CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06777-00 Referencia: Acción de tutela Actor: SABEL REINERIO ARÉVALO ARÉVALO TESIS: LA ACCIÓN DE TUTELA ES IMPROCEDENTE POR FALTA DEL REQUISITO GENERAL DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
LA PARTE ACTORA PRETENDE DEBATIR ASPECTOS QUE YA FUERON OBJETO DE ANÁLISIS EN SEDE ORDINARIA. TERCERA INSTANCIA. DERECHO FUNDAMENTAL: DEBIDO PROCESO. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por el señor SABEL REINERIO ARÉVALO AREVALO contra la SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “B”- DEL CONSEJO DE ESTADO1.
I – ANTECEDENTES I.1. La Solicitud El señor SABEL REINERIO ARÉVALO AREVALO, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el 1 En adelante Sección Segunda. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06777-00 Actor: SABEL REINERO ARÉVALO ARÉVALO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de su derecho fundamental al debido proceso y al principio de seguridad jurídica, los cuales estima vulnerados por la SECCIÓN SEGUNDA al haber proferido la sentencia de 10 de julio de 2025, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2015-00226-02.
I.2. Hechos Indicó que trabajó de manera continua en la Rama Judicial desde el 1o. de noviembre de 1980 hasta el 10 de agosto de 2001 y efectuó los aportes a pensión en la Caja Nacional de Previsión Social. Manifestó que mediante el Acto Legislativo 01 de 2005 se eliminaron los regímenes especiales, pero se determinó que estos continuaban vigentes hasta el 31 de diciembre de 2014, siempre que el trabajador tuviera a la entrada en vigencia de la reforma un mínimo de 750 semanas aportadas para el cubrimiento de la pensión de vejez.
Señaló que presentó derecho de petición ante la UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP), con el fin de que se declarara que era beneficiario del régimen especial de la Rama Judicial y se le reconociera la 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06777-00 Actor: SABEL REINERO ARÉVALO ARÉVALO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pensión de vejez a partir del 17 de junio de 2014.
Dicha entidad mediante Oficio núm. NOR5316 de 21 de agosto de ese año, le informó que para poder continuar con el trámite debía anexar algunos documentos faltantes. Sostuvo que reiteró su solicitud en la que aclaró que reclamaba la pensión especial como servidor de la Rama Judicial, sin embargo, no aportó los documentos solicitados por la UGPP.
Adujo que, ante la no respuesta clara a su reclamación, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual fue identificada con el número único de radicación 2015-00226-00 y correspondió por reparto a la SALA QUINTA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO2 que, mediante sentencia de 16 de junio de 2022 declaró probadas las excepciones de inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido y negó las pretensiones de la demanda.
Inconforme con lo anterior, presentó recurso de apelación el cual correspondió a la SECCIÓN SEGUNDA que, mediante providencia de 10 de julio de 2025 confirmó la decisión de primera instancia. I.3. Fundamentos de la solicitud 2 En adelante Tribunal. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06777-00 Actor: SABEL REINERO ARÉVALO ARÉVALO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Afirmó que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo al no tener en cuenta la normativa constitucional que protege a los empleados públicos y privados, y que prevé en sus artículos 25 y 53 el derecho a un trabajo en condiciones dignas y la garantía de la seguridad social, respectivamente.
Resaltó que también se apartó del precedente jurisprudencial por cuanto desconoció las sentencias C-596 de 20 de noviembre de 19973, C-608 de 23 de agosto de 19994 y C-258 de 7 de mayo de 20135, proferidas por la Corte Constitucional, e interpretó de manera inadecuada el concepto de vigencia de los regímenes especiales, en particular el fijado para los servidores de la Rama Judicial.
I.4.- Pretensiones La parte actora solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia: “[…] dejar sin valor jurídico la sentencia del diez de julio de dos mil veinticinco, dictada en segunda instancia en el proceso: 63001233300020150022602. Tercero: Ordenar al Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, proceda a resolver la segunda instancia, de la sentencia del Tribunal Administrativo del Quindío. de fecha 16 de junio de 2022, conforme al lineamiento previamente expuesto por el precedente inherente a la vigencia de los regímenes especiales existentes antes de la vigencia de la ley 100 […]”. 3 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 4 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 5 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06777-00 Actor: SABEL REINERO ARÉVALO ARÉVALO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.5.
Defensa I.5.1- La SECCIÓN SEGUNDA manifestó que la presente acción de tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional, por lo que solicitó se declare improcedente, pues lo que pretende el actor es convertirla en una instancia adicional para cuestionar la decisión del juez natural que fue desfavorable a sus intereses.
Sostuvo que el actor no cumple con los requisitos establecidos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para ser beneficiario del régimen de transición. I.6. Vinculados I.6.1.- La UGPP indicó que no se encuentra legitimada en la causa por pasiva para actuar dentro de la presente acción, habida cuenta que la reclamación pensional del actor no fue presentada ante ella y lo que se pretende es controvertir la decisión judicial proferida por la SECCIÓN SEGUNDA.
I.6.2.- El TRIBUNAL, pese a ser notificado en debida forma, guardó silencio. 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06777-00 Actor: SABEL REINERO ARÉVALO ARÉVALO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Cuestión previa La Sala advierte que la UGPP solicitó ser desvinculada de la presente acción de tutela, por falta de legitimación en la causa por pasiva. Cabe señalar que la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006, se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06777-00 Actor: SABEL REINERO ARÉVALO ARÉVALO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable.
En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. (…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material.
Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como el Decreto 2591 de 1991 avalan.
Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[[2]]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas, esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.
La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]” (Destacado de la Sala). Comoquiera que la UGPP fungió como parte demandada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, objeto del presente estudio, la Sala concluye que le asiste interés en la decisión de la acción constitucional de la referencia, 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06777-00 Actor: SABEL REINERO ARÉVALO ARÉVALO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co razón por la que se denegará su solicitud de desvinculación como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (expediente núm. 2009-01328, actora: Nery Germania Álvarez Bello, magistrada María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencias judiciales cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del magistrado Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01). 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06777-00 Actor: SABEL REINERO ARÉVALO ARÉVALO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06777-00 Actor: SABEL REINERO ARÉVALO ARÉVALO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06777-00 Actor: SABEL REINERO ARÉVALO ARÉVALO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[11]. i. Violación directa de la Constitución […]”. (Negrillas fuera del texto). En el caso bajo examen, el actor pretende que se deje sin efecto la sentencia de 10 de julio de 2025, proferida por la SECCIÓN SEGUNDA dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2015- 00226-02.
El disenso del actor radica en que, en su sentir, la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo al no tener en cuenta la normativa constitucional que protege a los empleados públicos y privados, y que prevé en sus artículos 25 y 53 el derecho a un trabajo en condiciones dignas y la garantía de la seguridad social, respectivamente.
Resaltó que también se apartó del precedente jurisprudencial por 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06777-00 Actor: SABEL REINERO ARÉVALO ARÉVALO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuanto desconoció las sentencias C-596 de 20 de noviembre de 1997, C-608 de 23 de agosto de 1999 y C-258 de 7 de mayo de 2013, proferidas por la Corte Constitucional, e interpretó de manera inadecuada el concepto de vigencia de los regímenes especiales, en particular el fijado para los servidores de la Rama Judicial.
Por lo anterior, la Sala debe estudiar si el caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de ser así, establecer si la SECCIÓN SEGUNDA vulneró el derecho deprecado e incurrió en los defectos alegados por el accionante al haber proferido la sentencia de 10 de julio de 2025.
Precisado lo anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional. De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional».
Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06777-00 Actor: SABEL REINERO ARÉVALO ARÉVALO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional6, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».7 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación8, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el 6 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 7 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06777-00 Actor: SABEL REINERO ARÉVALO ARÉVALO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [9]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [10].
Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [11]. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [12].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas [9] “Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [10] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [11] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [12] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06777-00 Actor: SABEL REINERO ARÉVALO ARÉVALO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuestiones carecerían de relevancia constitucional.
En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional. Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental.
En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [13]. Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables.
Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso. El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [14].
En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso. En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [15]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la [13] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” [14] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [15] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06777-00 Actor: SABEL REINERO ARÉVALO ARÉVALO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto).
Asimismo, en un reciente pronunciamiento, la Corte Constitucional en sentencia SU-215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.
(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial [ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06777-00 Actor: SABEL REINERO ARÉVALO ARÉVALO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucional debía analizarse: “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.
(Destacado fuera de texto) En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito: (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico; (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales; y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la controversia que propone el actor respecto del defecto sustantivo alegado implica la reapertura de un asunto que ya fue resuelto en sede ordinaria y del cual se pretende constituir una instancia adicional. En efecto, la divergencia surge del hecho según el cual la autoridad judicial accionada no interpretó correctamente la normativa constitucional en protección del servidor público y pasó por alto el 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06777-00 Actor: SABEL REINERO ARÉVALO ARÉVALO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co precedente jurisprudencial establecido por la Corte Constitucional que, a su juicio, señaló que el régimen especial de tales funcionarios se extendió hasta el 31 de diciembre de 2014, siempre que a la entrada en vigencia del acto legislativo 01 de 2005, el trabajador hubiera acreditado 750 semanas cotizadas al sistema de seguridad social, situación que alega haber demostrado el actor para acceder a la pensión de vejez.
Se advierte que tales inconformidades fueron resueltas por la SECCIÓN SEGUNDA en la sentencia cuestionada al haber realizado el estudio correspondiente de los hechos y las pruebas que tuvo a su alcance para determinar si el actor era o no beneficiario del reconocimiento de la prestación pensional, así: 3.4. Requisitos de la pensión de jubilación del artículo 6 del Decreto 546 de 1971 (…) el régimen especial en materia pensional contenido en el citado Decreto 546 de 1971 en favor de aquellas personas que hayan prestado sus servicios a la Rama Judicial o al Ministerio Público, preveía las siguientes condiciones especiales para acceder al reconocimiento de la pensión: (i) 20 años de servicio de los cuales 10 debían ser exclusivos a la Rama Judicial o al Ministerio Publico, y, (ii) 55 años de edad para los hombres y 50 respecto de las mujeres.
El cumplimiento de estas condiciones, de acuerdo con el artículo 6 ídem otorgaba el derecho a una «pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio». 3.5. El régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 (…) el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 protege las expectativas legítimas que tenían los 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06777-00 Actor: SABEL REINERO ARÉVALO ARÉVALO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co trabajadores afiliados al régimen de prima media con prestación definida a la fecha de su entrada en vigencia, 1 de abril de 1994, y que estuvieran próximos a pensionarse.
Este grupo está conformado por «los servidores del Estado (empleados y funcionarios públicos, así como trabajadores oficiales) de ambos sexos, que a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, contaran con 35 años de edad o más si son mujeres, o con 40 si son hombres, o 15 años o más de servicios cotizados»11. Es decir, basta con reunir cualquiera de los anteriores requisitos para tener el derecho adquirido al régimen de transición. (…) 3.6.
Contenido y alcance del Acto Legislativo 01 de 2005. Reiteración de jurisprudencia 23. En virtud de la reforma constitucional introducida por el Acto Legislativo 01 de 200512 al artículo 48 Superior, la aplicación del régimen de transición no es indefinida. 24. En efecto, a través del parágrafo transitorio 4 del artículo 1 de dicho acto legislativo, el Congreso de la República fijó un límite temporal, en el sentido de señalar que, «el régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014.
Los requisitos y beneficios pensionales para las personas cobijadas por este régimen serán los exigidos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen». 25. De esta manera, el Acto Legislativo 01 de 2005 señala que la vigencia de los regímenes pensionales especiales y de los exceptuados, así como cualquier otro distinto al régimen especial contenido en la Ley 100 de 1993, expiraría el 31 de julio de 2010, excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tuvieran cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del referido acto legislativo, a los cuales se les mantendría dicho régimen hasta el año 2014, esto es, que ya no habría posibilidad de acceder a él, y por ende las pensiones serían reconocidas conforme con los requisitos del sistema general de pensiones establecido en la Ley 100 de 1993. 26.
En ese sentido, la jurisprudencia de esta Sección de manera uniforme y reiterada ha determinado, que una persona puede acceder a su derecho prestacional bajo el régimen de transición al cual se encontraba afiliado, si logra demostrar los siguientes 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06777-00 Actor: SABEL REINERO ARÉVALO ARÉVALO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co supuestos fácticos: (i) que al 1 de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, tenía 35 o más años siendo mujer, 40 o más años siendo hombre, (ii) que independientemente de la edad había laborado o realizado cotizaciones por más de 15 años, (iii) que al momento de proferirse el Acto Legislativo 01 de 2005, contaba al menos con las 750 semanas que exige el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ello con el fin de que el régimen de transición se le prolongara hasta el año 201414 y (iv) que al 31 de diciembre de 2014, fecha de finalización del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, había consolidado su estatus pensional cuando acreditó la edad y el tiempo de servicio exigido en el respectivo régimen especial. 3.7.2.
Análisis sustancial de la Sala 28. El demandante pretende que se le reconozca la pensión de vejez del régimen especial de los servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público previsto en el Decreto 546 de 1971, para lo cual alega que acreditó los requisitos de dicho régimen especial de la Rama Judicial, esto es 20 años de servicio y 55 años de edad, por tener acreditadas 750 semanas a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005. 29.
La UGPP le negó la solicitud de reconocimiento de pensión de vejez conforme al Decreto 546 de 1971 mediante el acto presunto producto de la falta de respuesta a la petición del 2 de agosto de 2014. 30. La Sala comparte el criterio del a quo en relación a que no es objeto de discusión si Sabel Reinerio Arévalo Arévalo no cumple con los presupuestos del artículo 36 de la Ley 100 para ser beneficiario del régimen de transición, como se constata al observar que nació el 17 de junio de 1959, lo que significa que para el día 30 de junio de 1995, fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones a nivel territorial, contaba con 36 años de edad y en la relación al tiempo de servicios, se tiene que inició a laborar el 1 de noviembre de 1980, por lo que al 30 de junio de 1995 tenía un poco más de 14 años de servicio, por lo que tampoco cumple con ese requisito. 31.
Sobre el particular la Sala anota, que como el parágrafo 4 del Acto Legislativo 01 de 2005 ordenó la finalización definitiva de la transición pensional del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, a partir del 31 de diciembre de 2014, entonces, las personas interesadas en acceder a una pensión bajo el régimen de transición, deben demostrar que consolidaron su estatus pensional, esto es: la edad y el tiempo de servicio exigido en el respectivo régimen especial, antes la extinción del régimen de transición. 32.
Sin embargo, la Sala reitera que dicho beneficio transicional culminó el 31 de diciembre de 2014, fecha hasta la cual, de acuerdo 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06777-00 Actor: SABEL REINERO ARÉVALO ARÉVALO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con el Acto Legislativo 01 de 2005, se permitió la vigencia de los regímenes de transición. 33.
Por lo tanto: (i) el actor no es beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, porque al 1 de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la norma ídem, tenía menos de 40 años de edad y menos de 15 años de servicios cotizados, (ii) dicho beneficio transicional culminó el 31 de diciembre de 2014, fecha hasta la cual, por orden del Acto Legislativo 01 de 2005, se permitió la vigencia de los regímenes de transición. 34.
Por consiguiente, el reconocimiento de la pensión del demandante debía hacerse conforme a la Ley 100 de 1993, como bien lo estudió el a quo, que de manera acertada concluyó, que Sabel Reinerio Arévalo Arévalo, no era beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo tanto, es preciso señalar que si bien laboró por más de 20 años en la Rama Judicial no le es aplicable el régimen especial previsto en el Decreto 546 de 1971. 35.
En efecto, así ocurrió, pues la consulta que la Sala realizó en el RUAF mostró que mediante Resolución 36505 del 5 de febrero de 2024 COLPENSIONES reconoció al demandante una pensión de vejez del régimen de prima media con tope máximo de pensión, es decir, de conformidad con la Ley 100 de 1993. 3.8. Conclusión de la decisión 36.
Con fundamento en lo expuesto, la respuesta al problema jurídico planteado es que el demandante no tiene derecho al reconocimiento de la pensión de vejez conforme al Decreto 546 de 1971, porque no es beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, vigente hasta el 31 de diciembre de 2014. 37. Por lo tanto, en la parte resolutiva de esta providencia se confirmará la sentencia de primera instancia, y, en consecuencia, el acto administrativo presunto demandado, conserva su presunción de legalidad. […]”.
(Resaltado del texto) De los apartes transcritos de la sentencia cuestionada se extrae que la SECCIÓN SEGUNDA al realizar un análisis de los hechos, las actuaciones surtidas dentro del proceso cuestionado y las pruebas allegadas, logró determinar que la pretensión del accionante de que 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06777-00 Actor: SABEL REINERO ARÉVALO ARÉVALO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se le reconociera la pensión de vejez establecida para el régimen especial de los servidores de la Rama Judicial previsto en el Decreto 546 de 1971, no era procedente, por cuanto no logró acreditar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Significa lo precedente que lo pretendido por la parte actora es que el juez de tutela haga un nuevo examen integral de los hechos alegados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con la finalidad de que se profiera una sentencia favorable a sus pretensiones y se deje sin efectos aquella que confirmó la decisión del juez de primera instancia que negó las súplicas incoadas en la demanda.
En ese orden de ideas, la Sala advierte que no se cumple con el requisito general de la relevancia constitucional, no solo porque la parte actora no cumplió con el mínimo de carga argumentativa, sino en particular, porque pretende que en sede de tutela se estudien las razones y fundamentos de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que dio lugar a la providencia cuestionada, lo que torna la acción de tutela improcedente, pues este mecanismo no está instituido para ser ejercido como una instancia adicional a las establecidas por el legislador en los procesos ordinarios. 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06777-00 Actor: SABEL REINERO ARÉVALO ARÉVALO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cabe anotar que la presunta configuración del defecto del precedente judicial tampoco cumple con la carga argumentativa que fundamente dicha afirmación, porque la parte actora se limitó a citar providencias que hacen alusión al régimen especial de los empleados de la Rama Judicial sin precisar la relación fáctica y jurídica que pudiese existir entre lo resuelto en esas oportunidades y lo decidido en el proceso ordinario objeto de controversia.
Respecto de la relevancia constitucional y la carga argumentativa del defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial, esta Sala16 ha indicado: “[…] Como se logra apreciar, el apoderado judicial del actor para sustentar el supuesto defecto sustantivo por desconocimiento del precedente se limitó a referenciar la fecha y citar apartes de las decisiones judiciales que, a su juicio, fueron desatendidas; sin embargo, tal como lo sostuvo esta Sala de Decisión en pronunciamiento de 19 de abril de 2021, la carga argumentativa de esta causal de procedibilidad se entiende satisfecha cuando, además de lo anterior, la parte actora identifique: i) las reglas y sub reglas jurisprudenciales que se fijaron en las providencias que se aducen desatendidas; ii) las situaciones fácticas coligadas, y iii) los problemas jurídicos planteados en ambos casos eran análogos o similares; argumentación que en el caso de autos no se cumple […]”.
(Resaltado fuera del texto). Así las cosas, para la Sala ni el análisis, ni la decisión contenida en la providencia controvertida resultan caprichosos o arbitrarios, sino que 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 18 de noviembre de 2022, CP Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 11001-03-15- 000-2022-04407-01. 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06777-00 Actor: SABEL REINERO ARÉVALO ARÉVALO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fueron adoptados a partir del alcance dado a las pruebas aportadas al plenario y a un análisis de las particularidades fácticas del mismo.
En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión del derecho fundamental de la parte actora, sino una divergencia dirigida a cuestionar una decisión judicial como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, en relación con aspectos que fueron resueltos de forma admisible por la autoridad accionada, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.
Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.
Consecuente con lo anterior, la Sala declarará improcedente el amparo solicitado por carencia del requisito general de la relevancia constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06777-00 Actor: SABEL REINERO ARÉVALO ARÉVALO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A:
PRIMERO: DENEGAR la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva presentada por la UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP), por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo constitucional de la referencia por falta del requisito general de relevancia constitucional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz. 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06777-00 Actor: SABEL REINERO ARÉVALO ARÉVALO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 13 de noviembre de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRRO GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.