Demandantes: Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2024-04799-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2024-04799-00 Demandantes: ASOCIACIÓN NACIONAL DE CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR Y OTRO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN A Temas: Tutela contra providencia judicial – declara la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de agotar todos los mecanismos de defensa judicial.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA SOLICITUD Resuelve la Sala la acción de tutela formulada por la Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar y otro contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, de conformidad con los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y, el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La solicitud de amparo Mediante escrito presentado el 6 de septiembre de 2024, las representantes legales de la Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar [ASOCAJAS] y la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral [ACEMI]1, instauraron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la tutela judicial efectiva.
Las referidas garantías constitucionales las consideraron vulneradas con ocasión de la providencia de 20 de agosto de 2024 dictada por el Tribunal Administrativo de 1 De conformidad con los certificados de existencia y representación legal aportados con la demanda. Demandantes: Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2024-04799-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, a través de la cual decidió no reponer el auto de 23 de abril de 2024, por el cual admitió la demanda de protección de los derechos e intereses colectivos promovida por el Ministerio de Salud y Protección Social contra la Nación – Fondo de Pasivos de Ferrocarriles Nacionales de Colombia y otros, y entre otros asuntos, negó las solicitudes de coadyuvancia elevadas por la Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar [ASOCAJAS]2 y la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral [ACEMI]3.
La causa se identifica con el radicado 25000-23-41-000-2024-00302-00. 1.2. Pretensiones La parte actora solicitó: PRIMERA: TUTELAR los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO y a la TUTELA JUDICIAL EFECTIVA, los cuales se encuentran vulnerados con ocasión de la decisión contenida en el ordinal CUARTO del Auto de 20 de agosto de 2024, por medio del cual el doctor FELIPE ALIRIO SOLARTE MAYA, Magistrado a cargo de la sustanciación del proceso de acción popular, con número de radicación 25000-23- 41000-2024-00302-00, que cursa en el H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, negó las solicitudes de coadyuvancia que habían sido presentadas por ACEMI y por ASOCAJAS; providencia que incurrió en un defecto procedimental absoluto y en desconocimiento de precedente jurisprudencial.
SEGUNDA: QUE SE DEJE SIN EFECTOS la decisión contenida en el ordinal CUARTO del Auto de 20 de agosto de 2024. TERCERA: ORDENAR al Magistrado FELIPE ALIRIO SOLARTE MAYA, dada su condición de funcionario judicial a cargo del trámite y sustanciación del proceso, que en el término de tres (3) días, contado a partir de la ejecutoria de esta providencia, profiera una nueva decisión en la que valide la condición de coadyuvantes de ACEMI y de ASOCAJAS respecto de las entidades agremiadas coadyuvadas.
CUARTO: ORDENAR al Magistrado FELIPE ALIRIO SOLARTE MAYA, dada su condición de funcionario judicial a cargo del trámite y sustanciación del proceso, que habilite que ACEMI y ASOCAJAS tengan la posibilidad de presentar escritos de contestación de la demanda formulada por el Ministerio de Salud y Protección Social MSPS, y puedan ejercer los demás mecanismos de defensa propios del término de traslado, de conformidad y en los términos que se señalan en el artículo 22 de la Ley 472 de 1998; y en caso tal que el mismo se hubiere vencido, haga uso de la atribución que le confiere el inciso final de artículo 117 del Código General del Proceso.4 1.3.
Hechos Los supuestos que a continuación se relacionan, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 2 Como coadyuvante de COMFENALCO VALLE EPS, COMPENSAR EPS, COMFACHOCÓ y COMFAORIENTE EPS. 3 Como coadyuvante de COMFENALCO VALLE EPS, COMPENSAR EPS, SANITAS SA EPS, FAMISANAR EPS, Servicio Occidental de Salud SA, NUEVA EPS, SALUD TOTAL EPS, EPS SURA y COOSALUD. 4 Transcripción del texto original con posibles errores.
Demandantes: Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2024-04799-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Ministerio de Salud y Protección Social ejerció el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos contra la Nación - Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia y otros5, con el objeto de que se protejan los derechos colectivos a la seguridad social en salud, a la moralidad pública y al patrimonio público, y que se ordene a las entidades demandadas que realicen todas las acciones necesarias con «la finalidad cumplir a las inversiones de reservas técnicas de que tratan los artículos 2.5.2.2.1.9 y 2.5.2.2.1.10 del Decreto 780 de 2016».
La referida causa le correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, la cual se identifica con el radicado 25000-23-41000-2024- 00302-00 y fue admitida mediante auto de 3 de abril de 2024. Esta decisión fue recurrida por el extremo demandado y por las accionantes ASOCAJAS6 y ACEMI7, asociaciones que presentaron sus recursos el 30 de abril de 2024 y solicitaron ser tenidas como coadyuvantes.
Lo anterior fue resuelto con auto de 20 de agosto de 2024 en el sentido de no reponer la decisión de 23 de abril de la misma anualidad y negó las solicitudes de coadyuvancia mencionadas. Contra esta resolutiva, el 28 de agosto de 2024 ASOCAJAS y ACEMI interpusieron recurso de reposición conjunto «encaminado a señalar que la coadyuvancia en acciones populares, según precedente y antecedentes jurisprudenciales pacíficos emanados del Consejo de Estado, no solo procedía respecto de la parte actora, sino que también beneficiaba a la parte accionada en este tipo de procesos». 1.4.
Fundamentos de la solicitud La parte actora indicó que el ordinal cuarto de la providencia censurada vulneró sus garantías fundamentales al debido proceso y a la tutela judicial efectiva por cuanto no podrá ejercer la defensa de sus intereses al interior del proceso de protección de los derechos e intereses colectivos. Lo anterior, teniendo en cuenta que el proveído de 20 de agosto de 2024 fue notificado el día 23 siguiente y quedó ejecutoriado el 28 de agosto de la misma anualidad, por lo tanto, desde ese momento empezó a contabilizarse el término de 10 días para 5 Caja de Compensación Familiar del Valle del Cauca -COMFENALCO VALLE E.P.S., Caja de Compensación Familiar COMPENSAR EPS, SANITAS SA E.P.S., la Unidad de Servicio Médico EPC - entidad adaptada de salud EAS016, FAMISANAR E.P.S., el Servicio Occidental de Salud S.A., Capital Salud EPS S.A.S., CAPRESOCA E.P.S.-S, la Alianza Medellín- Antioquia E.P.S. S.A.S., NUEVA E.P.S., la Caja de Compensación Familiar CAJACOPI ATLÁNTICO E.P.S. S.A.S., ASMET SALUD E.P.S. S.A.S., EMSSANAR E.P.S. S.A.S., SALUD MIA E.P.S., Caja de Compensación Familiar del Chocó S.A.S.-COMFACHOCÓ, la Caja de Compensación Familiar del Oriente Colombiano - COMFAORIENTE, la Asociación Mutual Ser Empresa Solidaria de Salud E.S.S., la Cooperativa Empresa Solidaria de Salud y Desarrollo Integral COOSALUD E.S.S., Salud Total E.P.S., SURA E.P.S., la Superintendencia Nacional de Salud y la Contraloría General de la República 6 de COMFENALCO VALLE EPS, COMPENSAR EPS, COMFACHOCÓ y COMFAORIENTE EPS. 7 de COMFENALCO VALLE EPS, COMPENSAR EPS, SANITAS SA EPS, FAMISANAR EPS, Servicio Occidental de Salud SA, NUEVA EPS, SALUD TOTAL EPS, EPS SURA y COOSALUD.
Demandantes: Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2024-04799-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contestar la demanda de conformidad con lo estipulado en el artículo 22 de la Ley 472 de 1998, puesto que el recurso de reposición ejercido por las asociaciones tutelantes no suspende la providencia que admitió el medio de control ni el desarrollo de este.
Acotó que el auto de 20 de agosto de 2024 se limitó a sustentar la negativa de la coadyuvancia al señalar que, «de conformidad con el artículo 24 de la Ley 472 de 1998 no se accederá a la misma pues la coadyuvancia en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos es respecto de la acción y no de los demandados». 1.4.1.
En ese sentido, argumentó que tal decisión desconoció el precedente pacífico del Consejo de Estado consistente en señalar que la figura de la coadyuvancia está habilitada respecto del extremo pasivo en las acciones populares. Para tal efecto, citó la sentencia de 18 de junio de 2008 dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, dentro del expediente de una acción popular identificado con el radicado 70001-23-31-000-2003-00618-01, en la cual se indicó que la mencionada figura procede para las dos partes del referido medio de control por cuanto de protección de los derechos e intereses colectivos.
Refirió que en la sentencia de tutela de 9 de agosto de 2018 dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en el asunto 11001-03-15-000-2018-002242-00, se resaltó que la postura de la autoridad judicial accionada concerniente a haber denegado la solicitud de coadyuvancia elevada por un ciudadano en favor del extremo pasivo, constituía una interpretación restrictiva del artículo 24 de la Ley 472 de 1998 que afecta los derechos fundamentales del interesado.
Así, informó que la postura amplia y garantista se iteró en la sentencia de 15 de febrero de 2021 expedida por la Sección Tercera del Consejo de Estado en el expediente 68001-23-33-000-2020-00994-01; en el auto de 2 de mayo de 2019 dictado en el expediente 25000-23-27-000-2010-02540-01; y en el auto de unificación de 26 de junio 2019. 1.4.2.
En esa línea argumentativa, aseguró que la decisión cuestionada también incurrió en un defecto procedimental absoluto habida cuenta de que el tribunal actuó al margen del procedimiento establecido en el inciso primero del artículo 21 de la Ley 472 de 1998, norma que «al ordenar informar a los miembros de la comunidad sobre la admisión de la demanda de acción popular, indica la posibilidad de que cualquier persona actúe dentro de la acción como coadyuvante».
Resaltó que el ordinal cuarto de la providencia de 20 de agosto de 2023 adolece de los defectos procedimental absoluto y desconocimiento del precedente, lo cual impide que ASOCAJAS y ACEMI puedan ejercer su derecho de contradicción por cuanto no puede contestar de la demanda, solicitar o aportar pruebas, controvertir los elementos Demandantes: Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2024-04799-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aportados por el extremo activo, promover incidentes, participar en las audiencias, presentar alegatos de conclusión y acompañar la impugnación de las providencias.
Agregó que el asunto de la referencia cumple con todos los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial y, particularmente, indicó que el requisito de relevancia constitucional está acreditado en tanto así lo consideró la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la citada sentencia de tutela de 9 de agosto de 2018.
Precisó que se encuentra en riesgo de un perjuicio irremediable debido que, si bien existe en trámite un recurso de reposición, lo cierto es que en el caso en que sea resuelto a favor de las tutelantes, para ese momento habrá precluido la oportunidad para contestar la demanda, actuación que a su juicio es uno de los mecanismos más importantes en el marco del ejercicio del derecho de defensa.
Finalmente, adujo que sería menester ordenarle al tribunal censurado que, en caso de admitir la coadyuvancia, habilite la posibilidad de que ASOCAJAS y ACEMI presenten sus respectivas contestaciones y que puedan ejercer los demás mecanismos propios del término de traslado en los términos del artículo 22 de la Ley 472 de 1998, «y en caso tal que el mismo se hubiere vencido, haga uso de la atribución que le confiere el inciso final de artículo 117 del Código General del Proceso» 1.5.
Trámite de la acción de tutela 1.5.1. Con auto de 13 de septiembre de 2024 se admitió la acción de tutela y se dispuso tener como autoridad accionada al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. En calidad de terceros con eventual interés en las resultas del trámite constitucional, se dispuso la vinculación de la Nación - Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, Caja de Compensación Familiar del Valle del Cauca -COMFENALCO VALLE E.P.S., Caja de Compensación Familiar COMPENSAR EPS, SANITAS SA E.P.S., la Unidad de Servicio Médico EPC - entidad adaptada de salud EAS016, FAMISANAR E.P.S., el Servicio Occidental de Salud S.A., Capital Salud EPS S.A.S., CAPRESOCA E.P.S.-S, la Alianza Medellín- Antioquia E.P.S. S.A.S., NUEVA E.P.S., la Caja de Compensación Familiar CAJACOPI ATLÁNTICO E.P.S. S.A.S., ASMET SALUD E.P.S. S.A.S., EMSSANAR E.P.S. S.A.S., SALUD MIA E.P.S., Caja de Compensación Familiar del Chocó S.A.S.- COMFACHOCÓ, la Caja de Compensación Familiar del Oriente Colombiano - COMFAORIENTE, la Asociación Mutual Ser Empresa Solidaria de Salud E.S.S., la Cooperativa Empresa Solidaria de Salud y Desarrollo Integral COOSALUD E.S.S., Salud Total E.P.S., SURA E.P.S., la Superintendencia Nacional de Salud y la Contraloría General de la República [extremo accionado en el proceso popular], al Ministerio de Salud y Protección Social [extremo accionante en el proceso popular], y a todas las personas naturales o jurídicas que hubieren intervenido en el asunto8. 8 De conformidad con la constancia visible en el consecutivo 33 del expediente contenido en el aplicativo Samai, se advierte que la Secretaría del Consejo de Estado dejó constancia de que, respecto de las entidades Asociación Mutual Ser Empresa Solidaria de Salud E.S.S., Sura E.P.S., Servicio Occidental Demandantes: Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2024-04799-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, se requirió a la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, para que remitiera una copia digital del expediente 25000-23-41-000-2024-00302-00, y se ordenó a la Oficina de Sistemas de la corporación realizar una publicación de la información relativa a esta acción de tutela, en la página web del Consejo de Estado. 1.6.
Intervenciones Realizadas las notificaciones y publicaciones ordenadas, se recibieron los siguientes informes: 1.6.1. ADRES El jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la administradora solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela debido a que, a su juicio, no cumple con los requisitos generales relativos a la relevancia constitucional, subsidiariedad y que se haya configurado un vicio procesal.
Aunado, indicó que tampoco se satisfacen las exigencias especiales en tanto no se logró acreditar la configuración de los defectos alegados. Agregó que no se advierte el perjuicio irremediable alegado por el extremo actor por cuanto las personas jurídicas que se pretenden coadyuvar se encuentran vinculadas al medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos en calidad de demandadas, por lo que es evidente que pueden ejercer su derecho a la defensa.
En forma subsidiaria, pidió que se niegue la solicitud de amparo respecto a esta entidad, debido a que la vulneración reprochada no tiene origen en una acción u omisión de esta entidad. Finalmente, solicitó la desvinculación por carecer de legitimación en la causa por pasiva. 1.6.2. Alianza Medellín – Antioquia E.S.P. S.A.S. La apoderada de la E.P.S., luego de realizar un sucinto recuento de las actuaciones que dieron lugar al ejercicio de este mecanismo constitucional, solicitó la desvinculación habida cuenta que carece de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que los reproches de la parte actora se dirigen contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. de Salud y Salud Mía E.P.S. no se logró su notificación electrónica de 17 de septiembre de 2024, razón por la cual procedió a realizar la notificación por aviso de 8 de octubre de 2024.
Lo anterior, luego de requerir a la Superintendencia Nacional de Salud y otras vinculadas para que aportaran la información requerida, e incluso, de remitir físicamente la providencia de admisión a través de los oficios de 23 de septiembre de 2024 que obran en la actuación 26 del referido sistema. De otro lado, el 19 de septiembre la misma Secretaría también notificó a la Procuraduría, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y a la Defensoría del Pueblo.
Demandantes: Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2024-04799-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.3. Caja de Compensación Familiar del Oriente Colombiano – COMFAORIENTE El abogado de la caja requirió que se amparen los derechos a la tutela judicial efectiva y al debido proceso de las asociaciones tutelantes, habida cuenta de que el tribunal accionado erró al negarles su participación en el asunto popular, en tanto «no existe limitación alguna para que se pueda coadyuvar a los demandados, por el contrario, el mismo Consejo de Estado ha interpretado el artículo 24 de la Ley 472 de 1998, en el sentido que no sólo existe la posibilidad de coadyuvar a la parte demandante, sino también los demandados». 1.6.4.
Caja de Compensación Familiar – COMPENSAR Su apoderada deprecó el amparo de los derechos fundamentales de ASOCAJAS y ACEMI, los cuales consideró transgredidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, debido a que aseguró que la interpretación que dicha autoridad realizó frente al artículo 24 de la Ley 472 de 1998 es exegética, lo cual implicó la configuración de un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto.
Así, precisó lo siguiente: Al respecto, si bien es cierto que la disposición en comento establece que “Toda persona natural o jurídica podrá· coadyuvar estas acciones” y que con ello se podría entender que esta figura de participación de terceros se limita a la parte activa; se pasó por alto que el alcance de la interpretación normativa ya fue objeto de pronunciamiento por parte del Consejo de Estado, quien se manifestó a favor de la intervención por coadyuvancia tanto por activa como por pasiva. 1.6.5.
COOSALUD Entidad Promotora de Salud S.A. Por conducto de su apoderado, la promotora de salud indicó que la providencia censurada desconoció el precedente del Consejo de Estado relativo a que la figura de la coadyuvancia en materia de acciones populares opera tanto para la parte accionante, como para el extremo pasivo. En ese sentido, solicitó que se acceda al amparo de las garantías fundamentales de ASOCAJAS y ACEMI. 1.6.6.
Emssanar El abogado de la entidad precisó que la decisión reprochada desconoce que el artículo 224 de la Ley 1437 de 2011 «establece que en este tipo de medio de control, cualquier persona, con un interés directo, podrá solicitar que se le tenga como coadyuvante desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial y, en caso de ser aceptado, podrá efectuar todos los actos procesales permitidos por la ley, siempre y cuando ellos no estén en oposición con la parte que ayuda».
Demandantes: Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2024-04799-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
1.6.7. EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. El apoderado general de E.P.M. resaltó que en este tipo de medio de control cualquier persona que presente interés directo podrá solicitar su reconocimiento como coadyuvante de la parte a la que apoya, desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial y en el evento de ser aceptado puede efectuar todos los actos procesales permitidos por la ley, siempre y cuando ellos no estén en oposición con su extremo procurado.
No obstante, advirtió que aun se encuentra pendiente por resolver el recurso de reposición que presentaron ASOCAJAS y ACEMI contra la providencia que les negó la solicitud de coadyuvancia, razón por la cual «en este tipo de medio de control, cualquier persona, con un interés directo, podrá solicitar que se le tenga como coadyuvante desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial y, en caso de ser aceptado, podrá efectuar todos los actos procesales permitidos por la ley, siempre y cuando ellos no estén en oposición con la parte que ayuda […]». 1.6.8.
Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia La jefe de la Oficina Asesora Jurídica argumentó que el fondo carece de legitimación en la causa por pasiva en el asunto de la referencia comoquiera que el objeto perseguido solo le atañe al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. Por ello, solicitó que se declare la improcedencia de este mecanismo y se desvincule a la entidad. 1.6.9.
Nueva E.P.S. El apoderado de la E.P.S. aseguró que la figura de la coadyuvancia en las acciones populares garantiza el principio de igualdad procesal y el derecho al debido proceso por cuanto en dicho medio de control se procura la defensa de derechos colectivos y, en ese orden, la ley promueve la intervención de la comunidad en favor de cualquier extremo del proceso.
Así, indicó lo siguiente: La figura de la coadyuvancia no solo facilita la intervención en favor del actor, sino que también permite que los demandados puedan contar con el respaldo de terceros interesados que tienen un conocimiento especializado y directo de los hechos. En este caso, la participación de ACEMI y ASOCAJAS en calidad de coadyuvantes es esencial para garantizar una correcta defensa de los derechos e intereses colectivos, y al mismo tiempo, asegurar que las entidades accionadas, como Nueva EPS, cuenten con todas las herramientas jurídicas para su defensa.
Finalmente, solicitó que se ordene al despacho accionado aceptar las coadyuvancias de ASOCAJAS y Acemi. Demandantes: Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2024-04799-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.10.
Superintendencia Nacional de Salud La Subdirección Técnica adscrita a la Subdirección de Defensa Jurídica requirió la desvinculación de la Superintendencia con sustento en que no tiene legitimación en la causa por pasiva debido a que la causa de la presunta violación de garantías fundamentales se irroga al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. De otro lado, precisó que los jueces ejercen sus funciones en el marco del principio de la autonomía judicial, por lo que no advierte que la decisión reprochada sea, per se, transgresora de los derechos invocados por el extremo actor. 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela ejercida por la Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar y otro contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. 2.2.
Cuestión previa Las solicitudes de desvinculación elevadas por ADRES, Alianza Medellín – Antioquia E.S.P. S.A.S., Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia y la Superintendencia Nacional de Salud, se despacharán negativamente debido a que fueron llamadas a este trámite constitucional en calidad de terceros debido a que integran el extremo pasivo del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, razón por la cual presentan interés en la decisión que se adopte en esta sede. 2.3.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si, en el caso concreto, se presenta la vulneración de las garantías fundamentales de la parte accionante con ocasión de la providencia 20 de agosto de 2024 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, a través de la cual decidió no reponer el auto de 23 de abril de 2024, por el cual admitió la demanda de protección de los derechos e intereses colectivos identificada con el radicado 25000-23-41-000-2024-00302-00, y entre otros asuntos negó las solicitudes de coadyuvancia elevadas por ASOCAJAS y ACEMI.
Para resolver el anterior planteamiento, se analizarán los siguientes temas: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) el estudio de los Demandantes: Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2024-04799-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co requisitos de procedibilidad adjetiva y, de encontrarse superados;
(iii) las generalidades de los defectos alegados; y (iv) el caso concreto. 2.4. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20129 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema10.
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales11. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente».
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 201412, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5.
Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1. Frente al agotamiento de los medios de defensa judicial la Sala anuncia que este requisito no se satisface en el asunto de la referencia habida cuenta que la parte accionante actualmente se encuentra a la espera de que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A resuelva el recurso de reposición que ASOCAJAS y ACEMI interpusieron contra la providencia de 20 de agosto de 202413, esto es, a través de la cual se confirmó la admisión del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos y negó las solicitudes de coadyuvancia de las sociedades tutelantes. 9 Sala Plena.
Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 10 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 11 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. 12 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 13 La causa popular se revisó a través del aplicativo Samai, el 24 y 31 de octubre de 2024.
Demandantes: Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2024-04799-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior se sustenta en que lo pretendido en esta sede, relativo a que se ordene a la autoridad judicial censurada que reconozca a ASOCAJAS y ACEMI como coadyuvantes de algunas de las entidades que conforman el extremo pasivo del proceso popular, es justamente el objeto del recurso de reposición interpuesto por estas el 28 de agosto de 2024.
En ese orden, definir si las sociedades accionantes tienen o no el derecho a participar en el asunto popular en la calidad que solicitaron es un asunto exclusivo del juez natural de la causa frente al cual esta colegiatura investida con funciones constitucionales no está facultada para invadir su esfera funcional con sustento en una presunta transgresión de garantías fundamentales.
Debido a lo expuesto, los cargos por defecto procedimental absoluto y desconocimiento del precedente no superan el requisito de agotamiento de todos los medios de defensa judicial, comoquiera que en tal caso es menester aguardar a que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A resuelva lo correspondiente en el marco del mecanismo de reposición elevado por las entidades actoras contra el auto de 20 de agosto de 2024.
Ahora bien, se tiene que la Corte Constitucional ha explicado que la acción de tutela procede sólo excepcionalmente y como mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales, siempre y cuando se trate de conjurar la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable y las circunstancias que invoca, se acrediten al menos sumariamente.
Conforme a lo anterior, la única excepción a la regla de improcedencia de la acción de tutela, cuando existen otros mecanismos de defensa para obtener la protección de los derechos invocados, o ya se agotaron, es la existencia de un perjuicio irremediable, el cual se configura a voces de la Corte Constitucional «[…] cuando el peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que afecta con inminencia y de manera grave su subsistencia, requiriendo por tanto de medidas impostergables que lo neutralicen […]»14.
En ese orden, este perjuicio irremediable debe ser inminente o actual, y además ha de ser grave, y requerir medidas urgentes e impostergables15. 14 Corte Constitucional, sentencia T-636 de 2006, con ponencia de la magistrada Clara Inés Vargas Hernández. 15 Los presupuestos para la configuración del perjuicio irremediable fueron delimitados por la Corte Constitucional desde la sentencia T-225 de 1993, con ponencia del magistrado Vladimiro Naranjo Mesa.
Dicha línea fue reconocida por la Sala Plena de la Corte en la sentencia C-531 de 1993. A continuación se reseña, en síntesis lo pertinente: «[…] son elementales para la comprensión de la figura del perjuicio irremediable, A).El perjuicio ha de ser inminente: “que amenaza o está por suceder prontamente"…. || B). Las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes […] C).
No basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona […] D). La urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.
Si hay postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de Demandantes: Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2024-04799-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sin embargo, frente al presunto perjuicio irremediable fundamentado en que ASOCAJAS y ACEMI no podrán ejercer su derecho de defensa al no estar autorizados para contestar la demanda popular, y porque al haberse expedido el auto de 20 de agosto de 2024 el proceso continuará con las etapas pertinentes sin la intervención de estas sociedades, se señala que no tiene vocación de prosperidad.
Tal anuncio obedece a que, como primera medida, las E.P.S. que ASOCAJAS y ACEMI pretenden coadyuvar se encuentran debidamente vinculadas al contradictorio del plurimencionado medio de control, en calidad de demandadas, por lo tanto, al ser estas las entidades que presentan un interés directo en el resultado del proceso popular, se tiene por garantizado el ejercicio de su derecho de defensa y contradicción. Aunado a lo anterior, es claro que si se presentaron recursos contra la providencia de 20 de agosto de 2024, esta no se encuentra en firme hasta tanto no se resuelvan.
Finalmente, en este punto del debate es importante resaltar que al revisar el artículo 24 de la Ley 472 de 1998, estipula lo siguiente:
ARTÍCULO 24. - Coadyuvancia. Toda persona natural o jurídica podrá coadyuvar estas acciones, antes de que se profiera el fallo de primera instancia. La coadyuvancia operará hacia la actuación futura. Podrán coadyuvar igualmente estas acciones las organizaciones populares, cívicas y similares, así como el Defensor del Pueblo o sus delegados, los Personero Distritales o Municipales y demás autoridades que por razón de sus funciones deban proteger o defender los derechos e intereses colectivos.16 De la norma en cita se advierte que la figura de la coadyuvancia opera hacia la actuación futura, es decir que si el tribunal cuestionado llegare a aceptar su participación en el proceso popular, esta facultad de apoyo a la parte de interés se puede ejercer en cualquier etapa y hasta antes de que se dicte la sentencia de primer grado, por lo tanto, en el caso objeto de atención no se evidencia que la parte accionante se encuentre en una situación peligro inminente que implique tomar medidas impostergables e inmediatas para la protección de sus derechos fundamentales.
Ahora, respecto al requisito que se estudia conviene precisar que el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución consagra la exigencia de subsidiariedad como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que «[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial», precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991.
Del texto de la norma referida se evidencia que, cuando existen otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los ser ineficaz por inoportuna […] Se trata del sentido de precisión y exactitud de la medida, fundamento próximo de la eficacia de la actuación de las autoridades públicas en la conservación y restablecimiento de los derechos y garantías básicos para el equilibrio social». 16 Énfasis propio.
Demandantes: Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2024-04799-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela.
Lo anterior tiene asidero en la propia Constitución de 1991, de donde se colige que la protección de los derechos constitucionales fundamentales no es un asunto reservado exclusivamente a la acción de tutela, pues todos los mecanismos judiciales deben buscar la defensa de aquellos. Así las cosas, se determina que, de conformidad con las anteriores explicaciones, la Sala de decisión declarará la improcedencia de la solicitud de amparo de la referencia. 2.6.
Conclusión La Sala declarará improcedente la acción de tutela promovida por ASOCAJAS y ACEMI contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, por no satisfacer el requisito de subsidiariedad. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR la improcedencia de la solicitud de amparo ejercida por ASOCAJAS y ACEMI contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros intervinientes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: en el evento de no ser impugnada esta decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Demandantes: Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2024-04799-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.