CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: Óscar Darío Amaya Navas Bogotá D.C., 10 de octubre de 2023 Número Único: 11001 03 06 000 2023 00177 00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Comisaría de Familia de Choachí (Cundinamarca), Comisaría Novena de Familia de Fontibón, y Defensoría de Familia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), Centro Zonal Fontibón Asunto: competencia para conocer un PARD y definir de fondo la situación jurídica de un niño La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), respectivamente modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el asunto de la referencia. I.

ANTECEDENTES Con base en la documentación recibida, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presente conflicto: 1. El 19 de enero de 2022, la Comisaría de Familia de Choachí recibió, vía WhatsApp, solicitud por parte del señor A.A.G.G en la que manifestaba el presunto interés de su hijo L.F.G.B., de 10 años de edad, de querer vivir con su progenitor, quien solo contaba con el derecho a las visitas, dado que mediante Resolución núm. 018 del 16 de septiembre de 2020, la Comisaría otorgó la custodia y cuidado personal del niño a sus abuelos maternos2. 2.

En esa misma fecha, por medio de auto de trámite, la Comisaría de Familia de Choachí resolvió admitir la mencionada solicitud, y ordenó al equipo interdisciplinario que realizara la verificación de los derechos y garantías del niño L.F.G.B.3. 1 Ley 2080 de 2021 (enero 25), «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción». 2 Archivo digital SAMAI, documento 4, folio 4. 3 Archivo digital SAMAI, documento 4, folio 4.

Radicación: 11001 03 06 000 2023 00177 00 3. El 28 de febrero de 2022, la Comisaría de Choachí, mediante auto, abrió proceso administrativo de restablecimiento de derechos (PARD), en favor del niño L.F.G.B., al considerar que existían hechos constitutivos de vulneración de derechos, debido a las situaciones de conflicto entre la familia extensa (abuelos maternos) y el progenitor.

Adicionalmente, la Comisaría adoptó como medida provisional de urgencia, para garantizar la protección integral del niño, la ubicación en su familia de origen o familia extensa, y la vinculación a programa de atención especializada4. 4. Mediante Resolución núm. 036 del 14 de junio de 2022, la Comisaría de Familia de Choachí: i) declaró en situación de vulneración de derechos al niño L.F.G.B.; ii) confirmó la medida de restablecimiento consistente en la ubicación en medio familiar con sus abuelos maternos, y iii) ordenó al equipo interdisciplinario que hiciera el seguimiento a las medidas por el término de seis meses.

Asimismo, la Comisaría ordenó al progenitor que diera estricto cumplimiento a la Resolución núm. 018 del 16 de septiembre de 2020, en cuanto al régimen de visitas5. 5. El 17 de junio de 2022, el señor A.A.G. interpuso recurso de reposición contra la Resolución núm. 036 del 14 de junio de 2022, dado que, en su criterio, la Comisaría había incurrido en varios defectos fácticos al establecer la medida de restablecimiento de derechos consistente en la ubicación del niño con sus abuelos maternos. En esa misma fecha, la Comisaría de Familia de Choachí, por medio de auto, le dio trámite al recurso6. 6.

Mediante Auto del 28 de junio de 20227 8, la Comisaría de Familia de Choachí resolvió no reponer la resolución impugnada, y, además, consideró que no era plausible un cambio o modificación de la medida de restablecimiento de derechos, toda vez que la situación de vulneración o amenaza aún persistía. En ese mismo auto, luego de resolver el recurso de reposición, la Comisaría ordenó remitir el fallo de vulneración de derechos (Resolución núm. 036 del 14 de junio de 2022) y el expediente al Juzgado Promiscuo de Familia de Cáqueza como mecanismo de control de legalidad diseñado con el fin de garantizar los derechos procesales de las partes y subsanar los defectos en que se hubiere podido incurrir por parte de esta autoridad administrativa, y además como mecanismo de protección eficaz para que las personas afectadas por la resolución recobren sus derechos mediante la solicitud de terminación de sus efectos, demostrando que las circunstancias que le dieron origen se han superado y que razonablemente se puede pensar que no se repetirán. 4 Archivo digital SAMAI, documento 4, folios 72 a 75. 5 Archivo digital SAMAI, documento 4, folios 133 a 157. 6 Archivo digital SAMAI, documento 3, folio 25. 7 Archivo digital SAMAI, documento 3, folios 95 a 107. 8 En esa misma fecha quedó ejecutoriada la Resolución núm. 036 de 2022, de conformidad con la constancia de ejecutoria que obra en el expediente.

Radicación: 11001 03 06 000 2023 00177 00 7. El 18 de julio de 2022, el Juzgado Promiscuo de Familia de Cáqueza, en providencia de la misma fecha, resolvió la solicitud de «homologación respecto de la Resolución núm. 036 de fecha 14 de junio de 2022» presentada por la Comisaría de Familia de Choachí, y consideró que no tenía competencia para pronunciarse, teniendo en cuenta que, con base en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, «ninguna de las partes, ni el ministerio público, con posterioridad a la decisión del 28 de junio de 2022, con la cual se dejó en firme la Resolución [núm.] 036 del 14 de ese mismo mes y año expresó su inconformidad o elevó solicitud de homologación, recurso o petición de envío de lo actuado para ante esta autoridad judicial»9. 8.

Mediante Auto del 21 de julio de 2022, la Comisaría de Familia de Choachí indicó que como no se manifestó inconformidad de la Resolución núm. 036 del 14 de junio de 2022, dicho fallo de vulneración quedaba en firme10. 9. El 16 de noviembre de 2022, por medio de la Resolución núm. 066, la Comisaría de Choachí prorrogó por seis meses el término de seguimiento a la medida de restablecimiento de derechos adoptada en favor del niño L.F.G.B.11 12 10.

El 9 de febrero de 2023, la Comisaría de Familia de Choachí trasladó, por competencia territorial, las diligencias a la Defensoría de Familia del ICBF, Centro Zonal Fontibón13. 11. El 17 de febrero de 2023, la Defensoría de Familia del ICBF, Centro Zonal Fontibón, devolvió el expediente a la Comisaría de Familia de Choachí, por falta de competencia, teniendo en cuenta que el ICBF no era competente para adelantar procesos de restablecimiento de derechos «en el marco de violencia intrafamiliar», y, también, para que realizara la subsanación de las diligencias al evidenciar unos hallazgos que indicaban, a su juicio, un mal procedimiento14. 13.

Por medio de Auto del 2 de marzo de 2023, la Comisaría de Familia de Choachí subsanó las diligencias, y declaró su falta de competencia para seguir conociendo del proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor del niño L.F.G.B., por el factor territorial; en este sentido, devolvió las actuaciones al Centro Zonal de Fontibón15. 9 Archivo digital SAMAI, documento 3, folios 247 a 251. 10 Archivo digital SAMAI, documento 3, folios 253. 11 Archivo digital SAMAI, documento 2, folios 19 a 35. 12 Esta decisión quedo ejecutoriada el 16 de diciembre de 2022, al no interponerse recurso alguno, y trascurridos los 15 días sin que se presentara inconformidad por alguna de las partes, según se señala en la constancia de ejecutoria que obra en el expediente.

Archivo digital SAMAI, documento 2, folio 85. 13 Archivo digital SAMAI, documento 2, folio 305. 14 Archivo digital SAMAI, documento 2, folios 309 a 311. 15 Archivo digital SAMAI, documento 2, folios 313 a 321. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00177 00 14. Mediante escrito del 16 de marzo de 2023, la abuela materna del niño L.F.G.B. pidió a la Defensoría de Familia del ICBF, Centro Zonal Fontibón, el traslado del expediente a la Comisaría de Familia de Fontibón16.

Mediante oficio de la misma fecha, esta autoridad, trasladó las diligencias, por competencia territorial, a la Comisaría de Familia de Fontibón y solicitó la desvinculación del proceso administrativo de restablecimiento de derechos17. 13. Por medio de Auto del 24 de marzo de 2023, la Comisaría Novena de Familia de Fontibón resolvió devolver el expediente contentivo del PARD en favor del niño L.F.G.B. a la Comisaría de Familia de Choachí, al considerar que faltaban dos meses para vencerse la prórroga de seis meses, y que en virtud de los principios de oportunidad, celeridad y eficacia, la Comisaría de Familia de Choachí tenía la competencia para pronunciarse sobre el cierre de seguimiento del PARD y/o la solicitud al ICBF para la autorización de la ampliación del término de seis meses.

Adicionalmente, la Comisaría de Fontibón consideró que de no estar de acuerdo con las razones expuestas proponía conflicto negativo de competencias ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado18. 15. El 29 de marzo de 2023, la Comisaría de Familia de Choachí consideró que no era competente para continuar las diligencias, teniendo en cuenta que el niño L.F.G.B. no residía en esa municipalidad, y que, de acuerdo con el factor territorial señalado en el artículo 97 de la Ley 1098 de 2006, la competencia era de la Comisaría de Fontibón, por lo que propuso conflicto negativo de competencias administrativas a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado19.

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó edicto núm. 168 en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto20.

Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Comisaría de Familia de Choachí (Cundinamarca), a la Comisaría Novena de Familia de Fontibón, a la Defensoría de Familia del ICBF, Centro Zonal Fontibón, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, a la Defensoría de Familia del ICBF, Centro Zonal Cáqueza, a 16 Archivo digital SAMAI, documento 2, folio 393. 17 Archivo digital SAMAI, documento 2, folio 397 18 Archivo digital SAMAI, documento 2, folios 401 a 402. 19 Archivo digital SAMAI, documento 1, folios 1 a 7. 20 Archivo digital SAMAI, documento 22.

Radicación: 11001 03 06 000 2023 00177 00 los señores A.R.B.L. y G.L.R.H. (abuelos maternos), al señor A.A.G.G. (progenitor), y a su apoderada Julieta García 21. Obra constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido que, durante la fijación del edicto, la Comisaría Novena de Familia de Fontibón y la Comisaría de Familia de Choachí presentaron consideraciones.

Las demás autoridades y particulares interesados guardaron silencio22. Según informe secretarial, con posteridad, la Defensoría de Familia del ICBF, Centro Zonal Fontibón, presentó alegatos23. Por Auto del 31 de julio de 2023, el consejero ponente ordenó a la Defensoría de Familia del ICBF, Centro Zonal Fontibón, que allegara una documentación faltante en el expediente relacionada con las actuaciones que había adelantado en el marco del PARD.

Según informe secretarial del 10 de agosto de 2023, se informó al despacho que, luego del término concedido para allegar la información, la Defensoría de Familia del ICBF, Centro Zonal Fontibón, guardó silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. La Comisaría de Familia de Choachí (Cundinamarca) Por medio de escrito del 30 de mayo de 2023, la Comisaría de Familia de Choachí presentó alegatos a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

Luego de explicar de manera sucinta las actuaciones que esa Comisaría adelantó en el marco del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos en favor del niño L.F.G.B, y los antecedentes que dieron origen al presente conflicto negativo de competencias administrativas, esta autoridad considera que no es la competente para continuar con el PARD, sino la Comisaría de Familia de Fontibón, en atención al factor de competencia territorial, establecido en el artículo 97 de la Ley 1098 de 2006, el cual dispone: «Será competente la autoridad del lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente […].». 2.

La Comisaría Novena de Familia de Fontibón En su escrito de alegatos del 17 de mayo de 2023, la Comisaría Novena de Familia de Fontibón consideró que no tenía competencia para actuar dentro del PARD, pues, en su criterio, el proceso se encontraba vencido al haber transcurrido los seis 21 Archivo digital SAMAI, documento 18. 22 Archivo digital SAMAI, documento 25. 23 Archivo digital SAMAI, documento 28.

Radicación: 11001 03 06 000 2023 00177 00 meses de prórroga al seguimiento de las medidas de restablecimiento impuestas por la Comisaría de Choachí. En este orden de ideas, sostiene que la competencia, en este caso, para definir la situación jurídica del niño L.F.G.B. es de la Comisaría de Familia de Choachí, y explica que «el proceso no puede ser enviado de Entidad a Entidad por donde el menor se vaya trasladando». 3.

La Defensoría de Familia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), Centro Zonal Fontibón. En los alegatos que presentó a esta Sala el 31 de mayo de 2023, la Defensoría de Familia del ICBF, Centro Zonal Fontibón, se constituye como parte y manifiesta los argumentos por los cuales considera que no tiene competencia para adelantar el PARD y definir la situación jurídica del niño L.F.G.B. Luego de mencionar los antecedentes, la Defensoría de Familia recuerda que dentro de las actuaciones adelantadas en el PARD, esta autoridad declaró su falta de competencia, teniendo en cuenta que ese proceso se estaba adelantando, a su juicio, en un contexto de violencia intrafamiliar, que según el artículo 2.2.4.2.1. del Decreto 1069 de 2015, solo podía ser adelantado por comisarías de familia.

Tal como lo cita esta autoridad en sus alegatos, la norma señala que «[e]l defensor de Familia se encargará de prevenir, garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes, en las circunstancias de maltrato, amenaza o vulneración de derechos diferentes a los suscitados en el contexto de la violencia intrafamiliar», mientras que el comisario de familia se encarga de lo anterior, pero «en las circunstancias de maltrato infantil, amenaza o vulneración de derechos suscitados en el contexto de la violencia intrafamiliar».

IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Ley 1878 de 201824 fue publicada el 9 de enero de 2018, fecha a partir de la cual se entiende que entró a regir, de manera integral, en todo el territorio nacional25. 24 Ley 1878 de 2018 (enero 9), «Por medio de la cual se modifican algunos artículos de la ley 1098 de 2006, por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia, y se dictan otras disposiciones». 25 Por regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el Legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso, determine una fecha diferente (artículos 52 y 53 Ley 4 de 1913).

Si bien la Ley 1878 de 2018 no contiene norma que indique la fecha de entrada en vigencia, en su artículo 13 estableció unas reglas de transición respecto de las cuales ordena su aplicación «a partir de la expedición de la presente ley». El análisis hecho por la Sala le permitió concluir que, a pesar de la falta de técnica, debe entenderse como Radicación: 11001 03 06 000 2023 00177 00 El artículo 3º de la citada ley modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 al cual adicionó el parágrafo tercero, conforme al cual los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos serán resueltos por los jueces de familia.

En consecuencia, la Sala estima procedente hacer una revisión previa de las normas legales pertinentes, con base en las cuales determinará, en el caso concreto, si es o no de su competencia dirimir el conflicto que le ha sido planteado, y fundamentará la decisión que corresponda. La enunciada revisión comprende: a. Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que en su título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», y en su capítulo I, de las «reglas generales»26 prevé en el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, lo siguiente: Conflictos de competencia administrativa.

Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: fecha de inicio de su vigencia la fecha de su promulgación, esto es, el 9 de enero de 2018, cuando fue publicada en el Diario Oficial núm. 50.471, con el fin de aplicar las reglas de transición desde la expedición. 26 Artículo 34.

Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código.

Radicación: 11001 03 06 000 2023 00177 00 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto.

Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; iii) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de entidades del orden territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Por lo anterior, como regla general, los conflictos de competencias entre las autoridades que tramitan las actuaciones administrativas reguladas en el libro primero de la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia) son de conocimiento de la Sala Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. b. La posición de la Sala en relación con el artículo 21 numeral 16 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) Dispone la norma en cita: Artículo 21.

Competencia de los jueces de familia en única instancia. Los jueces de familia conocen en única instancia de los siguientes asuntos: […]. 16. De los conflictos de competencia en asuntos de familia que se susciten entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía. […] [Subraya la Sala]. Al analizar esa disposición, la Sala ha concluido que el Código General del Proceso (CGP) no modificó ni derogó, en forma expresa o tácita, ninguna de las Radicación: 11001 03 06 000 2023 00177 00 disposiciones señaladas del CPACA respecto de los conflictos de competencias administrativas, pues, si bien el artículo 21 del CGP otorgó a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esa competencia no resulta opuesta ni incompatible con lo dispuesto para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos en los artículos 39; 112, numeral 10, y 151, numeral 3º, del CPACA.

Así las cosas, teniendo en cuenta que el artículo 21, numeral 16, del CGP no implica la pérdida de competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia, se concluye que esta colegiatura y los jueces de familia tienen, en este campo, una competencia concurrente y a prevención27. c. El alcance del artículo 3º (parágrafo 3º) de la Ley 1878 de 2018 frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia La Ley 1878 de 2018 modificó el libro primero del Código de la Infancia y la Adolescencia. Para establecer la incidencia de tales modificaciones en la función de dirimir los conflictos de competencia administrativa asignada a la Sala de Consulta, es necesario analizar los siguientes dos elementos: i) El trámite al que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006 (modificados por el artículo 3º de la Ley 1878 de 2018) El artículo 3º de la Ley 1878 de 2018 modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 para precisar aspectos atinentes al auto de apertura del PARD y a su contenido, adicionando tres parágrafos, de los cuales interesa el tercero, conforme el cual: […] Parágrafo 3°.

En caso de conflicto de competencia entre autoridades administrativas, el proceso de restablecimiento de derechos deberá ser tramitado a prevención por la primera autoridad que tuvo conocimiento del asunto, hasta tanto el juez de familia resuelva el conflicto. […] En su tenor literal, el parágrafo transcrito parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que están llamadas a conocer 27 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220023400 del 7 de diciembre de 2022, radicación 11001030600020220022200 del 22 de noviembre de 2022, entre otras, entre otras.

Radicación: 11001 03 06 000 2023 00177 00 de los procedimientos administrativos de restablecimiento de derechos, a partir del momento en que tengan conocimiento de la presunta vulneración o amenaza de los derechos de un niño, niña o adolescente. Estas autoridades son los defensores de familia, los comisarios de familia y los inspectores de policía (artículo 21, numeral 16 del CGP, arriba analizado).

Es así como, respecto de los conflictos de competencia que se presenten entre tales autoridades en la etapa inicial del PARD28, hay norma especial,29 en virtud de lo cual, los jueces de familia que tengan jurisdicción desde el punto de vista territorial30, son los competentes para resolverlos. Ahora bien, cuando la autoridad administrativa incumple los términos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, el Código de la Infancia y la Adolescencia31 dispone, como efecto, la pérdida de competencia y el deber de trasladar el proceso al juez de familia, para que éste, actuando en remplazo de la autoridad administrativa32, avoque conocimiento y defina la situación jurídica del niño, niña o adolescente, situación que ha de decirse, con la Ley 1878 en su artículo 4° parágrafo 4º quedó calificada como falta gravísima33.

La Sala ha reiterado que, en estos casos, la naturaleza de la función asignada al juez es administrativa y no judicial34. Entonces, cuando un juez de familia debe remplazar a una de las autoridades administrativas mencionadas (defensores o comisarios de familia, o inspectores de 28 El artículo 99 del Código de la Infancia y la Adolescencia regula la «iniciación de la actuación administrativa», cuyo trámite se consagra en este artículo y en el artículo 100 de la misma normativa, por lo que debe entenderse que el parágrafo 3° del artículo 3º de la Ley 1878 cobija a ambos artículos. 29 El procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos es una actuación administrativa regulada en ley especial - Código de la Infancia y la Adolescencia, Ley 1098 de 2006 y sus modificaciones, entre ellas, las dispuestas en la Ley 1878 de 2018, de modo que, las normas del procedimiento administrativo general estatuido en el CPACA solo se aplican para suplir sus vacíos. 30 Regla de competencia territorial.

Ver artículo 97 de la Ley 1098 de 2006. 31 Ley 1098 de 2006, con las modificaciones de la Ley 1878 de 2018, artículos 100 y 103. 32 En concordancia, el numeral 4º del artículo 119 del Código de la Infancia y la Adolescencia le atribuye al juez de familia la competencia en única instancia para «resolver sobre el restablecimiento de derechos cuando el defensor o el Comisario de Familia haya perdido competencia».

A su vez, el artículo 120 del mismo Código otorga competencia al juez civil o promiscuo municipal para conocer de los asuntos «que la presente ley atribuye al juez de familia, en única instancia en los lugares donde no exista este». 33 L.1878/18, artículo 4º, modificatorio del artículo 99 de la Ley 1098/06, parágrafo 4º: «El incumplimiento de los términos para la tramitación y decisión del proceso administrativo de restablecimiento de derechos por parte de las autoridades administrativas y judiciales será causal de falta gravísima». 34 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220017600 del 22 de septiembre de 2022.

Reiterada en la radicación 11001030600020220023600 del 13 de diciembre de 2022, entre otras. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00177 00 policía) ante la pérdida de competencia en la que esta haya incurrido por vencimiento de los términos para el trámite y conclusión del PARD, puede presentarse conflicto de competencias administrativas entre el juez y la correspondiente autoridad administrativa.

Esta precisa hipótesis no está contemplada expresamente en el Código General del Proceso ni en el Código de la Infancia y la Adolescencia, razón por la cual, esta situación queda sometida a la Ley 1437 de 2011 (CPACA), en especial a las reglas del procedimiento administrativo general (de las que forma parte el artículo 39), y que por mandato de su artículo 2º, inciso final, deben aplicarse cuando no existan procedimientos especiales, o estos presenten vacíos35.

Por lo tanto, los conflictos de competencia que se susciten entre los jueces de familia (o los que cumplan sus funciones en aquellos municipios en donde no exista esa categoría de jueces), y las autoridades administrativas en el marco de los procedimientos administrativos de restablecimiento de derechos regulados por el Código de la Infancia y la Adolescencia, serán conocidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con sujeción al trámite establecido en el artículo 39 del CPACA. ii) Los conflictos de competencia en la etapa de seguimiento y modificación de medidas de protección de que trata el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por la Ley 1878 de 2018 en su artículo 6, y por la Ley 1955 de 2019 en su artículo 208.

Con relación al seguimiento de las medidas de protección que se imponen en favor de los niños, niñas y adolescentes, la Sala debe hacer las siguientes observaciones: El artículo 96 del Código de la Infancia y la Adolescencia, que no fue modificado por la Ley 1878 de 2018, dispone: «[e]l seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia estará a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar».

Por su parte, el artículo 6° de la Ley 1878 de 2018, que inicialmente modificó el artículo 103 del Código de Infancia y Adolescencia, y que posteriormente fue a su vez modificado por el artículo 208 de la Ley 1952 de 2019, introduce tres cambios importantes al mencionado código, en lo relativo al seguimiento de las medidas de protección o restablecimiento: 35 Artículo 2º, inciso final: «Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales.

En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código». Radicación: 11001 03 06 000 2023 00177 00 1. Dispone que la actividad de seguimiento debe concluir con una decisión que resuelva, de manera definitiva y de fondo, la situación jurídica del niño, niña o adolescente, para lo cual ofrece tres opciones: a) Decretar «el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos». b) Ordenar «el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos». c) «La declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos».

En todo caso, por mandato del artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, la declaratoria de adoptabilidad solo puede ser hecha por el defensor de familia y, con base en el mismo artículo 98, en reiterado criterio de la Sala36, tal declaratoria también corresponde al juez de familia, cuando sustituya a la autoridad administrativa, por haber operado la pérdida de competencia. 2.

Preceptúa que el trámite de seguimiento, hasta la determinación de alguna de las medidas anteriores, debe ser realizado en un plazo de seis meses, prorrogables por otros seis. No obstante, el inciso 8º de la norma citada, adicionado por la Ley 1955 de 2019 (artículo 208), establece la posibilidad de que, en algunos casos, previa reglamentación y otorgamiento del aval, por parte del ICBF, el término indicado se amplíe. Con base en dicha norma, el ICBF expidió la Resolución 11199 del 2 de diciembre de 2019 por la cual reglamentó el mecanismo para solicitar y otorgar el aval para la ampliación del término de seguimiento, dentro de los procesos administrativos de restablecimiento de derechos en los que sea necesario, siempre y cuando se cumplan, entre otros, los siguientes requisitos: 1.

El proceso no puede estar incurso en ninguna de las causales de pérdida de competencia contempladas en la Ley 1098 de 2006, modificada por la Ley 1878 de 2018. Es decir: 1.1. El proceso debe contar con fallo en declaratoria de vulneración de derechos proferido dentro de los seis meses siguientes al conocimiento de la autoridad administrativa de la presunta amenaza o vulneración de los derechos del menor de edad […] 1.2.

El proceso debe contar con la resolución motivada de la prórroga de seguimiento, proferida antes del vencimiento del término de seguimiento inicial […]. Es decir, la solicitud deberá hacerse dentro de los 6 meses del término de la prórroga de seguimiento y antes de que se venza dicho periodo […]. 2. El auto de apertura del PARD debe haber sido 36 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220023400 del 7 de diciembre de 2012, 11001030600020220017600 del 22 de septiembre de 2022, entre otras.

Radicación: 11001 03 06 000 2023 00177 00 notificado a las personas que de conformidad con el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, tienen que ser citadas para que se pronuncien y aporten las pruebas que deseen hacer valer. […] 4. Debe evidenciarse que el PARD contó con las notificaciones consagradas en el Código de la Infancia y la Adolescencia para las diferentes etapas. 5.

El proceso no puede estar incurso en ninguna causal de nulidad […]. 3. Asigna la función de seguimiento a la «autoridad administrativa» que tenga la competencia para conocer del respectivo proceso de restablecimiento de derechos, es decir, el defensor de familia, el comisario de familia o el inspector de policía, según el caso, o bien el juez de familia, cuando actúe en remplazo de cualquiera de las autoridades mencionadas, que haya perdido la competencia. La comparación de los artículos 96 y 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia permite llegar a la conclusión de que la función de seguimiento está a cargo de los defensores de familia, comisarios de familia, inspectores de policía o jueces de familia, según el caso, con la colaboración de los coordinadores de los centros zonales del ICBF.

En ejercicio de dicha función, les corresponde: i) evaluar la eficacia de tales medidas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y ii) con base en lo anterior, establecer cuáles de las medidas enunciadas deben ser modificadas, revocadas, sustituidas o ratificadas como medidas de restablecimiento definitivas, según el caso.

Advierte la Sala que, así como la Ley 1878 de 2018 reforzó la concurrencia de las autoridades de familia y del coordinador del centro zonal del ICBF en el trámite del seguimiento, y estableció formalidades y términos para su desarrollo, no contempló una disposición especial en materia de conflictos de competencias en esta etapa. En consecuencia, en presencia de dichos conflictos, la Sala mantiene su competencia para dirimirlos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.

En el marco legal descrito, la Sala pasa a analizar su competencia en el presente caso, y con base en ello fundamentará la decisión sobre el presunto conflicto de competencias administrativas. d) La competencia de la Sala en el caso concreto Advierte la Sala que el conflicto de competencias suscitado involucra a dos autoridades del orden territorial y una del orden nacional que negaron competencia para adelantar el PARD iniciado a favor del niño L.F.G.B. a saber: Radicación: 11001 03 06 000 2023 00177 00 a) La Comisaría de Familia de Choachí (Cundinamarca) y la Comisaría Novena de Familia de Fontibón, autoridades territoriales de carácter administrativo e interdisciplinario que forman parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, y b) El Instituto Colombiano del Bienestar Familiar (ICBF), a través de la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Fontibón, autoridad del orden nacional.

Se reitera que los conflictos de competencia que se susciten entre autoridades administrativas en la etapa de seguimiento serán dirimidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. En efecto, advierte la Sala que, así como la Ley 1878 de 2018 reforzó la concurrencia de las autoridades de familia y del coordinador del centro zonal del ICBF en el trámite del seguimiento, y estableció formalidades y términos para su desarrollo, no contempló una disposición especial en materia de conflictos de competencias en esta etapa.

En consecuencia, en presencia de dichos conflictos, la Sala mantiene su competencia para dirimirlos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. Adicionalmente, el asunto discutido es particular, concreto y de naturaleza administrativa, porque se trata de definir la autoridad competente para continuar el PARD en favor del niño L.F.G.B. y consolidar la definición de fondo de su situación jurídica.

En consecuencia, están reunidos los requisitos legales exigidos para determinar la competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en virtud de lo previsto en el artículo 39 del CPACA sobre los conflictos de competencias administrativas. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»37.

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del CPACA para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. 37 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015, que lo subrogó. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00177 00 El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.

Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, decisión que la Sala adopta con base en los supuestos fácticos puestos a su consideración, en la solicitud y en los documentos que forman parte del expediente.

Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para dirimir el conflicto. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, cuando este conflicto se resuelva, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo. 4.

Síntesis del caso y problema jurídico La Comisaría de Familia de Choachí negó su competencia, y, en consecuencia, consideró que la Comisaría Novena de Familia de Fontibón era la autoridad que debía resolver la situación jurídica de L.F.G.B., en atención al factor de competencia territorial establecido en el artículo 97 de la Ley 1098 de 2006.

La Comisaría Novena de Familia también rechazó la competencia, porque, a su juicio, el PARD se encontraba vencido al haber transcurrido los seis meses de prórroga que establece el Código de la Infancia y la Adolescencia para culminarlo. Finalmente, la Defensoría de Familia del ICBF, Centro Zonal Fontibón, negó su competencia teniendo en cuenta que el PARD se estaba adelantando, a su juicio, en un contexto de violencia intrafamiliar, que según el artículo 2.2.4.2.1. del Decreto 1069 de 2015 solo podía ser adelantado por comisarías de familia.

Así las cosas, le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para adelantar el proceso administrativo de restablecimiento de derechos iniciado a favor de L.F.G.B. y definir de fondo su situación jurídica. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00177 00 Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará: i) El proceso administrativo de restablecimiento de derechos previsto en la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y de la Adolescencia), modificada por la Ley 1878 de 2018: etapas, efectos y autoridades administrativas competentes para adelantarlo.

Reiteración; ii) El maltrato infantil y la violencia intrafamiliar. Reiteración; iii) Defensorías de familia. Titularidad principal para asegurar el establecimiento de los derechos de la infancia y la adolescencia. Reiteración; iv) Competencia subsidiaria de las comisarías de familia: en ausencia de las defensorías de familia, y competencia principal en asuntos relacionados con la violencia intrafamiliar.

Ley 2126 de 2021 v) El factor territorial como determinante de la competencia en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos; vi) El caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al caso concreto 5.1. El proceso administrativo de restablecimiento de derechos previsto en la Ley 1098 de 200638, modificada por la Ley 1878 de 201839: etapas, efectos y autoridades administrativas competentes para adelantarlo.

Reiteración40. Conforme lo establecido en el artículo 50 de la Ley 1098 de 2006 «[s]e entiende por restablecimiento de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes, la restauración de su dignidad e integridad como sujetos y de la capacidad para hacer un ejercicio efectivo de los derechos que le han sido vulnerados», restauración que, de acuerdo a lo previsto en el artículo 51 de la citada norma «es responsabilidad del Estado en su conjunto a través de las autoridades públicas».

Bajo ese entender, los artículos 50 y siguientes de la Ley 1098 de 2006 definen las medidas de restablecimiento de derechos y, los artículos 96 y siguientes, las etapas y los términos en los que, las autoridades competentes, deben adelantar los procesos administrativos de restablecimiento de derechos. 38 «[p]or la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia». 39 «[p]or medio de la cual se modifican algunos artículos de la Ley 1098 de 2006, por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia, y se dictan otras disposiciones». 40 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 3 de agosto de 2022, radicación núm. 11001030600020220010800.

Radicación: 11001 03 06 000 2023 00177 00 Respecto de la etapa inicial, el texto original del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 disponía que «[c]uando el defensor o el comisario de familia o, en su caso, el inspector de policía tenga conocimiento de la inobservancia, vulneración o amenaza de alguno de los derechos que este Código reconoce a los niños, las niñas y los adolescentes, abrirá la respectiva investigación, siempre que sea de su competencia; en caso contrario avisará a la autoridad competente».

Frente a los términos de duración de la actuación administrativa, el parágrafo 2° del artículo 100, establecía que, la misma debía resolverse «[…] dentro de los cuatro meses siguientes a la fecha de presentación de la solicitud o a la apertura oficiosa de la investigación […]» y, más adelante señalaba que, si no se emitía una decisión de fondo dentro de ese término «[…] la autoridad administrativa penderá competencia para seguir conocimiento del asunto y remitirá inmediatamente el expediente al Juez de Familia, para que, de oficio, adelante la actuación o el proceso respectivo».

No obstante, en la medida en que, en la práctica, las autoridades administrativas que tramitaban este tipo de actuaciones evidenciaron que, existían vacíos legales en su trámite y que los términos que señalaba la ley, no eran suficientes para adelantar los procesos de restablecimiento de derechos, fue necesaria una modificación a la norma.

Con fundamento en lo anterior, el proceso administrativo de restablecimiento de derechos regulado en los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006, fue modificado por los artículos 3° y 4°, respectivamente, de la Ley 1878 de 2018. Actualmente, el proceso administrativo de restablecimiento de derechos, regulado en la Ley 1098 de 2006, sigue las siguientes reglas: Artículo 99.

Iniciación de la actuación administrativa. El niño, la niña o adolescente, su representante legal, la persona que lo tenga bajo su cuidado o custodia, o cualquier persona, podrá solicitar ante el Defensor o Comisario de Familia, o en su defecto el Inspector de Policía la protección de los derechos de aquel cuando se encuentren vulnerados o amenazados.

Cuando del estado de verificación el Defensor o el Comisario de Familia o, en su defecto, el Inspector de Policía tengan conocimiento de la vulneración o amenaza de alguno de los derechos que este Código reconoce a los niños, las niñas y los adolescentes, dará apertura al Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos, mediante auto contra el cual no procede recurso alguno. […]

PARÁGRAFO 1 o. Si la autoridad competente advierte la ocurrencia de un posible delito, deberá denunciarlo ante la autoridad penal competente de manera inmediata. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00177 00 PARÁGRAFO 2o. En los casos de inobservancia de derechos, la autoridad administrativa competente deberá movilizar a las entidades que conforman el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, dictando las órdenes específicas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes de manera que se cumplan en un término no mayor a diez (10) días.

Respecto a su trámite, el artículo 100 de la citada norma, dispone lo siguiente: [u]na vez se dé apertura al Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos a favor de un niño, niña o adolescente, el funcionario notificará y correrá traslado del auto de apertura por cinco (5) días, a las personas que de conformidad con el artículo 99 del presente Código deben ser citadas, para que se pronuncien y aporten las pruebas que deseen hacer valer. […] Vencido el término del traslado, mediante auto que será notificado por estado, se fijará la fecha para la audiencia de pruebas y fallo, en donde se practicarán las pruebas que no hayan sido adelantadas, se dará traslado de estas y se emitirá el fallo que en derecho corresponda. […] En todo caso, la definición de la situación jurídica deberá resolverse declarando en vulneración de derecho o adoptabilidad al niño, niña y adolescente, dentro de los seis (6) meses siguientes, contados a partir del conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos del menor de edad, término que será improrrogable y no podrá extenderse ni por actuación de autoridad administrativa o judicial.

Vencido el término para fallar o para resolver el recurso de reposición sin haberse emitido la decisión correspondiente, la autoridad administrativa perderá competencia para seguir conociendo del asunto y remitirá dentro de los tres (3) días siguientes el expediente al juez de familia para que resuelva el recurso o defina la situación jurídica del niño, niña o adolescente en un término máximo de dos (2) meses.

Cuando el juez reciba el expediente deberá informarlo a la Procuraduría General de la Nación para que se promueva la investigación disciplinaria a que haya lugar. [Subrayado de la Sala]. En relación con el fallo, el artículo 101 de la norma, prevé: [l]a resolución deberá contener una síntesis de los hechos en que se funda, el examen crítico de las pruebas y los fundamentos jurídicos de la decisión. Cuando contenga una medida de restablecimiento deberá señalarla concretamente, explicar su justificación e indicar su forma de cumplimiento, la periodicidad de su evaluación y los demás aspectos que interesen a la situación del niño, niña o adolescente.

La resolución obliga a los particulares y a las autoridades prestadoras Radicación: 11001 03 06 000 2023 00177 00 de servicios requeridos para la ejecución inmediata de la medida. [Énfasis por fuera del texto original]. Finalmente, en relación con el carácter transitorio de las medidas de restablecimiento de derechos y de la declaratoria del estado de vulneración de los derechos de un niño, niña o adolescente, el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, arguye: […] En los procesos donde se declare en situación de vulneración de derechos a los niños, niñas y adolescentes, la autoridad administrativa deberá hacer seguimiento por un término que no exceda seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, término en el cual determinará si procede el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos; el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos; o la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos.

En los casos excepcionales que la autoridad administrativa considere que debe superarse el término de seguimiento, deberá prorrogarlo mediante resolución motivada por un término que no podrá exceder de seis (6) meses, contados a partir del vencimiento del término de seguimiento inicial. La prórroga deberá notificarse por Estado. El Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con el seguimiento tendrá una duración de dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa hasta la declaratoria de adoptabilidad o el cierre del proceso por haberse evidenciado con los seguimientos, que la ubicación en medio familiar fue la medida idónea.

Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses.

Si la autoridad administrativa no remite el expediente, el Director Regional hará la remisión al Juez de Familia. [Se destaca]. Sobre estas medidas de intervención proferidas dentro de los procesos administrativos de restablecimiento de derechos, en la Sentencia T-336 de 2019, la Corte Constitucional expuso los elementos que deben considerar las autoridades administrativas y judiciales a la hora de decretarlas, a saber: Radicación: 11001 03 06 000 2023 00177 00 […] (i) ser precedidas de un examen integral de la situación en que se halla el niño, de modo que no pueden basarse en apariencias, preconceptos o prejuicios; en otras palabras, cualquier medida de restablecimiento debe fundamentarse en evidencia y criterios objetivos;

(ii) deben además responder a una lógica de gradación, es decir, a mayor gravedad de los hechos, medidas de restablecimiento más drásticas; (iii) por tanto, deben sujetarse al principio de proporcionalidad; (iv) se deben adoptar por un término razonable; (v) cuando impliquen la separación del niño de su familia, deben ser excepcionales, preferiblemente temporales y deben basarse en evidencia de que aquella no es apta para cumplir con sus funciones básicas, pues el niño tiene derecho a vivir con ella, así como a recibir protección contra injerencias arbitrarias e ilegales en su ámbito familiar;

(vi) deben estar justificadas en el principio de interés superior del niño; (vii); no pueden basarse únicamente en la carencia de recursos económicos de la familia, especialmente cuando conlleven la separación del niño de su familia; y (viii) en ningún caso pueden significar una desmejora de la situación en la que se encuentra el niño. [Subrayas originales].

Del recuento normativo puesto de presente, es claro para la Sala que, con el fin de garantizar el interés superior del menor de edad y la protección constitucional y legal de los niños, las niñas y los adolescentes, como sujetos privilegiados en nuestra sociedad, el legislador ha buscado que, en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos que se inicien en su favor, no solo se adelanten las actuaciones dentro de los principios de celeridad y eficacia, sino que, además, las autoridades administrativas cuenten con un procedimiento claro que les permita actuar de forma armónica y oportuna, en pro de restablecer, en el menor tiempo posible, los derechos superiores violentados.

Es así como, incluso, la norma señala que, el incumplimiento de los términos por parte de las autoridades administrativas o judiciales competentes para adelantar los procesos administrativos de restablecimiento de derechos, es causal de falta gravísima. 5.2. El maltrato infantil y la violencia intrafamiliar. Reiteración41 El Código de la Infancia y la Adolescencia, en sus disposiciones iniciales sobre la protección integral debida a los menores de edad, contiene un capítulo42 dedicado a los derechos y libertades de los niños, niñas y adolescentes. 41 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisiones del 12 de septiembre de 2013 (rad. núm. 11001-03-06-000-2013-00417-00), del 30 de octubre de 2013 (rad. núm. 11001-03-06- 000-2013-00441-00), del 7 de diciembre de 2015 (rad. núm. 11001-03-06-000-2015-00147-00) y del 7 de diciembre de 2017 (rad. 11001-03-06-000-2015-00167-00). 42 Ley 1098 de 2006, modificada por la Ley 1878 de 2018 y la Ley 2089 de 2021.

LIBRO I LA PROTECCION INTEGRAL, TITULO I, DISPOSICIONES GENERALES, CAPITULO II Derechos y libertades, artículos 17 a 17 a 37. Se adiciona el artículo 18 A. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00177 00 Frente a estos derechos y libertades, existen conductas que los limitan, vulneran o desconocen, lo que sucede a partir de comportamientos como el maltrato infantil y la violencia intrafamiliar.

Para los efectos de este conflicto, se analizarán las dos figuras legales. 5.2.1. El maltrato infantil El Código de la Infancia y la Adolescencia relacionó, como uno de los derechos de los menores de edad, el «derecho a la integridad personal» y, con relación a este derecho, definió el maltrato infantil. Así lo establece el artículo 18: Artículo 18.

Derecho a la integridad personal. Los niños, las niñas y los adolescentes tienen derecho a ser protegidos contra todas las acciones o conductas que causen muerte, daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico. En especial, tienen derecho a la protección contra el maltrato y los abusos de toda índole por parte de sus padres, de sus representantes legales, de las personas responsables de su cuidado y de los miembros de su grupo familiar, escolar y comunitario.

Para los efectos de este Código, se entiende por maltrato infantil toda forma de perjuicio, castigo, humillación o abuso físico o psicológico, descuido, omisión o trato negligente, malos tratos o explotación sexual, incluidos los actos sexuales abusivos y la violación y en general toda forma de violencia o agresión sobre el niño, la niña o el adolescente por parte de sus padres, representantes legales o cualquier otra persona.

La Corte Constitucional, en la Sentencia C–442 de 2009, describió el maltrato infantil «[…] como toda conducta que tenga por resultado la afectación en cualquier sentido de la integridad física, psicológica o moral de los(as) menores de dieciocho (18) años por parte de cualquier persona […]». En la Sentencia C-397 de 2010, reiteró la anterior, y se refirió a los tres tipos de maltrato que las investigaciones en ciencias sociales han identificado: […] dentro de los estudios relacionados con el maltrato infantil se han establecido tres tipos.

En primer lugar el maltrato físico que estaría relacionado con las lesiones personales o el daño en el cuerpo del niño; en segundo término, el maltrato psicológico o emocional, relacionado con conductas como las amenazas constantes, las burlas y ofensas que afecten al niño mental y moralmente, y, por último, el maltrato omisivo que se daría cuando al niño se le deja en situación de abandono o descuido que puede afectar su vida o su salud43. [Negrilla original del texto] 43 [164] «Sobre las distintas formas de definir «maltrato» y especialmente sobre el maltrato infantil (MI) se puede consultar a Martínez, A. y de Paúl, J, Maltrato y abandono en la Infancia, Madrid, Martínez Roca, 1993, y Wolfe D., Programa de conducción de niños maltratados, México, Trillas, 1991.

Igualmente el artículo del Comité de Maltrato infantil de la Sociedad Chilena de Pediatría, «El Radicación: 11001 03 06 000 2023 00177 00 Ese daño puede ser causado por cualquier persona que interactúe con el menor, según lo expresa el artículo 18 del Código de la Infancia y la Adolescencia, pero si el causante del daño es otro integrante de la familia, según la ley, su conducta se define y sanciona bajo el concepto de la violencia intrafamiliar. 5.2.2.

La violencia intrafamiliar La incorporación que hace el Código de la Infancia y la Adolescencia del concepto de violencia intrafamiliar, como criterio para establecer la competencia de los comisarios de familia, ha generado dificultades de interpretación en las situaciones concretas, que la Sala considera oportuno analizar, a partir de los elementos que tipifican la figura en las leyes que la regulan.

Las Leyes 294 de 199644, 575 de 200045, 1257 de 200846 y 2126 de 2021 integran el marco normativo de la violencia intrafamiliar. (i) El concepto de violencia intrafamiliar En particular, el artículo 4 de la Ley 294 de 1996, modificado por las Leyes 575 de 2000 (artículo 1) y 1257 de 2008 (artículo 16), delimitó el concepto de violencia intrafamiliar, en estos términos: Toda persona que dentro de su contexto familiar sea víctima de daño físico, psíquico, o daño a su integridad sexual, amenaza, agravio47, ofensa o cualquier otra forma de agresión48 por parte de otro miembro del grupo familiar, podrá pedir, sin perjuicio de las denuncias penales a que hubiere lugar, al comisario de familia del lugar donde ocurrieren los hechos y a falta de este al Juez Civil Municipal o Promiscuo Municipal, una medida de protección inmediata que ponga fin a la violencia, maltrato o agresión o evite que esta se realice cuando fuere inminente. […] [Resalta la Sala]. maltrato infantil desde la bioética: el sistema de salud y su labor asistencial ante el maltrato infantil, ¿qué hacer?», en: Revista Chilena de Pediatría, 2007, Vol. 28, (Suplemento 1), pp. 85-95.

Enlace: http://www.scielo.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0370-41062007000600007» 44 «Por la cual se desarrolla el artículo 42 de la Constitución Política y se dictan normas para prevenir, remediar y sancionar la violencia intrafamiliar». 45 «Por medio de la cual se reforma parcialmente la Ley 294 de 1996». 46 «Por la cual se dictan normas de sensibilización, prevención y sanción de formas de violencia y discriminación contra las mujeres, se reforman los Códigos Penal, de Procedimiento Penal, la Ley 294 de 1996 y se dictan otras disposiciones». 47 Ofensa, o también perjuicio en los derechos o intereses de alguien (RAE). 48 Acto contrario al derecho de otra persona (RAE).

Radicación: 11001 03 06 000 2023 00177 00 De la disposición transcrita se colige que este tipo particular de violencia se restringe al contexto familiar, esto es, a las circunstancias o situaciones en las cuales un miembro del grupo familiar vulnera o atenta contra los derechos de otro miembro del mismo grupo, por amenazas, agravios, ofensas o cualquier otra forma de agresión. Y también se desprende, de dicha norma, que la víctima puede ser «toda persona», y no solo menores de edad.

De este modo, el concepto de violencia intrafamiliar, como criterio diferenciador de las competencias entre las comisarías y las defensorías de familia, está conformado por tres elementos: i) la violencia, entendida como el hecho de infligir un daño (físico, psíquico, moral o a la integridad sexual), o de sufrir amenazas, agravios, ofensas o cualquier otra forma de maltrato o agresión; ii) el vínculo familiar, esto es que tales conductas se den entre quienes conforman una familia y al interior de la misma, y iii) la relación de causalidad entre la situación de violencia y el daño o amenaza a los derechos.

La ausencia de cualquiera de estos elementos supone que la competencia para el proceso de restablecimiento de derechos no se traslada a los comisarios de familia, sino que se mantiene en las defensorías de familia, como organismos encargados, por regla general, de la protección de los derechos de la infancia y la adolescencia. Para el análisis del presente conflicto, se analizará el primero de los elementos. a. Primer elemento: la existencia de violencia Como se señaló atrás, el artículo 449 de la Ley 294 de 2006 describió, de manera general, las conductas que pueden ser constitutivas de violencia intrafamiliar, entre las que se incluyen aquellas que comportan daño, amenaza o agravio a la integridad física, psíquica o sexual de los miembros del grupo familiar.

Con base en esta definición legal, la Sala ha dicho, en varias ocasiones, que el concepto constitucional y legal de violencia intrafamiliar de ninguna manera se limita a la agresión o el ataque físico, pues los golpes, empujones y las demás agresiones físicas no son la única forma de violencia intrafamiliar50, ya que todas aquellas conductas, activas o pasivas, que describen el maltrato infantil, pueden tornarse en violencia intrafamiliar, cuando son imputables a uno de los miembros del grupo familiar y recaen sobre otro integrante del mismo grupo, que sea menor de edad51. 49 Modificado por el artículo 16 de la Ley 1257 de 2008 y el artículo 1 de la Ley 575 de 2000. 50 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 30 de octubre de 2013, expediente núm. 11001-03-06-000-2013-00441-00.

En similar sentido, puede verse también la Decisión del 5 de junio de 2014, expediente 11001-03-06-000-2014-00070-00. 51 La Corte Constitucional, en la Sentencia C-674 de 2005, estableció, con respecto a la violencia intrafamiliar: […] la violencia intrafamiliar comprende todo tipo de violencia y en particular las modalidades de violencia física, sicológica y sexual, que están presentes en distintos ordenamientos Radicación: 11001 03 06 000 2023 00177 00 Ahora bien, como criterio legal de diferenciación de las competencias entre defensores y comisarios de familia, la definición de los conflictos fundados en situaciones que pueden o no configurar violencia intrafamiliar, llevó a la Sala a profundizar sobre el tema.

Así, por ejemplo, en las Decisiones del 12 de septiembre y el 30 de octubre de 2013, radicadas con los números 2013-00417 y 2013-00441, respectivamente, la Sala consideró que, a la luz de las normas citadas, no puede entenderse que la violencia intrafamiliar se limite solamente al maltrato o la agresión física, sino que incluye también la violencia psicológica, emocional o moral, como la manipulación, el abandono emocional, la indebida instrumentalización de los hijos en los conflictos de pareja, la permanente hostilidad entre los padres y otros miembros de la familia, e, incluso, el descuido o negligencia de los padres o cuidadores de los menores de edad.

En la segunda de las decisiones citadas, la Sala dijo: Ya ha quedado en el pasado la idea de que solamente es violencia la agresión o el maltrato físico, la cual, incluso, solía justificarse como una forma válida de castigo ante el mal comportamiento de los menores de edad. Actualmente la Constitución Política, la ley, la jurisprudencia, la doctrina y el derecho internacional reconocen abiertamente que existen otras formas de violencia intrafamiliar, como el maltrato verbal, psicológico, moral o emocional, el cual, aun cuando no sea tan evidente, resulta frecuentemente igual o más destructivo que el ataque físico, por los efectos que produce en la convivencia y la armonía de la familia y, sobre todo, en el equilibrio psicológico y en el desarrollo de la personalidad de los menores de edad.

Incluso, la negligencia grave y reiterada de los padres es considerada legalmente como una forma de violencia intrafamiliar. En efecto, el artículo 44 de la Constitución Política dispone que los niños «serán protegidos contra toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos». [Negrillas fuera del texto].

En desarrollo de lo anterior, el artículo 18, segundo inciso del Código de la Infancia y la Adolescencia (ley 1098 de 2006) establece que, «para los efectos de este código se entiende por maltrato infantil toda forma de perjuicio, castigo, humillación o abuso físico o psicológico, descuido, omisión o trato negligente, malos tratos o explotación sexual, incluidos los actos sexuales abusivos y la violación y en general toda forma de violencia o agresión sobre el niño, la niña o el adolescente por internacionales, aunque, dentro de la diversidad de aproximaciones que es posible encontrar sobre la materia también se han aislado otras modalidades de maltrato que podrían ser objeto de una aproximación específica, como el maltrato económico o el maltrato social.

Radicación: 11001 03 06 000 2023 00177 00 parte de sus padres, representantes legales o cualquier otra persona». [Negrilla original del texto]. Y en el derecho internacional, el artículo 19-1 de la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño, ordena que «los Estados Partes adoptarán todas las medidas legislativas, administrativas, sociales y educativas apropiadas para proteger al niño contra toda forma de perjuicio o abuso físico o mental, descuido o trato negligente, malos tratos o explotación, incluido el abuso sexual, mientras el niño se encuentre bajo la custodia de los padres, de un representante legal o de cualquier otra persona que lo tenga a su cargo». [Resaltados fuera del texto].

En este orden de ideas resulta claro que la vulneración de los derechos del adolescente… se ha dado y se presenta en un claro contexto de violencia intrafamiliar, que incluye… los siguientes hechos y omisiones: (i) malos tratos físicos y verbales entre los padres del joven, especialmente antes de su separación; (ii) la relación inadecuada de los padres, después de separados, al involucrar al menor en sus diferencias y utilizarlo para desdibujar la imagen que el mismo tenga de su padre y su madre;

(iii) la falta de acuerdo y definición de aspectos que resultan esenciales para la estabilidad y el bienestar del joven, como su custodia, su lugar de habitación y las obligaciones alimentarias de sus padres; (iv) la falta de acompañamiento en su proceso formativo, que ha derivado en deserción escolar, y (v) el consumo frecuente de alcohol por parte de la madre y su novio, en presencia del menor de edad.

En línea con lo anterior, en la Decisión del 5 de junio de 2014, con radicado 2014- 00070-00, la Sala manifestó lo siguiente, frente a la violencia intrafamiliar: La definición de violencia intrafamiliar establecida en el artículo 4° de la Ley 294 de 1996, modificada por el artículo 1° de la Ley 575 de 2000 y por el artículo 1652 de la Ley 1257 de 2008, en consonancia con el inciso 2º del artículo 18 de la Ley 1098 de 2006, permite afirmar que no solo las agresiones o ataques físicos, psicológicos o la violencia sexual deben ser considerados como casos de violencia intrafamiliar, sino que por el contrario un trato descuidado o negligente con carácter repetitivo tiene la capacidad de constituir violencia de este tipo. […] Posteriormente, la Sala, en otra de sus decisiones, sostuvo lo siguiente: […] resulta indudable que existen ciertas situaciones de maltrato por omisión, esto es, de maltrato originado en el constante descuido o negligencia por parte de los padres. 52Artículo 16.

El artículo 4º de la Ley 294 de 1996, modificado por el artículo 1º de la Ley 575 de 2000 quedará así: Artículo 4º. Toda persona que dentro de su contexto familiar sea víctima de daño físico, psíquico, o daño a su integridad sexual, amenaza, agravio, ofensa o cualquier otra forma de agresión por parte de otro miembro del grupo familiar, podrá pedir, sin perjuicio de las denuncias penales a que hubiere lugar, al comisario de familia del lugar donde ocurrieren los hechos y a falta de este al Juez Civil Municipal o Promiscuo Municipal, una medida de protección inmediata que ponga fin a la violencia, maltrato o agresión o evite que esta se realice cuando fuere inminente.

Radicación: 11001 03 06 000 2023 00177 00 Piénsese por ejemplo en el caso de un menor lesionado que no recibe atención médica o en el caso de un menor al que sus padres omiten ofrecer alimentación, vestido y aseo.53 Para finalizar, en la misma decisión, la Sala, con respecto a la violencia intrafamiliar, reiteró que esta puede darse de múltiples formas, incluyendo el descuido, la negligencia o la omisión en los deberes básicos de protección y cuidado, sobre todo, cuando se presenta de manera grave y repetitiva o reiterada: La negligencia y descuido bien pueden considerarse como una forma de maltrato y en ese sentido puede calificarse como una situación de violencia intrafamiliar de acuerdo con lo establecido en el artículo 4° de la Ley 294 de 1996, modificado por el artículo 1° de la Ley 575 de 2000 y por el artículo 16 de la Ley 1257 de 2008.

Estas nociones vienen a ratificarse y complementarse con lo dispuesto, actualmente, por el artículo 5 de las Ley 2126 de 2021. 5.3. Defensorías de familia. Titularidad principal para asegurar el establecimiento de los derechos de la infancia y la adolescencia. Reiteración54 Los artículos 79 y 82 del Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006) asignaron a las defensorías de familia, configuradas como grupo interdisciplinario, una responsabilidad principal y genérica de prevención, protección, garantía y restablecimiento de los derechos de los menores de edad, en los siguientes términos: Artículo 79.

Defensorías de familia. Son dependencias del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar de naturaleza multidisciplinaria, encargadas de prevenir, garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes [subrayas por fuera del texto original]. El mismo código radicó en el defensor de familia las acciones particulares y concretas que debe realizar el Estado para hacer efectiva la garantía de los derechos de los menores y su reparación: Artículo 82.

Funciones del defensor de familia. Corresponde al Defensor de Familia: 1. Adelantar de oficio, las actuaciones necesarias para prevenir, proteger, garantizar y restablecer los derechos de los niños, las niñas, los adolescentes y las adolescentes cuando tenga información sobre su vulneración o amenaza. 53 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación núm. 11001-03-06-000-2015- 00018-00 del 26 de febrero de 2015, 54 Al respecto, se puede revisar el conflicto de competencia radicado con el número 11001-03-06- 000-2015-00148-00.

Radicación: 11001 03 06 000 2023 00177 00 2. Adoptar las medidas de restablecimiento establecidas en la presente ley para detener la violación o amenaza de los derechos de los niños, las niñas o los adolescentes. 3. Emitir los conceptos ordenados por la ley, en las actuaciones judiciales o administrativas. 4. Ejercer las funciones de policía señaladas en este Código. 5.

Dictar las medidas de restablecimiento de los derechos para los niños y las niñas menores de catorce (14) años que cometan delitos. 6. Asumir la asistencia y protección del adolescente responsable de haber infringido la ley penal ante el juez penal para adolescentes. […]. Esta Sala ha considerado55 que, de la norma transcrita, se deduce una cláusula general de competencia en cabeza de las defensorías de familia (con su grupo interdisciplinario), como autoridad experta en procurar la garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, prevenir su vulneración, y lograr su restablecimiento.

Para la Sala, no admite duda que las defensorías y los defensores de familia han sido instituidos especial y específicamente para hacer efectiva la protección especial constitucional de sus derechos, cuando estos han sido vulnerados o se encuentran en seria amenaza. Esta competencia principal, a cargo de las defensorías de familia, no implica eliminar competencias concretas de otras autoridades, obligadas, en casos específicos, a actuar en desarrollo de la protección constitucional reforzada, bien sea con carácter exclusivo o de manera concurrente con el ICBF.

Estas autoridades, por supuesto, operan bajo las modalidades y en las circunstancias que la ley les fija al establecerlas, como sucede en los casos de vulneración o amenaza de los derechos en un escenario de violencia intrafamiliar, como se analizará más adelante. Pero aún en estos casos, las defensorías y los defensores de familia están obligados a prestar acompañamiento y asistencia complementaria, a partir de su competencia principal y general, además de los principios de colaboración y concurrencia, interés superior, protección integral y prevalencia de los derechos de los niños (artículos 44, 113 y 209 de la Constitución Política, y 7, 8, 9 y 10 de la Ley 1098 de 2006)56. 55 Al respecto se pueden revisar el conflicto de competencia con radicado número 11001-03-06-000- 2015-00148-00. 56 La Sala recuerda nuevamente el principio de corresponsabilidad, al cual se hizo referencia en los conflictos de competencias radicados con los números 2015-00018 y 2015-00019, en donde se expresó: «En virtud de lo expuesto, la competencia asignada al comisario de familia no exonera a la Defensoría de Familia del deber de adoptar las demás medidas de restablecimiento de derechos a que haya lugar a favor de las niñas ASMG y MMG, así como de efectuar el seguimiento de dichas medidas y brindar su colaboración y apoyo a la Comisaría de Familia».

Radicación: 11001 03 06 000 2023 00177 00 5.4. Competencia subsidiaria de las comisarías de familia: en ausencia de las defensorías de familia, y competencia principal en asuntos relacionados con la violencia intrafamiliar. Ley 2126 de 2021 De acuerdo con los artículos 96 y 98 de la Ley 1098 de 2006, a las comisarías de familia se les asigna una competencia subsidiaria para conocer y desarrollar el PARD en favor de los niños, niñas y adolescentes, cuando, en el respectivo municipio, no hay defensor de familia, bien sea porque el cargo no está creado o bien por ausencia de su titular.

Por razón de sus funciones y de lo dispuesto en la citada Ley 1098, tanto las comisarías como las defensorías de familia forman parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, y deben operar bajo los lineamientos técnicos impartidos por el ICBF. Ahora bien, la Ley 2126 de 2021 reguló la creación, conformación y funcionamiento de las comisarías de familia, y derogó, en algunos casos desde su vigencia (4 de agosto de 2021), y en otros, dos años después de su vigencia, disposiciones contenidas en la Ley 1098 de 2006.

Entre las normas que derogó expresamente, a partir de su promulgación (artículo 48), están los artículos 83 y 86 de la Ley 1098, que se referían a la naturaleza, a la misión y a las funciones de las comisarías de familia. Respecto de la naturaleza jurídica de las comisarías de familia, el artículo 3 de la Ley 2126 de 2021 establece: Artículo 3°.

Naturaleza jurídica. Las Comisarías de Familia son dependencias o entidades de carácter administrativo e interdisciplinario del orden municipal o distrital, con funciones administrativas y jurisdiccionales, conforme a los términos establecidos en la presente ley. A su vez, el artículo 5 de la Ley 2126 regula la competencia de los comisarios y las comisarías de familia, los cuales conocerán de los casos de violencia en el contexto familiar, concepto que, según dicha norma, se debe entender como: […] comprende toda acción u omisión que pueda causar o resulte en daño o sufrimiento físico, sexual, psicológico, patrimonial o económico, amenaza, agravio, ofensa o cualquier otra forma de agresión que se comete por uno o más miembros del núcleo familiar, contra uno o más integrantes del mismo, aunque no convivan bajo el mismo techo.

Dicho artículo estableció la competencia de las comisarías, según la persona que realice la conducta, así: Radicación: 11001 03 06 000 2023 00177 00 También serán competentes cuando las anteriores conductas se cometan entre las siguientes personas: a) Las y los cónyuges o compañeros permanentes, aunque se hubieren separado o divorciado. b) El padre y la madre de familia, aun cuando no convivan en el mismo hogar, si el maltrato se dirige contra el otro progenitor o progenitora. c) Las personas encargadas del cuidado de uno o varios miembros de una familia en su domicilio o residencia o cualquier lugar en el que se realice la conducta, que no sean parte del núcleo familiar, y de los integrantes de la familia. d) Personas que residan en el mismo hogar o integren la unidad doméstica sin relación de parentesco. e) Personas con las que se sostiene o se haya sostenido una relación de pareja, cohabitacional [sic] o no, de carácter permanente que se caracterice por una clara e inequívoca vocación de estabilidad.

La exposición de motivos de la Ley 2126 de 202157 destacó la necesidad de adoptar medidas para evitar los constantes conflictos de competencia entre los comisarios de familia y los defensores de familia, cuando, en un mismo municipio, concurren estas dos autoridades. En tal sentido, el parágrafo 1.° del artículo 5 de dicha ley establece ciertos criterios diferenciadores para delimitar las competencias, así: 1.

El comisario o la comisaria de familia se encargará de prevenir, garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes cuando se presenten vulneraciones o amenazas de derechos dentro del contexto de la violencia familiar, excepto cuando se trate de cualquier forma de violencia sexual. 2. El defensor o la defensora de familia se encargará de prevenir, garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes en las circunstancias de vulneración o amenaza de derechos diferentes de los suscitados en el contexto de la violencia familiar. 3.

El defensor o la defensora de familia será competente respecto de cualquier forma de violencia sexual, sin distinción de quien cometa la vulneración. En caso de existir dentro del mismo núcleo familiar otros niños, niñas y adolescentes víctimas de violencias distintas a la sexual, el defensor o la defensora de familia asumirá competencia frente a todos ellos. […] [Subrayas de la Sala]. 57 Gaceta del Congreso n.° 672 de 11 de agosto de 2020.

Radicación: 11001 03 06 000 2023 00177 00 Ahora bien, el artículo 47 de la Ley 2126 dispone que dicha ley entraría en vigencia a partir de su promulgación, lo cual ocurrió el 4 de agosto de 2021, salvo algunas disposiciones, cuya vigencia se prorrogó, así:

ARTÍCULO 47. Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación, salvo el parágrafo 1 del artículo 5, los artículos 6o, 8o, 9o, 11, 22, 25, el inciso 1 del artículo 27, el artículo 28, el artículo 29 a excepción de su parágrafo 3o y el Capítulo VII, que entrarán a regir a partir de los dos (2) años de su entrada en vigencia.

PARÁGRAFO 1 °. Los casos que estén bajo el conocimiento de las Defensorías de Familia y de las Comisarías de Familia, y que difieran de la competencia establecida en el Parágrafo Primero del Artículo 5º de la presente ley, continuarán siendo tramitados hasta su finalización, ante la autoridad que los esté conociendo. […] [Se subraya].

En tal sentido, la distribución de competencias entre las defensorías de familia y las comisarías de familia, regulada en el parágrafo 1.° del artículo 5 de la Ley 2621 de 2021, entrará en vigencia el 4 de agosto de 2023, y los casos que venían conociendo las defensorías y comisarías, deben continuar siendo tramitadas por dichas autoridades, hasta su finalización. De otro lado, el artículo 12 de la Ley 2126 establece las funciones de las comisarías de familia (en remplazo de las previstas en el artículo 86 de la Ley 1098 de 2006), entre las cuales se cita:

ARTÍCULO

12. FUNCIONES DE LAS COMISARÍAS DE FAMILIA. Corresponde a las Comisarías de Familia: 1. Garantizar, proteger, restablecer y reparar los derechos de quienes estén en riesgo o hayan sido víctimas de la violencia establecida en el artículo 5o de la presente ley. 2. Orientar a las personas en riesgo o víctimas de las violencias a que hace referencia esta ley, sobre sus derechos y obligaciones. […] Además, en el artículo 13 regula las competencias de los comisarios, entre las cuales incluye: […] 7.

Adoptar las medidas de protección, atención y estabilización necesarias para garantizar, proteger, restablecer y reparar los derechos vulnerados o amenazados en casos de violencia en el contexto familiar, verificando su cumplimiento y garantizando su efectividad, en concordancia con la Ley 1257 de 2008. […] Radicación: 11001 03 06 000 2023 00177 00 9.

Verificar la garantía de derechos y adoptar las medidas de restablecimiento de derechos en los casos previstos en el numeral 4 del artículo 5o de esta ley, de acuerdo con lo establecido en la Ley 1098 de 2006 o la norma que la modifique o adicione. […] [Subrayas de la Sala]. El parágrafo de dicha norma establece:

PARÁGRAFO 1 °. En casos de vulneración de derecho de niños, niñas y adolescentes se preferirá el procedimiento establecido en la Ley 1098 de 2006 o la norma que la modifique o adicione, sin perjuicio de que adicionalmente se adopten las medidas de protección o las demás que sean necesarias. Es decir, a partir de la vigencia de la Ley 2126 de 2021, las funciones de las comisarías de familia son las reguladas en los artículos 5, 12 y 13 de dicha normativa, además de las previstas en leyes especiales. 5.5.

El factor territorial como determinante de la competencia en los procesos de restablecimiento de derechos. Reiteración58 El artículo 97 de la Ley 1098 de 2006, Código de la Infancia y la Adolescencia, dispone: COMPETENCIA TERRITORIAL. Será competente la autoridad del lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente; pero cuando se encuentre fuera del país, será competente la autoridad del lugar en donde haya tenido su última residencia dentro del territorio nacional.

De acuerdo con la norma citada, se observa que el legislador sujeta la competencia en materia de restablecimiento de derechos de los niños, niñas y adolescentes al factor territorial (lugar donde se encuentren), lo cual, a juicio de la Sala se justifica por las siguientes razones: i) La protección al debido proceso, en la medida que se permita la mayor participación posible y efectiva de todas las personas involucradas en la actuación; ii) El principio de inmediación, puesto que el funcionario que adopta las medidas de protección y hace el seguimiento de las mismas, debe estar en condición de conocer de forma directa la situación del menor de edad y de su entorno; 58 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Conflicto de competencia administrativa núm. 2017-00122, decisión del 27 de noviembre de 2017. Reiterado en decisión del 9 de junio de 2021, radicado núm. 11001 03 06 000 2021 000051 00, y en decisión del 7 de diciembre de 2022, radicado núm. 11001 03 06 000 2022 00226 00. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00177 00 iii) El principio de eficiencia y eficacia de las medidas adoptadas, puesto que la verificación de estas debe recaer en el servidor del lugar donde se encuentre el niño, niña o adolescente.

En los análisis de competencia que ha conocido la Sala de Consulta por razón del territorio, se ha indicado que el factor territorial, como regla general de competencia que vincula a la autoridad con el menor de edad, busca que el comisario o defensor de familia, según el caso, tenga un contacto directo con el niño, niña o adolescente y con su entorno, de modo que el procedimiento de restablecimiento de derechos responda efectivamente a su finalidad59.

Lo anterior, guarda relación directa con los principios de inmediación, economía y eficacia que orientan los procedimientos administrativos, los cuales cobran especial relevancia cuando se trata de la garantía efectiva y oportuna de los derechos de personas que, como los niños, niñas y adolescentes, son objeto de protección constitucional reforzada.

Por último, ha advertido la Sala que el factor territorial está encaminado a la proximidad de la autoridad administrativa con el niño, niña o adolescente y no con sus progenitores ni con sus familiares. Sobre el punto, los términos literales de la Sala han sido: […] no es requisito para que las autoridades administrativas conozcan los procedimientos de los niños, niñas y adolescentes, que estos tengan su residencia, habitación o familia en uno u otro lugar, por el contrario, la norma es clara en indicar que si cualquier niño, niña o adolescente encuentra quebrantados sus derechos, es obligación de las autoridades administrativas del lugar donde este se encuentre, aun cuando sea temporalmente, tomar las medidas necesarias para lograr el bienestar y restablecimiento de los mismos. 6.

El caso concreto Para mayor claridad, la Sala considera pertinente precisar las siguientes circunstancias fácticas: Actuación Fecha Conocimiento de los hechos. 19 de enero de 2022 59 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisiones en los Conflictos de Competencias Administrativas con radicaciones núm. 2019-00134, 2017-00060, 2016-00230, 2016- 00229, 2016-00060.

Radicación: 11001 03 06 000 2023 00177 00 Auto de verificación de los derechos y garantías por parte de la Comisaría de Familia de Choachí 19 de enero de 2022 Auto de apertura del PARD por parte de la Comisaría de Familia de Choachí 28 de febrero de 2022 Auto que declara en situación de vulneración de derechos al niño L.F.G.B., expedido por la Comisaría de Familia de Choachí. 14 de junio de 2022 Constancia de ejecutoria del fallo de vulneración de derechos 21 de julio de 2022 Auto mediante el cual se prorroga por seis meses más el término de seguimiento a la medida de restablecimiento de derechos, por parte de la Comisaría de Familia de Choachí 16 de noviembre de 2022 Constancia de ejecutoria del Auto por medio del cual se prorroga la etapa de seguimiento. 16 de diciembre de 2022 Solicitud de conflicto negativo de competencias administrativas ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado 29 de marzo de 2023 Vencimiento del PARD 21 de julio de 2023 Como se precisó en el análisis normativo efectuado en precedencia, el Código de la Infancia y la Adolescencia impide que los procesos administrativos de restablecimiento de derechos de menores de edad permanezcan en estado de indefinición, de allí que haya establecido un término improrrogable de seis meses para fallarlo, los cuales se cuentan desde el conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos del menor de edad.

Radicación: 11001 03 06 000 2023 00177 00 Si las autoridades administrativas no fallan el PARD dentro de los seis meses que les otorga la ley, pierden competencia para seguir conociendo del asunto y deben remitirlo a un juez de familia (o su equivalente donde no lo haya), para que este último sea quien defina la situación jurídica de la niña, niño o adolescente.

Adicionalmente, una vez expedido el fallo de vulneración de derechos, las autoridades tienen un plazo inicial de seis meses para definir la situación jurídica del menor de edad, esto es, para determinar si procede el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos; el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos; o la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos.

Este término podrá ser prorrogado por otros seis meses más, y, en todo caso, no podrá superar el plazo máximo de 18 meses. En el caso sub examine, la Comisaría de Familia de Choachí expidió fallo de vulneración de derechos el 14 de junio de 2022, y quedó ejecutoriado el 21 de julio del mismo año. Luego, el 16 de noviembre de 2022, prorrogó el término de seguimiento a las medidas adoptadas por otros seis meses más, decisión que quedó ejecutoriada el 16 de diciembre de 2022, según consta en el expediente.

En este orden de ideas, el vencimiento del PARD habría tenido lugar el 21 de julio de 2023; no obstante, la solicitud de conflicto negativo de competencias administrativas fue presentada ante esta Sala el 29 de marzo de 2023, es decir, cuando aún no se había vencido el PARD. En este contexto, recordemos que, como se explicó en el punto 2 de las consideraciones de esta decisión, los términos con los que cuentan las autoridades administrativas para cumplir oportunamente con sus funciones se suspenden mientras se resuelve el conflicto.

En consecuencia, la Sala advierte que la autoridad administrativa, en este caso, no ha perdido competencia para resolver de fondo la situación jurídica de L.F.G.B. Resuelto lo anterior, es menester precisar cuál autoridad en conflicto sería la competente para resolver de fondo la situación jurídica. De conformidad con lo establecido por el artículo 97 del Código de la Infancia y la Adolescencia, el proceso administrativo de restablecimiento de derechos de un menor de edad debe ser adelantado por «la autoridad del lugar donde se encuentre el niño, la niña o […] adolescente».

En este sentido, como lo ha explicado la Sala en reiterados pronunciamientos, el factor territorial está encaminado a asegurar la proximidad de la autoridad administrativa con el niño, niña o adolescente, pues, la intención del legislador fue precisamente que el comisario o defensor de familia, Radicación: 11001 03 06 000 2023 00177 00 según el caso, tuviera un contacto directo con el niño, niña o adolescente y con su entorno, de modo que el procedimiento de restablecimiento de derechos responda efectivamente a su finalidad.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que no le es dable a la Comisaría Novena de Familia de Fontibón señalar que «el proceso no puede ser enviado de Entidad a Entidad por donde el menor se vaya trasladando». Precisado esto, y teniendo en cuenta la información que reposa en el expediente, el domicilio del niño L.F.G.B. se encuentra en la localidad de Fontibón. Así las cosas, en atención al factor territorial de que trata el artículo 97 del Código de la Infancia y la Adolescencia, a que la autoridad administrativa no ha perdido competencia por vencimiento del término, y a que se trata de un asunto que, presuntamente, vulnera derechos en el contexto de violencia intrafamiliar, la Sala declarará competente para que continúe con su trámite y defina la situación jurídica del niño a la Comisaría Novena de Familia de Fontibón. 5.5.

Exhortos y remisiones Recuerda la Sala lo dispuesto en el parágrafo 4° del artículo 5° de la Ley 2126 de 2021, según el cual: «Toda actuación administrativa que pueda obstaculizar, retardar o denegar la prestación del servicio a cargo de las Defensorías de Familia y de las Comisarías de Familia, incluidas las remisiones injustificadas entre autoridades, será sancionada como lo prevé el Código General Disciplinario».

Este tipo de conductas van en contra de la protección que la Constitución y la ley ordenan para garantizar los derechos prevalentes de los niños, niñas y adolescentes, por lo que la Sala exhortará a la Comisaría de Familia de Fontibón para que actúe con la mayor celeridad y eficiencia, en el término que le queda para definir la situación jurídica, evitando que se haga más gravosa la situación del niño L.F.G.B. Asimismo, se pondrá en conocimiento a la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia, la Familia y las Mujeres, de este asunto, para que, conforme a las competencias establecidas en el Decreto 262 de 2000, modificado por el Decreto 1851 de 2021, considere iniciar el acompañamiento y vigilancia correspondientes.

Y finalmente, se informará a la Procuraduría General de la Nación para los fines que sean pertinentes, conforme lo establecido en el artículo 38, numeral 25 de la Ley 1952 de 2019 en atención a lo dispuesto en el parágrafo 4° del artículo 5° de la Ley 2126 de 2021. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado Radicación: 11001 03 06 000 2023 00177 00 RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR competente a la Comisaría Novena de Familia de Fontibón para que continúe y culmine el PARD iniciado a favor del niño L.F.G.B.

SEGUNDO: ENVIAR el expediente de la referencia a la Comisaría Novena de Familia de Fontibón.

TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Comisaría de Familia de Choachí (Cundinamarca), a la Comisaría Novena de Familia de Fontibón, a la Defensoría de Familia del ICBF, Centro Zonal Fontibón, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, a la Defensoría de Familia del ICBF, Centro Zonal Cáqueza, a los señores A.R.B.L. y G.L.R.H. (abuelos maternos), al señor A.A.G.G. (progenitor), y a su apoderada Julieta García.

CUARTO: EXHORTAR a la Comisaría Novena de Familia de Fontibón para que actúe con la mayor celeridad y eficiencia, en el término que le queda para definir la situación jurídica, evitando que se haga más gravosa la situación del niño L.F.G.B.

QUINTO: REMITIR a la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia, la Familia y las Mujeres, para que, conforme con las competencias establecidas en el Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el Decreto Ley 1851 de 2022, considere efectuar el acompañamiento y vigilancia para este asunto.

SEXTO: REMITIR el expediente de la referencia a la Procuraduría General de la Nación para los fines pertinentes, conforme lo previsto por el artículo 25 numeral 38 de la Ley 1952 de 2019, en atención a lo dispuesto en el parágrafo 4° del artículo 5° de la Ley 2126 de 2021.

SÉPTIMO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00177 00 OCTAVO: ADVERTIR que los términos legales a que está sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

Comuníquese y cúmplase ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Presidente de Sala ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de Sala