CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., ocho (8) de agosto de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Número único de radicación: 88001-23-33-000-2025-00014-02 Actor: ALIRIO SEDANO ROLDÁN TESIS: RECHAZA RECUSACIÓN La Sala procede a pronunciarse sobre la RECUSACIÓN formulada por el señor ALIRIO SEDANO ROLDÁN, parte demandante, contra los señores magistrados del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA1, doctores JOSÉ MARÍA MOW HERRERA, NOEMÍ CARREÑO CORPUS y JESÚS GUILLERMO GUERRERO GONZÁLEZ.
I.
ANTECEDENTES. El señor ALIRIO SEDANO ROLDÁN, actuando en nombre propio, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso 1 En adelante el TRIBUNAL. Número único de radicación: 88001-23-33-000-2025-00014-02 Actor: ALIRIO SEDANO ROLDÁN 2 Administrativo -CPACA2, presentó demanda tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, de los efectos del Decreto núm. 0610 de 10 de octubre de 2022, “Por el cual se adoptan los elementos estructurales del instrumento de evaluación que debe ser aplicado en la entidad territorial para acreditar el conocimiento del Creole/Kriol hablado en el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina”, expedido por el DEPARTAMENTO ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA3.
El proceso correspondió por reparto al TRIBUNAL que, mediante autos de 27 de marzo de 2025, admitió la demanda y corrió traslado de la medida cautelar solicitada. Posteriormente, en proveído de 21 de mayo de este año, denegó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado. Inconforme, el actor interpuso recurso de apelación contra la decisión anterior, con el propósito de que se revoque el auto recurrido y, en su lugar, se acceda a la medida cautelar solicitada. 2 En adelante, CPACA. 3 En adelante el DEPARTAMENTO.
Número único de radicación: 88001-23-33-000-2025-00014-02 Actor: ALIRIO SEDANO ROLDÁN 3 El TRIBUNAL concedió el recurso interpuesto ante el superior jerárquico, mediante proveído de 16 de junio de 2025, decisión que se notificó a través de anotación en estado de 17 de junio de este año. II. LA RECUSACIÓN El señor ALIRIO SEDANO ROLDÁN, a través de mensaje de datos remitido el 26 de mayo de 20254, cuestionó la imparcialidad de los magistrados del Tribunal, doctores JOSÉ MARÍA MOW HERRERA, NOEMÍ CARREÑO CORPUS y JESÚS GUILLERMO GUERRERO GONZÁLEZ, para conocer y decidir el asunto de la referencia, por considerar que se encuentran incursos en la causal de recusación prevista en el numeral 1 del artículo 141 del Código General del Proceso -CGP-, concerniente a tener “[…] interés directo o indirecto […]”.
Al respecto, indicó que los magistrados del TRIBUNAL “[…] actualmente se encuentran ocupando sus cargos en provisionalidad, toda vez que las plazas de magistrados de ese Tribunal se encuentran en vacancia definitiva […]”, cuyo concurso de méritos para proveer dichos cargos está en trámite y “[…] en el año 2026 se integrarán los registros de elegibles para proveer en carrera los cargos […]”. 4 Índice 32 del expediente digital – trámite de primera instancia. Número único de radicación: 88001-23-33-000-2025-00014-02 Actor: ALIRIO SEDANO ROLDÁN 4 Sostuvo que al establecerse el examen “San Andrés Creóle Oral Proficiency Test – SACOP” como requisito adicional a la acreditación del idioma inglés, exigencia prevista en el artículo 45 de la Ley 47 de 19 de febrero de 19935, para ocupar un cargo público en el Departamento, conlleva que los magistrados actuales tengan interés directo o indirecto en la decisión que se adopte, toda vez que en el evento de declararse la legalidad del acto acusado se convalidaría el requisito adicional consistente en la acreditación del creole, lengua hablada por los nativos, casi imposible de cumplir, habida cuenta que no existen instituciones educativas que lo enseñen, según lo informó la autoridad demandada en una respuesta a un derecho de petición: “el creole no se enseña porque los raizales lo aprenden en su casa por tradición oral”.
Concluyó que lo anterior impide que a los actuales magistrados, nombrados en provisionalidad, se les remplace por los integrantes del registro de elegibles “[…] quienes después de un concurso de más de 8 años de duración no podrán posesionarse por la imposibilidad de acreditar el conocimiento del creole, tal como fue impuesto en el Decreto 610 de 2022 y sus anexos […]”. 5 “Por la cual se dictan normas especiales para la organización y el funcionamiento del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina”.
Número único de radicación: 88001-23-33-000-2025-00014-02 Actor: ALIRIO SEDANO ROLDÁN 5 II.2.- Los señores magistrados del TRIBUNAL, doctores JOSÉ MARÍA MOW HERRERA, NOEMÍ CARREÑO CORPUS y JESÚS GUILLERMO GUERRERO GONZÁLEZ, mediante escrito visible en el índice 37 del expediente digital del trámite de primera instancia, no aceptaron la recusación e impartieron el trámite previsto en el numeral 5 del artículo 132 del CPACA, con el fin de que la Sala de Decisión de la Sección Primera de la Corporación resuelva de plano sobre las circunstancias puestas de presente por la parte demandada.
En cuanto a la causal de recusación prevista en el numeral 1 del artículo 141 del CGP, sostuvieron que no se configura debido a que los hechos alegados por el recusante no son idóneos para sustentarla, habida cuenta que no acreditó la existencia de un interés directo o indirecto por parte de ellos. Al respecto, indicaron que si bien fueron nombrados en el cargo de magistrados del TRIBUNAL por el Consejo de Estado y posesionados ante el gobernador del Departamento “[…] ello de manera alguna tiene que ver propiamente con la acreditación de los requisitos exigidos en las normas correspondientes para el desempeño del cargo […].
En esa línea todos reunimos los requisitos generales para el ejercicio del cargo de magistrado, así como los específicos exigidos Número único de radicación: 88001-23-33-000-2025-00014-02 Actor: ALIRIO SEDANO ROLDÁN 6 por el régimen especial del Departamento Archipiélago, conforme a los dispuesto en el artículo 310 de la Constitución Política, la Ley 43 de 1993 y el Decreto 2762 de 1991”.
Agregaron que el acto administrativo reglamenta el procedimiento para la aplicación del examen de lengua creole/kriol, exigido para quienes aspiren a ocupar cargos públicos en el territorio étnico- insular, reglamentación expedida en cumplimiento de la sentencia proferida dentro del procedo identificado con el radicado núm. 88001-33-33-001-2022-00053-01, en atención a los mandatos legales y constitucionales que reconocen y protegen los derechos lingüísticos de las comunidades étnicas del país. Añadieron que el recusante pretende separarlos del asunto de la referencia con fundamento en hechos hipotéticos y futuros y supuestos subjetivos que de ninguna manera comprometen su imparcialidad ni constituyen la causal de recusación alegada.
Expusieron que establecer una república multiétnica y multicultural no privilegia a ninguna persona en particular y, por tanto, el reconocimiento de la lengua nativa, no se da en favor de la persona que ocupa el cargo sino de la comunidad, en el entendido de poder comprender en su idioma cualquier actuación de carácter público, Número único de radicación: 88001-23-33-000-2025-00014-02 Actor: ALIRIO SEDANO ROLDÁN 7 máxime que finalizado el concurso de méritos referido por el recusante, corresponderá a la Unidad de Carrera del Consejo Superior de la Judicatura determinar el orden de elegibilidad y permitir a los aspirantes elegir la sede en la que deseen ejercer y, en cada caso particular, disponer lo necesario para la posesión. Concluyeron que, contrario a lo manifestado por el actor, no es un imposible categórico la forma de aprender la lengua creole/kriol, habida cuenta que si hay instituciones que imparten formación sobre esa lengua nativa, como es el caso del Instituto Nacional de Formación Técnica Profesional – INFOTEP, que dicta clases de creole básico, básico 2 y básico 3.
II.3.- El expediente fue remitido por el TRIBUNAL a esta Corporación el 18 de julio de 20256 e ingresó al Despacho sustanciador para lo pertinente el 21 de este mes y año7. IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA: Competencia 6 Índice 41 del expediente digital de primera instancia. 7 Índice 3 del expediente digital de segunda instancia. Número único de radicación: 88001-23-33-000-2025-00014-02 Actor: ALIRIO SEDANO ROLDÁN 8 De conformidad con lo previsto en los artículos 125, -numeral 2, literal b)-, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080, y 132, - numeral 3-, del CPACA, la Sala es competente para decidir la recusación presentada por el señor ALIRIO SEDANO ROLDÁN GARIZABALO, parte demandante, contra los magistrados del TRIBUNAL, doctores JOSÉ MARÍA MOW HERRERA, NOEMÍ CARREÑO CORPUS y JESÚS GUILLERMO GUERRERO GONZÁLEZ.
Caso concreto La Sala Plena de la Corporación ha señalado que tanto los impedimentos como recusaciones “[…] están instituidos como garantía de la imparcialidad e independencia que se le exige a los funcionarios judiciales en el desempeño de su labor, y para que una vez se compruebe su existencia se separe al funcionario del conocimiento del respectivo proceso.
Este instituto permite que en el ejercicio de la función de administrar justicia se garanticen los principios que rigen la función pública en general, artículo 209 de la Constitución; y los de la administración de justicia en particular, artículo 228 ibídem […]”8. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 25 de agosto de 2015, C.P. Alberto Yepes Barrero (E), expediente IJ-2011- 0013 (Acumulado), criterio reiterado en proveídos de 21 de abril de 2021, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, expediente núm.11001-03-15-000- Número único de radicación: 88001-23-33-000-2025-00014-02 Actor: ALIRIO SEDANO ROLDÁN 9 En tratándose de las causales de impedimentos y recusaciones, el artículo 130 del CPACA, establece: “[…]
ARTÍCULO 130. CAUSALES. Los magistrados y jueces deberán declararse impedidos, o serán recusables, en los casos señalados en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil y, además, en los siguientes eventos: 1. Cuando el juez, su cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de sus parientes hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, hubieren participado en la expedición del acto enjuiciado, en la formación o celebración del contrato o en la ejecución del hecho u operación administrativa materia de la controversia. 2.
Cuando el juez, su cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de sus parientes hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, hubieren intervenido en condición de árbitro, de parte, de tercero interesado, de apoderado, de testigo, de perito o de agente del Ministerio Público, en el proceso arbitral respecto de cuyo laudo se esté surtiendo el correspondiente recurso de anulación ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 3.
Cuando el cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de los parientes del juez hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, tengan la condición de servidores públicos en los niveles directivo, asesor o ejecutivo en una de las entidades públicas que concurran al respectivo proceso en calidad de parte o de tercero interesado. 4.
Cuando el cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de los parientes del juez hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, tengan la calidad de asesores o contratistas de alguna de las partes o de los terceros interesados vinculados al proceso, o tengan la condición de representantes legales o socios mayoritarios de una de las sociedades contratistas de alguna de las partes o de los terceros interesados […]”. 2021-01221-00, y 28 de septiembre de 2021, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, expediente núm. 11001-03-15-000-2019-01602-02.
Número único de radicación: 88001-23-33-000-2025-00014-02 Actor: ALIRIO SEDANO ROLDÁN 10 A su vez, el numeral 1 del artículo 132 ídem prevé que dentro de las reglas que deben observarse para las recusaciones es que las mismas se propongan con expresión de la causal legal y de los hechos en que se fundan, acompañando las pruebas que se pretendan hacer valer.
De la norma en cita, se destaca: “[…]
ARTÍCULO 132. TRÁMITE DE LAS RECUSACIONES. Para el trámite de las recusaciones se observarán las siguientes reglas: 1. La recusación se propondrá por escrito ante el juez o Magistrado Ponente con expresión de la causal legal y de los hechos en que se fundamente, acompañando las pruebas que se pretendan hacer valer […]”. (Negrilla fuera de texto).
Por su parte, el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, hoy artículo 141 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 130 del CPACA, establece las siguientes causales de recusación: “[…]
ARTÍCULO 141. CAUSALES DE RECUSACION. Son causales de recusación las siguientes: 1. Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso. 2. Haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior, el juez, su cónyuge, compañero permanente o algunos de sus parientes indicados en el numeral precedente.
Número único de radicación: 88001-23-33-000-2025-00014-02 Actor: ALIRIO SEDANO ROLDÁN 11 3. Ser cónyuge, compañero permanente o pariente de alguna de las partes o de su representante o apoderado, dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad. 4. Ser el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes indicados en el numeral 3, curador, consejero o administrador de bienes de cualquiera de las partes. 5.
Ser alguna de las partes, su representante o apoderado, dependiente o mandatario del juez o administrador de sus negocios. 6. Existir pleito pendiente entre el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes indicados en el numeral 3, y cualquiera de las partes, su representante o apoderado. 7. Haber formulado alguna de las partes, su representante o apoderado, denuncia penal o disciplinaria contra el juez, su cónyuge o compañero permanente, o pariente en primer grado de consanguinidad o civil, antes de iniciarse el proceso o después, siempre que la denuncia se refiera a hechos ajenos al proceso o a la ejecución de la sentencia, y que el denunciado se halle vinculado a la investigación. 8.
Haber formulado el juez, su cónyuge, compañero permanente o pariente en primer grado de consanguinidad o civil, denuncia penal o disciplinaria contra una de las partes o su representante o apoderado, o estar aquellos legitimados para intervenir como parte civil o víctima en el respectivo proceso penal. 9. Existir enemistad grave o amistad íntima entre el juez y alguna de las partes, su representante o apoderado. 10.
Ser el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes en segundo grado de consanguinidad o civil, o primero de afinidad, acreedor o deudor de alguna de las partes, su representante o apoderado, salvo cuando se trate de persona de derecho público, establecimiento de crédito, sociedad anónima o empresa de servicio público. 11.
Ser el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes indicados en el numeral anterior, socio de alguna de las partes o su representante o apoderado en sociedad de personas. 12. Haber dado el juez consejo o concepto fuera de actuación judicial sobre las cuestiones materia del proceso, o haber intervenido en este como apoderado, agente del Ministerio Público, perito o testigo.
Número único de radicación: 88001-23-33-000-2025-00014-02 Actor: ALIRIO SEDANO ROLDÁN 12 13. Ser el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes indicados en el numeral 1, heredero o legatario de alguna de las partes, antes de la iniciación del proceso. 14. Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes en segundo grado de consanguinidad o civil, pleito pendiente en que se controvierta la misma cuestión jurídica que él debe fallar […]”.
En cuanto a la oportunidad y procedencia de la recusación, los incisos 2º y 5º del artículo 142 del CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, disponen que deberá rechazarse de plano la recusación cuando quien, sin formularla, haya hecho cualquier gestión en el proceso después de que el juez asuma su conocimiento o se formule en causales diferentes a las establecidas en el artículo 141 de ese Estatuto.
Al respecto, se destaca: “[…]
ARTÍCULO 142. OPORTUNIDAD Y PROCEDENCIA DE LA RECUSACION. Podrá formularse la recusación en cualquier momento del proceso, de la ejecución de la sentencia, de la complementación de la condena en concreto de la actuación para practicar pruebas o medidas cautelares anticipadas. No podrá recusar quien sin formular la recusación, haya hecho cualquier gestión en el proceso después de que el juez haya asumido su conocimiento, si la causal invocada fuere anterior a dicha gestión, ni quien haya actuado con posterioridad al hecho que motiva la recusación. En estos casos la recusación debe ser rechazada de plano. No habrá lugar a recusación cuando la causal se origine por cambio de apoderado de una de las partes, a menos que la formule la parte contraria.
En este caso, si la recusación prospera, en la misma providencia se impondrá en quien hizo la designación y al designado, solidariamente, una multa de cinco a diez salarios mínimos mensuales. No serán recusables, ni podrán declararse impedidos, los magistrados o jueces a quienes corresponde conocer de la Número único de radicación: 88001-23-33-000-2025-00014-02 Actor: ALIRIO SEDANO ROLDÁN 13 recusación, ni los que deben dirimir los conflictos de competencia, ni los funcionarios comisionados.
Cuando la recusación se base en causal diferente a las previstas en este capítulo, el juez debe rechazarla de plano mediante auto que no admite recurso […]”. (Negrillas fuera de texto). Precisado lo anterior, se tiene que en el caso sub examine el señor ALIRIO SEDANO ROLDÁN, parte demandante, considera que los magistrados del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA, doctores JOSÉ MARÍA MOW HERRERA, NOEMÍ CARREÑO CORPUS y JESÚS GUILLERMO GUERRERO GONZÁLEZ, deben separarse del asunto de la referencia dado que se configuró la causal de recusación establecida en el numeral 1 del artículo 141 del CGP, toda vez que, en su criterio, les asiste interés directo o indirecto en el asunto de la referencia, habida cuenta que en el evento de declararse la validez del acto administrativo aquí demandado se beneficiarían en el sentido de permanecer en dichos cargos, en provisionalidad, debido a que ninguno de la futura lista de elegibles que, presuntamente, se expedirá en el año 2026, podría cumplir el requisito adicional concerniente a la acreditación del lenguaje creol/kriol.
Al respecto, sea lo primero advertir que el señor ALIRIO SEDANO ROLDÁN intervino en el trámite de primera instancia al presentar la demanda de la referencia y al recurrir en apelación la providencia de 21 de mayo de 2025, mediante la cual el TRIBUNAL denegó la Número único de radicación: 88001-23-33-000-2025-00014-02 Actor: ALIRIO SEDANO ROLDÁN 14 solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto acusado, sin que con antelación a dichas actuaciones hubiera formulado recusación alguna contra los magistrados del TRIBUNAL, conducta esta que da lugar a rechazar de plano la recusación en comento, de conformidad con lo previsto en el inciso segundo del artículo 142 del CGP.
Además de ello, cabe señalar que no se allegó prueba alguna que acredite el interés directo o indirecto de los magistrados JOSÉ MARÍA MOW HERRERA, NOEMÍ CARREÑO CORPUS y JESÚS GUILLERMO GUERRERO GONZÁLEZ, en el proceso de referencia, como lo exige el numeral 1 del artículo 132 del CPACA, amén de que los argumentos planteados en la recusación son frente a hechos hipotéticos y futuros que podrían presentarse, en su criterio, en el evento de declararse la validez del Decreto núm. 0610 de 10 de octubre de 2022, expedido por el Departamento.
De ahí que la Sala deba rechazar de plano la recusación formulada por el señor ALIRIO SEDANO ROLDÁN contra los magistrados del TRIBUNAL y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Número único de radicación: 88001-23-33-000-2025-00014-02 Actor: ALIRIO SEDANO ROLDÁN 15 R E S U E L V E:
PRIMERO: RECHAZAR la recusación formulada por el señor ALIRIO SEDANO ROLDÁN, parte demandante, contra los magistrados del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA, doctores JOSÉ MARÍA MOW HERRERA, NOEMÍ CARREÑO CORPUS y JESÚS GUILLERMO GUERRERO GONZÁLEZ, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para que continue con el trámite procesal correspondiente TERCERO: Contra la presente providencia no proceden recursos, de acuerdo con lo previsto en el numeral 7 del artículo 132 del CPACA.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión celebrada el día 8 de agosto de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Número único de radicación: 88001-23-33-000-2025-00014-02 Actor: ALIRIO SEDANO ROLDÁN 16 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.