Radicado: 11001-03-15-000-2017-02115-00 Demandante: UGPP CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DIECISIETE ESPECIAL DE DECISIÓN 1 Magistrado Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., ocho (08) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02115-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales -UGPP- Demandado: Luis Avelino Cortés Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión -Ley 797 de 2003, Art. 20-.

Tema: Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública que impongan el pago de sumas periódicas de dinero -Ley 797 de 2003, artículo 20- Recurso de Revisión de naturaleza especial. Subtema 1: Reconocimiento de la prestación pensional con violación del debido proceso. Falta de legitimación en la causa por pasiva del organismo encargado del reconocimiento pensional.

Subtema 2: Inexistencia de actuación administrativa susceptible del ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho frente a la reliquidación pensional. Privilegio de la decisión previa. Subtema 3: Marco de competencia del juez contencioso en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Análisis de legalidad del acto administrativo expreso o presunto individualizado, conforme a normas violadas y concepto de violación expuestas en la demanda.

Subtema 4: Violación del debido proceso por desconocimiento de la garantía de ser juzgado por juez competente. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 17 Especial de Decisión, resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales –UGPP- contra la sentencia proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 10 de octubre de 2013, que confirmó parcialmente el fallo de primera instancia expedido por el Tribunal Administrativo del Tolima el 11 de octubre de 2011.

I. SÍNTESIS DEL CASO La UGPP en ejercicio del recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pretende que se invalide la sentencia dictada el 10 de octubre de 2013 por la Sección Segunda, Sala de Conjueces, del Consejo de Estado, que confirmó la providencia de primera instancia proferida el 11 de octubre de 2011 por el Tribunal Administrativo del Tolima, únicamente en lo relativo a la orden impartida a la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal- de reliquidar la pensión de jubilación reconocida a favor de Luis Avelino Cortés, con el ajuste de valor de la bonificación por compensación que percibió mientras ejerció el cargo de magistrado de Tribunal Superior, hasta alcanzar, por todo concepto, el 80% de la asignación que reciben los magistrados de las Altas Cortes, en virtud de la inaplicación de los Decretos 4040 de 2004 y 664 de 1999.

La entidad recurrente sostiene que, a su juicio, la prestación se obtuvo con violación del debido proceso dado que Cajanal no tenía legitimación en la causa por pasiva para dar cumplimiento a la orden judicial por no haber expedido el acto demandado declarado nulo y, además, porque la reliquidación ordenada excede lo debido conforme a la ley.

Radicado: 11001-03-15-000-2017-02115-00 Demandante: UGPP 2 II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda inicial y la sentencia cuestionada1 Luis Avelino Cortés, por conducto de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y la Caja Nacional de Previsión Social, en la que solicitó la declaración de nulidad del oficio DEAJ08-1239 de febrero 1 de 2008, expedido por el Director Ejecutivo de Administración Judicial, por medio del cual le negó el pago de la diferencia de valor de la bonificación por compensación creada por el Decreto 610 de 1998, equivalente al valor que faltara para alcanzar el ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devengaban los Magistrados de las Altas Cortes.

Pidió, a título de restablecimiento del derecho, i) declarar la nulidad del acto administrativo demandado y, como consecuencia, ii) condenar a la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Seccional Tolima, a pagar a favor de Luis Avelino Cortés la diferencia presentada entre lo pagado por bonificación por compensación y lo que realmente debió recibir por ese factor desde el 1 de enero de 2001 hasta el 31 de enero de 2002, fecha del retiro definitivo del servicio, iv) reliquidar los demás factores con la inclusión de lo realmente devengado por la bonificación citada y, iii) “ordenar” a Cajanal “reliquidar la pensión de vejez” desde el 1 de febrero de 2002, con la inclusión del valor actualizado de todos los factores que se reliquidaran con motivo del reajuste de la bonificación por compensación. El Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces, en sentencia expedida el 11 de octubre de 2011, (i) declaró no probadas las excepciones;

(ii) inaplicó por inconstitucionales los Decretos 4040 de 2004 y 664 de 1999; (iii) declaró la nulidad del oficio demandado; (iv) ordenó a la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva, pagar al demandante la diferencia entre el salario mensual pagado y el que le corresponde para alcanzar el 80% de lo percibido por todo concepto por los magistrados de las Altas Cortes, desde el momento de entrada en vigencia del decreto 610 de 1998 hasta el 31 de enero de 2002, fecha de retiro del servicio de Luis Avelino Cortés y, (v) “ordenó” a la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL- en liquidación reliquidar la pensión de jubilación con la inclusión del 80% de lo que por todo concepto reciben los magistrados de las Altas Cortes.

La Sección Segunda del Consejo de Estado, Sala de Conjueces, por medio de sentencia expedida el 10 de octubre de 2013, confirmó la providencia apelada que accedió a las pretensiones presentadas por Luis Avelino Cortés Forero, bajo el argumento de que para la época en que fue expedido el acto demandado que negó el aumento de la bonificación por compensación hasta alcanzar el 80% de lo que por todo concepto devengaban los magistrados de las Altas Cortes, el derecho se encontraba en discusión. En ese orden, precisó que, “la exigibilidad en este caso específico se reputa sólo hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia [de 14 de diciembre de 2011] que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004, momento en el cual el demandante ya había interpuesto la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho”.

En lo relativo a la pretensión de reliquidación pensional, reiteró que tal derecho se hizo exigible a partir de la declaración de nulidad del Decreto 4040 de 2004, por lo que no se configuró la excepción de prescripción de las mesadas propuesta por la demandada Cajanal. En consecuencia, precisó que resultaba procedente ordenar a Cajanal “reliquidar la pensión de vejez desde el 1 de febrero de 2002 teniendo en cuenta los nuevos valores reconocidos según las anteriores pretensiones”. 1 Expediente digital, anexo.

Radicado: 11001-03-15-000-2017-02115-00 Demandante: UGPP 3 2.2. El recurso extraordinario de revisión2 El 17 de agosto de 2017, el apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales –UGPP- interpuso ante esta Corporación recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de 10 de octubre de 2013 expedida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, con fundamento en las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque, primero, “la orden judicial se obtuvo con vulneración al debido proceso, en tanto que existía falta de legitimación por pasiva respecto a la entidad demandada CAJANAL, hoy UGPP” y, segundo, porque “la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo a la ley”.

Como consecuencia, solicitó revocar las sentencias expedidas, la primera, por el Tribunal Administrativo del Tolima el 11 de octubre de 2011, que concedió las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Luis Avelino Cortés y la segunda, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, el 10 de octubre de 2013, que confirmó la decisión de primera instancia. Adicionalmente, solicitó la revocación de la sentencia expedida por el Tribunal Administrativo del Tolima el 14 de diciembre de 2016, en el proceso radicado bajo el número 2013-00938-00, en el que Cajanal fungió como demandante, aun cuando no hizo alusión individualizada a éste, en las providencias objeto de la pretensión revisión. Como fundamento de la revisión de la orden judicial, expuso que el juez contencioso no podía “ordenar” a Cajanal, reliquidar la pensión, porque la exigibilidad del ajuste de valor de la bonificación por compensación hasta alcanzar el 80% de los devengado por un magistrado de Alta Corte se encontraba en discusión ante el organismo pagador de los salarios que expidió el acto demandado, lo que demuestra que Cajanal, hoy UGPP, no era la llamada “a satisfacer las pretensiones de la demanda”. 2.3.

Trámite del recurso extraordinario de revisión El magistrado sustanciador, por medio de auto expedido el 14 de enero de 2020, admitió la demanda especial de revisión interpuesta en contra la sentencia proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, Sala de Conjueces, el 10 de octubre de 2013, después de que la Sala Especial de Decisión declaró fundadas las manifestaciones de impedimento presentadas por varios magistrados que la conforman, y de que el órgano demandante aportó la constancia de ejecutoria de la providencia cuestionada, que permitió determinar que “el recurrente se encontraba en término para la interposición del recurso”3.

El auto fue notificado en debida forma a Luis Avelino Cortés Forero, al Agente del Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado4. El apoderado judicial de Luis Avelino Cortés, en el escrito de contestación de la demanda, se opuso a las pretensiones bajo el argumento de que en la sentencia cuestionada “se delimitó al marco legal y jurisprudencial que ampara el derecho reclamado -Bonificación por compensación Decreto 610 de 1998-” y fue expedida después de cumplidas las etapas procesales en primera y segunda instancia, “por lo que no existe vulneración al debido proceso” 5.

Además, el apoderado del pensionado precisó que la falta de legitimación en la causa por pasiva en la que el órgano sustentó la acción de revisión no se configura, porque, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho definido por medio de la sentencia cuestionada, “la vinculación de Cajanal hoy UGPP no obedeció a la expedición del acto sometido a control de legalidad, sino que su llamado está 2 Expediente digital, cuaderno ppal., página 5. 3 Expediente digital cuaderno ppal., página 114.

Constancia expedida por el secretario de la Sección Segunda de esta Corporación en la que consta que la sentencia cuestionada cobró ejecutoria el 1 de noviembre de 2013. 4 Expediente digital cuaderno ppal., página 116 y ss. 5 Expediente digital cuaderno ppal., página 173. Radicado: 11001-03-15-000-2017-02115-00 Demandante: UGPP 4 ligado a la obligación de reliquidar la prestación social reconocida como pensión de vejez”, con la inclusión del valor reajustado de la bonificación por compensación y el valor total de otros factores salariales, “por lo que existe clara conexidad entre el proceder de la Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial como empleador y la obligación de la entidad de previsión social UGPP, como pagador de la prestación económica”6.

Por último, aclaró que el recurso extraordinario de revisión no procede frente a la sentencia expedida en el proceso de lesividad radicado bajo el número 73001-33-33-002-2013-00938-00 (sic), que negó las pretensiones de nulidad contra uno de los actos administrativos que reliquidó la pensión, dado que “que no guarda consonancia con el asunto que se somete a consideración del Consejo de Estado”.

El agente del Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio7. El Despacho sustanciador, por medio de auto de pruebas expedido el 4 de octubre de 2021, ordenó requerir a la UGPP para que enviara a este proceso la copia del expediente administrativo pensional de Luis Avelino Cortés y certificación en la que conste el valor de las mesadas pagadas al demandado desde febrero de 2002, y al Tribunal Administrativo del Tolima para que remitiera el expediente radicado bajo el número 73001-33-33-002-2013-00938-00, en el que comparecen como demandante Cajanal, hoy UGPP, y como demandado Luis Avelino Cortés Forero8.

Al respecto, los documentos aportados dan cuenta de que la acción de nulidad en ese proceso se dirigió contra la Resolución nro. 4607 de 27 de febrero de 2004, por medio de la cual Cajanal dio cumplimiento a una orden de tutela que ordenó reliquidar la pensión de Luis Avelino Cortés a partir de 1 de febrero de 2002, en cuantía superior al tope de 20 salarios mínimos legales mensuales que regía esa prestación9.

Agotada la etapa probatoria, la Secretaría General de esta Corporación incluyó en la fijación en lista publicada el 20 de octubre de 2021 el traslado de las pruebas allegadas al expediente por el término de tres días, conforme a lo previsto en el artículo 110 del CGP10. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia y oportunidad del recurso extraordinario de revisión La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, acorde con lo establecido en el artículo 249 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA)11 y el artículo 20 de la Ley 797 de 200312, es competente para conocer del recurso extraordinario de revisión interpuesto, a través de las Salas Especiales de Decisión implementadas mediante el Acuerdo nro. 321 de 2014 de esta Corporación13, por cuanto se trata de una providencia ejecutoriada dictada por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 6 Expediente digital, cuaderno ppal., página 175. 7 Expediente digital, índice 72. 8 Ídem. 9 Expediente digital, “08/10/2021, 57_RECIBEPRUEBAS, 130826”, cuaderno 3, página 472. 10 Expediente digital, índice 83. 11 Competencia. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión (…)”. 12 “Artículo 20.

Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias (…)” [Apartes tachados declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la Sentencia C-835 de septiembre 23 de 2003] 13 Por medio del cual se reglamenta la integración y funcionamiento de las Salas Especiales de Decisión. Radicado: 11001-03-15-000-2017-02115-00 Demandante: UGPP 5 En relación con la oportunidad en la interposición del recurso extraordinario de revisión, la Sala adhiere a lo expuesto en el auto admisorio, en cuanto estimó presentada en tiempo la demanda, dentro del plazo de cinco (5) años previsto en el último inciso del artículo 251 del CPACA, contados a partir de la firmeza de la sentencia cuestionada, porque la providencia expedida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta Corporación cobró ejecutoria el 1 de noviembre de 2013 y la demanda fue formulada el 17 de agosto de 2017[14]. 3.2.

Legitimación en la causa La UGPP, en ejercicio de la acción de revisión especial de providencias, conciliaciones o transacciones que le imponen al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero, solicitó infirmar la sentencia dictada por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta Corporación el 10 de octubre de 2013, por considerar que la orden de pagar la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a favor de Luis Avelino Cortés, impuesta a la extinta Cajanal, se obtuvo con violación del debido proceso y en cuantía que excede lo debido de acuerdo con la ley.

En relación con el ejercicio del recurso de revisión especial, el artículo 20 la Ley 797 de 2003, por medio de la cual se reformaron algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993, dispone que las providencias judiciales que “impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza”, pueden ser revisadas a solicitud del Gobierno, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, por dos causales: a) cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso y/o, b) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley.

Además de las autoridades señaladas, la Ley 1151 de 2007, al establecer la creación de la UGPP para la gestión de obligaciones pensionales y contribuciones parafiscales de la protección social dispuso que ese organismo puede ejercitar el recurso especial de revisión de sumas periódicas a cargo de recursos públicos de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003[15], como “gestiones inherentes” al reconocimiento de derechos pensionales y de las reliquidaciones de pensiones que se decreten respecto de las reconocidas por administradoras del régimen de prima media del orden nacional y de las entidades públicas del orden nacional.

La Corte Constitucional, por medio de sentencias de constitucionalidad, también ha legitimado a diferentes entidades administradoras de pensiones para ejercer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, cuando consideran que el reconocimiento pensional está viciado por una de las causales previstas en esa normativa.

En efecto, en sentencia C-258 de 2013, las legitimó para ejercer la acción de revisión especial cuando el reconocimiento pensional hubiera sido otorgado sin cumplir las previsiones fijadas en esa providencia respecto de la aplicación del régimen 14 Expediente digital, cuaderno ppal., páginas 19, 114 y 121. 15 Ley 1151 de 2007, por medio de la cual se adoptó el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, artículo 156.

Por su parte, el Decreto Ley 169 de 2008 dispuso que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) tiene por objeto reconocer y administrar los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional o de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando.

El Decreto 5021 de 2009, al establecer la estructura y organización de la UGPP, establece entre sus funciones la de “Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen”, atribución que fue reiterada por medio del Decreto 575 de 2013, que modificó la estructura de la Unidad.

Radicado: 11001-03-15-000-2017-02115-00 Demandante: UGPP 6 pensional especial previsto en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 y, determinó que la causal de revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho, prevista en el Acto Legislativo 01 de 2005, también sería tramitado por el procedimiento aplicable al recurso extraordinario de revisión. A su turno, la sentencia SU-427 de 11 de agosto de 2016 precisó: i) que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- está legitimada para presentar el recurso extraordinario de revisión por las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y por la de abuso del derecho prevista en el artículo 48 de la Constitución Política y, ii) que el plazo de cinco años para solicitar la revisión, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia que reconoce el derecho pensional, no es aplicable a la UGPP “en atención al estado de cosas inconstitucional que afrontaba Cajanal”, motivo por el cual decidió que el término no puede contarse antes del día en que la Unidad asumió las funciones de la extinta Caja Nacional de Previsión Social (12 de junio de 2013).

En ese orden, la Sala concluye que la UGPP está legitimada en la causa por activa para ejercer la acción de revisión especial prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por medio del trámite dispuesto para el recurso extraordinario de revisión especial, porque fue esa entidad la que asumió el pago de la suma periódica de dinero derivada de la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida por Cajanal a favor de Luis Avelino Cortés, ordenada en la sentencia cuestionada.

Por su parte, el señor Luis Avelino Cortés está legitimado por pasiva, pues fue parte demandante en ese proceso. 3.3. Naturaleza y alcance de la acción de revisión de sentencias que imponen el pago de sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza a cargo de fondos de naturaleza pública El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 establece la revisión de las decisiones judiciales, transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales que reconocen sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, mecanismo judicial que, en los términos de la Corte Constitucional16, constituye una “acción especial o sui generis de revisión”.

La revisión de las providencias judiciales, de las conciliaciones o de las transacciones que comprometen recursos de naturaleza pública por involucrar el pago de prestaciones periódicas, por las causales expresamente dispuestas en la ley, constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción y tiene como propósito evitar el detrimento del tesoro público generado por el reconocimiento o reliquidación irregular de pensiones de cualquier naturaleza, porque permite la revocación de las prestaciones irregularmente otorgadas o la reliquidación de las reconocidas en exceso17.

En armonía con lo anterior, esta Corporación ha considerado que las causales de revisión de pensiones obtenidas con violación al debido proceso o con exceso del monto debido de acuerdo con la ley, constituyen un mecanismo para la defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social y una garantía al principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional18. 16 Corte Constitucional, Sentencia C-835 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería. 17 Exposición de motivos de los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003 contenida en la Gaceta del Congreso 350 del 23 de agosto de 2003. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV), de 16 de octubre de 2008, expediente 11001-03-15-000-2014-01658-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018-01884- 00(REV).

Radicado: 11001-03-15-000-2017-02115-00 Demandante: UGPP 7 En relación con el procedimiento de la revisión especial, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 dispone que es el señalado para el recurso extraordinario de revisión previsto en el código respectivo, que procederá por la causales previstas en esa codificación y, además, i) cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y ii) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

Respecto del recurso extraordinario previsto en materia contenciosa, regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA, la jurisprudencia de la Corporación ha señalado la naturaleza restrictiva, extraordinaria y, por ende, excepcional del recurso de revisión19, que posibilita el análisis de las sentencias amparadas bajo la intangibilidad de la cosa juzgada ante el hallazgo de incurrir en una causal de revisión que permite infirmarlas por la demostración inequívoca de ser decisiones injustas20.

Las causales de revisión muestran la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que, de conformidad con la ley, son los únicos que permiten la revisión de la sentencia por la vía del recurso extraordinario, como excepciones al principio de cosa juzgada. Sobre el tema, la Corte Constitucional, al declarar la exequibilidad del artículo 249 del CPACA21, reiteró que el recurso extraordinario de revisión previsto en la mayoría de las áreas del derecho ha sido diseñado para proceder contra las sentencias ejecutoriadas22, por las causales taxativas establecidas por el legislador en cada caso, que giran en torno a hechos o circunstancias posteriores a la decisión y que revelan que ésta es materialmente injusta.

En lo que atañe al recurso de revisión contra sentencias expedidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, la Corte precisó que “tiene su origen inmediato en el recurso extraordinario de revisión en el campo civil, y al igual que este, se dirige contra sentencias ejecutoriadas, buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada23”. 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 27 Especial de Decisión, sentencia del 3 de abril de 2018, expediente 11001-03-15-000-2017-02091-00 (REV). 20 CPACA, artículo 250.

“Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2.

Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6.

Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.

Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada.” 21 Corte Constitucional, sentencia C-450 de 16 de julio de 2015. 22 Corte Constitucional, sentencia C-520-09: “la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380.

En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31; (iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)”. Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso administrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPACA”. 23 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: “Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio “res iudicata pro veritate habertur” para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.

Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado”. Radicado: 11001-03-15-000-2017-02115-00 Demandante: UGPP 8 En ese orden, la revisión especial de providencias por las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, tiene las siguientes características: (i) requiere de una parte activa cualificada, porque la legitimación para ejercer el mecanismo judicial recae sobre el Gobierno, los organismos de control y entidades administradoras de pensiones con cargo a fondos de naturaleza pública;

(ii) se rige por el procedimiento previsto por el CPACA para el recurso extraordinario de revisión general; (iii) procede únicamente por las dos causales previstas en la ley, esto es, porque el reconocimiento ocurrió con violación del debido proceso y/o porque la cuantía excede la dispuesta en la ley y, (iv) tiene como propósito revisar la sentencia, transacción o conciliación judicial o extrajudicial que impone el pago de sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza cuando el reconocimiento ocurre con violación del debido proceso y/o cuando la cuantía excede lo debido de acuerdo con la ley24.

Ahora, si bien la revisión por las causales especiales previstas en la Ley 797 de 2003 se tramita por el procedimiento dispuesto para el recurso extraordinario, la jurisprudencia de la Corporación ha precisado que “esto no quiere decir que sea equiparable a éste, esto en tanto, es claro que las particularidades de la ‘acción especial de revisión’ le otorgan una entidad propia (…)”.

Los aspectos que la “particularizan”, expuestos tanto en la jurisprudencia del Consejo de Estado como en la de la Corte Constitucional, muestran que “no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b)”25. 3.4.

Alcance de las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003: cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso y cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. El debido proceso está integrado por las garantías que rigen toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, que están relacionadas, en términos generales, con: (i) la garantía a la jurisdicción, entendida como el acceso a las autoridades administrativa y a los jueces para obtener decisiones motivadas, a impugnarlas y a lograr su cumplimiento;

(ii) la garantía a ser juzgado por el juez o tribunal competente, con las formas propias de cada juicio y conforme a las leyes preexistentes, en un proceso público tramitado en un plazo razonable y, (iii) las garantías de defensa y contradicción. Además de las citadas garantías, el artículo 29 de la Constitución Política también hace referencia al “derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas”26. 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 17 Especial de Decisión, sentencia del 3 de marzo de 2020, expediente 11001-03-15-000-2015-03426-00 (REV). 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, providencia del 27 de marzo de 2014, expediente 11001-03-25-000- 2012-00561-00(2129-12).

En igual sentido, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias de 17 de mayo de 2018, expediente 2014-00665-00 (Acción de revisión) y sentencia de 25 de noviembre de 2021, expediente 2018-00963-00 (Acción de revisión). 26 Corte Constitucional, sentencia C-341 de 2014. “La jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido proceso como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Hacen parte de las garantías del debido proceso: (i) El derecho a la jurisdicción,(…);

(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.(…);

(iv) el derecho a un proceso público,(…); (v) el derecho a la independencia del juez, y (…) (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin Radicado: 11001-03-15-000-2017-02115-00 Demandante: UGPP 9 La jurisprudencia de esta Corporación ha sido pacífica al considerar que la causal de revisión especial por violación al debido proceso en el reconocimiento de pensiones de cualquier naturaleza o sumas periódicas de dinero con cargo a fondos púbicos, ocurre cuando la providencia judicial cuestionada en el procedimiento extraordinario desconoce algunas de las garantías que conforman ese derecho fundamental, lo que descarta cuestionamientos sustentados en la aplicación del derecho sustancial, “pues su naturaleza no es de ser una tercera instancia”27 o “instancia adicional (…) para controvertir la valoración probatoria efectuada por el juez de la causa ordinaria, salvo que en dicha labor puedan advertirse errores que enseñen de manera ostensible que el funcionario decidió en contra de la evidencia probatoria, apartándose así de los hechos debida y manifiestamente probados” 28.

Sobre la causal de revisión por violación del debido proceso, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha precisado que el ejercicio de la acción de revisión especial prevista en la Ley 797 de 2002, frente al que deben ceder los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica para lograr la salvaguarda de los recursos públicos comprometidos en el pago de prestaciones particulares de manera irregular, impone al juez ponderar el defecto atribuido a la decisión judicial acusada, calificar su trascendencia, determinar si existe “un exceso en la sentencia, evidente, grosero, que no una mera discrepancia en torno a la aplicación de una norma, o un extemporáneo y fútil pedimento” y, además, “delimitar las eventuales situaciones que puedan llevar a eximir a las entidades públicas que hayan tenido espacios procesales idóneos para plantear esas discusiones, y que no los hubiesen utilizado, pero sin soslayar responsabilidades individuales”29.

En lo que tiene que ver con la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, relacionada con la cuantía de la prestación periódica por encima del monto establecido en la ley aplicable, la exposición de motivos menciona que el propósito de la revisión es materializar los principios de solidaridad y universalidad del sistema pensional, afectado por motivo de la vigencia de regímenes especiales y exceptuados “que permiten que una gran minoría disfrute de unos derechos pensionales diferentes a los que tiene el resto de la población”, con subsidios a cargo de recursos públicos que incrementan el déficit fiscal.

Bajo ese escenario, una de las previsiones de la ley fue ampliar a 25 smmlv el límite del ingreso base de cotización para los beneficiarios del régimen de transición y mantener un monto máximo de la mesada pensional pagada con recursos de naturaleza pública para lograr un balance entre el valor cotizado y el monto de la mesada. “Ese equilibrio entre la prestación y la legalidad de la misma, es la que debe buscar el juez extraordinario cuando en virtud de su examen, analice si lo pedido en el recurso extraordinario de revisión recae en pensión irregularmente otorgada o en monto que no corresponde, o constituye una mera discrepancia que en última aconteció por ausencia de reclamo o defensa en las instancias ordinarias a efectos de plantear discusiones de orden interpretativo que no resulten de evidente disparidad con lo previsto u ordenado por la ley.”30. designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas”.

Sentencia citada por la Sala Plana de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia del 27 de febrero de 2018, exp. núm. 11001- 03-15-000-2017-00558-00. 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 24 de septiembre de 2021, expediente 2018-01426-00 (Revisión). 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 5 de mayo de 2020, expediente 2018-04700-00 (Revisión). 29 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia de 18 de agosto de 2021, expediente con radicación nro. 76956, reitera tesis expuesta en las sentencias Sentencia CSJ SL5119-2020 y CSJ SL2148- 2017. 30 Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia de 3 de mayo de 2021, expediente 2020- 04801-00 (Revisión).

Radicado: 11001-03-15-000-2017-02115-00 Demandante: UGPP 10 3.5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si en este asunto se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, estas son, cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso y, cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 3.6.

Análisis de las causales de revisión en el caso concreto 3.6.1. Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso En el caso bajo estudio, el apoderado de la UGPP adujo que la sentencia objeto de revisión fue expedida con violación al debido proceso porque Cajanal, hoy UGPP, no era la llamada “a satisfacer las pretensiones de la demanda”, porque no fue ese organismo el que expidió el acto administrativo sometido a control judicial, motivo por el cual no tenía legitimación por pasiva para soportar las consecuencias de la declaración de nulidad pretendida, menos aún para que se le ordenara “reliquidar la pensión reconocida al doctor LUIS AVELINO CORTÉS FORERO a partir de la fecha en que se adquirió el derecho pensional, con la inclusión del 80% de lo que por todo concepto reciben los Magistrados de las Altas Cortes (…)”.

En punto a la orden de reliquidación de la pensión, el apoderado de Luis Avelino Cortés, al oponerse a la pretensión de revisión de la providencia, adujo que la actuación de Cajanal, hoy UGPP, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que culminó con la sentencia cuestionada, “no obedeció a la expedición del acto sometido a control de legalidad, sino que su llamado está ligado a la obligación de reliquidar la prestación social reconocida como pensión de vejez (…) por lo que existe clara conexidad entre el proceder de la Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial como empleador y la obligación de la entidad de previsión social UGPP, como pagador de la prestación económica”31.

Al respecto, está demostrado que el Tribunal Administrativo del Tolima, en la providencia de primera instancia expedida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, expuso en el aparte de antecedentes de la decisión, numeral IV, denominado “Acto acusado y concepto de violación”, que la vinculación de Cajanal al proceso judicial “no obedece a la participación en la expedición del acto impugnado sino que esta entidad está obligada a reliquidar la prestación social reconocida como pensión de vejez, teniendo en cuenta los nuevos valores que legalmente sirven de base, por lo que existe conexidad entre el proceder de la Dirección Ejecutiva (…) y la obligación de la entidad de Previsión Social”32.

En la parte motiva de su decisión, el Tribunal no expuso consideración alguna frente a la vinculación de Cajanal, a pesar de que el demandante informó que ese organismo no participó en expedición del acto demandado. La decisión judicial se circunscribió al análisis de legalidad del oficio DEAJ 08-1239 de 1 de febrero de 2008 expedido por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Seccional Tolima, que declaró nulo bajo el argumento de que desconoció derechos adquiridos, el derecho a la igualdad salarial y el principio de irrenunciabilidad de los derechos laborales.

En la parte resolutiva de la providencia, el Tribunal Administrativo del Tolima dispuso lo siguiente: (i) declarar no probadas las excepciones propuestas por los dos organismos demandados (Rama Judicial y Cajanal); (ii) inaplicó por inconstitucionales los Decretos 31 Expediente digital, cuaderno ppal., página 175. 32 Expediente digital, “08/10/2021, 57_RECIBEPRUEBAS, 130826” cuaderno 3, página 221.

Radicado: 11001-03-15-000-2017-02115-00 Demandante: UGPP 11 4040 de 2004 y 664 de 1998; (iii) declaró la nulidad del oficio DEAJ08-1239 de 1 de febrero de 2008, expedido por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial; (iv) condenó a la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, pagarle al pensionado Luis Avelino Cortés “la diferencia entre el salario mensual realmente cancelado y el 80% de lo percibido por todos concepto por los señores Magistrados de las Altas Cortes, desde el momento de entrada en vigencia del Decreto 610 de 1998 hasta el 31 de enero de 2002”;

(v) condenó a la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, pagarle al pensionado “la diferencia entre los valores cancelados por prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad y bonificación por servicios y el 80% de lo percibido por todo concepto por los señores Magistrados de las altas Cortes” en los términos de la orden precedente; por último, (vi) ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social en liquidación “a reliquidar la pensión reconocida al Doctor LUIS AVELINO CORTÉS FORERO a partir de la fecha en que se adquirió el derecho a la pensión, con la inclusión del 80% de lo que por todo concepto reciben los Magistrados de las Altas Cortes, reajuste que deberá actualizarse con los incrementos anuales de ley, la diferencia entre lo pagado y lo adeudado deberá pagarse debidamente indexada mes a mes y posteriormente año a año en la forma indicada en la parte motiva de esta providencia. (…)”.

El apoderado de Cajanal, al sustentar el recurso de apelación, centró en dos razones su inconformidad frente a la orden de reliquidación pensional: (i) que la prestación periódica reconocida por Cajanal en favor de Luis Avelino Cortés a partir del 8 de marzo de 1993, fue reliquidada conforme a los factores salariales certificados por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial para el último año de servicio, comprendido entre el 31 de enero de 2001 y el 31 de enero de 2002, fecha de retiro definitivo del servicio y, (ii) que los factores que conforman el IBL solo pueden ser aquellos que sirvieron de base para los aportes, pues solo de esa manera se preservan los principios de sostenibilidad financiera y prevalencia del interés general.

Precisó, además, que “al momento de presentación de la demanda” (año 2008) las diferencias generadas por el ajuste del ingreso base de liquidación hasta alcanzar el 80% de lo devengado por un Magistrado de Alta Corte habían prescrito, porque el retiro definitivo del servicio del beneficiario de la pensión ocurrió el 30 de enero de 2002.

Por último, coadyuvó la excepción de cosa juzgada propuesta por la Nación, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en virtud de la transacción celebrada por ese organismo y el demandante, en los términos de los artículos 2 y 3 del Decreto 4040 de 2004[33]. La Sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta Corporación, por medio de la sentencia objeto de revisión expedida el 10 de octubre de 2013, resolvió el recurso de apelación interpuesto por la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y por Cajanal, en el sentido de confirmar la decisión de primera instancia. Para sustentar la decisión de “desestimar las razones del recurso de alzada y confirmar el fallo proferido por el tribunal A quo”, la Sala de Conjueces, expuso las siguientes razones34: 33 Decreto 4040 de 2004.

Artículo 2. “Podrán optar al reconocimiento y pago de la Bonificación de Gestión Judicial, a que se refiere el artículo anterior, los servidores de la Rama Judicial, incluida la Fiscalía General de la Nación, y del Ministerio de Defensa Nacional, que con anterioridad a la publicación del presente Decreto se encontraban desempeñando los empleos de Magistrados de Tribunal Nacional de Orden Público, (…) siempre y cuando se encuentren en una de las siguientes situaciones: a).

Quienes han iniciado acciones judiciales relacionadas con la Bonificación por Compensación y desistan de sus pretensiones, (…) b). Los que no han efectuado tales reclamaciones y suscriban contratos de transacción para precaver litigios futuros relacionados con la Bonificación por Compensación”. Artículo 3. Quienes estén o hayan estado vinculados entre el 1ode enero del año 1999 y el 31 de diciembre de 2003 a los empleos señalados en el artículo 2 del presente Decreto y que cumplan tanto con las situaciones descritas en los literales a) o b) del artículo 2 del presente, como con los requisitos establecidos en el mismo artículo, percibirán por una sola vez una suma de acuerdo con la siguiente tabla (…) Magistrado de Tribunal y Consejo Seccional, año 1999 $0, año 2000 $22,671,903, año 2002 $26,002,021, año 2002 $28,942,294, año 2003 $34,031,128.

(…) La suma de que trata el presente artículo no constituye salario ni prestación social, ni será factor para ningún efecto.”. 34 Expediente digital, “08/10/2021, 57_RECIBEPRUEBAS, 130826”, página 238. Radicado: 11001-03-15-000-2017-02115-00 Demandante: UGPP 12 [A]l declararse nulo el Decreto 4040 de 2004 vuelve a nacer idénticamente a la vida jurídica el Decreto 610 de 1998.

Siendo así, la ‘Bonificación por Compensación’ contenida en el Decreto 610 de 1998 se considera como un derecho vigente, adquirido y cierto para el actor (…) En este orden de ideas, es evidente que la Sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Tolima el 11 de octubre de 2011, objeto de la presente impugnación, básicamente esbozó de manera anticipada los argumentos que esta Corporación consolidó a partir de la declaratoria de nulidad del Decreto 4040 de 2004.

(…) Así mismo, en relación con la prescripción alegada por el apoderado de la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL en liquidación, al señalar que la posibilidad de solicitar la reliquidación de la pensión se encontraba prescrita al momento de la presentación de la demanda, esta Sala de Conjueces, siguiendo este hilo argumentativo, considera que dicho derecho prestacional igualmente sólo resulta exigible hasta la fecha de ejecutoria de la Sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004, momento en el cual el demandante ya había interpuesto la correspondiente acción de nulidad y restablecimiento del derecho que dio origen al presente proceso judicial, precisamente, pretendiendo que como consecuencia de la declaratoria de nulidad de la decisión administrativa contenida en el oficio DEAJO8-1239 de 1 de febrero de 2008, en primer lugar, se condenara a la Nación–Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial al pago la diferencia entre el salario mensual realmente cancelado y el 80% de lo percibido por todo concepto por los Señores Magistrados de las Altas Cortes, desde el 1 de enero de 2001 hasta el 31 de enero de 2002; en segundo lugar, se condenara a la entidad demandada al pago de la diferencia de lo cancelado por prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad y bonificación de servicios y el 80% de lo que hubieren recibido por tales conceptos los Magistrados de las Altas Cortes durante el tiempo arriba señalado y, en tercer lugar, se ordenara a la Caja Nacional de Previsión Social a reliquidar la pensión de vejez a la demandante desde el 1 de febrero de 2002 teniendo en cuenta los nuevos valores reconocidos según las anteriores pretensiones.

El análisis preliminar de la providencia objeto de revisión muestra que la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL en liquidación- no presentó reproche en torno a la legitimación en la causa por pasiva de ese organismo, como tampoco propuso excepciones ni alegó nulidades procesales. Su inconformidad se refirió, exclusivamente, a la improcedencia de la reliquidación pensional bajo la consideración de que el IBL se calculó conforme a los factores certificados por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que constituían salario para efectos pensionales, sobre los que se realizan aportes al sistema, y a la prescripción de las diferencias que llegaran a surgir con motivo de la reliquidación, además de coadyuvar la excepción de cosa juzgada propuesta por la Nación, Rama Judicial.

En punto al marco de juzgamiento del juez de segunda instancia, es del caso reiterar que la interposición y sustentación del recurso de apelación constituye el factor habilitante para su pronunciamiento, tanto en lo relativo a las decisiones que deba adoptar de oficio, como son, por ejemplo, las que tiene que ver con los presupuestos procesales de la acción (caducidad o legitimación de las partes), como en lo concerniente a las razones de inconformidad expuestas por el apelante, porque el superior no puede “enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla”35. 35 Código General del Proceso, artículo 357.

“Competencia del superior. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no Radicado: 11001-03-15-000-2017-02115-00 Demandante: UGPP 13 En ese orden, la sentencia objeto de revisión atendió el principio de congruencia, en razón a que ciñó el marco de competencia de la segunda instancia a las razones de inconformidad expuestas por Cajanal en el recurso de apelación, por lo que, en principio, la providencia atendió las garantías del debido proceso que la rigen, dado que analizó y decidió los reparos concretos expuestos por el apelante que, vale decir, no incluían lo relativo a la falta de legitimación en la causa por pasiva que sustenta la causal alegada en la acción especial de revisión. No obstante, resulta evidente que la orden de reliquidación pensional impuesta en la sentencia objeto de revisión no derivó de la declaración de nulidad del “oficio DEAJ08- 1239 de 1 de febrero de 2008 [expedido por] el doctor JUAN CARLOS YEPES ALZATE, como Director ejecutivo de Administración Judicial [que] niega la solicitud de pago de la Bonificación por Compensación del decreto 610 de 1998 por ser incompatible con la bonificación de Gestión Judicial como lo señala el parágrafo 2 del artículo 2 del decreto 4040 de 2004” 36, dado que, como se observa, Cajanal no participó en la actuación administrativa definida por medio del acto demandado.

Del escenario descrito emerge con claridad que la condena en contra de Cajanal devino de la consideración de que la actuación administrativa del órgano demandado “como empleador”, tenía “conexidad” con “la obligación de la entidad de previsión social UGPP, como pagador de la prestación económica”, motivo por el cual resulta imperioso el examen de la teoría del “privilegio de la decisión previa”, en armonía con las normas procesales que regulan el inicio de las actuaciones administrativas y el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo frente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el propósito de establecer si la sentencia cuestionada incurrió o no en violación al debido proceso.

La doctrina especializada37 y la jurisprudencia de la Corporación aluden al “privilegio de la decisión previa”, para hacer referencia a un criterio, según el cual, “la administración pública, a diferencia de los particulares, no puede ser llevada a juicio contencioso si previamente no se le ha solicitado por el administrado una decisión sobre la pretensión que se propone someter al juez38 (…) En estas circunstancias, sostiene la jurisprudencia, el camino indicado es el de provocar el pronunciamiento de la Administración para que esta, en ejercicio del llamado privilegio de la decisión previa, estudie la petición y se pronuncie sobre su procedencia. En caso de que la posición de la Administración sea adversa a lo pretendido por el interesado o guarde silencio, éste se encuentra facultado para pedir la nulidad del acto expreso o ficto correspondiente”39.

Bajo ese marco conceptual, las normas procesales que rigen el procedimiento administrativo prevén que las actuaciones administrativas pueden iniciarse: (i) por las autoridades, oficiosamente; (ii) por quienes ejercen el derecho de petición en interés general o particular; (iii) o por quienes obran en cumplimiento de una obligación o deber legal40, casos en los que el organismo público tiene el “deber primordial” de resolver las fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla.

Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.”. (Norma procesal vigente a la fecha de interposición del recurso de apelación). 36 Expediente digital, “08/10/2021, 57_RECIBEPRUEBAS, 130826”, cuaderno 3, página 221. 37 ARBOLEDA, Enrique. "Vía gubernativa", en Comentarios al nuevo Código Contencioso Administrativo, Bogotá, Cámara de Comercio de Bogota, 1984 y GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y TOMÁS-RAMÓN Fernández.

Curso de derecho administrativo, t. II, 3ª ed., Madrid, Civitas, 1991. 38 BETANCUR JARAMILLO, Carlos, “Derecho Procesal Administrativo”, Señal Editora, Quinta Edición, Medellín, 2000, pág. 170. 39 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. C.P. Jesús María Lemos Bustamante, sentencia de 3 de agosto de 2006, expediente 2000-01676-01(8633-05).

Consideraciones reiteradas en sentencias expedidas por la Sección Segunda el 15 de septiembre de 2011, expediente 2005-40528-01 (0097-10), de 12 de junio de 2012, expediente 2012-00401 (AC), de 28 de julio de 2016, expediente 2007-00148-01 y de 29 de julio de 2021, expediente 2007-01099-01. 40 CCA y CPACA artículo 4. Radicado: 11001-03-15-000-2017-02115-00 Demandante: UGPP 14 solicitudes en forma rápida y oportuna, por medio de acto expreso o presunto susceptible de recursos ante la autoridad administrativa que los profirió41.

En armonía con lo anterior, el Código Contencioso Administrativo, y el actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al establecer el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, preceptúan que está instituida para “juzgar” o “conocer” las controversias y litigios administrativos originados en “la actividad de las entidades públicas”42 o “en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones sujetos al derecho administrativo” 43.

Lo previsto en las normas procesales sobre el inicio de las actuaciones administrativas y el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se articula con lo previsto en el capítulo III del Código, que determina los requisitos de la demanda, en el que describe su contenido y la obligación de individualización de las pretensiones.

Cuando se trata del ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda debe “individualizar” el acto administrativo con toda precisión, indicar las normas violadas y exponer el concepto de violación que sustenta las causales de nulidad atribuidas al acto demandado44. Es decir, que el marco de competencia del juez de lo contencioso administrativo está determinado por la individualización de las pretensiones y el concepto de violación que sustenta los cargos de nulidad que se le atribuyen al acto demandado.

El análisis armónico de las normas procesales referidas muestra que la reclamación presentada por el interesado en ejercicio del derecho de petición, en primer lugar, da inicio a la actuación en virtud de la cual se obtiene el pronunciamiento de la administración, bien sea por acto expreso o por acto presunto. En segundo lugar, materializa el “privilegio de la decisión previa”, estatuida a favor de la administración pública con el propósito de que se pronuncie sobre el derecho del interesado antes de ser llevada a juicio.

Y, en tercer lugar, habilita el eventual ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho frente a los actos que surjan en el trámite administrativo, pasibles de control de legalidad. En ese orden, la habilitación de la jurisdicción de lo contencioso administrativo frente al medio de control de nulidad y restablecimiento presupone la existencia de una “actuación administrativa” decidida por medio de “acto” expreso o presunto susceptible de control judicial, que cree, modifique o extinga una situación jurídica particular, bajo la consideración del titular de que la actuación lesiona un derecho amparado en una norma jurídica, acto que debe estar individualizado con toda precisión en la demanda.

Conforme con lo expuesto, la orden judicial de reliquidación pensional impuesta a Cajanal en la sentencia objeto de revisión que decidió en segunda instancia el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho presuponía la existencia de un acto administrativo susceptible de control judicial, como presupuesto de procedibilidad, dado que el propósito de ese medio de control es, precisamente, que la “persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica” solicite la declaración de nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, “se le restablezca en su derecho [o] se le repare el daño”45. 41 CCA, artículo 50 “Recursos en la vía gubernativa”.

CPACA, artículo 74 “Recursos contra los actos administrativos”. 42 CCA artículo 82. 43 CPACA artículo 104. 44 CCA, artículo 137, CPACA, artículos 162 y 163. 45 CCA, artículo 85. CPACA, artículo 138. Radicado: 11001-03-15-000-2017-02115-00 Demandante: UGPP 15 Así, la legitimación para la causa por pasiva, como presupuesto procesal de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, deviene de la relación jurídica sustancial que existe entre las partes que participaron en la actuación administrativa que dio lugar al acto administrativo demandado, porque son ellas las que soportan la creación, modificación o extinción de una situación jurídica particular.

Es decir, que las partes en el proceso judicial de nulidad y restablecimiento están determinadas por la actuación administrativa que provocó la expedición del acto administrativo sometido a control de legalidad. En el caso bajo estudio, el juez contencioso habilitó la acción de nulidad y restablecimiento en contra de Cajanal a pesar de que no existía actuación administrativa iniciada por ese organismo por petición del interesado o por decisión oficiosa susceptibles de control judicial.

El demandante sólo pretendió la nulidad de un oficio expedido por la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que negó el pago de la diferencia de valor de la bonificación por compensación, pero el juez justificó la vinculación de Cajanal, como segundo organismo demandado, bajo el argumento de que existía “conexidad entre el proceder de la Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial como empleador y la obligación de la entidad de previsión social UGPP, como pagador de la prestación económica”.

Esto demuestra que el pensionado no procuró el pronunciamiento en vía administrativa de la autoridad encargada del reconocimiento y reliquidación de la pensión de jubilación, es decir, que Cajanal no tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre la reliquidación de la prestación periódica pagada con cargo a fondos de naturaleza pública y, por ende, no había sido llamada a restablecer el derecho de Luis Avelino Cortés. La competencia del juez contencioso en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ejercido por Luis Avelino Cortés se circunscribía al análisis de legalidad del acto demandado, expedido por la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por medio del cual le negó el ajuste de valor de lo que devengó por concepto de bonificación por compensación mientras ejerció el cargo de magistrado de Tribunal Superior, conflicto que tenía que ver con emolumentos pagados en vigencia de la relación laboral que pueden tener o no carácter salarial para efectos pensionales y para liquidar otros factores, como primas de servicios, navidad y vacaciones, circunstancia que descarta la “conexidad” alegada por el interesado para sustentar la legitimación en la causal por pasiva de Cajanal.

En ese sentido, el análisis de legalidad sólo podía recaer sobre el oficio DEAJ 08-1239 de 1 de febrero de 2008, por medio del cual el director ejecutivo de Administración Judicial negó la solicitud de pago de la bonificación por compensación devengada por el pensionado en virtud del Decreto 610 de 1998 “por ser incompatible con la bonificación de Gestión Judicial” creada por el Decreto 4040 de 2004.

Al respecto, resulta oportuno precisar que el Decreto 610 de 1998 creó la bonificación por compensación de manera permanente a favor de quienes ejercían el cargo de magistrado de tribunal superior, magistrados auxiliares de altas Cortes, entre otros, como un emolumento que, “sumado a la asignación básica y demás ingresos laborales, iguale” el 80% de lo que por todo concepto devenguen los magistrados de las Altas Cortes.

La bonificación referida fue aplicada en forma gradual durante los años 1999 (60%), 2000 (70%) y 2001 (80%), con la precisión de que “constituía factor salarial” para determinar las pensiones de vejez invalidez y muerte “en los mismos términos de la prima especial de servicios de los magistrados de altas Cortes” (Ley 4 de 1992)46. 46 Corte Constitucional, sentencia C-681-03: “1°.

Declarar la inexequibilidad de la expresión sin carácter salarial del artículo 15 de la Ley 4a de 1992. 2°. La presente decisión produce efectos en las cotizaciones y liquidación de las pensiones de jubilación de los Magistrados (…) 3°. La prima especial de servicios constituirá factor de Radicado: 11001-03-15-000-2017-02115-00 Demandante: UGPP 16 A su turno, el Decreto 4040 de 2004, creó la bonificación por gestión judicial a favor de quienes se vincularon al servicio en los cargos señalados a partir de esa fecha, con carácter permanente, que “sumada a la asignación básica y demás ingresos laborales iguale” el 70% de lo que por todo concepto devengaran los Magistrados de las Altas Cortes.

“La Bonificación de Gestión Judicial, pagadera mensualmente, solo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, y hará parte integral del ingreso base de liquidación debiendo cotizarse mensualmente sobre lo devengado, incluyendo esta Bonificación.”. En atención a las normas referidas, la sentencia cuestionada expedida el 10 de octubre de 2013 por la Sección Segunda de esta Corporación, Sala de Conjueces, declaró la nulidad del acto expedido por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y, como restablecimiento del derecho, ordenó “pagar la diferencia entre el salario mensual cancelado y el 80% percibido por todo concepto por los Magistrados de las Altas Cortes (…)”, sin precisar lo realmente devengado por el demandante hasta el 30 de enero de 2001, fecha en que ocurrió el retiro definitivo del servicio.

Además, ordenó a Cajanal “que reliquide la pensión (…) a partir de la fecha en que se adquirió el derecho a la pensión, con la inclusión del 80% de lo que recibieron por tales conceptos los Magistrados de las Altas Cortes (…) pues solo de esta manera se logra restablecer el derecho del accionante”; sin embargo, no efectuó consideraciones adicionales frente a la justificación de la inclusión de esa bonificación en el IBL pensional, pues el organismo encargado del reconocimiento y pago de la prestación periódica no tuvo la oportunidad de pronunciarse por medio de acto administrativo expreso o presunto susceptible de control judicial.

En ese orden, Cajanal carecía de legitimación en la causa por pasiva en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, porque no fue el organismo que expidió el acto administrativo sobre el que recaía la pretensión de nulidad, por ende, tampoco era el llamado a restablecer el derecho que no fue discutido previamente en sede administrativa, dado que Cajanal no inició actuación de oficio o a petición de parte referente a la reliquidación pensional ordenada en la sentencia cuestionada a favor de Luis Avelino Cortés. Ahora, lo que en principio constituyó la omisión de un presupuesto procesal susceptible de discusión por medio de la excepción correspondiente o medio procesal idóneo que Cajanal omitió formular, se convirtió en una violación evidente al debido proceso cuando el juez contencioso, por medio de sentencia que constituyó cosa juzgada, impuso a ese organismo reliquidar la pensión reconocida a favor de Luis Avelino Cortés con cargo a fondos de naturaleza pública, a pesar de que no existía actuación administrativa demandada que habilitara la competencia de la jurisdicción para imponer órdenes judiciales en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Así, la violación al debido proceso por desconocimiento de la garantía de “ser juzgado por el juez o tribunal competente”, tiene la mayor trascendencia en el caso bajo estudio, porque la orden judicial impuesta como “restablecimiento del derecho” involucró recursos de naturaleza pública administrados por Cajanal en ejercicio de las funciones de reconocimiento y pago de prestaciones periódicas o pensiones de cualquier naturaleza, sin que mediara una actuación administrativa por medio de la cual ese organismo hubiera expresado su criterio frente a la inclusión en el IBL pensional de la bonificación por compensación creada por medio del Decreto 610 de 1998 que, vale decir, no previó el pago de aportes, previsión que sí fue incluida en el Decreto 4040 de 2004, expedido con posterioridad al retiro definitivo del pensionado Luis Avelino Cortés, salario solo para la cotización y liquidación de la pensión de jubilación de acuerdo con las normas nacionales vigentes que regulan el régimen prestacional de los funcionarios señalados.”.

Radicado: 11001-03-15-000-2017-02115-00 Demandante: UGPP 17 ocurrido el 31 de enero de 2002, o que se hubiera decidido por medio de acto administrativo ficto o presunto. La condena en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de acuerdo con lo previsto en la norma procesal contenciosa es de orden público y de obligatorio cumplimiento, al tanto que solo puede devenir de la comprobación de una o varias causales de nulidad que desvirtúen la presunción de legalidad de la actuación administrativa individualizada en la demanda, a partir del análisis de las normas violadas y el concepto de violación que soporta el ejercicio de la acción47 que, al prosperar, dan paso al restablecimiento del derecho conculcado por el acto administrativo demandado.

Precisamente, las causales de nulidad previstas en el procedimiento contencioso presuponen la existencia de un acto administrativo expreso o presunto, cuya legalidad sea susceptible de cuestionamiento, bien porque fue expedido en forma irregular, sin competencia, con falsa motivación o desviación de poder, o bien porque infringió las normas en que debía fundarse o desconoció el derecho de audiencia y defensa48.

La ausencia de acto administrativo sujeto a control de legalidad en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho al que fue vinculado Cajanal, impedía al juez expedir condena en su contra, dado que el organismo nunca se pronunció frente al derecho presuntamente conculcado, esto es, la reliquidación pensional demandada, circunstancia que hacía imposible alegar una causal de nulidad que diera lugar al restablecimiento del derecho presuntamente conculcado.

La providencia objeto de revisión, en ese aspecto, constituye un exceso evidente e injusto, porque no existía controversia originada en acto expreso o presunto que habilitara el pronunciamiento del juez en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el sentido de ordenar la reliquidación pensional. La falencia en que incurrió la providencia al ordenar el reconocimiento de una suma periódica sin que mediara actuación administrativa, configura la causal de revisión alegada, toda vez que la reliquidación pensional fue concedida por un juez sin competencia, con cargo a fondos de naturaleza pública destinados al reconocimiento de sumas periódicas de dinero o de pensiones de cualquier naturaleza, que afecta la sostenibilidad y universalidad del sistema pensional, porque no derivó de una actuación administrativa cuya legalidad hubiera sido desvirtuada en el proceso judicial.

Conforme con lo expuesto, la Sala Especial de Decisión declarará fundada la causal de revisión prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en atención a que el reconocimiento de la suma periódica consistente en la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a favor de Luis Avelino Cortés, ordenado por medio de la sentencia cuestionada, se obtuvo con violación del debido proceso al no estar precedida de una actuación administrativa culminada por medio de acto administrativo expreso o presunto susceptible de control de legalidad, que hubiera sido demandado en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y que diera lugar a la orden de reliquidación de la prestación periódica con cargo a fondos de naturaleza estatal, circunstancia que, claramente, justifica la intervención del juez de revisión máxime si se tienen en cuenta las connotaciones presupuestales que tiene para la entidad.

Es del caso precisar que, si bien la decisión que declara configurada la causal de revisión tiene la virtualidad de afectar el atributo de cosa juzgada de las decisiones judiciales, solo surte efectos hacía el futuro; en consecuencia, el pago de las mesadas 47 CCA artículos 137 y 138, y CPACA artículos 162 y 163. 48 CCA artículo 85 y CPACA artículo 138.

Radicado: 11001-03-15-000-2017-02115-00 Demandante: UGPP 18 pensionales realizado en virtud de la sentencia que se infirmará en cuanto ordenó la reliquidación pensional, se entiende percibido de buena fe. En suma, la sentencia objeto de la acción de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 se infirmará en cuanto confirmó la decisión de primera instancia que ordenó a Cajanal “reliquide la pensión del doctor Luis Avelino Cortés Forero a partir de la fecha en que se adquirió el derecho a la pensión, con la inclusión del 80% de lo que recibieron por tales conceptos los Magistrados de las Altas Cortes”, sin que haya lugar a expedir sentencia de reemplazo respecto de esa orden debido a la falta de legitimación en la causa por pasiva del órgano al que le fue impuesta la orden judicial (Cajanal, hoy UGPP), falencia que será declarada en esta providencia. La configuración de la primera causal de revisión alegada por el órgano demandante releva a la Sala del análisis de la segunda causal de revisión relacionada con la cuantía de la prestación periódica en exceso de lo debido de acuerdo con la ley, toda vez que la constatación de la violación al debido proceso es suficiente para sustentar la decisión49.

IV. CONDENA EN COSTAS El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas “salvo en los procesos que se ventile un interés público”. Conforme a la jurisprudencia de la Corporación50, el ejercicio del mecanismo extraordinario previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, constituye una herramienta para la defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.

Por lo tanto, esta Sala de Revisión considera improcedente la condena en costas en el caso analizado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 17 Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLÁRASE fundada la causal de revisión prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 propuesta por la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP- contra la sentencia proferida el 10 de octubre de 2013 por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en cuanto confirmó la sentencia de primera instancia que ordenó a Cajanal “reliquidar la pensión del doctor Luis Avelino Cortés Forero a partir 49 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 10 de noviembre de 2009. expediente 2008-01181-00 (PI).

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Quince Especial de Decisión, sentencia de 3 de marzo de 2020, expediente 2016-02343 (Revisión). Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 27 de febrero de 2020, expediente 60714 (Anulación laudo internacional), Subsección B, sentencias de 20 de febrero de 2014 y de 24 de enero de 2019, expedientes 13564 y 41946 (revisión asuntos agrarios).

Sección Cuarta, sentencias de 14 de noviembre de 2019 y 21 de octubre de 2021, expedientes 23018 (unificación) y 24673. 50 Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001-03-15-000-2016-02022-00 (REV); de 16 de octubre de 2008, expediente 11001-03-15-000-2014-01658-00 (REV) y, de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03-15- 000-2018-01884-00 (REV).

Radicado: 11001-03-15-000-2017-02115-00 Demandante: UGPP 19 de la fecha en que se adquirió el derecho a la pensión, con la inclusión del 80% de lo que recibieron por tales conceptos los Magistrados de las Altas Cortes”.

SEGUNDO: INFÍRMASE la sentencia proferida por la Sección Segunda, Sala de Conjueces, del Consejo de Estado el 10 de octubre de 2013, en cuanto confirmó el numeral sexto de la decisión de primera instancia expedida por el Tribunal Administrativo del Tolima el 11 de octubre de 2011, que ordenó a Cajanal “reliquidar la pensión reconocida al Doctor LUIS AVELINO CORTÉS FORERO a partir de la fecha en que se adquirió el derecho a la pensión, con la inclusión del 80% de lo que por todo concepto reciben los Magistrados de las Altas Cortes, reajuste que deberá actualizarse con los incrementos anuales de ley, la diferencia entre lo pagado y lo adeudado deberá pagarse debidamente indexada mes a mes y posteriormente año a año en la forma indicada en la parte motiva de esta providencia”.

En su lugar: “SEXTO. DECLARAR la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL-, hoy UGPP.”

TERCERO: SIN CONDENA en costas. Cópiese, Notifíquese y Cúmplase JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Sala Firmado electrónicamente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Magistrado Salvo voto Firmado electrónicamente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Magistrado Firmado electrónicamente WILSON RAMOS GIRÓN Magistrado Firmado electrónicamente