Radicado: 25000-23-42-000-2017-03776-01 (4183-2021) Demandante: Claudia Piedad Guevara Rozo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., tres (03) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2017-03776-01 (4183-2021) Demandante: CLAUDIA PIEDAD GUEVARA ROZO Demandado: NACIÓN, MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Tema: Apelación de auto que declaró probada la excepción de inepta demanda y dio por terminado el proceso.

AUTO SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 Interlocutorio O-2022 ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, el 30 de enero de 2019, a través del cual declaró probada la excepción de «inepta demanda» y dio por terminado el proceso.

ANTECEDENTES Pretensiones La señora Claudia Piedad Guevara Rozo presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Ministerio de Relaciones Exteriores, a fin de obtener lo siguiente: «A. Que se declare la nulidad de la Resolución No (sic) 0241 del 17 de enero de 2017 mediante la cual el Ministerio decide no reconocer, liquidar y pagar los intereses moratorios consagrados en el artículo 14 del Decreto 162 de 1969.

B. Que como consecuencia de la anterior declaración, a manera de restablecimiento del derecho, se condene a la Nación – Ministerio de Relaciones Exteriores a reconocer, liquidar y pagar intereses moratorios del 2% a mi representada, según el artículo 14 del Decreto 162 de 1969, mediante un nuevo acto administrativo que así lo establezca, sobre la diferencia de auxilio de cesantías generadas en el servicio exterior reconocidas, reliquidadas y reportadas a favor de mi representada en cuantía de $59.482.204 por los años 1992, 1993, 1994, 1998, 1999, 2000, 2001 y 2002 “desde la fecha en que la suma Radicado: 25000-23-42-000-2017-03776-01 (4183-2021) Demandante: Claudia Piedad Guevara Rozo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 respectiva se hubiera causado hasta aquella en que se le acredite” (inciso 1 del citado artículo).

C. Que como consecuencia de las anteriores, declaración y condena, a manera de restablecimiento del derecho, se condene a la Nación – Ministerio de Relaciones Exteriores a pagar la indexación o ajuste consagrado en el artículo 187 del CPACA e intereses moratorios a que haya lugar, según los artículos 192 y 195 del mismo código y demás disposiciones concordantes.» Excepción propuesta El Ministerio de Relaciones Exteriores al contestar la demanda propuso la excepción que denominó «falta de agotamiento del requisito de procedibilidad e inepta demanda».

Sostuvo que de la lectura del escrito de solicitud de conciliación extrajudicial era evidente que la demandante no cuestionó la Resolución 8240 de 2016, que fue la que supuestamente omitió el reconocimiento y pago del interés pretendido, por cuanto es claro que la Resolución 0241 de 2017 sólo desató el recurso y confirmó lo que no fue objeto de reconocimiento; limitándose a solicitar la liquidación y pago del interés del 2% contemplado en el Decreto 162 de 1969, pero no agotó el requisito de procedibilidad frente a la Resolución 8240 de 2016, cuya nulidad tampoco cuestiona en la demanda.

En consecuencia, no fue estudiada en sede de conciliación judicial. Argumentó que no puede la demandante pretender la nulidad del acto administrativo que resolvió el recurso, sin que fuera objeto de discusión ante la Procuraduría General de la Nación el que presuntamente omitió el reconocimiento del interés exigido en la demanda. Sostuvo que la demandante debió controvertir el acto administrativo que supuestamente omitió el reconocimiento y pago del interés de que habla el Decreto 162 de 1969, es decir, la Resolución 8240 de 2016, así no hubiera nombrado el que desató el recurso el cual se entendía incluido en la controversia, pero no podría dejar por fuera de discusión ni como requisito de procedibilidad ni como supuesto de la demanda el acto primigenio y sólo avanzar con el recurso, pues este únicamente confirmó lo que el primero presuntamente omitió. Pronunciamiento traslado de excepciones La parte demandante dentro del término de traslado allegó escrito en el que indicó frente a la inepta demanda: No se consideró estrictamente necesario (lo que no se opone a hacerlo) incluir como pretensión de nulidad o modificación parcial de la Resolución 8240 de 2016 para que individualmente, es decir, en lo que atañe a mi representada, se reconozcan expresamente en tal acto administrativo los intereses moratorios adeudados.

Radicado: 25000-23-42-000-2017-03776-01 (4183-2021) Demandante: Claudia Piedad Guevara Rozo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 […] No obstante, de ser necesario, no es incongruente con los anteriores planteamientos invocar como pretensión, que se anule o modifique parcialmente la Resolución 8240 de 2016 con el único propósito de explicitar en ella el reconocimiento de los intereses moratorios reclamados por mi representada, sin perjuicio de la nulidad de la Resolución 0241 de 2017.

Lo importante es abrir todas las vías posibles y salvar los inconvenientes formales que se puedan presentar para la efectividad de su derecho. Ya vendrá la audiencia inicial donde se ventilarán estos asuntos en la que, se espera, se saneen los vicios que puedan surgir y continuar el proceso hasta la decisión de fondo […]. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en la etapa de excepciones previas de la audiencia inicial del 30 de enero de 2019, declaró probada la de «inepta demanda» y dio por terminado el proceso.

Citó el artículo 163 del CPACA y argumentó que en lo que tiene que ver con los actos que resuelven recursos, el Consejo de Estado ha precisado que deberá analizarse la situación concreta, pues cuando el acto recurrido confirma o modifica, este sigue vigente dentro del ordenamiento jurídico, lo que hace obligatorio que se acuse e individualice en el escrito de demanda y se entiendan también como demandados los actos que resolvieron los recursos.

Caso contrario, cuando la decisión del recurso revoca el acto, por cuanto es esa decisión la que corresponde demandar al desaparecer del ordenamiento jurídico el primer acto, precisamente por haber sido revocado y, ello, conlleva a que no sea posible acusarlo ante esta jurisdicción. Consideró que por tratarse el acto controvertido de una decisión que confirmó la manifestación de voluntad de la administración, en el sentido únicamente de reliquidar y ordenar el pago de unas cesantías, la Resolución 8240 del 7 de diciembre de 2016 seguiría vigente dentro del ordenamiento jurídico, por lo que se hace obligatoria su individualización en el escrito de demanda.

Expuso que las condiciones anotadas evidencian que la parte demandante incurrió en un defecto procesal que impide el pronunciamiento de fondo, comoquiera que no se acusó de nulidad las decisiones que son definitivas y que guardan relación con el punto esencial del litigio que fundamenta la inconformidad. Por último, precisó que si bien el juez debe buscar los medios que impidan llegar a emitir un pronunciamiento inhibitorio, lo cierto es que no es factible que tal potestad trascienda a exigirle a la parte demandante incluir en su demanda una pretensión de nulidad.

RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpuso el recurso de apelación contra la decisión anterior. Para lo cual argumentó que no adoptar las medidas de saneamiento para evitar dar por terminado el proceso se traduce en la desprotección de las amplias garantías Radicado: 25000-23-42-000-2017-03776-01 (4183-2021) Demandante: Claudia Piedad Guevara Rozo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 procesales que otorga la ley con violación del numeral 5.° del artículo 180 del CPACA y 11 del CGP.

Refirió que no hacer prevalecer lo sustancial sobre lo formal en oposición a la verdad objetiva, deniega el acceso a la administración de justicia y se incurre en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, además, vulnera de manera ostensible los derechos fundamentales consagrados en los artículos 29 y 228 de la Constitución Política.

Alegó que la Resolución 8240 de 2016 es un acto administrativo que constituye un título ejecutivo en los términos del artículo 422 del CGP y por ende de ejecución, no definitivo que contiene la obligación principal de pagar la diferencia de las cesantías y la accesoria de los intereses moratorios. Contrariamente la Resolución 0241 de 2017 es un acto administrativo definitivo y primigenio.

CONSIDERACIONES Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 30 de enero de 2019, de conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. De igual modo, conviene precisar que esta decisión se adopta por la Subsección en virtud a que constituye uno de los eventos previstos en el numeral 3.° del artículo 243 ibidem, en concordancia con el artículo 125 del mismo código1.

Problema Jurídico El problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: 1. Al considerarse que debió demandarse la Resolución 8240 del 7 de diciembre de 2016 para estudiar el derecho que ahora se reclama judicialmente, ¿dicha circunstancia se constituye en una causal para declarar probada la excepción propuesta por el Ministerio de Relaciones Exteriores? De ser negativa esta respuesta, ¿cuál es el camino procesal adecuado en atención a los presupuestos fácticos y jurídicos del presente asunto? La Subsección sostendrá la siguiente tesis: Al considerarse que debió demandarse la Resolución 8240 del 7 de diciembre de 2016 para estudiar el derecho que ahora se reclama judicialmente, no se configura en una causal para declarar probada la excepción propuesta, toda vez que, en atención a los presupuestos fácticos y jurídicos del presente asunto, la situación advertida se tiene por saneada para continuar con las 1 La Ley 2080 de 2021 no aplica para el trámite del presente asunto, debido a la fecha de interposición del recurso de apelación (30 de enero de 2019), conforme lo señala el artículo 86 ibidem.

Radicado: 25000-23-42-000-2017-03776-01 (4183-2021) Demandante: Claudia Piedad Guevara Rozo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 demás etapas del proceso. Lo anterior, con fundamento en los argumentos que se exponen a continuación. Ineptitud de la demanda – eventos que la constituyen.

Frente a este tema, es indispensable citar los planteamientos que fueron estudiados con respecto al fenómeno de la ineptitud sustantiva de la demanda, los cuales han sido replicados por esta Subsección. Veamos: «[…] De tiempo atrás, en múltiples providencias judiciales al igual que en la que es objeto de estudio, se ha hecho alusión a la figura de la “ineptitud sustantiva o sustancial de la demanda” como una excepción previa y/o causal de rechazo de demanda, incluso de fallos inhibitorios, lo cual -a criterio de esta Sala- constituye actualmente una imprecisión que debe ser superada. […] b- Actual regulación procesal sobre la materia Como se verá a continuación, en la actualidad existen diversos mecanismos procesales a efectos de afrontar las diferentes falencias de orden procesal o sustancial que pueden presentarse en la demanda, a saber. i- Supuestos que configuran excepciones previas.

En efecto, el ordenamiento jurídico colombiano2 consagra de manera expresa la excepción previa denominada “Ineptitud de la demanda”, encaminada fundamentalmente a que se adecúe la misma a los requisitos de forma que permitan su análisis en sede judicial, so pena de la terminación anticipada del proceso. Esta se configura por dos razones: a) Por falta de los requisitos formales.

En este caso prospera la excepción cuando no se reúnen los requisitos relacionados con el contenido y anexos de la demanda regulados en los artículos 162, 163, 166 y 167 del CPACA., en cuanto indican qué debe contener el texto de la misma, cómo se individualizan las pretensiones y los anexos que se deben allegar con ella (salvo los previstos en los ordinales 3.º y 4.º del artículo 166 ib.25 que tienen una excepción propia prevista en el ordinal 6.º del artículo 100 del CGP26).

Pese a ello, hay que advertir que estos requisitos pueden ser subsanados al momento de la reforma de la demanda (Art. 173 del CPACA en concordancia con el ordinal 3.º del artículo 101 del CGP27), o dentro del término de traslado de la excepción respectiva, al tenor de lo previsto en el parágrafo segundo del artículo 175 del CPACA y 101 ordinal 1.º del CGP. b) Por indebida acumulación de pretensiones.

Esta modalidad surge por la inobservancia de los presupuestos normativos contenidos en los artículos 138 y 165 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. […]3. 2 Ordinal 5º del artículo 100 del Código General del Proceso. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 21 de abril de 2016, radicado 47001-23-33-000-2013-90171-01 (1416-2014).

Radicado: 25000-23-42-000-2017-03776-01 (4183-2021) Demandante: Claudia Piedad Guevara Rozo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 En consecuencia, sólo es viable proponer y declarar próspera la excepción previa de «ineptitud de la demanda por la falta de cualquiera de los requisitos formales» o «por la indebida acumulación de pretensiones» y en relación con otras situaciones debe acudirse a las demás excepciones previas previstas en el artículo 100 del Código General del Proceso, sin que haya vocación para realizar una denominación en términos diferentes a los señalados por la ley.

En efecto, en las diferentes etapas de la audiencia inicial, se ubica la relacionada con la decisión de excepciones previas, en los siguientes términos: «Artículo 180. Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: […] 6.

Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. Si excepcionalmente se requiere la práctica de pruebas, se suspenderá la audiencia, hasta por el término de diez (10) días, con el fin de recaudarlas.

Al reanudar la audiencia se decidirá sobre tales excepciones. Si alguna de ellas prospera, el Juez o Magistrado Ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar. Igualmente, lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.» En efecto, las excepciones previas deben ser resueltas en el trámite de la audiencia inicial y son aquellas que se encaminan a sanear el proceso, es decir, no están destinadas a cuestionar el fondo del asunto, sino que se prevén para depurar el trámite de la litis o incluso darla por finalizada cuando es imposible continuarla, con el propósito principal de evitar futuras nulidades o sentencias inhibitorias, con lo cual se evita, igualmente, el innecesario desgaste de la administración de justicia. Esta Sección ha expuesto que la finalidad prevista en la norma es la de decidir sobre aquellas situaciones que constituyen deficiencias formales: «La finalidad prevista por el numeral 6º del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 es la de resolver todas las situaciones que se constituyan en deficiencias formales que puedan inhibir un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda, debe tener totalmente claro el funcionario de conocimiento que en la audiencia inicial tan sólo puede decidir las excepciones que tengan la calidad de previas, es decir, aquellas que se encaminen a atacar la forma del proceso, en procura de evitar decisiones inhibitorias; también podrá resolver, como lo anuncia la norma, las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva»4. 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 2 de diciembre de 2014, número interno 4153-14.

Radicado: 25000-23-42-000-2017-03776-01 (4183-2021) Demandante: Claudia Piedad Guevara Rozo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Saneamiento del proceso. Resulta importante advertir, que una de las herramientas más importantes para adelantar un trámite judicial es ejercer el control temprano de los presupuestos procesales de la demanda.

Labor que el juez debe realizar de manera acuciosa desde la presentación de la misma, momento en el cual deberá implementar todas las medidas de saneamiento para garantizar que la cuestión litigiosa planteada pueda avanzar y surtirse cada una de las etapas procesales. Ahora, no pretende desconocerse que existen circunstancias que pueden pasar desapercibidas y que sólo se advierten luego de agotados algunos estadios procesales.

Situación que no se traduce en que el juez pierda sus facultades de saneamiento, como si tuviera un término preclusivo para ello, sino que, como director del proceso, le asiste la obligación de revisar, constantemente, la existencia de irregularidades o vicios para subsanarlos, con el objetivo de continuar la actuación y terminar finalmente con una sentencia de mérito.

Sustento de lo anterior se consagra expresamente en el artículo 207 del CPACA, donde se ordena al juez efectuar un control de legalidad una vez concluida cada etapa del proceso, además, de manera concreta, en desarrollo de la audiencia inicial, se cuenta con un momento específico para el saneamiento, según el numeral 5.° del artículo 180 del CPACA.

Sobre el punto, en el módulo «El juicio por audiencias en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo» de la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, se señaló: «[…] De todas maneras, en el ejercicio de la potestad de saneamiento prevista en el artículo 180, debe tenerse presente que lo que inspira la norma es la solución de todas aquellas irregularidades o vicios, que puedan evidenciarse en esta etapa procesal, con el fin de que el proceso termine con una sentencia de mérito que ponga fin a la controversia, evitando la terminación temprana del proceso por meras irregularidades o por cuestiones formales subsanables, por su naturaleza o por la voluntad expresa o implícita de las partes. […]»5 Acto administrativo que origina el derecho subjetivo debatido.

El artículo 138 del CPACA regula lo concerniente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de la siguiente manera: «Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. […]» 5 Jorge Octavio Ramírez Ramírez, “La audiencia inicial” en El juicio por audiencias en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, tomo II (Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, 2012), 193.

Radicado: 25000-23-42-000-2017-03776-01 (4183-2021) Demandante: Claudia Piedad Guevara Rozo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 En atención a la definición que trae el código, toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo, podrá pedir la nulidad del acto administrativo y, consecuentemente, solicitar el restablecimiento del derecho.

Por lo tanto, corresponde al afectado demandar aquel acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la administración que creó, modificó o extinguió la situación jurídica. En efecto, las pretensiones que se plantean en la demanda son las que concretan la órbita de decisión del juez, y es el estudio de las mismas el que permite determinar el alcance y los efectos jurídicos que eventualmente se obtendrían con la nulidad del acto administrativo demandado.

Para el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es relevante identificar la actuación que produjo la afectación, es decir, debe demandarse judicialmente aquel acto administrativo que generó la lesión alegada sobre el derecho subjetivo, para que pueda válidamente traducirse en un restablecimiento en favor de la parte demandante.

Nótese que las pretensiones que se plantean en la demanda delimitan el ejercicio de la capacidad decisoria del juez y, por supuesto, debe guardar congruencia la nulidad del acto con el restablecimiento del derecho pretendido. De lo contrario, se torna dificultosa la labor de adoptar una decisión de fondo. De manera que lo importante es que el juez analice en cada caso, si del acto administrativo demandado se deriva el restablecimiento pedido.

En otros términos, deberá estudiarse si el acto definitivo particular que se demanda es una declaración de voluntad de la administración dirigida a producir efectos jurídicos, si crea, modifica o extingue la situación subjetiva de la cual pueda pedirse el correspondiente restablecimiento en sede judicial. El derecho al acceso a la administración de justicia y la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal.

El derecho fundamental al acceso a la administración de justicia se encuentra consagrado en el artículo 229 de la Constitución Política como la garantía con la que cuentan todas las personas para acudir a las autoridades judiciales, con el fin de que estas resuelvan controversias jurídicas que puedan presentarse en el marco de las relaciones entre personas naturales o jurídicas, con sujeción al ordenamiento.

En esa medida, este derecho implica, a su vez, que los jueces tienen la obligación de decidir de fondo la problemática puesta en su conocimiento, siempre que se den los requisitos para ello, y con todas las garantías propias del debido proceso fijadas en el artículo 29 constitucional. Aunado a ello, el artículo 228 ejusdem define la administración de justicia como una función pública, y de forma expresa y diáfana dispone que en las actuaciones desarrolladas en virtud de ella «prevalecerá el derecho sustancial».

Lo anterior, permite evidenciar el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, el cual a su vez está correlacionado con el principio de la justicia material, que se desprende de un mandato constitucional impuesto a las autoridades que ejercen funciones jurisdiccionales y que consiste en evitar que las formalidades se conviertan Radicado: 25000-23-42-000-2017-03776-01 (4183-2021) Demandante: Claudia Piedad Guevara Rozo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 en un obstáculo para lograr la efectividad del derecho sustancial, por lo cual, las primeras no pueden entenderse como un fin en sí mismas, sino como el mecanismo para conseguir la protección de los derechos.

En ese orden de ideas, el derecho al acceso a la administración de justicia y el principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal implica para los jueces el deber de garantizarlos en la expedición de las providencias judiciales. En atención a los elementos probatorios que obran en el expediente, se tiene lo siguiente: - A través de Resolución 8240 del 7 de diciembre de 2016, el Ministerio de Relaciones Exteriores reliquidó y pagó las cesantías con base en el salario devengado durante el tiempo que prestaron sus servicios en la planta externa, entre otros, a la señora Claudia Piedad Guevara Rozo. - Contra la anterior decisión, la demandante interpuso recurso de reposición, en el cual reclamó: […] Bajo el presupuesto de una reliquidación del auxilio de cesantías ajustada a derecho e invocando, para su aplicación, los principios consagrados en el artículo (sic) 53 y 209 de la Constitución Política solicito de manera respetuosa al Ministerio reconocer, liquidar y pagar a mi representada la indexación de que trata el inciso final del artículo 187 del CPACA, así como los intereses moratorios del 2% mensual según el artículo 14 del Decreto 162 de 1969 y disposiciones concordantes, mediante el acto administrativo que corresponda.[…] - La entidad demandada resolvió el recurso propuesto a través de la Resolución 0241 del 17 de enero de 2017, acto administrativo del cual pretende su nulidad. - El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la etapa de excepciones previas de la audiencia inicial, declaró probado el medio de defensa que presentó el Ministerio al contestar la demanda y dio por terminado el proceso, al considerar que la parte demandante incurrió en un defecto procesal que impedía un pronunciamiento de fondo, comoquiera que no se peticionó la nulidad de una decisión que guardaba relación con el punto esencial del litigio, esto es, la Resolución 8240 del 7 de diciembre de 2016.

Bajo los argumentos expuestos en el sub lite, se colige que no sería posible realizar el estudio sobre los derechos que reclama la señora Guevara Rozo únicamente respecto del acto administrativo que desató el recurso de reposición, toda vez que este junto con la Resolución 8240 del 7 de diciembre de 2016, constituyen una unidad dentro de la actuación administrativa del presente asunto.

En efecto, para las pretensiones de nulidad y restablecimiento que ahora se proponen, es indispensable en sede judicial analizar en conjunto la legalidad de los actos que fueron dictados por la administración, por cuanto de manera evidente se trata de una Radicado: 25000-23-42-000-2017-03776-01 (4183-2021) Demandante: Claudia Piedad Guevara Rozo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 decisión administrativa que inicialmente reconoció unos derechos de manera oficiosa y de otra resolución que desató el recurso de reposición frente a este reconocimiento.

Como se expuso líneas atrás, para el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es relevante identificar la actuación que produjo la afectación, es decir, debe demandarse judicialmente aquellos actos administrativos que generaron la lesión alegada sobre el derecho subjetivo, para que pueda válidamente traducirse en un restablecimiento en favor de la parte demandante.

Esclarecido lo anterior, es importante ahora destacar que esta instancia echa de menos que el juez, como director del proceso, no hubiera advertido desde la etapa temprana previa a la admisión de la demanda, la situación que ahora se ventila. En otras palabras, uno de los poderes de instrucción que le competen al juez es velar porque la causa jurídica pueda llevarse hasta una decisión de fondo y evitar así providencias inhibitorias, lo que implica que en el estudio de admisión de la demanda debe hacerse uso de todas las herramientas para adelantar un trámite judicial, bajo el cumplimiento de todos los presupuestos procesales de la demanda.

Precisamente el legislador para superar aspectos de orden procesal durante el trámite judicial enlistó en el artículo 100 del CGP los supuestos que configuran excepciones previas. Para el asunto ahora estudiado es relevante indicar que, uno de los propósitos de correr el traslado de los medios exceptivos genuinamente previos propuestos en la contestación de la demanda, es el tema del saneamiento, es decir, poner en conocimiento de la parte aquellas falencias e irregularidades para que puedan ser subsanadas y de esta manera continuar con las demás etapas del proceso.

Así, de manera puntual el ordinal 1.° del artículo 101 del CGP frente al trámite y decisión de las excepciones previas consagra: […] Del escrito que las contenga se correrá traslado al demandante por el término de tres (3) días conforme al artículo 110, para que se pronuncie sobre ellas y, si fuere el caso, subsane los defectos anotados. […] Claramente los requisitos de forma de la demanda pueden ser subsanados al momento de la reforma (Art. 173 del CPACA en concordancia con el ordinal 3.º del artículo 101 del CGP), o dentro del término de traslado de la excepción respectiva, al tenor de lo previsto en el parágrafo segundo del artículo 175 del CPACA y 101 ordinal 1.º del CGP como se acaba de transcribir en precedencia. Los presupuestos fácticos del presente asunto, como se vio en los antecedentes, revisten de trascendental importancia para desatar la causa puesta en conocimiento de esta instancia, ello por cuanto la parte demandante al descorrer el traslado de las excepciones radicó un escrito en el que de manera expresa advirtió que: Radicado: 25000-23-42-000-2017-03776-01 (4183-2021) Demandante: Claudia Piedad Guevara Rozo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 […] No obstante, de ser necesario, no es incongruente con los anteriores planteamientos invocar como pretensión, que se anule o modifique parcialmente la Resolución 8240 de 2016 con el único propósito de explicitar en ella el reconocimiento de los intereses moratorios reclamados por mi representada, sin perjuicio de la nulidad de la Resolución 0241 de 2017.

Lo importante es abrir todas las vías posibles y salvar los inconvenientes formales que se puedan presentar para la efectividad de su derecho. Ya vendrá la audiencia inicial donde se ventilarán estos asuntos en la que, se espera, se saneen los vicios que puedan surgir y continuar el proceso hasta la decisión de fondo […]. Lo anterior muestra de manera evidente el interés de la parte en que se adelante el proceso en todas sus etapas hasta llegar a la sentencia donde se decida de fondo de sus pretensiones, por lo que hizo uso precisamente de las herramientas que permiten superar las falencias de orden procesal y subsanó la demanda al incluir la pretensión de nulidad de la Resolución 8240 de 2016.

Visto lo expuesto, se tiene entonces que, si bien el juez no advirtió la situación aquí planteada al momento de estudiar la demanda para su admisión y en las etapas siguientes, resulta claro que en el traslado de las excepciones la parte demandante subsanó la inexactitud al pretender igualmente la nulidad de la Resolución 8240 del 7 de diciembre de 2016 y demandar así las decisiones adoptadas en la actuación administrativa surtida ante la entidad.

Así las cosas, como las excepciones genuinamente previas, para el caso la de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales, se proponen para sanear el proceso, es decir, no están destinadas a cuestionar el fondo del asunto, sino que se consagraron para depurar el trámite de la litis y así llegar a una decisión de fondo, en el caso bajo examen y en atención a las características fácticas y jurídicas ya descritas, se tiene que la parte demandante subsanó el defecto anotado por el Ministerio de Relaciones Exteriores en la excepción que propuso en la contestación. En consecuencia, como la finalidad de resolver las excepciones en la etapa de la audiencia inicial es la de, principalmente, superar todas las situaciones que se constituyan en deficiencias formales que puedan inhibir un pronunciamiento de fondo de las pretensiones de la demanda, se tiene entonces que más que declarar probado el medio de defensa, como lo resolvió el Tribunal, la decisión adecuada era tener por subsanada la situación advertida y continuar el estudio de las demás etapas con la inclusión de la pretensión de nulidad de la Resolución 8240 del 7 de diciembre de 2016.

En conclusión: Al considerarse que debió demandarse la Resolución 8240 del 7 de diciembre de 2016 para estudiar el derecho que ahora se reclama judicialmente, no se configura en una causal para declarar probada la excepción, toda vez que, en atención a los presupuestos fácticos y jurídicos del presente asunto, la situación advertida se tiene por saneada para continuar con las demás etapas del proceso.

Radicado: 25000-23-42-000-2017-03776-01 (4183-2021) Demandante: Claudia Piedad Guevara Rozo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Decisión de segunda instancia De acuerdo con las consideraciones expuestas, debe revocarse el auto del 30 de enero de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró probada la excepción de inepta demanda y dio por terminado el medio de control.

En su lugar, el a quo tendrá por saneada la situación advertida y deberá continuar con las demás etapas del proceso con la inclusión de la pretensión de nulidad de la Resolución 8240 del 7 de diciembre de 2016. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, RESUELVE Primero: Revocar la providencia del 30 de enero de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró probada la excepción de inepta demanda y dio por terminado el medio de control.

En su lugar, el a quo tendrá por saneada la situación advertida y deberá continuar con las demás etapas del proceso con la inclusión de la pretensión de nulidad de la Resolución 8240 del 7 de diciembre de 2016. Segundo: Reconocer personería jurídica a la abogada Paola Andrea Cerón Guerrero, identificada con la cédula de ciudadanía núm. 52.410.832 y portadora de la tarjeta profesional núm. 173.799, para representar los intereses de la parte demandada.

Tercero: Realizar las anotaciones correspondientes y ejecutoriado este auto, devolver el expediente al Tribunal de origen. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Subsección en sesión celebrada en la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Radicado: 25000-23-42-000-2017-03776-01 (4183-2021) Demandante: Claudia Piedad Guevara Rozo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13