médico;
(iii) el 20 de junio de 2018 se le realizó «[…] la Junta médico laboral N° 101810 de la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, donde [le] determinaron la disminución de [su] capacidad laboral del 54,8% […]» (sic), notificada el 3 de agosto siguiente; (iv) el 1° de noviembre de 2019 los tutelantes presentaron solicitud de conciliación extrajudicial ante la procuraduría ochenta y tres (83) judicial I para asuntos administrativos, la cual fue declarada fallida mediante acta de 28 de enero de 2020; y (v) el 25 de agosto de ese año incoaron medio de control de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional (expediente 11001-33-36-031-2020-10199-01).
Con base en lo anterior, se concluye que, como el señor Muñoz fue atendido en el referido Hospital el 29 de septiembre de 2016, esto es, el mismo día en que sufrió el accidente, era dable contabilizar la oportunidad que tenían los tutelantes para formular la correspondiente demanda ordinaria, a partir del día siguiente, es decir, desde el 30 de los mismos mes y año, pues en ese momento se determinaron las lesiones que aquel le produjo a su salud. 15 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04456-00 Mario Fernando Muñoz Bolaños y otros contra los señores magistrados de la subsección C de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Por consiguiente, contrario a lo afirmado por los demandantes, no se debía considerar la fecha en que se expidió el acta de la junta médico-laboral (20 de junio de 2018), porque allí únicamente se estableció la magnitud del daño, mas no su ocurrencia, del cual, se reitera, se tuvo conocimiento desde el 29 de septiembre de 2016.
En ese orden de ideas, como el 1° de noviembre de 2019 se presentó la solicitud de conciliación extrajudicial y el 25 de agosto de 2020 se formuló el medio de control de reparación directa, esto es, dos años después de la ocurrencia y conocimiento del siniestro causante del perjuicio que los accionantes pretendían se les reparara pecuniariamente (29 de septiembre de 2016), dicho asunto ordinario, como lo concluyeron las autoridades accionadas, se encontraba caducado, por tanto, no se incurre en el defecto sustantivo alegado.
Ahora bien, para la Sala la forma en que los magistrados demandados calcularon el término de caducidad, se ajusta al criterio actual y vigente del Consejo de Estado, según el cual en el evento en que el daño antijurídico corresponda a lesiones sufridas por militares, el plazo en el que debe instaurarse la demanda ordinaria se contabiliza desde el momento en que se tiene conocimiento del hecho dañoso y no desde la notificación de la experticia de la junta médico-laboral militar, razón por la que no se evidencia que en la providencia cuestionada se configure el desconocimiento del precedente invocado.
Así las cosas, no se advierte que, al confirmar la decisión de rechazar el medio de control de reparación directa promovido por los tutelantes contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional (expediente 11001-33- 36-031-2020-10199-01), al encontrar que había operado el fenómeno de la caducidad, los magistrados accionados hayan interpretado de manera indebida la norma con la que se debe atender dicha figura en asuntos como el expuesto en sede ordinaria o hayan desconocido el precedente del Consejo de Estado sobre la materia. 3.6.2 Error inducido.
Se tiene que la Corte Constitucional ha sostenido que una providencia judicial se encuentra viciada por error inducido cuando «[…] pese a haberse adoptado respetando el debido proceso, valorado los elementos probatorios de forma plausible conforme al principio de la sana crítica y con fundamento en una interpretación razonable de la ley sustancial, ocasiona la vulneración de derechos fundamentales “al haber sido 16 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04456-00 Mario Fernando Muñoz Bolaños y otros contra los señores magistrados de la subsección C de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro determinado o influenciado por aspectos externos al proceso, consistentes en fallas originadas en órganos estatales”»21.
En el asunto sub examine la Sala observa que los actores arguyen que se incurre en error inducido, toda vez que la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional produjo que se configurara la caducidad, al tardarse en practicar «[…] el diagnóstico médico definitivo que permite […] tener el conocimiento fidedigno de las lesiones sufridas y su alcance […]».
No obstante, como se expuso en párrafos precedentes, los magistrados accionados en el proveído reprochado determinaron que no resultaba necesaria la celebración de la junta médico-laboral para acudir a la jurisdicción contencioso-administrativo, de lo que se colige que la presunta mora en la que incurrió el Ejército Nacional para realizar dicha junta médica no tiene incidencia alguna en la decisión allí adoptada, por tanto, no se incurrió en el error alegado por los demandantes. 3.6.3 Violación directa de la constitución Política.
La violación directa de la Constitución se configura cuando el juez ordinario adopta una postura que la desconoce, y en el evento de la tutela contra providencia judicial, cuando (i) en esta se deja de interpretar y aplicar una disposición legal de acuerdo con el precedente constitucional, (ii) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata y (iii) el juez en sus decisiones vulnera derechos fundamentales sin aplicar el principio de interpretación conforme a la Carta Política.
En el presente caso los accionantes aducen que la decisión atacada incurre en violación directa de la Constitución, por cuanto se quebrantan sus garantías superiores, sin embargo, no exponen mayor argumentación al respecto; y, en todo caso, comoquiera que dicha determinación judicial fue adoptada con base en el ordenamiento jurídico que regula el tema y en virtud del precedente actual de esta Corporación, no se advierte vulneración de derecho constitucional fundamental alguno. A partir de los anteriores prolegómenos y comoquiera que la providencia objeto de censura no incurre en las causales específicas denominadas defecto sustantivo, desconocimiento del precedente, error inducido y violación directa de la Constitución, esta Sala negará el amparo deprecado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- 21 Sentencia T-31 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 17 Expediente: 11001-03-15-000-2022-04456-00 Mario Fernando Muñoz Bolaños y otros contra los señores magistrados de la subsección C de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º.
Niégase el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia y salud invocados por los señores Mario Fernando Muñoz Bolaños, Mayra Alejandra Sánchez, en nombre propio y en representación de sus menores hijos María Fernanda y Juan Fernando Muñoz Sánchez; Lina Fernanda y Ruth Stefhany Bolaños Bolaños y William Victoria y Geovany Bolaños, en atención a lo expuesto en la motivación. 2°.
Notifíquese esta providencia en la forma y término previstos en el artículo 30 del Decreto ley 2591 de 1991. 3°. Si este fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS