Demandantes: Usuarios del PNPI y Víctimas del Conflicto Armado Demandado: Presidente de la República Radicado: 25000-23-41-000-2022-00467-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., quince (15) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Radicación: 25000-23-41-000-2022-00467-01 Demandantes: USUARIOS DEL PROGRAMA DE ASISTENCIA LEGAL A POBLACIÓN CON NECESIDAD DE PROTECCIÓN INTERNACIONAL - PNPI Y VÍCTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO Demandado: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Tema: Confirma sentencia que declaró improcedente SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por los accionantes contra la sentencia de 22 de julio de 2022, por medio de la cual la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró improcedente la acción de cumplimiento.

I.

ANTECEDENTES 1.1. La solicitud Los señores Laura Ximena Pedraza Camacho, Camilo Esteban Pacheco Ballén, Sebastián Emilio Polo Restrepo, Juan Camilo Ovalle Páez, Angie Katherine González Fuentes, Daniela Fuentes López, Lisbeth Yanianny Ballesteros Franco, Rodolfo de Jesús Gutiérrez Pájaro, María José Peña Ospina, Leslie Mariam Vera Medina, Karol Julieth Colmenares Abril, Luisa Fernanda Ramírez Jiménez, Natalia Granados Ordóñez, Valentina Manotas López, Phoenix Laguado Sepúlveda, César Augusto Bayona Sánchez, Lina María Gómez Diaz, Brayan Alexander Hernández, Vivian Camila Ramos Ballesteros, Leydi Paola Artahona Puerta, María José Gómez Carreño, Diego Martín Calpa Morán, Jennifer Paola Calvo Doria, Sebastián Portilla Parra, Andrea Cecilia Rocha Calderón, Jenny Paulina Pérez Rojas y Mario Daniel Lizcano Collazos, en nombre propio y como usuarios del programa de asistencia legal a población con necesidad de protección internacional- PNPI y víctimas del conflicto armado1 - en adelante los accionantes, ejercieron acción de cumplimiento contra el señor presidente de la República. 1Los solicitantes explicaron que “El Programa de Asistencia Legal a PNPI y Víctimas del Conflicto Armado de la Corporación Opción Legal se encuentra actualmente conformado por la Universidad de Los Andes, Universidad del Norte, Universidad Javeriana, Universidad del Rosario, Universidad de La Guajira, Universidad Simón Bolívar, Universidad Libre Seccional Cúcuta, Universidad de Nariño, Universidad de Cartagena, Universidad Pontificia Bolivariana Sede Montería, Universidad Sergio Arboleda Sede Santa Marta, Universidad Cooperativa de Colombia Sede Arauca, Quibdó, Bogotá y Apartadó, Universidad ICESI, Universidad de Ibagué, Universidad del Meta, Universidad Autónoma de Bucaramanga y Universidad Antonio Nariño Sede Duitama.

Desde su nacimiento, el Demandantes: Usuarios del PNPI y Víctimas del Conflicto Armado Demandado: Presidente de la República Radicado: 25000-23-41-000-2022-00467-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el escrito de demanda se formularon las siguientes pretensiones: “(…) PRINCIPAL: ORDENAR EL CUMPLIMIENTO de la habilitación consagrada en el artículo 17 de la Ley 35 de 1961 (sic) relativa al ejercicio de actividades constitutivas de empleo remunerado a la población refugiada en los términos fijados por la norma con fuerza de ley y, en esa medida, ordenar la autorización y permiso de personas refugiadas regularizadas en el país en proceso de reconocimiento para el ejercicio de actividades y ocupaciones lucrativas en Colombia.

(…) SUBSIDIARIA: AMPARAR el derecho fundamental al trabajo, mínimo vital de subsistencia, debido proceso administrativo, igualdad, no discriminación y dignidad humana comprometidos en la presente acción a fin de hacer cesar la configuración de un perjuicio irremediable derivada de las restricciones, no fundadas legalmente, e impuestas a la población refugiada en trámite de reconocimiento de la condición de refugiado para el ejercicio de actividades u ocupaciones lucrativas en Colombia durante el término indefinido de estudio de la solicitud de reconocimiento”. 1.2.

Hechos Los supuestos fácticos se resumen de la siguiente manera: Los accionantes señalaron que, por medio de la Ley 35 de 1961, se aprobó la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados2 que, en su artículo 17, prevé la garantía sobre el acceso al empleo remunerado. En su criterio, para materializar dicha finalidad, surge el deber de expedir la reglamentación que conceda el trato más favorable y en las mismas circunstancias que a los extranjeros, y que se reconozcan las particulares dificultades que presenta esa población. No obstante, sostienen que las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional, en cabeza del demandado, desconocen los compromisos internacionales adquiridos por el Estado colombiano. Al respecto, los demandantes argumentaron que el artículo 2.2.3.1.4.1 del Decreto 1067 de 20153, modificado por el Decreto 1016 de 20204, refiere el contenido, término de vigencia y trámite de otorgamiento de salvoconducto de permanencia SC-2 que identificará al solicitante por un término de 6 meses, el cual podrá prorrogarse por un lapso igual, mientras se resuelve la solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado por lo que, a su juicio, se legaliza el estatus, convierte la situación migratoria en regular y no se prevé restricción para realizar actividades lucrativas o emplearse en el país. Programa brinda asistencia legal y orientación jurídica gratuita a población con necesidad de protección internacional (PNPI) desde los Consultorios Jurídicos de las Instituciones de Educación Superior previamente citadas.”, lo cual se pudo corroborar en la información contenida en el siguiente link de la página web de las Naciones Unidas; https://www.un.org/internal-displacement- panel/sites/www.un.org.internal-displacement-panel/files/published_corporacion_opcion_legal_submission.pdf 2 Adoptada en Ginebra, Suiza, el 28 de julio de 1951. 3 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Relaciones Exteriores.”. 4 “Por medio del cual se modifican los artículos 2.2.1.11.4.9 y 2.2.3.1.4.1 del Decreto 1067 de 2015 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Relaciones Exteriores»”.

Demandantes: Usuarios del PNPI y Víctimas del Conflicto Armado Demandado: Presidente de la República Radicado: 25000-23-41-000-2022-00467-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sin embargo, señalaron que el parágrafo del artículo 2.2.1.11.4.9. del citado decreto sí refiere de forma expresa que: “El extranjero al que se le expida un salvoconducto (SC-1) para salida del país, no podrá ejercer actividad u ocupación, so pena que se le impongan las sanciones administrativas a que hubiere lugar”, ante lo cual, manifiestan que, si bien la restricción está dirigida al salvoconducto SC-1 y al solicitante de refugio se le otorga el denominado SC-2, dicha limitación no debería ser aplicable.

Indicaron que, antes de enero de 2019, los permisos SC-2 contenían una anotación en el que se prohibía la realización de actividades lucrativas, la cual fue eliminada en esa fecha por decisión del Ministerio de Relaciones Exteriores, que a través de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia (UAEMC), dejó de hacer alusión expresa a la restricción durante el término de estudio de la solicitud.

No obstante, manifestaron que la referida cartera, en respuesta a una petición que se le formuló el 14 de mayo de 2019, respecto a si la eliminación de la anotación de prohibición implicaba el permiso para realización de actividades lucrativas5, la entidad precisó que el salvoconducto SC-2 no constituye un documento de viaje, ni una autorización temporal de residencia, ni de trabajo, por lo que el extranjero que se encuentre en territorio colombiano necesita el visado correspondiente.

De acuerdo con lo anterior, los demandantes señalaron que, aun cuando el Decreto 1067 de 2015 no establece de forma directa la restricción a los portadores de salvoconducto SC-2, el citado ministerio de forma discrecional extendió la prohibición del artículo 2.2.1.11.4.9. Asimismo, sostuvieron que exige el trámite de un permiso de trabajo, adscrito a una visa, la cual siempre se halla supeditada a la tenencia de un pasaporte, al que los refugiados no pueden acceder, dado que, en primer lugar, el país de origen -competente para expedirlo- representa un riesgo para su integridad, vida y seguridad o porque, a causa del contexto de alteración al orden público existente, el procedimiento de expedición de documentos de identificación presenta barreras estructurales6.

Adicionalmente, los actores manifestaron que el Ministerio de Trabajo emitió el Decreto 117 de 20207, mediante el cual se creó el permiso especial de permanencia para el fomento de la formalización- PEPFF, que constituye permiso de trabajo dirigido a población venezolana en Colombia, pero no incluye a solicitantes de refugio o portadores de salvoconducto de permanencia para ser 5 Además, según argumentaron los demandantes porque de esa circunstancia pende la afiliación en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, según el Decreto 780 de 2016 y para participar en la encuesta SISBEN. 6 Los demandantes señalaron que esas circunstancias han sido reconocidas por la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, la Corte IDH y la Corte Constitucional, para lo cual citaron apartes de la documental obrante en los siguientes links: https://www.ohchr.org/EN/HRBodies/HRC/RegularSessions/Session41/Documents/A_HRC_41_18_SP.docx http://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2020/106.asp https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2019/T-351-19.htm 7 “Por el cual se adiciona la Sección 3 al Capítulo 8 del Título 6 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto número 1072 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo, en lo relacionado con la creación de un Permiso Especial de Permanencia para el Fomento de la Formalización (PEPFF)”.

Demandantes: Usuarios del PNPI y Víctimas del Conflicto Armado Demandado: Presidente de la República Radicado: 25000-23-41-000-2022-00467-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co beneficiarios del permiso, toda vez que fueron expresamente excluidos de dicha posibilidad a través de la Resolución 289 de 20208.

Asimismo, arguyeron que la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha enfatizado que una persona es refugiada en tanto cumple con las condiciones para serlo –al momento de huir del país de origen- y no cuando el Estado de acogida lo ha reconocido. Sin embargo, el Estado colombiano en lugar de propender por acciones afirmativas en el tratamiento de la población refugiada, les ha impuesto barreras y tarda hasta 3 años, lo que imposibilita emplearse de manera formal, satisfacer sus necesidades básicas y propender por una vida digna. 1.3.

Trámite de la solicitud en primera instancia El presente asunto fue conocido, en primera instancia, por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que admitió la demanda, por medio de auto de 4 de mayo de 2022, providencia que fue aclarada en decisión de 10 de junio de esta anualidad, en el sentido de precisar que la autoridad accionada era el señor presidente de la República y en la que también dispuso la vinculación del Ministerio de Relaciones Exteriores y la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, asimismo, se puso en conocimiento el asunto al Ministerio Público. 1.4.

Informe El presidente de la República, por medio de apoderada judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda. Sostuvo que, si bien los accionantes elevaron una petición el 12 de octubre de 2021, dicha solicitud fue remitida al Ministerio de Relaciones Exteriores por competencia, en esa medida, a su juicio, no es la autoridad responsable de atender el deber que le endilgan los accionantes, igualmente, señaló que la Ley 35 de 1961 tiene un artículo único, por tanto, el que señalan los actores corresponde al número 17 de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, por lo que bajo esas razones considera que no se constituyó en debida forma en renuencia. 8 Debe precisarse que la referida resolución fue derogada por el artículo 45 de la Resolución 1134 de 2022, “Por la cual se reglamenta la planeación, asignación, y ejecución de recursos, así como la rendición de cuentas de las Misiones Diplomáticas y Oficinas Consulares de la República de Colombia en el Exterior y se deroga la Resolución289 de 2020”, publicada en el Diario Oficial No. 51.964 de 2 de marzo de 2022.

No obstante, según indicaron los accionantes en la impugnación “El 22 de julio de 2022 el Ministerio de Relaciones Exteriores expidió la Resolución 5477 de 2022, por medio de la cual se dictan disposiciones en materia de visas y se deroga la Resolución 1980 de 2014 y la Resolución 6045 de 2017. En el parágrafo 1 y 2 del artículo 8 de la Resolución en mención, se hace referencia a la inadmisión de la solicitud de visa realizada por personas refugiadas con solicitudes de reconocimiento en curso y se insiste en la exclusión injustificada entre el estatus migratorio que otorga la visa en contraposición con los limitados y restrictivos permisos que otorga la UAE Migración Colombia, los cuales en su mayoría, y para el caso específico de solicitantes de reconocimiento, omite la habilitación para realizar actividades lucrativas durante la vigencia del permiso”.

Demandantes: Usuarios del PNPI y Víctimas del Conflicto Armado Demandado: Presidente de la República Radicado: 25000-23-41-000-2022-00467-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En todo caso, señaló que el referido artículo no contiene un mandato imperativo e inobjetable a su cargo como se pretende, pese a que se relacione con las competencias funcionales de las entidades que conforman el Gobierno Nacional.

Finalmente, en torno a la pretensión subsidiaria, aludió que debe ser revisada a la luz de la acción de tutela, que procede para la protección de derechos fundamentales y no a través de la acción de cumplimiento. 1.5. Sentencia de primera instancia La Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia de 22 de julio de 2022, declaró la improcedencia, para lo cual, concluyó que la acción de cumplimiento implica el inconformismo frente a actos administrativos que debieron ser debatidos en la jurisdicción, lo cual riñe con el carácter subsidiario.

En consecuencia, indicó que para controvertir la legalidad o convencionalidad el Decreto 1067 de 2015, modificado por el Decreto 1016 de 2020 y el Decreto 117 de 2020, los accionantes disponen de los medios de control pertinentes, previstos en los artículos 137 y siguientes de la Ley 1437 de 2011. Asimismo, sostuvo que no se encontraba acreditada la existencia de un perjuicio irremediable que permitiera exceptuar la exigencia del presupuesto de procedencia. 1.6.

Impugnación Los accionantes impugnaron la sentencia de primera instancia, reiteraron los argumentos y problemática expuesta en su demanda e indicaron que el Tribunal erró al considerar, como fin de la pretensión impetrada, el juicio de legalidad de actos administrativos. Expresaron que el mecanismo ordinario que se advirtió en primera instancia se encuentra en curso ante esta corporación con el radicado 11001-03-24-000-2019- 00001-009, en el cual se estudian los cargos de nulidad correspondientes para debatir la legalidad del Decreto 1067 de 2015, en lo correspondiente a algunos artículos del trámite de refugio en Colombia.

Sin embargo, discreparon que su existencia implique automáticamente la improcedencia, dado que esta acción es idónea y eficaz para exigir la materialización de mandatos legales, como el puesto a consideración en el caso concreto, pues su finalidad es la simple reclamación de su cumplimiento. Insisten en que la disposición cuyo acatamiento reclaman se encuentra desatendida, para lo cual precisaron que “(…) a fin evitar una interpretación como la del fallo de primera instancia, es menester referir que no se pretende controvertir con este líbelo o su demanda, la legalidad del Decreto 216 o la Resolución 0971 de 2021 (…)” 9 MP.

Hernando Sánchez Sánchez. Demandantes: Usuarios del PNPI y Víctimas del Conflicto Armado Demandado: Presidente de la República Radicado: 25000-23-41-000-2022-00467-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahondaron en la problemática de la población de refugiados en Colombia, con énfasis en el caso de los migrantes venezolanos, para reiterar la inobservancia a la garantía para el acceso a empleo remunerado, las deficiencias de la reglamentación del trámite de refugio, los precarios mecanismos y medidas creadas para que puedan trabajar en Colombia, con el fin de ordenar a la parte demandada que realice las gestiones necesarias para materializar la norma.

Señalaron que lo planteado como pretensión principal guarda estrecha relación con la finalidad del medio de control, por cuanto expusieron las razones por las cuales se considera acreditado el incumplimiento, por acción, al exigirse un permiso de trabajo inviable a las personas refugiadas y, por omisión, por no disponerse de alternativas para habilitar el acceso al empleo remunerado de esa población, por tanto, a su juicio: “(…) la derivación que hace la autoridad de primera instancia hacia un mecanismo judicial ordinario, como lo es la nulidad simple o por inconstitucionalidad (…) desdibuja el interés final de la reclamación puesta a su consideración. Ya lo ha reconocido la autoridad judicial en sus pronunciamientos en relación con el fin último de la acción de cumplimiento, su definición como acción constitucional y sus orígenes incluso desde el derecho comparado, como un medio para materializar el principio de legalidad y dar efectividad en el cumplimiento a la ley y los actos administrativos de carácter general y abstracto (…)”.

Igualmente, argumentaron que el mandato pretendido es expreso, “(…) dispuesto en el marco del régimen de protección internacional en Colombia. Esto finalmente concluye con la afectación directa al régimen legal y normativo del país, compromete la seguridad jurídica en relación con el trámite de refugio, desconoce compromisos internacionales, omite la garantía de acceso a empleo de personas refugiadas en trámite de reconocimiento y definitivamente abandona el principio de legalidad como piedra angular del Estado democrático de derecho”, por lo que, en su criterio, al tratarse este trámite de un mecanismo constitucional y según el artículo 2 de la Ley 393 de 1997, debe darse prevalencia del derecho sustancial “(…) incluso, se esperaría, mediante pronunciamientos extra petita, que amparen la exigencia y mantengan el orden constitucional prevalente”.

Seguidamente señalaron que, en todo caso, esta acción constitucional solo desplaza al mecanismo ordinario, en escenarios graves y urgentes de intervención judicial, como el presente, en atención a “(…) los factores de vulnerabilidad de la población afectada por la omisión en el cumplimiento del artículo 17, expuestos en la demanda”. En suma, los impugnantes consideran que no existen otros mecanismos para lograr el efectivo obedecimiento de “lo dispuesto por el artículo 17 de la Ley 35 de 1961 (sic)” e informaron que “(…) es menester agregar que con esta acción no se pretende, con interés principal, la garantía de derechos fundamentales conculcados, dado que esta pretensión ya ha sido puesta en conocimiento de la autoridad judicial, incluso en casos que cursan en trámite de revisión ante la Corte Demandantes: Usuarios del PNPI y Víctimas del Conflicto Armado Demandado: Presidente de la República Radicado: 25000-23-41-000-2022-00467-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Constitucional, como lo es el estudio del expediente T8118741 a cargo del despacho del Magistrado Alejandro Linares Cantillo (…)”.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sección es competente para resolver el asunto en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3º de la Ley 393 de 199710, 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “CPACA”, Ley 1437 de 201111, así como en el artículo 13, numeral 7º, del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de “[…] las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento. […]”. 2.2.

Problema jurídico a resolver Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de 22 de julio de 2022 de la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declaró improcedente la acción de cumplimiento, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: ¿La parte actora cumplió con el requisito de constitución en renuencia frente al señor presidente de la república respecto de la disposición invocada en la demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997? ¿En el presente asunto la acción de cumplimiento es procedente de conformidad con las previsiones de la Ley 393 de 1997 y, en consecuencia, se debe ordenar el acatamiento de la disposición invocada a la parte demandada? 2.3.

Razones jurídicas de la decisión Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) generalidades de la acción; (ii) requisito de procedibilidad y; (iii) análisis del caso concreto. 10 “Artículo 3o. COMPETENCIA. De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o Acto Administrativo, conocerán en primera instancia los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio del accionante.

En segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo. Parágrafo. Las Acciones de Cumplimiento de que conozca el Consejo de Estado, serán resueltas por la sección o subsección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la cual haga parte el Consejero a quien corresponda en reparto.

Su trámite se hará a través de la correspondiente Secretaría. El reparto se efectuará por el Presidente de la Corporación, entre todos los Magistrados que conforman la Sala de lo Contencioso Administrativo, en forma igualitaria. Parágrafo Transitorio. Mientras entran en funcionamiento los Jueces Administrativos, la competencia en primera instancia se radicará en los Tribunales Contenciosos Administrativos y la segunda en el Consejo de Estado”. 11 Modificado por la Ley 2080 de 2021.

Demandantes: Usuarios del PNPI y Víctimas del Conflicto Armado Demandado: Presidente de la República Radicado: 25000-23-41-000-2022-00467-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.1. Generalidades12 La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "[…] acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos […]".

Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otros, para asegurar el obedecimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º de la Constitución Política), el medio de control permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en atención de sus funciones públicas.

De este modo, constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “[…] el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo […]”13. Sin embargo, para su prosperidad, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: 12 Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias dictadas por esta Sección: sentencia de 15 de diciembre de 2016, Expediente: 25000-23-41-000-2016-00814-01; 26 de mayo de 2016, Expediente: 52001-23-33-000-2016-00136-01, con ponencia de Alberto Yepes Barreiro;

Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 10 de noviembre de 2016, radicación 20001-23-33-000-2016-00371-01 MP Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 2 de febrero de 2017, radicación 11001-33-42-048-2016-00636-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E). 13 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.

MP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. Demandantes: Usuarios del PNPI y Víctimas del Conflicto Armado Demandado: Presidente de la República Radicado: 25000-23-41-000-2022-00467-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) Que el deber que se pide hacer acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)14. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido (Arts. 5º y 6º). iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento.

Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “[…] cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable […]” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda (Art. 8º). iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 2.3.1.1.

Normas contra las que procede la acción Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae el medio de control tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política15.

Sin dejar a un lado, la procedencia contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales “[…] pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede ésta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas […]”16. 14 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", MP: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546. 16 Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU).

Demandantes: Usuarios del PNPI y Víctimas del Conflicto Armado Demandado: Presidente de la República Radicado: 25000-23-41-000-2022-00467-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad y, para ello, es necesario que el demandante previo a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento del deber omitido a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado17.

Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo acatamiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.

Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Lo cual se explica en “[…] garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones.

No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio […]”18.

Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción no se puede incoar frente a normas que generen gastos,19 a menos que estén apropiados;20 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso, el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 superior21. 2.3.2.

De la renuencia El requisito de la constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un 17 Consejo de Estado, Sección Quinta, MP Dra. Susana Buitrago Valencia (E). 9 de mayo de 2012, 76001-23-31-000-2011-00891-01 (ACU). 18 Consejo de Estado, Sección Quinta, MP, Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU). 19 Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicado 05001-23-31-000- 2000-4673-01(ACU). 20 Consejo de Estado, sentencia de 14 de mayo de 2015, expediente, radicado 25000-23-41-000- 2015-00493-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro. 21 Sentencia ibídem.

Demandantes: Usuarios del PNPI y Víctimas del Conflicto Armado Demandado: Presidente de la República Radicado: 25000-23-41-000-2022-00467-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este22 y que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.

Sobre este requisito de procedibilidad, la Sala ha señalado que “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento […]”23. Igualmente, esta Sección24 ha dicho que: “[…] Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de 22Sobre el particular esta Sección ha dicho: “[…] La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. Como el accionante reclamó de la Superintendencia de Puertos y Transporte el cumplimiento de los artículos 41 del Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016 de 2000 y 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de 2001, los cuales constan, en su orden, de 4, 14, 4, 6 y 9 numerales, sin indicar con claridad en cuál de ellos se consagra el deber legal que pedía cumplir, en criterio de la Sala, atendiendo la ley y la jurisprudencia que sobre la materia se ha fijado, estima que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción, por lo que así se debió declarar por el Tribunal a quo”.

(Negrita fuera de texto) 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 24 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01, MP: Susana Buitrago.

Demandantes: Usuarios del PNPI y Víctimas del Conflicto Armado Demandado: Presidente de la República Radicado: 25000-23-41-000-2022-00467-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ley o actos administrativos […]25” (Negrillas fuera de texto). En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: “[…] Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”.

Por otra parte, para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia […]”.

Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano26. La parte actora acompañó con la demanda copia del escrito remitido al señor presidente de la República, de fecha 9 de octubre de 2020, en el que pidieron “DAR CUMPLIMIENTO a la habilitación consagrada en el artículo 17 de la Ley 35 de 1961 (sic) relativa al ejercicio de actividades lucrativas por parte de la población refugiada en proceso de reconocimiento y en esa medida, proferir autorización para que las personas refugiadas regularizadas en el país puedan legalmente acceder a un empleo remunerado” 27.

Por su parte, la petición fue remitida por el señor presidente de la República al Ministerio de Relaciones Exteriores, a través de oficio OFI20-00229529 / IDM 13010000 de 26 de octubre de 2020, por considerar que es la autoridad 25 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla. 26 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000-2016-02003-01 MP.

Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-000- 2016-00690-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016-00249-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. 27 Índice 2 de SAMAI, archivo.pdf “ED_CORREO_DIEGOMARIO(.pdf)NroActua2“en el que obra el link señalado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que contiene la documental del expediente del presente trámite en primera instancia, archivo “004PruebasCum0562022103.zip” - “PRUEBA31032022_094427.pdf”, Demandantes: Usuarios del PNPI y Víctimas del Conflicto Armado Demandado: Presidente de la República Radicado: 25000-23-41-000-2022-00467-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co competente y, a través del radicado S-GDCR-20-023803 de 12 de noviembre de 202028, la viceministra de Asuntos Multilaterales de la citada cartera indicó a los accionantes29 que el artículo 17, cuyo cumplimiento se exigió, refiere a refugiados y no a solicitantes de reconocimiento de tal condición. Enfatizó que el refugio “es una figura de protección internacional con carácter excepcional y subsidiario, aplicable solo cuando un extranjero reúne una o varias de las condiciones dispuestas en el artículo 2.2.3.1.1.1. del precitado Decreto 1067 de 2015 y no puede acogerse a la protección del Estado de su nacionalidad o de su residencia habitual.

Por lo tanto, el refugio no puede ser concebido como un mecanismo de regularización migratoria cuyo núcleo fundamental sea el de ejercer actividades remuneradas”. Por tanto, sostuvo que el Estado colombiano da estricto cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 17 de la Convención sobre Estatuto de los Refugiados por cuanto otorga el permiso abierto de trabajo a los extranjeros que han sido reconocidos como refugiados y cumplen con los requisitos de visado, de conformidad con la normatividad vigente.

De acuerdo con lo anterior, el presupuesto de que trata el artículo 8 de la Ley 393 de 1997 se tiene por cumplido, por cuanto la respuesta resulta ser contraria al querer de los accionantes. En consecuencia, la exigencia de procedibilidad se encuentra acreditada, por lo que se continuará con el estudio de procedencia de la acción y de superarse esto último, el estudio del fondo del asunto. 2.3.3.

De las causales de improcedencia de la acción constitucional En el presente asunto se procura por el cumplimiento de la siguiente disposición: “LEY 35 DE 1961 (julio 12) Por la cual se aprueba la Convención sobre Estatuto de los Refugiados El Congreso de Colombia Visto el texto de la Convención sobre Estatuto de los Refugiados, suscrita en Ginebra el veintiocho de julio de mil novecientos cincuenta y uno, y que a la letra dice: "Convención sobre el Estatuto de los Refugiados Preámbulo Las Altas Partes Contratantes, 28 Ib. archivo.pdf “PRUEBA31032022_094436.pdf”. 29 Asimismo, expuso consideraciones sobre los siguientes temas: “I Distinción de competencias entre la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y el Ministerio de Relaciones Exteriores II.

Competencia del Ministerio de Relaciones Exteriores en materia de refugio III. Distinción entre refugiados y solicitantes de reconocimiento de la condición de refugiado (…) V. La determinación de la condición de refugiado en el Derecho Internacional VI. Principio de legalidad en la actuación administrativa VII. Carácter reservado y confidencial de los documentos relacionados con el trámite de refugio”.

Demandantes: Usuarios del PNPI y Víctimas del Conflicto Armado Demandado: Presidente de la República Radicado: 25000-23-41-000-2022-00467-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Considerando que la Carta de las Naciones Unidas y la Declaración Universal de Derechos del Hombre, aprobada el 10 de diciembre de 1948 por la Asamblea General, han afirmado el principio de que los seres humanos, sin distinción alguna, deben gozar de los derechos y libertades fundamentales;

Considerando que las Naciones Unidas han manifestado en diversas ocasiones su profundo interés por los refugiados, y se han esforzado por asegurar a los refugiados el ejercicio más amplio posible de los derechos y libertades fundamentales: Considerando que es conveniente revisar y codificar los Acuerdos Internacionales anteriores referentes al estatuto de los refugiados y ampliar, mediante un nuevo acuerdo, la aplicación de tales instrumentos y la protección que constituyen para los refugiados;

Considerando que la concesión del derecho de asilo puede resultar excesivamente onerosa para ciertos países, y que la solución satisfactoria de los problemas cuyo alcance y carácter internacionales han sido reconocidos por las Naciones Unidas, no puede, por esto mismo, lograrse sin solidaridad internacional; Expresando el deseo de que todos los Estados, reconociendo el carácter social y humanitario del problema de los refugiados, hagan cuanto les sea posible por evitar que este problema se convierta en causa de tirantez entre Estados;

Tomando nota de que el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los refugiados tiene por misión velar por la aplicación de las Convenciones Internacionales que aseguran la protección a los refugiados, y reconociendo que la coordinación efectiva de las medidas adoptadas para resolver ese problema dependerá de la cooperación de los Estados con el Alto Comisionado;

Han convenido en las siguientes disposiciones: (…) Capitulo iii Actividades alternativas.

ARTÍCULO 17 Empleo remunerado. 1. En cuanto el derecho a empleo remunerado, todo Estado Contratante concederá los refugiados que se encuentren legalmente en el territorio de tales Estados el trato más favorable concedido en las mismas circunstancias a los nacionales de países extranjeros. 2. En todo caso, las medidas restrictivas respecto de los extranjeros o del empleo de extranjeros, impuestas para proteger el mercado nacional de trabajo, no se aplicarán a los refugiados que ya estén exentos de ellas en la fecha en que esta Convención entre en vigor respecto del Estado Contratante interesado, o que reúnan una de las condiciones siguientes: a) Haber cumplido tres años de residencia en el país; b) Tener un cónyuge que posea la nacionalidad del país de residencia. El refugiado podrá invocar los beneficios de esta disposición en caso de haber abandonado a su cónyuge. c) Tener uno o más hijos que posean la nacionalidad del país de residencia. 3.

Los Estados Contratantes examinarán benévolamente la asimilación, en lo concerniente a la ocupación de empleos remunerados, de los derechos de todos los Demandantes: Usuarios del PNPI y Víctimas del Conflicto Armado Demandado: Presidente de la República Radicado: 25000-23-41-000-2022-00467-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co refugiados a los derechos de las nacionales, especialmente para los refugiados que hayan entrado en el territorio de tales Estados en virtud de programas de contratación de mano de obra o de planes de inmigración. (…) Es traducción fiel y completa de la copia certificada y conforme del texto inglés de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, suscrito en Ginebra el 28 de julio de 1951.

(…) Bogotá, 10 de marzo de 1959. Rama Ejecutiva del Poder Público. Bogotá, 25 de marzo de 1959. Aprobado.- Sométase a la consideración Congreso Nacional para los efectos constitucionales. (…) Es fiel copia del texto de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, que reposa en los archivos de la Cancillería, debidamente certificado por la Secretaría General de las Naciones Unidas y traducido del inglés al castellano por el Ministerio.

José Joaquín Gori, Secretario General del Ministerio de Relaciones Exteriores. Bogotá, D.E., 21 de julio de 1959. decreta: Artículo único. Apruébase la preinserta "Convención sobre el Estatuto de los Refugiados", suscrita en Ginebra el 23 de junio de 1951. Dada en Bogotá, D.E., a 7 de junio de 1961”. Como se señaló en el acápite 2.3.1. de esta providencia, para la procedencia de esta acción se deben acreditar unos requisitos mínimos.

Al respecto, se indicó que conforme con el artículo 87 constitucional y el artículo 1 de la Ley 393 de 1997 prevén que la acción es un mecanismo al que puede acudir toda persona para exigir a las autoridades públicas o los particulares, que actúan en ejercicio de funciones públicas, el cumplimiento real y efectivo de las normas con fuerza de ley y los actos administrativos.

En consecuencia, los textos constitucionales no pueden ser objeto de la acción de cumplimiento. En este sentido se ha pronunciado esta corporación en los siguientes términos: “(…) la acción de cumplimiento es un instrumento procesal para exigir a las autoridades públicas o los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan real y efectivamente las normas con fuerza de ley y los actos administrativos.

Nótese, que las normas transcritas [artículos 87 de la Constitución Política y 1º de la Ley 393 de 1997] señalan con claridad que el objeto de la acción de cumplimiento es la efectividad, de un lado, de normas aplicables y, de otro, de normas con fuerza material de ley o actos administrativos. Demandantes: Usuarios del PNPI y Víctimas del Conflicto Armado Demandado: Presidente de la República Radicado: 25000-23-41-000-2022-00467-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, se tiene que por medio de esta acción constitucional no puede exigirse el cumplimiento de normas constitucionales30, pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede esta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas.

(…)”31. Por tanto, es claro que la presente acción no tiene dentro de su finalidad el cumplimiento de normas constitucionales sino el de leyes, con fuerza material de ley, o de actos administrativos; por consiguiente, cuando con su ejercicio se pretende el acatamiento de una disposición superior, resulta manifiestamente improcedente32.

Dentro del contexto anteriormente anotado, la misma suerte de improcedencia ha de correr la solicitud planteada frente a los tratados o convenios del derecho internacional de los derechos humanos (DIDH) y el derecho internacional humanitario (DIH)33. En este punto, la Sala debe precisar que, si bien los accionantes refirieron en el escrito de renuencia y en la demanda que solicitan el obedecimiento del “artículo 17 de la Ley 35 de 1961”, aquella solo se compone de uno, que se denominó “único”, por tanto, debe entenderse que la disposición deprecada, realmente corresponde a la “traducción fiel y completa de la copia certificada y conforme del texto inglés de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, suscrito en Ginebra el 28 de julio de 1951”.

Es decir, el precepto cuyo acatamiento se pretende deriva de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados. Ahora bien, es lo cierto que a través de la Ley 35 de 1951, el legislador aprobó “la preinserta "Convención sobre el Estatuto de los Refugiados", suscrita en Ginebra el 23 de junio de 1951” por lo que, en razón a dicho instrumento, las previsiones que contenga la citada Convención hacen parte de la normativa interna del ordenamiento jurídico colombiano34 y que, bajo ese entendido, se admitiera que se exige una norma con fuerza material de ley.

Sin embargo, no se puede desconocer que el alcance y materia que trata la disposición invocada y el objeto del debate propuesto por los actores corresponde a la protección de derechos humanos de los refugiados sobre el empleo remunerado, lo cual se entiende incorporado a la Constitución Política en aplicación al denominado bloque de constitucionalidad35. 30 En este sentido se pronunció la Corte Constitucional en sentencia C-198 de 1998, citada en la sentencia de 3 de junio de 2004, radicado 44001-23-31-000-2004-00047-01 y 3 de agosto de 2017, radicado 25000-23-41-000-2017-00535-01. 31 Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU) 32 En ese sentido se pueden consultar, entre otras, las sentencias de 15 de mayo de. 2003, Rad. 25000-23-25-000-2002-02857-01; de 5 de agosto de 2004, Rad. 25000-23-26-000-2003-02144-02; de 19 de octubre de 2004, Rad. 08001-23-31-000-2004-00587-01. 33 En este sentido puede consultarse sentencia de 17 de julio de 2014, MP Alberto Yepes Barreiro, radicación: 25000-23-41-000-2013-02833-01. en la cual se hizo referencia a la sentencia C-1490 de 2000 MP.

Fabio Morón Díaz. 34 En atención a las previsiones de la Ley 7ª de 1944. 35 Al comprender aquellos principios y normas que han sido normativamente integrados a la Constitución por diversas vías y por mandato expreso de la Carta, artículo 93. Demandantes: Usuarios del PNPI y Víctimas del Conflicto Armado Demandado: Presidente de la República Radicado: 25000-23-41-000-2022-00467-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, tiene rango constitucional, como en este sentido lo ha señalado la Corte Constitucional en la sentencia C-080 de 201836.

“(…) la protección constitucional de las víctimas de desplazamiento forzado se fundamenta en las mismas normas de donde se derivan los derechos de las víctimas –Preámbulo y artículos 1º, 2º, 13, 250, numerales 6º y 7º, 93, 229, entre las más relevantes- y, Acto Legislativo 01 de 2017. Existe además una amplísima jurisprudencia que les reconocen sus derechos como víctimas del conflicto armado, y determinan una serie de principios y reglas para la prevención y atención integral a las víctimas de este delito, desde medidas de prevención y protección, pasando por el otorgamiento de la ayuda humanitaria, la garantía de sus derechos a la salud, a la educación, el otorgamiento de proyectos productivos para lograr su auto sostenimiento, la restitución de tierras y el retorno a sus lugares de origen, la atención a personas desplazadas con enfoque diferencial y de género, priorizando a las mujeres, personas con discapacidad, niños, niñas y adolescentes, indígenas, población afrodescendiente, población Room y LGTBI, y personas de la tercera edad.

Baste mencionar en este punto la Sentencia T-025 de 2004 y los múltiples Autos de seguimiento a esta sentencia estructural; así como la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados que hace parte del bloque de constitucionalidad y los Principios Deng o Principios Rectores del Desplazamiento Forzado Interno como documento de compilación e interpretación de obligaciones internacionales en la materia; los principios Pinheriro o Principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas.

Tales principios fueron reconocidos como bloque de constitucionalidad en sentido lato mediante Sentencia T-821 de 2007 de la Corte Constitucional (…)” (Énfasis fuera de texto). Desde esta perspectiva, al reconocer y reglamentar derechos humanos, dicha normativa forma parte del bloque de constitucionalidad por lo que sus previsiones, dentro de las que se encuentra el artículo 17 invocado, escapan al ámbito de procedencia de la acción de cumplimiento y no es exigible por esta vía. En conclusión, como la acción formulada es claramente improcedente por la naturaleza de la norma invocada porque, como se explicó, es parte del bloque de constitucionalidad, el asunto escapa al objeto de esta acción, lo que impone confirmar la decisión de la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pero por los argumentos expuestos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, III. FALLA:

PRIMERO. Confirmar la sentencia de 22 de julio de 2022 de la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declaró improcedente la acción de cumplimiento, pero por los argumentos expuestos en esta providencia. 36 MP. Antonio José Lizarazo Ocampo. Demandantes: Usuarios del PNPI y Víctimas del Conflicto Armado Demandado: Presidente de la República Radicado: 25000-23-41-000-2022-00467-01 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO. Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO. En firme esta sentencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081