Radicación: 11001 03 15 000 2023 01320 01 Accionante: Policía Nacional – Dirección de Sanidad 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., trece (13) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2023 01320 01 Accionantes: POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD Accionado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B Tesis: La acción de tutela es improcedente por falta de subsidiariedad cuando la providencia que se cuestiona no se encuentra ejecutoriada por estar pendiente de resolución una solicitud de aclaración y/o de adición, y por la procedencia del recurso extraordinario de revisión ante la supuesta violación del principio de congruencia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra el fallo del 27 de abril de 2023 dictado por el Consejo de Estado, Sección Quinta.
I. SÍNTESIS DEL CASO 1.1. La Policía Nacional – Dirección de Sanidad, por intermedio de su representante legal, solicitó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, “en conexión con el principio universal de seguridad jurídica”, que estimó vulnerados con ocasión de la sentencia del 26 de enero de 2023, dictada por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, que revocó el fallo del 26 de mayo de 2021, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C, había declarado la Radicación: 11001 03 15 000 2023 01320 01 Accionante: Policía Nacional – Dirección de Sanidad 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co caducidad de la acción de controversias contractuales promovida en su contra por Laboratorios California S.A. y otros, y en su lugar accedió a las pretensiones de esa demanda1. 1.2.
Como hechos que antecedieron a la acción de tutela, la entidad manifestó que las sociedades integrantes de la unión temporal Alfares (UT Alfares)2, con la cual la actora en tutela celebró previamente un contrato estatal3 distinguido con el Nº 07-8-20132 de 2006, presentaron en su contra demanda de controversias contractuales con la finalidad de obtener: (i) la nulidad de los actos4 que declararon el siniestro de incumplimiento parcial del referido contrato;
(ii) el pago de los valores descontados por la entidad en aplicación de esos actos administrativos; (iii) la declaratoria de incumplimiento del contrato por parte de la entidad y el consecuente pago de algunas facturas no canceladas, de unas cuentas de cobro que fueron objeto de glosas posteriormente levantadas y de los intereses moratorios causados por la cancelación tardía de otras facturas, y (iv) la nulidad de los actos mediante los cuales la entidad liquidó unilateralmente el contrato5.
Informó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C, mediante sentencia del 26 de mayo de 2021, declaró probada la caducidad de la acción solo respecto de los actos que declararon el siniestro de incumplimiento parcial del contrato, pues éstos quedaron ejecutoriados el 8 de junio de 2007, y el trámite de conciliación extrajudicial se inició el 8 de agosto de 2010, es decir, más de tres años después, por lo que se superó el término de dos (2) años que la ley prevé para estos casos.
Dijo que, a continuación de esta decisión, el tribunal estudió de fondo las demás pretensiones de la demanda, pero consideró que no estaba 1 Proceso que se identificó con la radicación 25000-23-26-000-2010-00764-01 (67872). 2 La unión temporal estuvo integrada por las sociedades Laboratorios California S.A., Memphis Products S.A., Compañía California S.A., Inversiones Gebusch Ltda., Almacenamientos Farmacéuticos Especializados Alfares S.A. (en reorganización) y Drogas América S.A. (en liquidación). 3 Cuyo objeto fue “contratar el suministro de medicamentos ambulatorios y hospitalarios para la población de usuarios afiliados al Subsistema de Salud de la Policía Nacional en el ámbito nacional”. 4 De la resolución 0343 del 26 de marzo de 2007 y de la resolución 0619 de 8 de junio del mismo año, que resolvió el recurso de reposición contra el anterior acto administrativo. 5 De la resolución 0497 de mayo 13 de 2008, de la resolución 0602 de mayo 29 del mismo año, que adicionó la anterior, y de la Resolución 934 del 4 de agosto del mismo año, que resolvió el recurso de reposición. Radicación: 11001 03 15 000 2023 01320 01 Accionante: Policía Nacional – Dirección de Sanidad 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acreditado el incumplimiento del contrato por parte de la entidad ni la ilegalidad de los actos que lo liquidaron unilateralmente, razón por la cual las denegó. Señaló que los demandantes apelaron la anterior decisión y, mediante sentencia de enero 26 de 2023, el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, la revocó, al considerar que no había operado la caducidad de la acción respecto de ninguna de las pretensiones, porque, conforme con el literal d del numeral 10 del artículo 136 del Decreto 01 de 1984, Código Contencioso Administrativo (CCA), como el contrato requería liquidación, el término de dos (2) años debía computarse desde la ejecutoria de la resolución 934 de 2008, que resolvió el recurso de reposición contra el acto que en efecto lo liquidó6, es decir, desde el 4 de agosto de 2008, por lo que el plazo fenecía el 5 de agosto de 2010, y la solicitud de conciliación fue radicada el día 4 de ese mes y año. Expuso que, en consecuencia, la corporación estudió el fondo del asunto y: (i) declaró el incumplimiento del contrato por parte de la entidad, (ii) declaró la nulidad parcial de las resoluciones mediante las cuales se liquidó unilateralmente el contrato, y (iii) condenó a la entidad a pagar a los demandantes la suma de ocho mil seiscientos treinta y dos millones ochocientos sesenta y cuatro mil setecientos cuarenta y siete pesos ($8.632.864.747), por concepto de las facturas impagas, de los intereses de mora causados por el pago tardío de otras facturas y de las obligaciones cuyas glosas fueron levantadas. 1.3.
Contra los argumentos de la anterior providencia, la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional alegó en la tutela que: 1.3.1. La acción de controversias contractuales sí había caducado porque la demanda se presentó tres (3) años y dos (2) meses después de la ejecutoria del acto que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el que declaró el incumplimiento del contrato. 6 Resolución 0497 de 2008.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 01320 01 Accionante: Policía Nacional – Dirección de Sanidad 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3.2. En virtud del principio de justicia rogada, la providencia no debió ordenar ningún restablecimiento que se desprendiera de la nulidad de los actos que liquidaron el contrato, pues si bien los actores la solicitaron, no presentaron ninguna pretensión consecuencial a esta.
En tal sentido, enfatizó que la decisión atacada constituye un fallo ultra petita. En este punto, reiteró que, pese a que las pretensiones de la demanda giraron en torno a la nulidad de las resoluciones por medio de las cuales se declaró el incumplimiento parcial por parte de la UT Alfares, terminó declarando la nulidad de los actos mediante los cuales se liquidó unilateralmente el contrato, frente a los cuales los demandantes no habían pedido ninguna indemnización. 1.3.3.
Por otro lado, argumentó que la decisión atacada es incongruente, pues en el ordinal segundo de la parte resolutiva deniega la nulidad del acto que declaró el incumplimiento parcial del contratista, lo que involucraba el reconocimiento de la legalidad de esa decisión y obligaba al juez a declarar probada la excepción de contrato no cumplido.
Empero, de manera contradictoria, en el ordinal quinto declaró el incumplimiento por parte de la administración. 1.3.4. Sostuvo que la decisión controvertida no tuvo en cuenta que, de conformidad con el numeral 8º del artículo 4º de la Ley 80 de 1993 y el numeral 1º del artículo 1617 del Código Civil, en materia de contratación estatal, a falta de pacto entre las partes sobre los intereses moratorios, éstos corresponden al 12% anual.
Por tanto, la sentencia se equivocó al aplicar el interés bancario moratorio con actualización sobre el índice de precios al consumidor (IPC) por todo el periodo durante el que se prolongó el proceso (de 2010 a 2023). 1.3.5. Adujo que la decisión controvertida vulnera el artículo 48 de la Constitución Política, porque desconoce la destinación específica de los recursos de la seguridad social, al imponer una condena injusta y desproporcionada, que además involucra pagos dobles y premia a un Radicación: 11001 03 15 000 2023 01320 01 Accionante: Policía Nacional – Dirección de Sanidad 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co particular que incumplió el contrato y abandonó la ejecución, obligando a la entidad a declarar una urgencia manifiesta para contratar nuevamente el suministro de medicamentos ambulatorios y hospitalarios. 1.3.6.
Alegó que la decisión controvertida incurrió en defecto fáctico, error inducido, decisión sin motivación y violación directa de la Constitución. 1.3.7. Adujo que la tutela cumple con el presupuesto de relevancia constitucional, pues la sentencia cuestionada modificó el debate planteado por los demandantes en la acción ordinaria, lo que infringió los derechos fundamentales de la Dirección de Sanidad, máxime cuando, como consecuencia de eso, terminó por ampliar el término de la caducidad de la acción y por reconocer una cuantiosa suma de dinero que ni siquiera fue pretendida por la parte actora.
Luego, sostuvo que la tutela cumple con el presupuesto de subsidiariedad porque la entidad no tuvo la oportunidad procesal para controvertir la sentencia de segunda instancia en cuanto (i) modificó la controversia que se desprendía de las pretensiones de la demanda, y (ii) incurrió en una abierta incongruencia al no anular el acto que declaró el incumplimiento del contratista —lo cual corroboró que éste era legal—, y pese a eso, declarar que la administración había incumplido el contrato.
Adicionalmente, la entidad se encuentra expuesta a un perjuicio irremediable, pues la cuantía de la condena es exorbitante a tal grado que afecta la prestación continua y eficiente de los servicios a los usuarios del Subsistema de Salud de la Policía Nacional y, por contera, pone en riesgo su derecho fundamental a la salud. II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1.
El magistrado del Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, ponente del fallo del 26 de enero de 2023, manifestó que Radicación: 11001 03 15 000 2023 01320 01 Accionante: Policía Nacional – Dirección de Sanidad 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no participará en la acción de tutela como parte ni como tercero y que acatará estrictamente las disposiciones que se adopten en ésta. 2.2.
Las sociedades Laboratorios California S.A., Memphis Products S.A. (en reorganización) y Compañía California S.A. (en reorganización), intervinieron a través de apoderado judicial y manifestaron que el asunto no cumple con el presupuesto de la relevancia constitucional porque la entidad accionante no justifica de ninguna manera la relación entre el debate planteado y la afectación de los derechos fundamentales que considera quebrantados.
Además, porque la demanda sólo plantea una controversia sobre la interpretación de las normas aplicables al caso y la valoración de las pruebas recaudadas, y tiene una finalidad netamente económica. Por otro lado, dijeron que la tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad porque la sentencia del 26 de enero de 2023 no se encuentra en firme, si se tiene en cuenta que está pendiente de resolverse la solicitud de corrección y adición presentada por ellas, la cual entró al despacho el 14 de marzo de 2023.
Arguyeron que no es cierto que la sentencia atacada haya accedido a pretensiones que no fueron debatidas en el proceso de controversias contractuales ni que, por tanto, haya constituido un fallo ultra petita, pues, mediante escrito radicado en mayo 22 de 2012, se corrigió la demanda y se incluyeron todas las pretensiones que fueron resueltas.
Sostuvieron que el fallo controvertido no incurrió en defecto fáctico y que la demandante en todo caso sustenta esa supuesta falencia en una interpretación aislada y descontextualizada de la decisión, buscando simplemente que se confirme la interpretación realizada en primera instancia, la cual resultó favorable a sus intereses. Consideran que, además, la entidad accionante no cumplió con la carga argumentativa mínima para determinar por qué la sentencia atacada incurrió en violación directa de la Constitución Política.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 01320 01 Accionante: Policía Nacional – Dirección de Sanidad 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3. Las sociedades Drogas América S.A. (en liquidación) e inversiones Gebusch S.A.S., por intermedio de apoderado, alegaron que la tutela carece de relevancia constitucional porque se enfoca en discutir asuntos puramente económicos, asociados al dictamen pericial que no fue objetado en el curso del proceso de controversias contractuales.
Es decir, que la entidad simplemente busca emplear la solicitud de amparo como una tercera instancia. III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA Mediante fallo del 27 de abril de 2023, el Consejo de Estado, Sección Quinta, declaró improcedente la tutela por falta del requisito general de relevancia constitucional, con fundamento en que la entidad demandante no indicó de qué manera la autoridad judicial accionada había incurrido en el defecto de decisión sin motivación, sino que, de manera genérica, se limitó a indicar que no fue rigurosa en el examen de la demanda y de los medios de defensa planteados, pero sin argumentar por qué el fallo era incongruente, ni mucho menos por qué se considera que era ultra petita.
Afirmó que, por lo tanto, la entidad actora no había presentado argumentos suficientes para demostrar cómo la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales y que el asunto debiera trascender las instancias ya agotadas y entrar en la órbita del juez constitucional. El a quo señaló que, entonces, lo que pretende la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional es que, en esta instancia constitucional, se analicen nuevamente las pruebas, se revalúe el sustento jurídico de la decisión y que se dicte un nuevo pronunciamiento en el que se nieguen las pretensiones de la demanda.
Consideró que la tutela simplemente plantea la diferencia de criterio de la demandante con el examen realizado por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en concreto, en cuanto al cumplimiento de las obligaciones contractuales por parte de la entidad, lo que hace evidente que la tutela carece de relevancia constitucional.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 01320 01 Accionante: Policía Nacional – Dirección de Sanidad 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Del mismo modo, sostuvo que el defecto fáctico y la violación directa de la Constitución propuestos en la tutela también carecen de relevancia constitucional, pues simplemente pretenden que el juez de tutela efectúe una nueva valoración de las pruebas y, en general, un nuevo estudio del caso, buscando entonces acceder a una instancia adicional.
IV. IMPUGNACIÓN 4.1. La Policía Nacional – Dirección de Sanidad impugnó la sentencia de primera instancia y reiteró los argumentos de la tutela. 4.2. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE) presentó escrito mediante el cual manifestó coadyuvar el escrito de impugnación presentado por la parte actora. 4.2.1. Contra la decisión recurrida adujo que el análisis del juez de tutela no se puede restringir a los presupuestos generales de procedibilidad, como el de relevancia constitucional, absteniéndose de estudiar el fondo de la controversia planteada contra la providencia judicial, so pena de mantener la vulneración de los derechos fundamentales que se invocan como conculcados.
Señaló también que, según lo planteado por la Corte Constitucional en el fallo SU-011 de 2020, la relevancia constitucional se entiende cumplida cuando en el asunto se encuentra en juego el patrimonio público, como en este caso, en el que se profirió una condena millonaria contra la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, que administra recursos de la salud.
Argumentó que en este caso se cumplen todos los demás requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. En especial, señaló que la sentencia atacada incurrió en una irregularidad procesal, pero una que tiene un efecto determinante en la decisión adoptada, esto es, la valoración probatoria irracional y arbitraria, así como el desconocimiento del precedente judicial, por lo que también se cumple con este presupuesto general de la solicitud de amparo.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 01320 01 Accionante: Policía Nacional – Dirección de Sanidad 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.2.2. En cuanto al fondo del asunto, reiteró el argumento de la demandante, según el cual la decisión controvertida incurrió en un defecto fáctico, y agregó que también incurrió en defecto sustantivo por falta de aplicación del artículo 1609 del Código Civil, así como en desconocimiento del precedente fijado por la Sección Tercera del Consejo de Estado en las sentencias: (i) del 28 de febrero de 2020, rad. 2010-00512;
(ii) del 22 de abril de 2019, exp. 14.667; (iii) del 1º de junio de 2020, rad. 2019-00017; (iv) del 3 de julio de 2020, rad. 1997-12401, y (v) del 22 de abril de 2009, exp. 14.667, las cuales, según afirma, manifestaron que “el término para perseguir la nulidad de actos administrativos contractuales (que se profieren durante la ejecución del contrato y que no ponen fin al mismo) es de dos (2) años contados a partir del día siguiente en que éstos quedan ejecutoriados, pues son actos administrativos definitivos, autónomos, que adquieren fuerza ejecutoria desde el mismo momento que quedan en firme”.
Por último, sostuvo que la providencia cuestionada incurrió en desconocimiento del precedente relacionado con la excepción de contrato no cumplido, e invocó (i) la sentencia T-537 de 2009, dictada por la Corte Constitucional, (ii) el fallo del 1º de abril de 2016, dictado por la Sección Tercera del Consejo de Estado, bajo la radicación 76001-23-33-000-2012- 00130-01 (47331), y (iii) la sentencia SC20450-2017 de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia.
5. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1. COMPETENCIA De conformidad con lo previsto por el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 01320 01 Accionante: Policía Nacional – Dirección de Sanidad 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.2.
HECHOS 5.2.1. Las sociedades Laboratorios California S.A., Memphis Products S.A., Compañía California S.A., Inversiones Gebusch Ltda., Almacenamientos Farmacéuticos Especializados Alfares S.A. en reorganización y Drogas América S.A. en liquidación, integrantes de la UT Alfares, presentaron demanda de controversias contractuales contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad, y solicitaron la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales la entidad declaró el siniestro de incumplimiento parcial del contrato N° 07-8-20132 de 2006, cuyo objeto consistió en el suministro de medicamentos ambulatorios y hospitalarios para los usuarios del Subsistema de Salud de la Policía Nacional, condenó al pago de los valores descontados por la entidad en aplicación de esos actos administrativos y declaró el incumplimiento del contrato por parte de la entidad y el consecuente pago de las obligaciones pendientes y de los intereses moratorios causados.
Por último, pidieron la nulidad de los actos mediante los cuales la entidad liquidó unilateralmente el contrato. 5.2.2. Mediante sentencia del 26 de mayo de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C, declaró probada la caducidad de la acción respecto de los actos que declararon el siniestro de incumplimiento parcial del contrato.
No obstante, estudió de fondo las demás pretensiones de la demanda, pero las denegó, al considerar que no estaba acreditado el incumplimiento del contrato por parte de la entidad ni la ilegalidad de los actos que lo liquidaron unilateralmente. 5.2.3. Las sociedades demandantes apelaron la anterior decisión y, mediante sentencia del 26 de enero de 2023, el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, la revocó, al considerar que no había operado la caducidad de la acción respecto de ninguna de las pretensiones, porque el término de dos (2) años debía contarse desde el 4 de agosto de 2008, cuando quedó ejecutoriado el acto que resolvió el Radicación: 11001 03 15 000 2023 01320 01 Accionante: Policía Nacional – Dirección de Sanidad 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recurso de reposición contra la resolución que liquidó el contrato, por lo que el plazo fenecía el 5 de agosto de 2010, y la solicitud de conciliación fue radicada un día antes de esa fecha.
En consecuencia, estudió el fondo del asunto y declaró el incumplimiento contractual por parte de la Dirección de Sanidad, anuló parcialmente las resoluciones que liquidaron unilateralmente el contrato y condenó a la entidad a pagar la suma de $8.632.864.747. 5.2.4. Dentro del término de ejecutoria de la anterior providencia, el apoderado de las sociedades Laboratorios California S.A., Memphis Products S.A., en reorganización, y Compañía California S.A., en reorganización, solicitó su aclaración, corrección y adición, requerimiento que a la fecha no ha sido resuelto por la autoridad judicial. 5.2.5.
La Policía Nacional – Dirección de Sanidad interpuso acción de tutela al considerar vulnerados sus derechos fundamentales por la decisión del 26 de enero de 2023.
5.3. ANÁLISIS DE LA SALA 5.3.1. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El estudio de las acciones de tutela contra providencias judiciales exige una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad7, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una vía para desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial. 5.3.1.1.
En esta línea, en cuanto al requisito de subsidiariedad, la Sala advierte que la inconformidad planteada en la tutela recae sobre la presunta violación del derecho fundamental al debido proceso pues, a juicio de la entidad demandante, la providencia que se controvierte: (i) es incongruente porque denegó la nulidad del acto que declaró el 7 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación julio 31 de 2012 (C. P. María Elizabeth García González). Radicación: 11001 03 15 000 2023 01320 01 Accionante: Policía Nacional – Dirección de Sanidad 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co incumplimiento del contratista, lo cual corroboró que éste era legal, y pese a eso, declaró el incumplimiento por parte de la administración, decisiones que considera incompatibles, y (ii) constituye un fallo ultra petita porque concedió un restablecimiento como consecuencia de la nulidad de los actos que liquidaron el contrato, pese a que los actores no presentaron ninguna pretensión consecuencial a esta.
Al respecto, es pertinente señalar que las sentencias de última instancia que, en concepto de la parte reclamante, violan el derecho al debido proceso, son susceptibles del recurso extraordinario de revisión, con fundamento en la causal 5ª del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), es decir, “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso alguno (…)”.
Esta corporación ha puntualizado que dicha causal “[s]e puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna y/o la externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada juicio, en específico, la falta de competencia del juez para abordar asuntos frente a los cuales no se podía pronunciar […]”8.
Sobre el particular, precisó lo siguiente: “[…] Ello significa que es procedente el recurso extraordinario de revisión contra los fallos dictados por esta jurisdicción en segunda instancia o única, si se alega el desconocimiento del principio de la congruencia, que en últimas implica una actuación sin competencia. (…) En términos generales, la congruencia se entiende como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales al emitir sus decisiones de no incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita (…).
Además, la congruencia también se puede calificar según las relaciones que se produzcan entre la sentencia, entendida como un todo, y lo pedido y planteado por las partes. 8 Sala Especial de Decisión 22, sentencia de 2 de febrero de 2016, proferida en el expediente con radicado núm. 11001-03-15-000-2015-02342-00 (REV), C.P. Alberto Yepes Barreiro.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 01320 01 Accionante: Policía Nacional – Dirección de Sanidad 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (…) La violación de dicho principio traería como consecuencia, igualmente la violación al debido proceso, en la medida en que nuestro ordenamiento positivo consagra etapas procesales exclusivas a que las partes manifiesten y contradigan argumentos en defensa de sus derechos, siempre bajo el marco de litis que se ha planteado desde la demanda (…).
Pues bien, estas reflexiones, con apoyo en jurisprudencia del Consejo de Estado y en la doctrina de la Corte Constitucional, ratifican la tesis según la cual la congruencia de los fallos es un elemento de validez de los mismos, cuya inobservancia configura la causal de revisión de nulidad originada en la sentencia, artículo 250, numeral 5 del CPACA […]”.
(Subrayas de la Sala). Entonces, si la demandante estima que la sentencia que controvierte le vulneró el derecho fundamental al debido proceso, por haber desconocido el principio de congruencia y por contener una decisión ultra petita, no puede pretender que tal controversia le sea resuelta en sede de tutela, pues para tal finalidad tiene a su alcance el recurso extraordinario de revisión. En consecuencia, sobre este punto la solicitud de amparo no cumple con el presupuesto de subsidiariedad. 5.3.1.2.
Por otro lado, de conformidad con la información registrada en el sitio del proceso de controversias contractuales en el sistema SAMAI9, dentro del término de ejecutoria de la sentencia del 26 de enero de 2023, que resolvió ese trámite en segunda instancia, el apoderado de las sociedades Laboratorios California S.A., Memphis Products S.A., en reorganización, y Compañía California S.A., en reorganización, solicitaron su aclaración, corrección y adición, en los siguientes términos: “1.
Que se corrija el error aritmético en cuanto al reconocimiento por pago de las facturas que fueron radicadas el 13 de mayo de 2008, teniendo en cuenta que la suma de estas facturas asciende a la suma trescientos cuarenta y un millones setecientos cuarenta y siete mil setecientos ochenta y dos con ochenta y nueve centavos ($341.747.782,89) y no de ciento sesenta y tres millones novecientos sesenta y cinco mil quinientos ochenta y un pesos con ochenta centavos ($163.965.581,80) como se señaló en la parte motiva de la sentencia proferida el 16 de enero de 2023. 9 Información visible en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=250002326000201000 764011100103 Radicación: 11001 03 15 000 2023 01320 01 Accionante: Policía Nacional – Dirección de Sanidad 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
Que, como consecuencia de lo anterior, se adicione la sentencia, en el sentido de reconocer la actualización sobre la suma corregida en el numeral anterior pues dicho cálculo no se realizó en la sentencia. Haciéndolo a diciembre de 2022 asciende a la suma de seiscientos treinta y dos millones ochenta y siete mil novecientos cincuenta y dos pesos con cuarenta y dos centavos ($632.087.952.42). 3.
Que se adicione la sentencia en relación con el reconocimiento del valor que corresponde a las notas débito Nos. 350, 351 y 352 por un valor de ciento cincuenta y ocho millones doscientos ochenta y cuatro mil sesenta y cinco pesos con veintiséis centavos ($158.284.065,26). 4. Que como consecuencia de la adición frente a las notas debito No. 350, 351 y 352 por valor de ciento cincuenta y ocho millones doscientos ochenta y cuatro mil sesenta y cinco pesos con veintiséis centavos ($158.284.065,26) sea actualizada a la fecha de la sentencia. 5.
Que se adicione la sentencia en relación con la pretensión SEXTA en relación con los intereses moratorios sobre las sumas reconocidas que corresponde a la pretensión CUARTA numerales 2, 4 y 5 los cuales según el dictamen pericial para el 30 de junio de 2015 ascienden a las siguientes sumas. • Sobre la pretensión CUARTA literal “b” el cuadro de liquidación de los intereses moratorios se encuentra en la página 44 del dictamen que se identifica como “Cuadro No. 3” los cuales se encuentran liquidados al 30 de junio de 2015. • Sobre la pretensión CUARTA literal “d” el cuadro de liquidación de los intereses moratorios se encuentra en la página 49 del dictamen que se identifica como “Cuadro No. 5” los cuales se encuentran liquidados al 30 de junio de 2015. • Sobre la pretensión CUARTA literal “e” el cuadro de liquidación de los intereses moratorios se encuentra en la página 48 del dictamen que se identifica como “Cuadro No. 5” los cuales se encuentran liquidados al 30 de junio de 2015. • Sobre la pretensión CUARTA literal “h” frente al reconocimiento que se solicita sobre las notas débito, el cuadro de liquidación de intereses moratorios se encuentra en la página 46 del dictamen pericial que se identifica como el cuadro No. 4, los cuales se encuentran liquidados al 30 de junio de 2015. 6.
Que como consecuencia de lo anterior se corrija en la sentencia el valor total reconocido a favor de mi representado”. (Subrayas fuera de texto). Entonces, varias de las sociedades demandantes en el proceso ordinario, que en su momento integraron la UT Alfares, solicitaron al Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, la “aclaración, corrección y Radicación: 11001 03 15 000 2023 01320 01 Accionante: Policía Nacional – Dirección de Sanidad 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adición” de la sentencia del 26 de enero de 2023, objeto de tutela, en el sentido de: (i) corregir un supuesto error aritmético en el que, a su juicio, incurrió en cuanto al monto de las facturas radicadas el 13 de mayo de 2008, pues fueron reconocidas por valor de $ 163.965.581,80, cuando en realidad sumaban $ 341.747.782,89, valor que, además, pidieron que fuera actualizado, (ii) adicionarla, ordenando el pago de unas notas débito por valor de $158.284.065,26, suma que también tendría que ser actualizada, y (iii) adicionarla, reconociendo los intereses moratorios de acuerdo con liquidación realizada por el perito.
Según la información registrada en el sistema SAMAI, tal requerimiento no ha sido resuelto aún por la autoridad judicial. Por lo tanto, es claro que a la fecha se encuentra en trámite una solicitud que tiene en suspenso la firmeza de la providencia judicial que se cuestiona en tutela. Frente a este escenario, la Sala observa que, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 1° del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede para reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad.
Esto pone de presente que la procedencia de la tutela está sujeta a la posibilidad de proveer una protección inmediata frente a la vulneración actual o a la amenaza de vulneración de los derechos fundamentales. En tal sentido, la necesidad del amparo no debe sustentarse en meras especulaciones sobre una posible vulneración o amenaza, ni debe estar sujeta a condicionantes, sino basada en elementos que le otorguen certeza al juez sobre el amparo inmediato que debe proveer.
Lo anterior no quiere decir que la tutela no pueda tener carácter preventivo, pues procede en casos en que se presente una amenaza sobre los derechos fundamentales. Pero, de todos modos, dicha amenaza debe ser cierta. Radicación: 11001 03 15 000 2023 01320 01 Accionante: Policía Nacional – Dirección de Sanidad 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora, frente al caso concreto, la Sala advierte que, de conformidad con lo consagrado en los artículos 285, 286 y 287 del Código General del Proceso (CGP), la sentencia no es revocable ni reformable por el juez que la pronunció, pero sí puede ser: (i) aclarada, cuando contenga conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, (ii) corregida en los errores aritméticos, y (iii) adicionada mediante sentencia complementaria, cuando haya omitido resolver sobre algún extremo de la litis o sobre cualquier punto que debiera ser objeto de pronunciamiento.
Entonces, es claro que la decisión que se emita respecto de la solicitud de aclaración, corrección y adición del fallo del 23 de enero de 2023 no podrá cambiar su sentido, que seguirá siendo condenatorio. Pero, aun así, para que el juez de amparo pueda entrar a analizar si éste vulnera o amenaza los derechos de la entidad demandante —previa verificación del cumplimiento de los requisitos genéricos de procedibilidad—, es necesario que tenga certeza sobre el contenido de sus fundamentos y de su parte resolutiva, los cuales, a la fecha, están sujetos a posibles cambios.
Es más, la Sala advierte que varios de los elementos que fueron objeto de la solicitud de aclaración, corrección y adición también son materia de controversia en la tutela, pues en efecto, en ambos casos se discute el monto de las obligaciones reconocidas y de los intereses moratorios liquidados con base en el dictamen pericial. Siendo así, en los términos del inciso 3° del artículo 86 de la Constitución Política y del artículo 6 del Decreto Ley 2591 de 1991, la presente acción de tutela es improcedente porque a la fecha existe otro mecanismo de defensa judicial en curso que tiene en suspenso la ejecutoria de la providencia que se cuestiona.
Por último, por cumplir los presupuestos del artículo 71 del CGP, en concordancia con el artículo 610 ibidem, la Sala aceptará la coadyuvancia de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, respecto de la impugnación presentada por la parte demandante. Radicación: 11001 03 15 000 2023 01320 01 Accionante: Policía Nacional – Dirección de Sanidad 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.4.
Conclusión De conformidad con todo lo expuesto, la presente acción de tutela es improcedente porque para proponer los argumentos relacionados con la violación del principio de congruencia y con la expedición de una supuesta decisión ultra petita, la parte actora tiene a su alcance el recurso extraordinario de revisión; y porque la sentencia que se controvierte no se encuentra en firme, lo que hace imposible pronunciarse sobre el amparo solicitado.
En consecuencia, la Sala confirmará la decisión impugnada, pero por las razones expuestas en esta decisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: TENER a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado como coadyuvante de la impugnación presentada por la parte demandante.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia del 27 de abril de 2023, dictada por el Consejo de Estado, Sección Quinta, que declaró la improcedencia de la tutela, pero por las razones expuestas en esta decisión.
TERCERO: RECONOCER personería a la doctora Alexandra Forero Forero para actuar en representación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los términos y para los fines señalados en el poder obrante en el índice 36 del proceso en el sistema SAMAI.
CUARTO: NOTIFICAR esta decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
QUINTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. Radicación: 11001 03 15 000 2023 01320 01 Accionante: Policía Nacional – Dirección de Sanidad 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.