CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01001-01 Solicitante: RAFAEL DAVID PANTOJA COGOLLO Y OTROS Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-Pretensiones netamente económicas. La Sala decide la impugnación interpuesta por el solicitante contra el fallo proferido el 18 de abril de 2024, por el Consejo de Estado-Sección Quinta, que declaró improcedente la acción de tutela.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 28 de febrero de 2024, los señores Rafael David Pantoja Cogollo, Denis Omar Pantoja Cogollo, Sherly Pantoja Acuña, Denis Del Carmen Pantoja Acuña, Mischel Pantoja Acuña, Junior Pantoja Acuña, Luz Marina Pantoja Cogollo, Neder Antonio Pantoja Cogollo, Sixto Abel Pantoja Pastrana, Luis Alfonso Pantoja Ramos, Marys Mercedes Pantoja Cogollo y Mónica Paulina Pantoja Caraballo, a través de apoderado judicial, formularon acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que alegan vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Tercera-Subsección B y el Juez Treinta y Dos Administrativo de Bogotá, al proferir las sentencias del 27 de octubre de 2023 y 24 de mayo de 2022, 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01001-01 Solicitante: Rafael David Pantoja Cogollo y otros Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia respectivamente, dentro del medio de control de reparación directa1 que interpusieron contra la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional.
En virtud del amparo, solicitan que los derechos alegados sean tutelados y, en consecuencia, se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Tercera-Subsección B a proferir una nueva decisión en la que se acceda a las pretensiones de la demanda. 2. Hechos relevantes Rafael David Pantoja Cogollo y su grupo familiar presentaron demanda de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Defensa Policía Nacional para reclamar los perjuicios derivados por la muerte del patrullero Luis Fernando Pantoja Martínez, ocurrida el 19 de agosto de 2018 en el municipio de Aguachica, Cesar mientras se encontraba en el ejercicio de sus funciones oficiales.
El asunto correspondió en primera instancia al Juez Treinta y Dos Administrativo de Bogotá que, por sentencia del 24 de mayo de 2022, resolvió negar las pretensiones de la demanda, al considerar que del material probatorio allegado al proceso no se acreditó la falla en el protocolo de seguridad para las operaciones urbanas de la Policía Nacional, ni se demostró que el patrullero haya sido expuesto a un mayor riesgo.
Inconformes con la decisión, la parte demandante presentó recurso de apelación. El asunto lo conoció en segunda instancia el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Tercera-Subsección B que, por sentencia del 27 de octubre de 2023, confirmó el fallo de primera instancia. Consideró que la parte demandante no acreditó la falla del servicio alegada ni los elementos necesarios para endilgar la responsabilidad de la Entidad demandada.
Señaló que los accionantes no allegaron, en el término procesal previsto las piezas probatorias necesarias para acreditar las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ocurrieron los hechos. En ese sentido indicó que conforme a los artículos 17 y 1 Identificado con número de radicado: 11001-33-36-032-2020-00276-00/01. 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01001-01 Solicitante: Rafael David Pantoja Cogollo y otros Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia 212 del CPACA y 78 y 173 del CGP la carga de la prueba está en cabeza de los demandantes y de solicitar a la autoridad demandada las pruebas que quisiera hacer valer en el proceso 3.
Fundamentos de la solicitud Los accionantes sostienen que los fallos reprochados vulneraron los derechos fundamentales invocados, pues incurrieron en los defectos fáctico, procedimental absoluto y sustantivo. Adujeron que las autoridades accionadas realizaron una indebida valoración del material probatorio aportado y, como consecuencia de esto, resolvieron negar las pretensiones de la demanda, al no tener en cuenta las circunstancias fácticas y las pruebas allegadas al proceso que acreditan de forma suficiente la falla en el servicio, pues el patrullero Pantoja Martínez fue sometido a un riesgo excepcional, debido a que la entidad demandada desatendió los protocolos de seguridad.
Además, que la muerte de la víctima ocurrió en un territorio considerado como zona roja en el que se desarrollaban actividades delictivas por parte de grupos al margen de la ley. Estimaron que se desconoció el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado, según el cual «la aplicabilidad de las normas ya sea sustanciales o procesales, deben ser el sustento junto con el material probatorio de la decisión final».
Además, señalaron que, en virtud del principio de la carga dinámica de la prueba, no es inexorable que la parte actora sea la que deba probar todos los supuestos de hecho, pues también lo debe hacer el demandado, mientras el ejercicio de acreditación se encuentre a su alcance. 4. Trámite de primera instancia El 4 de marzo de 2024 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a las autoridades judiciales accionadas, así como a la Nación-Ministerio de Defensa- Policía Nacional, en calidad de tercera con interés. 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01001-01 Solicitante: Rafael David Pantoja Cogollo y otros Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia En el escrito de contestación, la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, al oponerse al amparo adujo que la tutela es improcedente porque no cumple con el requisito de relevancia constitucional, ya que no justificó de forma suficiente los defectos e irregularidades que consideran incurrieron las autoridades accionadas y carece de argumentación frente a la transgresión de derechos que aduce vulnerados.
Indicó que las decisiones reprochadas fueron tomadas con fundamento en las normas aplicables y el material probatorio aportado. La Nación-Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Cincuenta Judicial II Administrativa de Bogotá, indicó que si bien, interviene en el Despacho accionado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no rindió concepto en el trámite judicial objeto de la presente tutela.
Adujo que la solicitud tiene por objeto suplir la debida diligencia de gestionar y aportar pruebas de forma oportuna, reabrir el debate probatorio y generar una instancia adicional al proceso ordinario. Sostuvo que las autoridades judiciales no vulneraron los derechos fundamentales alegados, ni incurrieron en los defectos que aducen. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Tercera-Subsección B y el Juez Treinta y Dos Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá remitieron copia digital del expediente ordinario.
Mediante sentencia del 18 de abril de 2024, el Consejo de Estado-Sección Quinta declaró improcedente la solicitud de amparo por falta de relevancia constitucional. Consideró que la solicitud es la manifestación de la inconformidad de los tutelantes con las decisiones reprochadas. Sostuvo que los accionantes pretenden reabrir el debate probatorio y desplazar al juez natural respecto de la valoración e interpretación normativa que este realizó. Los accionantes impugnaron.
Reiteraron las pretensiones de la solicitud. Adujeron que la tutela cumple con todos los requisitos del orden constitucional. Trajeron a colación una decisión de la Corte Constitucional y con base en esta sostuvieron que no se deben definir punto por punto los preceptos de procedibilidad en las acciones constitucionales. Esgrimió que el fallo de tutela proferido en la primera instancia vulneró lo establecido por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01001-01 Solicitante: Rafael David Pantoja Cogollo y otros Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia especialmente frente al derecho que tiene toda persona de acudir ante las autoridades judiciales.
El 6 de mayo de 2024 se concedió la impugnación. CONSIDERACIONES 5. Cuestión previa Aunque la parte accionante interpuso la solicitud en contra del Tribunal Administrativo del Cundinamarca y el Juez Treinta y Dos Administrativo de Bogotá, esta Sala solo analizará la sentencia del 27 de octubre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Cundinamarca, en tanto fue la providencia que puso fin al proceso ordinario. 6.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar la sentencia del 18 de abril de 2024, proferida por el Consejo de Estado-Sección Quinta, que declaró improcedente el amparo. 7. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la C. Pol y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ.
La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2020 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01001-01 Solicitante: Rafael David Pantoja Cogollo y otros Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional4: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron 3 Ibidem. 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01001-01 Solicitante: Rafael David Pantoja Cogollo y otros Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia origen a la controversia judicial”.
Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional. Además de lo anterior, la Corte indicó que: (…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal.
Caso concreto La providencia reprochada negó las pretensiones de la demanda de reparación directa «al no acreditarse por parte de los demandantes la existencia de una falla en el servicio o de los elementos necesarios para endilgar la responsabilidad de la entidad demandada». Estimó que no se probaron las circunstancias de tiempo, modo y lugar en la que ocurrieron los hechos, para así determinar si durante la ejecución de la operación militar existió mala preparación o si se presentó alguna circunstancia imputable a la Policía Nacional que desencadenó en la muerte del patrullero.
En ese sentido, señaló: para que exista una responsabilidad del Estado en casos de lesiones o muerte de miembros de las Fuerzas Armadas, deberá la parte demandante cumplir como carga procesal, acreditar la existencia de una falla del servicio o que al funcionario se le sometió a un riesgo posterior, en todo caso, acreditar una imputabilidad frente a la entidad que se reclama, más allá que la simple exposición de un riesgo propio del servicio.
Asimismo, el tribunal explicó que, si bien, la parte actora solicitó pruebas en el trámite de segunda instancia, estas fueron negadas en audiencia del 27 de abril de 2022, con fundamento en lo previsto en el artículo 1735 del CGP, al considerar que los 5 ARTÍCULO 173. OPORTUNIDADES PROBATORIAS. Para que sean apreciadas por el juez las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados para ello en este código.
En la providencia que resuelva sobre las solicitudes de pruebas formuladas por las partes, el juez deberá pronunciarse expresamente sobre la admisión de los documentos y demás pruebas que estas hayan aportado. El juez se abstendrá de ordenar la práctica de las pruebas que, directamente o por medio de derecho de petición, 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01001-01 Solicitante: Rafael David Pantoja Cogollo y otros Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia accionantes debieron haber solicitado previamente dichos documentos a la entidad demandada, sin embargo, la parte accionante no acreditó haber interpuesto el derecho de petición para solicitar las piezas procesales necesarias para probar los hechos que reclaman.
La sentencia reprochada se refirió a la carga procesal que se fundamenta en el artículo 78.10 del CGP y en la sentencia C-099 de 20226 de la Corte Constitucional, que estudió la exequibilidad de las normas procesales que exigen a las partes los deberes en relación con la consecución de pruebas, así: (i) los contenidos normativos acusados persiguen la realización de importantes principios constitucionales, en tanto se inscriben dentro de las llamadas cargas procesales que aluden a la organización de un proceso judicial con carácter dispositivo, de tal manera que garantice los principios de igualdad de las partes y lealtad procesal, sin afectar los principios de imparcialidad e independencia del juez.
(ii) Los contenidos normativos acusados constituyen un medio adecuado para realizar los principios constitucionales de igualdad toda vez que las cargas procesales que contienen contribuyen con lo propio de manera efectiva ya que su cumplimiento permite organizar el adelantamiento del proceso, de tal manera que éste no resulte caótico. (iii) Las normas acusadas no son evidentemente desproporcionadas porque está justificada la afectación de aquellos principios que promocionan la verdad como justicia, en favor de aquellos que promocionan la imparcialidad, la igualdad y la lealtad como justicia. La Corte indicó que una de las formas en la que se satisface la verdad en el proceso como forma de justicia, es precisamente obligando a las partes a cumplir con sus cargas procesales, y así al juez a honrar dicha obligación. Por eso no es razonable sostener que tras perder la oportunidad procesal de aportar una prueba al expediente se configura una afectación desproporcionada del propósito constitucional del derecho a la prueba (hallar la verdad y con base en ella adjudicar derechos), cuando ello tiene como causa el incumplimiento de uno de los medios para ello, cual es el establecimiento de cargas procesales en materia probatoria.
En virtud de lo anterior, la autoridad judicial indicó que «no resulta procedente el decreto de pruebas en segunda instancia en el presente caso, pues la negativa en primera instancia frente a su aprobación fue por culpa de la parte que la solicitó; no hubiera podido conseguir la parte que las solicite, salvo cuando la petición no hubiese sido atendida, lo que deberá acreditarse sumariamente.
(…) 6 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-099 de 2022 [fundamentos jurídicos 169 y 170]. 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01001-01 Solicitante: Rafael David Pantoja Cogollo y otros Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia acoplándose entonces en ninguno de los supuestos establecidos en el artículo 212 CPACA para su aprobación.» La Sala advierte que los argumentos presentados por los solicitantes no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal, respecto de la carga procesal de la parte demandante en la consecución de pruebas que pretenda hacer valer en el proceso.
Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto. Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. Así las cosas, la Sala habrá de confirmar la sentencia del 18 de abril de 2024, proferida por el Consejo de Estado-Sección Quinta, que declaró improcedente la acción de tutela.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 18 de abril de 2024 por el Consejo de Estado-Sección Quinta, que declaró improcedente la solicitud de tutela de Rafael David Pantoja Cogollo y otros contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Tercera-Subsección B y el Juez Treinta y Dos Administrativo de Bogotá. 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01001-01 Solicitante: Rafael David Pantoja Cogollo y otros Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia SEGUNDO: ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Ausente con excusa FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ