Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 08001-23-33-000-2018-00656-01 (0941-2021) Demandante: Miguel Ángel King Pontón Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio1 - Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla – Secretaría de Educación Tema: Cesantías definitivas y sanción moratoria Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006.
CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 31 de enero de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES El señor Miguel Ángel King Pontón actuando como beneficiario de los derechos causados por la señora Ceres Judith Consuegra Barrios, instauró demanda contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla – Secretaría de Educación, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes: 1 En adelante FOMAG y DEIP de Barranquilla.
Radicación: 08001-23-33-000-2018-00656-01 (0941-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 PRETENSIONES Que se declare la existencia del acto ficto negativo configurado por el silencio del Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio frente a la reclamación administrativa presentada el 27 de enero de 2014, destinada a obtener el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas con ocasión del fallecimiento de la señora Ceres Judith Consuegra Barrios, exdocente del distrito de Barranquilla.
Que a título de restablecimiento del derecho se condene a las entidades a reconocer y pagar las cesantías definitivas a favor del señor Miguel Ángel King Pontón en calidad de cónyuge supérstite de la excatedrática; así como la sanción moratoria contemplada en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. Que se condene en costas a las demandadas.
Que las sumas sean debidamente indexadas. Que se dé cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que pueden resumirse de la siguiente manera: Que la señora Ceres Judith Consuegra Barrios fue nombrada como docente por 60 horas de clases mensuales en la Escuela Hogar para Señoritas del distrito de Barranquilla mediante Decreto 516 del 31 de octubre de 1969. Que posteriormente fue nombrada por 40 horas adicionales, mediante Decreto 193 del 2 de julio de 1980.
Que la Secretaría de Educación de Cultura y Deporte dispuso el traslado de la docente en diferentes instituciones del distrito de Barranquilla así: Colegio Distrital Nocturno José Eusebio Caro (Resolución 000512 del 5 de marzo de 2002); Instituto Pestalozzi (00048 del 3 de marzo de 2006) y finalmente, al Instituto Colegio Distrital Nueva Esperanza (Resolución 02873 del 10 de mayo de 2012).
Que falleció el 21 de agosto de 2013 estando en ejercicio activo de la docencia oficial. Que por medio de Resolución 05689 del 30 de septiembre de 2013 se declaró vacante el cargo de la catedrática por fallecimiento. Que el señor Miguel Ángel King Pontón en su calidad de cónyuge supérstite radicó petición el 27 de enero de 2014, con el fin de obtener el pago de las cesantías definitivas, frente a la cual no se emitió respuesta alguna.
Radicación: 08001-23-33-000-2018-00656-01 (0941-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Que agotó el trámite de conciliación prejudicial y mediante certificación del 11 de agosto de 2017, la procuraduría para asuntos administrativos procedió a expedir constancia de no conciliación. TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 2 de octubre de 2018 y notificada a las entidades demandadas.
El Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla expresó que, en virtud de lo contemplado en la Ley 91 de 1989, el FOMAG es el encargado de atender las prestaciones sociales de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales que se encuentren vinculados a la fecha de promulgación de la referida ley. Pues, la Secretaría de Educación Distrital sólo actúa en nombre y representación del citado fondo.
Planteó las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y la inexistencia de la obligación a cargo del distrito de Barranquilla. El Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de prestaciones sociales del Magisterio, no se pronunció. Se celebró audiencia inicial el 13 de marzo de 2019, en la cual se fijó el litigio y luego de agotado el período probatorio y de dar traslado a las partes para que alegaran de conclusión, se dictó sentencia, la cual fue apelada oportunamente por el señor Miguel Ángel King Pontón. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia del 31 de enero de 2019, negó las pretensiones de la demanda.
En primer lugar, señaló que el señor Miguel Ángel King Pontón en calidad de único beneficiario de la señora Ceres Judith Consuegra Barrios, tenía derecho a percibir el auxilio de cesantías definitivas deprecadas. Sin embargo, advirtió que se había configurado la prescripción. Pues, el derecho invocado se hace exigible desde el día siguiente al retiro del empleado.
En ese sentido, el término trienal previsto en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, empezó a contabilizarse el 1. ° de octubre de 2013, teniendo en cuenta que la vacante del cargo de la docente se declaró el día 30 de septiembre del mismo año. Que en principio, el señor King Pontón tenía hasta el 1.° de octubre de 2016 para presentar la respectiva reclamación administrativa, la cual fue radicada el 7 de noviembre de 2014, solicitud que creó un nuevo plazo para ejercer la acción, y así evitar tal fenómeno, esto es, 8 de noviembre de 2017.
No obstante, la demanda se interpuso el 26 de julio de 2018, es decir, cuando ya había ocurrido la prescripción. Radicación: 08001-23-33-000-2018-00656-01 (0941-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 De otra parte, indicó que para poder acudir a la Jurisdicción Contenciosa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con miras a obtener el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías definitivas o parciales, era necesario que el interesado presentara solicitud previa ante la administración. Que el demandante no provocó la manifestación de las demandadas respecto de la sanción moratoria y en ese sentido no había acto administrativo que anular.
Asimismo, señaló que no podía entenderse que el acto ficto o presunto generado con la petición de pago de las cesantías definitivas lleva en sí mismo la solicitud de la penalidad de que trata la Ley 244 de 1995. De esta manera, declaró probada de oficio la excepción de prescripción sobre las cesantías definitivas, negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas.
RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación argumentando que su disenso radica en dos puntos: i) la ocurrencia del fenómeno prescriptivo del derecho sustancial; y ii) la inexistencia del acto administrativo expreso respecto de la pretensión de sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías definitivas.
Respecto al primer aspecto, señaló que el acto administrativo demandado es de connotación ficta o presunta, por cuanto la petición presentada ante el FOMAG el 27 de enero de 2014 nunca fue respondida. En consecuencia, la demanda podía presentarse en cualquier tiempo, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 164 del CPACA. En segundo lugar, expresó que el Tribunal incurrió en una distorsión frente a lo dispuesto en la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006; y de la línea jurisprudencial que ha sido establecida por la Corporación desde la sentencia del 27 de marzo de 20072; la sentencia de unificación del 18 de julio de 20183 y la sentencia SU-336 del 18 de mayo de 20174 de la Corte Constitucional.
Lo anterior, dado que, la sanción moratoria surge de la misma ley por el incumplimiento de la administración al no pronunciarse frente a la solicitud de la prestación. Dijo que la jurisprudencia es clara al manifestar que la entidad 2 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 27 de marzo de 2007. Radicado: 76001-23-31-000-2000-02513-01(IJ).
Demandante: José Bolívar Caicedo Ruiz. 3 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia CE-SUJ-SII- 012-2018 del 18 de julio de 2018. Radicado: 73001-23-33-000-2014-00580-01 (4961-2015) Demandante: Jorge Luis Ospina Cardona. 4 Corte Constitucional. Sentencia SU336/17. Expedientes: T-5.799.348, T-5.801.948, T-5.812.820, T- 5.820.810, T-5.823.520, T-5.823.613, T-5.823.615, T-5.826.127, T-5.826.129, T-5.826.142, T-5.826.188, T-5.826.256, T-5.842.501 y T-5.845.180 (Acumulados) Radicación: 08001-23-33-000-2018-00656-01 (0941-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 tiene unos términos perentorios para emitir respuesta y que, ante la inactividad, estaría obligada al pago de la sanción moratoria discutida.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Se admitió el recurso el 19 de abril de 2021 y por auto del 28 de junio del mismo año, se corrió traslado de alegatos. La parte demandante reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. El Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla señaló que esta de acuerdo con el criterio del Tribunal al declarar la prescripción, y solicitó confirmar la sentencia recurrida.
En caso contrario, peticionó que se le exima de responsabilidad, puesto que según lo previsto en la Ley 91 de 1989, el FOMAG es el encargado de atender las prestaciones sociales de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales. La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado, luego de efectuar una sinopsis de lo discurrido en el proceso y analizar el marco normativo que regula la sanción moratoria, solicitó revocar parcialmente la decisión apelada en lo relativo a las cesantías definitivas para en su lugar, acceder a su reconocimiento y pago.
Lo anterior, teniendo en cuenta que la reclamación administrativa se presentó de manera oportuna, y que como no se obtuvo respuesta se originó un acto administrativo ficto, tácito o presunto, que no quedaba sujeto a los efectos o términos de la interrupción de la prescripción, pues, eso no se indica en alguna norma especial; sino que, por el contrario, el artículo 164, numeral 1.° literal d) prevé que es demandable en cualquier tiempo.
En cuanto a la sanción moratoria, peticionó confirmar la decisión. Se resolverá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Problema jurídico El problema jurídico a resolver se resume en definir si operó el fenómeno de la prescripción de las cesantías definitivas que le asistía al señor Miguel Ángel King Pontón en calidad de beneficiario del derecho causado por la señora Ceres Judith Consuegra Barrios; y si se acreditó en el caso concreto el derecho a reclamar la sanción moratoria por el no pago oportuno de la prestación social.
De la prescripción de derechos laborales La prescripción es el fenómeno mediante el cual el ejercicio de un derecho se adquiere o se extingue con el solo transcurso del tiempo de acuerdo a las condiciones descritas en la ley que para cada situación se dicten bien sea en materia adquisitiva o extintiva. Radicación: 08001-23-33-000-2018-00656-01 (0941-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Diferencias entre caducidad y prescripción La subsección advierte que la parte demandante confunde la prescripción con la caducidad al indicar que la sentencia del Tribunal no tuvo en cuenta las consecuencias jurídicas del silencio administrativo negativo.
En efecto, la Sala estima necesario precisar que la caducidad y la prescripción son fenómenos jurídicos diferentes. Generalidades de la caducidad Esta Corporación ha sostenido que la caducidad se refiere al término que posee el interesado para interponer las acciones que tenga a su alcance con el fin de buscar la protección de sus derechos, es decir, se predica del ejercicio del derecho de acción; su finalidad es precisamente racionalizar ese ejercicio, lo que impone al interesado la obligación de emplearla oportunamente, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y que se extinga la jurisdicción del juez de lo contencioso administrativo para estudiarlas 5.
Lo anterior se justifica en la necesidad de obtener seguridad jurídica6. Frente a esta figura procesal, la Corporación7 ha sostenido: «[ ] La caducidad es un fenómeno cuya ocurrencia depende del cumplimiento del término perentorio establecido para ejercer las acciones ante la jurisdicción derivadas de los actos, hechos, omisiones u operaciones de la administración. sin que se haya ejercido el derecho de acción por parte del interesado.
De lo anterior se concluye que la caducidad ocurre por la inactividad de quien tiene el deber de demandar en el tiempo permitido para hacerlo, para no perder el derecho de ejercer la acción, lo cual no genera un pronunciamiento de fondo por parte de las autoridades judiciales. Es decir que el término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción, en cuanto a la nulidad y restablecimiento del derecho es de 4 meses lo cual se constituye como un instrumento que mantiene y protege la seguridad jurídica que debe brindar el Estado para la estabilidad social de sus integrantes. [ ] Sin embargo, el numeral 3 del artículo 136 del C.C.A., establece que la acción sobre los actos presuntos se puede ejercer en cualquier tiempo, lo que significa que en los casos en los que se configura un acto ficto o presunto producto de un silencio de la Administración no existe término perentorio alguno que da cabida al fenómeno de la caducidad [ ]».
(Subrayado de la Sala). 5 Al respecto, ver providencias del 13 de octubre de 2016, radicado: 08001233100020100034001 (1175- 2012); del 28 de noviembre de 2018, radicado: 250002342000201360006501 (3247-16); del 28 de febrero de 2019, radicado 20150018701; y del 19 de julio de 2019, radicado: 76001233300020160048301 (2063-18). 6 Ver, entre otras, las sentencias de la Sección Segunda, Subsección B, de: 6 de octubre de 2011 (expedientes 1130-2011 y 1135-2011) y de 26 de marzo de 2009.
Expediente 1134-07. 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del del 19 de julio de 2019, radicado: 76001233300020160048301 (2063-18). Radicación: 08001-23-33-000-2018-00656-01 (0941-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 En ese sentido la caducidad hace referencia al término regulado por el legislador para interponer de manera perentoria la acción o medio de control en sede judicial.
Término de caducidad en el caso de derechos laborales y prestaciones sociales Para el efecto, el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 o Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo reglamentó los términos, con que cuentan las personas para interponer demandas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que para el caso de los derechos laborales- y prestaciones sociales fijó las siguientes reglas: - En caso de tratarse de actos administrativos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, o se dirija contra actos producto del silencio administrativo, literales c) y d) del numeral 1 del artículo en cita, la demanda podrá presentarse en cualquier tiempo. - Si se pretende la nulidad de un acto que reconoce o niega total o parcialmente un derecho laboral o prestación social que no tenga el carácter de periódico (literal d, numeral 2 del artículo 164), la demanda ·deberá presentarse en un término máximo de 4 meses contados a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, so pena de que opere la caducidad.
Por otra parte, en el caso del silencio administrativo no es predicable la caducidad por cuanto fue creado por la ley con el objeto de permitir al interesado adquirir un derecho por vía judicial en el evento de que la administración no se pronuncie expresamente sobre la petición de reconocimiento efectuada oportunamente8. Generalidades de la prescripción La prescripción es definida por la jurisprudencia como la acción o efecto de «[ ] adquirir un derecho real o extinguirse un derecho o acción de cualquier clase por el transcurso del tiempo en las condiciones previstas por la ley "o en otra acepción "como concluir o extinguirse una carga, obligación o deuda por el transcurso del tiempo [ ]»9.
Dicho fenómeno hace alusión directa a la pretensión, esto es, al derecho, y constituye el término particular para adquirirlo o extinguirlo. Es decir, es el fenómeno mediante el cual el ejercicio de un derecho se adquiere o se extingue con el solo transcurso del tiempo, de acuerdo con las condiciones descritas en las disposiciones que para cada situación se dicten, bien sea en materia adquisitiva o extintiva10. 8 Al respecto ver providencias del 3 de noviembre de 2016, radicado: 2013-01959 y del 19 de julio de 2019, radicado: 76001233300020160048301 (2063-18). 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 20 de noviembre de 2014, actor: Javier Enrique Muñoz Fruto.
Número interno: 3404-2013. 10 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B, sentencia del 4 de julio de 2013, radicado: 11001-03-25-000-2012-00301-00(1131 - 12). Demandante: Luz Stella Trujillo Cortés. Radicación: 08001-23-33-000-2018-00656-01 (0941-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 En lo alusivo a la prescripción extintiva, esta impone el deber a cada persona de reclamar sus derechos dentro del tiempo que fija la ley, es decir, determina que el ejercicio de los que se pretenden adquiridos, debe hacerse dentro de un lapso específico11, pasado el cual, sino se hizo, genera la pérdida del derecho.
Sobre el particular, esta Sección12 ha indicado: «[ ] La prescripción extintiva tiene que ver con el deber de cada persona de reclamar sus derechos en un tiempo prudencial el cual está fijado en la Ley. es decir. que los derechos que se pretenden adquiridos. para ejercerlos se tiene un lapso en el que deben ser solicitados so pena de perder dicha administración. La Corte Constitucional frente a la prescripción de derechos, en sentencia C-662 de 2004, Magistrado Ponente ( ), estableció los siguientes parámetros: "La prescripción, como institución de manifiesta trascendencia en el ámbito jurídico, ha tenido habitualmente dos implicaciones: de un lado ha significado un modo de adquirir el dominio por el paso del tiempo (adquisitiva), y del otro, se ha constituido en un modo de extinguir la acción (entendida como acceso a la jurisdicción), cuando con el transcurso del tiempo no se ha ejercido oportunamente la actividad procesal que permita hacer exigible un derecho ante los jueces.
A este segundo tipo de prescripción es al que hace referencia la norma acusada. Al respecto, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha reconocido que: "El fin de la prescripción es tener extinguido un derecho que, por no haberse ejercitado, se puede presumir que el titular lo ha abandonado. [ ] Por ello en la prescripción se tiene en cuenta la razón subjetiva del no ejercicio, o sea la negligencia real o supuesta del titular.
De acuerdo con lo anterior se tiene que la norma establece para el ejercicio de los derechos un tiempo determinado dentro del cual se debe solicitar su ejecución, y si transcurre dicho tiempo y no se solicitó, se traduce en la pérdida de interés para ejercerlo. [ ]». (Subrayado de la Sala). Así entonces, es dable inferir que: i) la prescripción se predica del ejercicio del derecho, el cual puede adquirirse o extinguirse con el paso del tiempo; ii) es renunciable una vez ocurrida, así lo señala el artículo 2514 del Código Civil: «[ ] La prescripción puede ser renunciada expresa o tácitamente; pero sólo después de cumplida. [ ]»; y iii) puede ser objeto de suspensión frente a algunas personas dentro de ciertas circunstancias.
Así, el artículo 2530 del Código Civil indica que se suspende a favor de los incapaces y en general, de quienes se encuentran bajo tutela o curaduría. En efecto, la aludida norma determina que no se contará el tiempo de prescripción en contra de quien se encuentre en 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 26 de enero de 2012, proferida por esta subsección dentro del expediente: 1608 de 2011, demandante Carlos Dussan Pulecio; y del 23 de septiembre de 2010 dictada dentro del expediente:1201 de 2008, actores: Marco Fidel Ramírez Yepes y Otros.
Consejera Ponente: Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez. 12 Ver Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 7 de septiembre de 2015. Radicado: 270012333000201300346 01 (0327-2014). Demandante: Sandra Patricia Mena Martínez. Radicación: 08001-23-33-000-2018-00656-01 (0941-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 imposibilidad absoluta de hacer valer su derecho, mientras dicha imposibilidad subsista.
Caso concreto Se encuentra probado que la señora Ceres Judith Consuegra Barrios prestó sus servicios como docente desde el 31 de octubre de 1969 hasta el 21 de agosto de 2013.13 Que mediante Resolución 05689 del 30 de septiembre de 2013,14 se declaró vacante el cargo que ocupaba la catedrática por fallecimiento, desde el 21 de agosto de 2013.
Que el señor Miguel Ángel King Pontón radicó solicitud el 7 de noviembre de 201415, tendiente a que le fueran pagadas sus cesantías definitivas, frente a la cual no se encontró respuesta alguna. Que presentó demanda el 26 de julio de 201816 con el fin de obtener el pago de la prestación social y la sanción moratoria prevista en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006.
En consideración a los elementos de juicio relacionados, se advierte que la señora Consuegra Barrios fue desvinculada el 21 de agosto de 2013 fecha en la que falleció, data a partir de la cual se hizo exigible el derecho para reclamar las cesantías. En este punto vale la pena precisar que, a diferencia del Tribunal; la Subsección tendrá en cuenta el día 21 de agosto de 2013 fecha a partir de la cual se declaró la vacancia del cargo de la docente, según se advierte en la Resolución 05689 del 30 de septiembre de 2013, para efectos de contabilizar el término de prescripción del derecho en el asunto bajo estudio.
En ese sentido, el demandante tenía desde el 22 de agosto de 201317 hasta el 22 de agosto de 2016 para peticionar la prestación social. Ello, teniendo en cuenta el término de 3 años previsto en el artículo 151 del Código de Procedimiento laboral. Sin embargo, el plazo extintivo se interrumpió con la solicitud radicada el 7 de noviembre de 2014,18 por una sola vez, el cual se extendió hasta el 7 de noviembre de 2017.
No obstante, el señor Miguel Ángel King Pontón presentó 13 Folio 19. 14 Folio 3 del expediente administrativo. 15 Folios 12 a 16. 16 Folio 21. 17 Día siguiente al fallecimiento de la señora Consuegra Barrios. 18 En virtud del principio de no reformatio in pejus o no reforma en peor para el apelante único, se tendrá en cuenta esta fecha y no la del 27 de enero de 2014, toda vez que esta data fue la que tuvo en cuenta el juez de primera instancia. Radicación: 08001-23-33-000-2018-00656-01 (0941-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 demanda el 26 de julio de 2018, razón por la cual el derecho a las cesantías se encuentra prescrito.
Bajo esa óptica, es preciso manifestar que la jurisprudencia de esta Corporación19 ha señalado que: «la prescripción es tener por extinguido un derecho que, por no haberse ejercitado se puede presumir que el titular lo ha abandonado […] Por ello en la prescripción se tiene en cuenta la razón subjetiva del no ejercicio del derecho, o sea, la negligencia real o supuesta del titular […]».20.
En esa lógica, una vez causado el derecho, el interesado cuenta con un período de tres años para reclamarlo, inicialmente ante la administración y, posteriormente, en sede judicial. No obstante, el solo hecho de reclamarlo interrumpe su prescripción por un tiempo igual21, pero por una sola vez22. Ahora bien, en relación con el silencio administrativo negativo, que es uno de los argumentos del recurso de apelación, la Sala destaca que el silencio administrativo negativo no interrumpe indefinidamente el término de prescripción, pues si bien la ley permite que ante el silencio de la administración no opere la caducidad, es decir, que no se limite la posibilidad de acudir ante el juez en un término perentorio para obtener su pronunciamiento sobre la existencia o no de un derecho en cabeza del interesado, dicha situación no se puede traducir en la inoperancia de la prescripción, esto es, que el derecho que reclama se pierda por la inactividad del administrado en el transcurso del tiempo.
En suma, no es de recibo el argumento del demandante en cuanto a que el derecho no fenece, pues si bien podía demandar el acto ficto, tal como lo efectuó en el caso concreto, lo cierto es que dentro del proceso se encuentra acreditado que el interesado presentó la reclamación ante la Alcaldía Distrital de Barranquilla el día 7 de noviembre de 2014, por lo que, teniendo en cuenta que el vínculo laboral de la señora Ceres Judith Consuegra se terminó el 21 de agosto de 2013, interrumpió la prescripción del derecho por un periodo igual, es decir, 3 años.
De manera que el término para demandar el pago de sus prestaciones se aplazó hasta el 7 de noviembre de 2017, y no más allá, pues dicha interrupción opera por una única vez al no tratarse de prestaciones periódicas como es el caso de las cesantías que reclama. 19 Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 27 de enero de 1994, proceso 8847, M.P. Clara Forero de Castro; 27 de noviembre de 1997, radicado 16971, Consejero Ponente Clara Forero de Castro, 20 de enero de 2000, Expediente No. 22866 (2119 – 99) M.P. Carlos A. Orjuela Góngora. 20 COVIELLO, Nicolás, Doctrina General del Derecho Civil.
UTEHA 1949, citado por el doctor Betancur Jaramillo Carlos, Derecho Procesal Administrativo, pág. 135, Señal Editora. 1996. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 23 de septiembre de 2010, Rad. No. 47001-23-31-000-2003-00376-01 (1201-08). Actor: Marco Fidel Ramírez Yépez y otros, C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez. 22 Consejo de Estado.
Fallo de tutela de 17 de enero de 2017. M.P. César Palomino Cortés: «La ausencia de norma expresa que regule esta figura respecto de otros derechos prestacionales, como son las cesantías, no incluidas en el Decreto 3135 de 1968, no implica la imprescriptibilidad de los mismos, de ahí que por analogía se aplica el artículo 151 del C.P.T., a menos que existan cánones que regulen este tópico en puntos específicos».
Radicación: 08001-23-33-000-2018-00656-01 (0941-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 De otra parte, y en lo que concierne al segundo punto de apelación, se observa que, el demandante consideró que no había lugar a presentar petición de reconocimiento de sanción moratoria ante la administración, porque, en su criterio, la misma ocurre de pleno derecho ante el incumplimiento de la entidad de dar respuesta sobre las cesantías en los términos que prevé la ley.
Obligatoriedad de solicitar a la administración el pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías De la lectura del artículo 138 del CPACA se desprende que para la procedencia del medio de control se requiere la lesión de un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica en favor de una persona, afectación que se ve materializada en un acto administrativo expreso o presunto, susceptible de ser enjuiciado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Luego, la forma de reclamar el derecho subjetivo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo es por medio de la pretensión de nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto que resuelve crear, modificar o extinguir una situación jurídica. Bajo el anterior entendido, el medio de control exige inexorablemente la existencia de un pronunciamiento por parte de la administración por medio del cual decida de fondo la situación jurídica que se discute, que en este caso no es otra que el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, toda vez que no basta que la misma esté prevista en la ley, pues se requiere el agotamiento del procedimiento administrativo para pretender el restablecimiento del derecho.
De lo anterior, es necesario precisar que, si bien, la mora en el pago se genera una vez contabilizado el plazo máximo que prevé la norma (65 días hábiles CCA y 70 días hábiles CPACA) después de radicada la solicitud de reconocimiento, lo cierto es que el derecho y la sanción deben instarse de forma independiente, pues para exigir dicha penalidad, debe existir acto expreso o ficto que disponga sobre el particular, y con ello, haber agotado la reclamación administrativa ante la autoridad que corresponda.
Por tanto, no basta con que se peticione el primero (la prestación) como equivocadamente lo interpretó el señor King Pontón. Así las cosas, la parte interesada tenía la carga de solicitar en sede administrativa la penalidad de carácter económico, para que por vía judicial pudiera posteriormente demandar la nulidad del acto expreso o ficto que resolvió al respecto.
Sin embargo, dicha situación no se advierte en el caso concreto, por lo que se concluye que el demandante incumplió el deber de petición previa de la sanción por mora, lo cual le imposibilita solicitar judicialmente su reconocimiento. Radicación: 08001-23-33-000-2018-00656-01 (0941-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 De modo que, para esta Subsección la conclusión a la que arribó el juez de primera instancia se encuentra ajustada a derecho, lo que implica que el fallo objeto de la alzada deba ser confirmado.
De la condena en costas de segunda instancia Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el art.188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe, no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2° del art.188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio enunciado, se observa de los fundamentos del recurso de apelación y de los alegatos de conclusión que no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambas partes en sus escritos manifestaron argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, en consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia proferida el 31 de enero de 2019 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó las pretensiones de la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió el señor Miguel Ángel King Pontón contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla – Secretaría de Educación. Radicación: 08001-23-33-000-2018-00656-01 (0941-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Segundo: Sin condena en costas por lo brevemente expuesto.
Tercero: Ejecutoriada esta sentencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el aplicativo “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente