Radicado: 11001-03-15-000-2025-05202-01 Accionante: Viviana Acosta Serna y otro CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO Bogotá D.C., veintitrés (23) de enero de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 11001-03-15-000-2025-05102-01 Accionante: Viviana Acosta Serna y otro Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otros Referencia: Acción de tutela Temas: Acción de tutela contra providencia judicial.
Requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia judicial. Improcedencia por falta de Subsidiariedad. Tutela por acción u omisión de autoridad pública - Carencia actual de objeto por hecho superado. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte accionante en contra de la sentencia del 23 de octubre de 2025, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 19 de agosto de 2025, Viviana Acosta Serna y José Ramiro Pérez Muñoz, en nombre propio, formularon acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia1, que consideraron vulnerados por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con ocasión a la sentencia del 15 de agosto de 2025, que confirmó el fallo emitido el 8 de mayo de 2024 por el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Cali, que negó las pretensiones de la demanda dentro del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos identificado con el radicado núm. 76001-33-33-021-2023-00046- 00/01.
Adicionalmente, indicaron que el Consejo Seccional de la Judicatura del Valle del Cauca, vulneró las garantías invocadas, en la medida en que no ha resuelto de manera clara y concreta la solicitud de vigilancia judicial administrativa con radicado número 2025- 00310. 1 Índice 00002 del expediente digital de primera instancia en el aplicativo SAMAI, certificado C5544AC5973AE375 DA14E2D3E20F5587 D125D57D67566875 6010AB84414E008E.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05102-01 Accionante: Viviana Acosta Serna y otro 2 2. Hechos 2.1. Los señores Viviana Acosta Serna y José Ramiro Pérez Muñoz presentaron demanda en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos en contra del Distrito Especial de Santiago de Cali y las Empresas Municipales de Cali -EMCALI EICE E.S.P., con el fin de que le fueran protegidos los derechos colectivos establecidos en los literales a, b, c, d, e, f, g, h, j, l, m y n del artículo 4 de la Ley 472 de 1998.
Como fundamento de sus pretensiones, arguyeron 5 aspectos: (i) que se viene adelantando la ejecución del proyecto urbanístico Torres de la Paz, sobre el área de recuperación ambiental y uso sostenible del humedal El Pondaje; (ii) que se habría producido la desafectación de cesiones gratuitas de zonas verdes y espacios públicos ubicados en el área de recuperación ambiental y uso sostenible del humedal mencionado;
(iii) que el municipio de Cali vendió la cesión gratuita de zona verde de la urbanización los lagos a Alianza Fiduciaria SA, vocera y administradora del Fideicomiso Ciudadela Recreativa Charco Azul y El Pondaje, sin realizar el canje que establece el artículo 6 de la Ley 9 de 1989; (iv) que EMCALI EICE ESP, mediante Escritura 504 del 29 de mayo de 2019, vendió el predio donde está ubicado el polideportivo La Paz al distrito de Cali para desarrollar programas de vivienda de interés social, a través del Fondo de Adaptación y de la Secretaría de Vivienda Social, predio localizado en el área de recuperación ambiental y uso sostenible del humedal El Pondaje, aledaño al barrio Rodrigo Lara Bonilla, predio en el cual se quiere desarrollar la segunda fase del Proyecto Urbanístico Ciudadela Recreativa Charco Azul y El Pondaje; y (v) que con la eventual ejecución del referido proyecto sobre el polideportivo La Paz, aumentaría el déficit de espacio público y zona verde en el barrio Rodrigo Lara Bonilla y La Comuna 13 de Cali. 2.2.
El asunto le correspondió por reparto al Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Cali bajo el radicado número 76001-33-33-021-2023-00046-00, autoridad judicial que, mediante sentencia del 8 de mayo de 2024 negó las pretensiones de la demanda. 2.3. Inconforme con la decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación, al considerar que el juez de primera instancia incurrió en defecto fáctico, al omitir la valoración integral del acervo probatorio allegado al proceso, en particular las escrituras públicas y los certificados de tradición y libertad, de los cuales, según afirmó, se desprende que los predios en los que se desarrollan los proyectos Ciudadela Recreativa Charco Azul y El Pondaje y Torres de la Paz tienen la naturaleza de bienes de uso público.
Sostuvo, además, que no se profirió auto mediante el cual se dispusiera la apertura formal de la etapa probatoria ni se efectuara el estudio completo del material allegado, en la medida en que el juzgado consideró que obraban elementos suficientes para decidir, sin que resultara necesario continuar con dicha fase procesal. Agregó que tampoco fueron notificadas las providencias adoptadas en el marco de la audiencia de pacto de cumplimiento, en especial aquella mediante la cual se dispuso no proseguir con esa etapa.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05102-01 Accionante: Viviana Acosta Serna y otro 3 2.4. El Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, mediante sentencia del 15 de agosto de 2025, confirmó la decisión de primera instancia. Para el efecto sostuvo que el inmueble sobre el cual se ejecuta el proyecto urbanístico Torres de la Paz es de propiedad privada y no un bien de uso público, razón por la cual no era procedente predicar la vulneración de derechos colectivos asociados al espacio público.
De igual manera, precisó que la Resolución núm. 626 de 2016 constituyó una corrección cartográfica válida, que no implicó modificación del Plan de Ordenamiento Territorial ni desconocimiento del artículo 190 del Decreto 019 de 2012. Finalmente, el tribunal advirtió que no se acreditó, desde el punto de vista técnico, que el proyecto invadiera la zona de protección del humedal ni que vulnerara el respectivo plan de manejo ambiental, por cuanto la sola proximidad o localización en área clasificada como ARA-US no resulta suficiente para demostrar la configuración de un daño, habida cuenta de que en tales áreas se permite el desarrollo de infraestructura, siempre que se ajuste a criterios de sostenibilidad ambiental. 2.5.
Los accionantes señalaron que el 1° de julio de 2025 promovieron solicitud de vigilancia judicial administrativa, mediante la cual requirieron al Consejo Seccional de la Judicatura del Valle del Cauca para que ordenara al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dar continuidad a las etapas procesales correspondientes al decreto de pruebas, la presentación de alegatos de conclusión y la expedición de la sentencia. Indicaron que, pese al tiempo transcurrido, al momento de interponer la presente acción de tutela no habían recibido respuesta de fondo, clara y concreta frente a dicha solicitud, circunstancia que, en su criterio, comportaba la vulneración de sus derechos fundamentales. 3.
Pretensiones y argumentos de la solicitud La parte actora elevó las siguientes pretensiones: “1-Que el honorable consejo de Estado Tutele nuestros derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia establecidos en el artículo 29 y 229 de la Constitución Política de Colombia. 2-Que por consiguiente dejar sin efectos la sentencia de segunda instancia de fecha 15 de agosto del 2025 de la acción popular y ordenarle al tribunal administrativo del Valle del Cauca que valore y decrete las pruebas conforme a la constitución política de Colombia y profiere una nueva sentencia en segunda instancia. 3-Que se ordene al consejo superior de la Judicatura enviar respuesta de fondo, clara y concreta a la solicitud de Vigilancia Judicial”2.
Los accionantes estimaron que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto fáctico, por cuanto omitieron decretar y valorar pruebas determinantes para la resolución del litigio, las cuales, en su criterio, demostraban que los predios en los que 2 Ibid. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05102-01 Accionante: Viviana Acosta Serna y otro 4 se desarrollan las distintas etapas de los proyectos urbanísticos Ciudadela Recreativa Charco Azul y El Pondaje y Torres de la Paz correspondían a zonas verdes objeto de cesión gratuita y, por ende, a bienes de uso público.
Añadieron que en tales áreas existían equipamientos comunitarios que fueron demolidos con el propósito de dar paso a edificaciones destinadas a vivienda. De igual manera, sostuvieron que la decisión cuestionada incurrió en defecto sustantivo por dos razones principales. En primer lugar, porque desconoció el artículo 63 de la Constitución Política, conforme al cual los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley son inalienables, imprescriptibles e inembargables.
En su criterio, dicha disposición resultaba aplicable al caso, habida cuenta de que en la Escritura Pública núm. 1067 de 2015 se evidenciaba que el Distrito de Santiago de Cali enajenó la zona verde correspondiente a las urbanizaciones Los Lagos y Villa del Lago a favor de Alianza Fiduciaria S.A. En segundo lugar, afirmaron que la providencia atacada desconoció lo dispuesto en el artículo 82 de la Constitución Política, el cual impone al Estado el deber de velar por la protección de la integridad del espacio público y su destinación al uso común. Al respecto, señalaron que los gráficos núms. 13, 17 y 18 del documento técnico de la UPU-4 Aguablanca acreditaban la existencia de un déficit de espacio público en los barrios circundantes al humedal El Pondaje y a la laguna Charco Azul, concretamente en Rodrigo Lara Bonilla, Los Lagos, Marroquín III, Charco Azul, Villa del Lago, El Laguito, Villa Blanca y Comuneros II.
Finalmente, en lo concerniente a la vigilancia judicial administrativa identificada con radicado núm. 2025-00310, manifestaron que, a la fecha de interposición de la presente acción de tutela, aquella no había sido resuelta. 4. Trámite de tutela en primera instancia e intervenciones Mediante auto del 21 de agosto de 20253, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado admitió la acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, del Juzgado Veintiuno Administrativo de Cali y del Consejo Seccional de la Judicatura del Valle del Cauca.
En la misma providencia dispuso la vinculación del Distrito de Santiago de Cali; del Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Cali; de las Empresas Municipales de Cali-EMCALI E.I.C.E. E.S.P.; de la señora Rosalía Rivera Naranjo; del Fondo Rotatorio de Tierras Urbana de Cali; de la Constructora Normandía; de Alianza Fiduciaria S.A.; de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca-CVC; de la Junta de Acción Comunal del barrio Los Lagos; de la sociedad Planvivienda S.A.; de la Policía Metropolitana de Cali; del Concejo Distrital de Santiago de Cali; de la Curaduría Urbana núm. 3 de Cali; de la Contraloría General de Santiago de Cali; así como de las 3 Índice 00004 del expediente digital de primera instancia en el aplicativo SAMAI, certificado BBA17FEDBBB8B4CF 1453FB3420C77072 BEF0E0B55E0BCEC0 DD7DE710676D411C.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05102-01 Accionante: Viviana Acosta Serna y otro 5 Juntas de Acción Comunal de los barrios Villa del Lago, Rodrigo Lara Bonilla, Charco Azul, El Laguito, Marroquín III, Villa Blanca y Comuneros II. Adicionalmente, requirió a los accionantes para que aportaran documentación complementaria; solicitó a la autoridad judicial accionada la remisión del expediente objeto de amparo; y ordenó la notificación de la presente actuación a las partes e intervinientes, conforme a lo previsto en el artículo 16 del Decreto 2591 de 1991.
Posteriormente, mediante providencia del 23 de septiembre de 2025, se dispuso la vinculación del señor Juan Pablo Mosquera Mora y de la Defensoría del Pueblo-Regional Valle del Cauca, en calidad de terceros con interés legítimo en las resultas del proceso, con el fin de garantizar su derecho de defensa y contradicción dentro del presente trámite constitucional.
Enviadas las notificaciones de rigor, se recibieron los siguientes informes: 4.1. La Junta de Acción Comunal del Barrio Villa del Lago4 solicitó: (i) que se adoptaran las medidas necesarias para garantizar el debido proceso y el derecho de acceso a la administración de justicia; (ii) que se accediera a las pretensiones formuladas en la presente acción de tutela; y (iii) que se ordenara al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca su inclusión dentro del trámite de la acción popular, habida cuenta de que el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Cali negó su reconocimiento en calidad de coadyuvante.
Expuso que el señor Benjamín Acosta, junto con otros líderes de la Comuna 13, promovió acción popular en contra de la Alcaldía de Santiago de Cali, al considerar que diversos asentamientos habían invadido el humedal El Pondaje, circunstancia que, según afirmó, ocasionó el deterioro del polideportivo La Paz y de otros equipamientos comunitarios, con la consecuente vulneración de los derechos colectivos al goce del espacio público, al ambiente sano y a la defensa del patrimonio público, entre otros. 4.2.
La Curaduría Urbana No. 3 de Cali5 afirmó que se limitaba a aceptar y acatar las decisiones que el juez de tutela adoptara. Además, señaló que no puede oponerse a las pretensiones porque ninguna de ellas guarda relación con la función pública que desempeña. Por consiguiente, solicitó su desvinculación de la presente acción. 4.3. La Contraloría General de Cali6 pidió su desvinculación del presente trámite.
Sostuvo que no vulneró los derechos fundamentales deprecados por la parte actora, pues los reproches se dirigen en contra de las actuaciones derivadas del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 4 Índice 00024 del expediente digital de primera instancia en el aplicativo SAMAI, certificado E74486B40CDF18A3 1D2D1E35D8C60F58 AEEC8CF9A40FAA04 19BDADEDB5B25F43. 5 Índice 00026 del expediente digital de primera instancia en el aplicativo SAMAI, certificado 95CBD899E854E93B 724B689173562874 0B90C902E9EC2A3B 377E22CE91554DF1. 6 Índice 00025 del expediente digital de primera instancia en el aplicativo SAMAI, certificado 9EE1AF9EA8699415 4EE640D504E3E0A2 65113BE2A4BA3237 252B60682CDED0E.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05102-01 Accionante: Viviana Acosta Serna y otro 6 4.4. La Alcaldía de Cali7 se opuso a las pretensiones de amparo y esbozó que, a lo largo del debate probatorio llevado a cabo en el proceso, se sustentó que no existía un elemento de juicio que permitiera endilgar responsabilidad al ente territorial. 4.5.
Las Empresas Municipales de Cali - EMCALI EICE ESP8 alegaron su falta de legitimación en la causa por pasiva, pues carecen de competencia para anular los actos administrativos relacionados con el Plan de Ordenamiento Territorial (POT), renovar licencias urbanísticas u ordenar la demolición de proyectos. Al margen de ello, consideraron que no se configuraron los defectos invocados, puesto que (i) las autoridades judiciales accionadas realizaron una valoración integral y razonada de las pruebas;
(ii) se aplicó correctamente el marco normativo vigente y (iii) se cumplieron todas las etapas procesales. 4.6. El Consejo Seccional de la Judicatura del Valle del Cauca9 solicitó que se declarara la carencia actual de objeto por hecho superado en relación con el trámite administrativo de vigilancia judicial. Esto porque, mediante auto No. 730 del 13 de agosto de 2025, notificado el 26 de agosto del mismo año, decidió abstenerse de dar apertura a dicha solicitud. 4.7.
La Junta de Acción Comunal Rodrigo Lara Bonilla10 manifestó que se encuentra completamente de acuerdo con las pretensiones de la acción de tutela y, en ese sentido, requirió acceder a estas y ordenar al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incluirlos en el trámite de segunda instancia en la acción popular. 4.8. La Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca11 solicitó su desvinculación del presente mecanismo de amparo.
Expuso que solo tiene competencia en el área rural de Cali, de manera que no le es posible pronunciarse de fondo sobre las acciones promovidas por la parte accionante, pues dicha facultad recae sobre el Distrito de Cali, a través del Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente (DAGMA). Posteriormente, mediante escrito separado, indicó que en la providencia censurada no se reconoció a esa Corporación como parte procesal, litisconsorte necesario o interviniente, por lo que la responsabilidad que pretende atribuírsele carecía de fundamento. 4.9.
El señor Julio César Acosta Girón12, en calidad de ciudadano del distrito de Cali, presentó escrito de coadyuvancia a la acción de tutela con el fin de apoyar la defensa de los derechos colectivos, especialmente, al ambiente sano, el espacio público, la 7 Índice 00027 del expediente digital de primera instancia en el aplicativo SAMAI, certificado 56B37211CCD956FD 4F0D21E4139C4006 39E1A01928C43AF9 3B0C3130456151EA. 8 Índice 00029 del expediente digital de primera instancia en el aplicativo SAMAI, certificado 3C6E7E214DA7E81E B7F9218BD0792A61 3A4518AB910E14C4 021DB27521D524E7. 9 Índice 00031 del expediente digital de primera instancia en el aplicativo SAMAI, certificado 9540A0D6FC33C294 B20CC48DB7B7F82F A8A2A58DFC89D9FE 64AC1C0A68ABB6F. 10 Índice 00032 del expediente digital de primera instancia en el aplicativo SAMAI, certificado 3538543225BF043A 948B1F673A8D7086 6CD19DD5B0986391 082903B6203EE1CE. 11 Índice 00038 del expediente digital de primera instancia en el aplicativo SAMAI, certificado FB469D7C1F35A3C3 DC13D1F5206A9D0E 79CB5E4AB4A8F7E6 A1DD0591D9C8B023. 12 Índice 00041 del expediente digital de primera instancia en el aplicativo SAMAI, certificado 8E6B233CF8796200 BE68552C1C1AD2CE 2A20637F73668A8D 9BD953FD08DF582A.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05102-01 Accionante: Viviana Acosta Serna y otro 7 recreación y el deporte. Al respecto, expuso que la Comuna 13 de Cali atraviesa una situación crítica por la falta de acceso a zonas verdes, espacios públicos y escenarios adecuados para la recreación y el deporte. Además, señaló que la falta de inversión en infraestructura recreativa y deportiva afectaba el libre desarrollo de la personalidad de niños, niñas y adolescentes, así como la posibilidad de fortalecer el tejido social y prevenir la violencia. 4.10.
La sociedad Inversiones Normandía S.A. en liquidación13 indicó que carecía de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que la solicitud de amparo recae sobre la supuesta vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes por parte del Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dentro de una acción popular, frente a la cual esa sociedad no hizo parte. 4.11.
La Policía Nacional14 pidió su desvinculación, dado que no tiene ningún tipo de injerencia frente a las pretensiones formuladas en la acción de tutela o en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos. 4.12. Las Juntas Administradora Local de La Comuna 13 y de Acción Comunal de los barrios Los Lagos 1 y 215 presentaron escrito de coadyuvancia, en el que solicitaron dejar sin efectos la sentencia proferida el 15 de agosto de 2025 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por haberse incurrido en los defectos fáctico, sustantivo, procedimental y desconocimiento del precedente judicial. 4.13.
El Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Cali16 realizó un recuento de las actuaciones surtidas en el proceso objeto de la solicitud de amparo, y concluyó que los argumentos, apreciaciones e intervenciones expuestas en la providencia objeto de controversia fueron adoptados conforme a derecho. 4.14. El Concejo Distrital de Santiago de Cali17 pidió su desvinculación por carecer de legitimación en la causa por pasiva.
Sostuvo que las pretensiones de los accionantes buscan obligar al distrito de Cali sobre un asunto administrativo que es competencia del alcalde como máxima autoridad local. 4.15. El señor Juan Pablo Mosquera Mora18 manifestó que el juez de primera instancia de la acción popular lo reconoció como coadyuvante en la sentencia de primera instancia y, en esa medida, interpuso recurso de apelación en contra de esa decisión, el cual fue admitido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
No obstante, afirmó que tal 13 Índice 00043 del expediente digital de primera instancia en el aplicativo SAMAI, certificado 7586C49F90AC1056 049B85B8BB200B0E 4FE9272BCD1ECBD2 A7CE1FA0AA4995A8. 14 Índice 00044 del expediente digital de primera instancia en el aplicativo SAMAI, certificado 19D2B72DEF0C2D37 34A1E6AC79A19566 7C685BEDA30DA3C6 BFCC632739FC5CC2. 15 Índice 00047 del expediente digital de primera instancia en el aplicativo SAMAI, certificado 89E713ABDB42A306 869F66EEC2AFF199 1460D91360186571 20787F84918EAFE5. 16 Índice 00072 del expediente digital de primera instancia en el aplicativo SAMAI, certificado A0638489ECC35E08 00C7C4FD9A05F2BE DFB967AE43587287 AB3A373883405DB5. 17 Índice 00071 del expediente digital de primera instancia en el aplicativo SAMAI, certificado A19068A8F25816AB 9AB3E48D8B1AE833 6041D1085A2CAABF ABD8C087A8527FE5. 18 Índice 00069 del expediente digital de primera instancia en el aplicativo SAMAI, certificado A10C1A7443BB7D4E C374D3FAD16733D3 41983B960F185B4D EAD67A8688D766D1.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05102-01 Accionante: Viviana Acosta Serna y otro 8 decisión no le fue notificada, lo que le impidió la oportunidad de presentar pruebas en segunda instancia. Por lo anterior, solicitó dejar sin efectos el fallo dictado el 15 de agosto de 2025 y, en su lugar, ordenarle a la corporación mencionada notificarle la providencia por medio de la cual se admitió su recurso y resolver de manera clara el incidente de nulidad propuesto. 4.16.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca19 allegó copia del expediente digital de segunda instancia de la acción popular, sin embargo, guardo silencio respecto de la solicitud de tutela. 4.17. El Departamento Administrativo de Planeación de Cali, Rosalía Rivera Naranjo, Fondo Rotatorio de Tierras Urbana de Cali, la Alianza Fiduciaria, la sociedad PLANVIVIENDA SA, la Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca y las Juntas de Acción Comunal de los barrios Charco azul, El Laguito, Marroquín 3, Villa Blanca y Comuneros 2, guardaron silencio a pesar de haber sido notificados en debida forma. 5.
Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 23 de octubre de 202520, el juez constitucional de primera instancia declaró la improcedencia de la acción de tutela, al considerar que no se superaba el requisito de subsidiariedad. De igual manera, declaró la carencia actual de objeto por hecho superado respecto de la pretensión formulada en contra del Consejo Seccional de la Judicatura del Valle del Cauca.
Para sustentar la decisión de improcedencia, señaló que, al revisar las actuaciones adelantadas dentro del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos identificado con el radicado núm. 76001-33-33-021-2023-00046-01, advirtió que se encontraba en trámite un incidente de nulidad promovido por el señor Juan Pablo Mosquera Mora, el cual estaba pendiente de resolución y podía incidir en la validez de la sentencia proferida el 15 de agosto de 2025.
En ese orden, estimó que, al encontrarse el proceso principal aún en curso, al juez de tutela le estaba vedado intervenir, pues ello desnaturalizaría el carácter subsidiario y residual del mecanismo de amparo. En cuanto a la solicitud elevada frente al Consejo Seccional de la Judicatura del Valle del Cauca, declaró la carencia actual de objeto por hecho superado, al constatar que dicha autoridad, mediante Auto núm. 730 del 13 de agosto de 2025, se abstuvo de iniciar la vigilancia judicial administrativa solicitada, decisión que fue notificada a la parte interesada el 26 de agosto de 2025.
De otra parte, precisó que no accedería a las solicitudes de desvinculación formuladas por la Curaduría Urbana núm. 3 de Cali, la Contraloría General de Santiago de Cali, EMCALI E.I.C.E. E.S.P., la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, la Policía Nacional, el Concejo Distrital de Santiago de Cali y la sociedad Inversiones 19 Índice 00028 del expediente digital de primera instancia en el aplicativo SAMAI, certificado 86573D8D28CD1FD6 BD4FDA1F3BBBC86F 04972B835FD4CAFB 707CCF2601D063EB. 20 Índice 00077 del expediente digital de primera instancia en el aplicativo SAMAI, certificado BD4E9510FB0CC7E7 8D1C68D352B2540E A3C4CFC08130B5A7 20F1A3810C815AFC.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05102-01 Accionante: Viviana Acosta Serna y otro 9 Normandía S.A. en liquidación, por cuanto dichas entidades y sociedades fueron vinculadas al trámite en atención a su posible afectación o interés legítimo en la decisión a adoptar, derivado de su participación, competencia o intervención directa en los aspectos urbanísticos, ambientales, administrativos y de orden público relacionados con los proyectos objeto de controversia.
Finalmente, reconoció como coadyuvantes de la parte actora a los señores Julio César Acosta Girón y a las Juntas Administradoras Locales de la Comuna 13, así como a las Juntas de Acción Comunal de los barrios Los Lagos I y Los Lagos II. 6. Impugnaciones21 Inconformes con la decisión adoptada en primera instancia, la parte actora y el señor Juan Pablo Mosquera Mora presentaron escritos de impugnación. 6.1.
La parte actora indicó que: (i) el tribunal no había proferido auto que resuelva el incidente de nulidad, por lo que la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia seguía vigente; (ii) el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca guardó silencio referente a lo señalado en el escrito de los hechos de la tutela y sobre el incidente de nulidad y, a pesar de esa omisión, el a quo se negó a tutelar los derechos fundamentales;
(iii) interpusieron recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el auto 730 del Consejo Seccional de la Judicatura del Valle del Cauca, sin embargo, la autoridad no ha resuelto sus recursos de fondo; y (iv) a las juntas de acción comunal no se les notificó la acción popular. 6.2. El señor Juan Pablo Mosquera Mora manifestó que en el informe que presentó como vinculado, deprecó que se ordenara al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que se resolviera el incidente de nulidad, sin embargo, el a quo negó dicha solicitud.
Por lo tanto, solicitó que se ordene al tribunal accionado a resolver el incidente de nulidad. El magistrado ponente de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de auto del 11 de noviembre de 202522, concedió las impugnaciones interpuestas por la parte accionante y el señor Mosquera Mora. II. CONSIDERACIONES 1.
Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 21 Índices 00081 y 00082 del expediente digital de primera instancia en el aplicativo SAMAI.. 22 Índice 00085 del expediente digital de primera instancia en el aplicativo SAMAI, certificado AA2419C230D2AF38 3389DE8C51144FD8 D8221C0AF6624025 3FA18B56C796D77F.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05102-01 Accionante: Viviana Acosta Serna y otro 10 2. Legitimación en la causa 2.1. La Sala encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa, porque Viviana Acosta Serna y José Ramiro Pérez Muñoz son los titulares de las garantías constitucionales que afirman fueron vulneradas, en su condición de demandantes dentro del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos con radicado 76001-33-33-021-2023-00046-00/01. 2.2.
También está probada la legitimación en la causa por pasiva dado que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca fue la autoridad que profirió la decisión, que según los tutelantes vulneró sus derechos fundamentales. 3. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 23 de octubre de 2025 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que declaró la improcedencia de la acción por no superar el requisito de subsidiariedad y declaró la carencia actual de objeto por hecho superado respecto de las pretensiones elevadas en contra del Consejo Seccional de la Judicatura del Valle del Cauca.
Para el efecto, es necesario establecer si en el caso sub judice se encuentran superados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. En caso afirmativo, se procederá a realizar el estudio de fondo frente a los argumentos expuestos por la parte accionante. Por otra parte, se analizará si se configuró la carencia actual de objeto por hecho superado respecto de la pretensión elevada en contra del Consejo Seccional de la Judicatura del Valle del Cauca. 4.
Procedibilidad de la acción En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general de la acción, pues solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el extremo actor plantea, en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Es así como, tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales, la Corte Constitucional a través de la sentencia C-590 de 200523 indicó que estas proceden si se cumplen ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad, unos de carácter general, que 23 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05102-01 Accionante: Viviana Acosta Serna y otro 11 habilitan la interposición de la tutela24 y otros de carácter específico, que tocan con la procedencia misma del amparo, una vez interpuesto25.
Bajo esta línea jurisprudencial, en este tipo de tutelas, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”26. 4.1.
Subsidiariedad El carácter subsidiario de la acción de tutela está definido expresamente en el artículo 86 Superior como presupuesto general de procedencia de esta, al establecer que “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
A su vez, dicho presupuesto se desarrolló en el artículo 6º numeral 1º del Decreto 2591 de 1991. Estas disposiciones son claras al establecer que la acción de tutela no es un mecanismo principal de defensa de los derechos fundamentales, por lo tanto, se debe acudir a los mecanismos ordinarios y extraordinarios de defensa que resulten idóneos y eficaces para su amparo, con el fin de: i) prevenir la intromisión indebida de una autoridad distinta a la que adelanta el proceso ordinario; ii) que no se alteren o sustituyan de manera fraudulenta los mecanismos de defensa diseñados por el Legislador; y iii) que los ciudadanos observen un mínimo de diligencia en la gestión de sus asuntos, pues no es esta la forma de enmendar deficiencias, errores o descuidos, ni de recuperar oportunidades vencidas al interior de un proceso judicial27. 24 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela 25 Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.
A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. 25 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005.
M.P. Jaime Córdoba Triviño. 26 Corte Constitucional, sentencia T-066 de 2019, que, a su vez reitera la T-336 de 2004. 27 Ver sentencia de la Corte Constitucional T-017 de 2012. M.P. María Victoria Calle Correa. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05102-01 Accionante: Viviana Acosta Serna y otro 12 Sobre el particular, en la sentencia T – 053 de 2020, la Corte Constitucional precisó los siguientes tres eventos que hacen improcedente la tutela contra providencia judicial por no superar el requisito de subsidiariedad: “[ ] (i) cuando el asunto está en trámite;
(ii) en el evento en que no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios; y (iii) si se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico” (La Sala subraya). Por lo anterior, la Corte Constitucional precisa que la tutela no se puede emplear para “obtener un pronunciamiento más rápido sin el agotamiento de las instancias ordinarias de la respectiva jurisdicción”28, los tutelantes no pueden pretender que el juez constitucional invada las competencias del juez ordinario para resolver el conflicto.
En atención al carácter exceptivo de la acción de tutela, la Corte Constitucional en Sentencia T-396 de 2014, advierte que el amparo constitucional resulta improcedente cuando se pretende emplear para reabrir un asunto litigioso que, por negligencia, descuido o distracción de las partes, se encuentra debidamente resuelto. En tal sentido, desde los primeros pronunciamientos de la Corporación Constitucional, se ha indicado: “Si existiendo el medio judicial, el interesado deja de acudir a él y, además, pudiendo evitarlo, permite que su acción caduque, no podrá más tarde apelar a la acción de tutela para exigir el reconocimiento o respeto de un derecho suyo.
En este caso, tampoco la acción de tutela podría hacerse valer como mecanismo transitorio, pues esta modalidad procesal se subordina a un medio judicial ordinario que sirva de cauce para resolver de manera definitiva el agravio o lesión constitucional.”29 Con fundamento en lo anterior, se reitera la posición de la Corte Constitucional, pues la acción de tutela no puede usarse como un mecanismo accesorio para reabrir términos de caducidad vencidos, pues con esto se vulneraría la seguridad jurídica y desvirtuaría su propósito.
Quien alegue la vulneración de sus derechos fundamentales debe haber agotado previamente los mecanismos de defensa previstos en la ley. Esto responde al principio de subsidiariedad, que impide que la tutela se convierta en una instancia adicional del proceso judicial o en un medio para corregir omisiones y errores de las partes. 4.2.
Carencia actual de objeto Cuando los hechos que motivaron la solicitud de amparo desaparecen o cuando no hay forma de resarcir el daño ya producido, la tutela pierde su razón de ser y, por tanto, cualquier orden del juez respecto de lo solicitado en la demanda no surtiría ningún efecto, la Corte Constitucional ha definido tal situación como “carencia actual de objeto”.
La jurisprudencia constitucional considera que la carencia de objeto se presenta: i) por hecho superado, cuando por alguna conducta del obligado se supera la afectación a los derechos invocados de tal manera que resulte innecesario el pronunciamiento del juez, 28 Corte Constitucional, Sentencia SU-599 de 1999, reiterada en la Sentencia T-610 de 2015. 29 sentencia SU-111 de 1997, reiterado, entre otras, en las sentencias T-1588 de 2000, T-983 de 2001, T-1217 de 2003, T-1140 de 2005, T-1009 de 2006, T-373 de 2007, T-472 de 2008, T-175 de 2011 y T-882 de 2009.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05102-01 Accionante: Viviana Acosta Serna y otro 13 ii) por daño consumado, cuando se afecta de manera definitiva los derechos del tutelante, antes de que el juez constitucional profiera decisión de fondo sobre las pretensiones de la tutela y, iii) por sustracción de materia. En cuanto a la configuración de la carencia de objeto por hecho superado, la Corte Constitucional ha señalado, lo siguiente: “(…) el hecho superado, tiene lugar cuando desaparece la vulneración o amenaza al derecho fundamental invocado.
Concretamente, la hipótesis del hecho superado se configura ’cuando entre la interposición de la acción de tutela y el fallo de la misma, se satisface por completo la pretensión contenida en la acción de tutela, es decir, que por razones ajenas a la intervención del juez constitucional, desaparece la causa que originó la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del peticionario’.
En tal sentido, esta corporación ha señalado los aspectos que deben verificarse a fin de examinar y establecer la configuración del hecho superado desde el punto de vista fáctico. Estos aspectos son los siguientes: “(i) que efectivamente se ha satisfecho por completo lo que se pretendía mediante la acción de tutela; (ii) y que la entidad demandada haya actuado (o cesado en su accionar) a motu propio, es decir, voluntariamente”30 Al respecto, es preciso indicar que el Alto Tribunal Constitucional ha reiterado que “ante la alteración o la desaparición de las circunstancias que dieron origen a la vulneración de los derechos fundamentales objeto de estudio, la solicitud de amparo pierde su eficacia y sustento, así como su razón de ser como mecanismo extraordinario y expedito de protección judicial”31. 5.
Caso concreto La Sala anuncia que confirmará la decisión de primera instancia porque la presente acción constitucional no cumple con el requisito de subsidiariedad y se configuró la carencia actual de objeto por hecho superado, conforme las razones que se exponen a continuación: En el caso concreto, Los convocantes consideraron que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Cali incurrieron en defecto fáctico y sustantivo, al no valorar ni decretar pruebas que demostraban que los predios donde se adelantan las etapas de los proyectos urbanísticos Ciudadela Recreativa Charco Azul y El Pondaje y Torres de la Paz eran zonas verdes de cesión gratuita y bienes de uso público y, además, existían equipamientos comunitarios demolidos para dar paso a apartamentos. 30 Corte Constitucional, sentencias T-243 de 2018, SU-540 de 2007, T- 715 de 2017, SU-522 de 2019, entre otras. 31 Corte Constitucional.
Sentencias T-001 de 1996, T-411 de 1999, T-988 de 2002, T-066 de 2007 y T-192 de 2008: “[…] la decisión del juez de tutela carece de objeto cuando, en el momento de proferirla, encuentra que la situación expuesta en la demanda, que había dado lugar a que el supuesto afectado intentara la acción, se ha modificado sustancialmente, de tal manera que ha desaparecido toda posibilidad de amenaza o de daño a los derechos fundamentales.
Siendo la defensa de éstos la justificación y el propósito de esta forma expedita de administrar justicia constitucional en el caso concreto, ningún sentido tiene que el fallador imparta órdenes de inmediato cumplimiento en relación con unas circunstancias que pudieron configurarse en el pasado pero que, al momento de cumplirse la sentencia, no existen o, cuando menos, presentan características totalmente diferentes a las iniciales”.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05102-01 Accionante: Viviana Acosta Serna y otro 14 En cuanto a la vigilancia judicial administrativa con radicado 2025-00310 indicó que hasta la fecha de interposición de la presente solicitud de amparo no había sido resuelta. 5.1. Del cumplimiento del requisito de subsidiariedad 5.1.1. Al analizar el escrito de tutela es posible colegir que en esencia los accionantes cuestionan la sentencia del 15 de agosto de 2025 emitida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca al interior del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos con radicado número 76001-33-33-021-2023- 00046-01. 5.1.2.
Ahora bien, al revisar el expediente del citado medio de control se advierte que la sentencia de segunda instancia, proferida el 15 de agosto de 2025, fue notificada a las partes en la misma fecha32. No obstante, la Sala observa que el 19 de agosto de 202533 el señor Juan Pablo Mosquera Mora promovió incidente de nulidad contra dicha providencia, al considerar que no le fue notificado del auto mediante el cual se admitió el recurso de apelación. El incidente se fijó en lista y se corrió el traslado correspondiente, por lo que el proceso ingresó al despacho el 24 de septiembre de 2025 para resolver sobre la nulidad propuesta.
Sin embargo, a la fecha de interposición de la presente solicitud de amparo, el referido incidente aún se encuentra pendiente de resolver. 5.1.3. En este punto, huelga precisar que en el presente trámite no se cumple con el requisito de subsidiariedad respecto del mencionado cargo, pues al momento de la interposición del mecanismo constitucional, el proceso aún se encuentra en trámite y existe un incidente de nulidad pendiente por resolver. 5.1.4.
En ese orden, los argumentos planteados en la solicitud de tutela, relacionados con el citado cargo, buscan que el juez constitucional se pronuncie sobre solicitudes que aún están pendientes de resolver por parte del juez ordinario. Situación que impide al juzgador constitucional decidir de fondo el asunto, en la medida que invadiría el ámbito de competencia del juez de la causa, y se desconocería el escenario jurídico en el que se podían, en principio, discutir aquellas reclamaciones iusfundamentales. 5.1.5.
Adicionalmente, no se observa la configuración de un perjuicio irremediable que le imponga a esta sala constitucional el deber de actuar en detrimento de la competencia que ostentan los jueces naturales. Así las cosas, la Sala declarará improcedente este cargo, por no superar el requisito de subsidiariedad. 32 Índice 00022 del expediente de medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos radicado 76001-33-33-000-2023-00046-01 en el aplicativo SAMAI, certificado 2278047B40CAC557 E570ECCF5D7531D2 5173F4D6042DEC32 83C99E7FB4FEACF3. 33 Índice 00024 del expediente de medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos radicado 76001-33-33-000-2023-00046-01 en el aplicativo SAMAI, certificado 299CE296307B0DCC 1C7229326F33A9BB A2ECE96231A4582A 4A483C163AF6D289.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05102-01 Accionante: Viviana Acosta Serna y otro 15 5.2. De análisis de la carencia actual de objeto 5.2.1. Por otra parte, los accionantes indicaron que el Consejo Seccional de la Judicatura del Valle del Cauca, vulneró las garantías invocadas, en la medida en que no ha resuelto de manera clara y concreta la solicitud de vigilancia judicial administrativa con radicado número 2025-00310, que formularon respecto a la actuación surtida por la magistrada del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, dentro de la acción popular con radicado 76001-33-33-021-2023-00046-01. 5.2.2.
De acuerdo con los documentos aportados por la parte accionada, la Sala verificó que mediante auto del 13 de agosto de 2025 el Consejo Seccional de la Judicatura del Valle del Cauca se abstuvo de iniciar dicha vigilancia, al considerar que el trámite adelantado se encuentra ajustado a la normatividad vigente, ya que el expediente ingresó al despacho de la magistrada Sierra Valencia el 23 de julio de 2024, en la medida que antes de este se encontraban pendientes para fallo de segunda instancia otros medios de control de la misma naturaleza.
Decisión que fue notificada el 26 de agosto de 2025 a la parte solicitante a los correos electrónicos comunidadloslagos2023@hotmail.com y comunidadrlb02@hotmail.com34. Aunado a lo anterior, la parte actora, en su escrito de impugnación35 informó que el 29 de agosto de 2025 había presentado recurso de reposición contra la mencionada decisión que se abstuvo de iniciar la vigilancia judicial, no obstante, se pone de presente que esa actuación adicional no hace parte de las pretensiones de amparo, por lo que esta judicatura se abstendrá de pronunciarse al respecto. 5.3.
De acuerdo con lo expuesto, esta judicatura advierte la ocurrencia de un hecho superado, en la medida que, después de la interposición de la acción de tutela, esto es, el 19 de agosto de 202536, y antes de que se profiriera fallo, el Consejo Seccional de la Judicatura del Valle del Cauca, a través del auto del 13 de agosto de 2025, notificado el 26 de agosto siguiente, resolvió sobre la solicitud de vigilancia judicial administrativa, en el sentido de abstenerse a iniciarla.
Por lo tanto, dado que la autoridad accionada realizó la actuación que el accionante consideraba omitida y que las circunstancias que dieron origen a la presunta vulneración de sus derechos fundamentales han desaparecido, la solicitud de amparo presentada ha perdido su finalidad como mecanismo extraordinario de protección judicial. En consecuencia, cualquier orden que emita el juez de tutela resultaría inane.
Por tal razón, la Sala declarará la carencia actual de objeto por hecho superado 34 Índice 00031 del expediente digital de la primera instancia en el aplicativo SAMAI, certificado 72D54AEB33F72A42 DB001BFB3B558191 85020EF352A15877 5E120DCE56EC9ABB. 35 Índice 00081 del expediente digital de la primera instancia en el aplicativo SAMAI, certificado E951D825E5937CC2 255B9FC824C69749 B388159E6CDDE9C1 020262953099224D. 36 Índice 00001 del expediente digital de la primera instancia en el aplicativo SAMAI.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05102-01 Accionante: Viviana Acosta Serna y otro 16 III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 23 de octubre de 2025 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en atención a lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado SABF