REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, veintiocho (28) de abril de dos mil veinticinco (2025) Magistrado Ponente (E): FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001 03-26-000-2023-00175-00 (70.579) Demandante: AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA (ANM) Demandado: MUNICIPIO DE PITALITO Medio de control: NULIDAD SIMPLE - CPACA Asunto: SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA – COMPETENCIA DE ENTIDADES TERRITORIALES PARA PROHIBIR LA MINERÍA — COSA JUZGADA Síntesis del caso: la parte actora solicita la declaración de nulidad del Acuerdo 036 de 2016, “por el cual se toman medidas para la protección de recursos naturales frente a la explotación minero energética en el municipio de Pitalito”, por estimar que el Concejo Municipal de Pitalito excedió la competencia por prohibir adelantar actividades mineras en dicho ente territorial.
Temas: medio de control jurisdiccional de simple nulidad – acto administrativo de contenido general – prohibición de minería por concejo municipal – cosa juzgada Decide la Sala en única instancia la demanda de nulidad simple formulada por la Agencia Nacional de Minería en contra del Acuerdo no. 036 de 2016, expedido por el Concejo Municipal de Pitalito (Huila), que dispone lo siguiente: “POR EL CUAL SE TOMAN MEDIDAS PARA LA PROTECCIÓN DE RECURSOS NATURALES FRENTE A LA EXPLOTACIÓN MINERO ENERGÉTICA EN EL MUNICIPIO DE PITALITO EL HONORABLE CONCEJO MUNICIPAL DE PITALITO HUILA, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en los Artículos 1, 2, 3, 287 y Numerales 3 y 6 del Artículo 313 de la Constitución Política de Colombia, Artículos 71, 72 y 91 de la Ley 136 de 1994, Ley 1551de 2012, Sentencia T-445 de 2016 y demás normas concordantes ACUERDA:
ARTÍCULO PRIMERO. Prohibir en la Jurisdicción del municipio de Pitalito la construcción de centrales hidroeléctricas.
ARTÍCULO SEGUNDO. Prohibir la minería a cielo abierto, subterránea y por disolución a gran escala en el municipio de Pitalito. 2 Expediente no. 11001 03-26-000-2023-00175-00 (70.579) Demandante: Agencia Nacional de Minería Nulidad simple – sentencia de única instancia PARÁGRAFO 1: Exclúyase de la presente prohibición, la minería de pequeña y mediana escala dedicada a la explotación de minerales utilizados para la construcción y uso de arcilla para artesanías.
PARÁGRAFO 2: Impúlsese la vigilancia, control y formalización de las empresas dedicadas a dichas actividades descritas en el parágrafo anterior.
ARTÍCULO TERCERO. Prohibir cualquier proyecto de exploración y explotación petrolera convencional y no convencional” (fl. 26 – índice 2 SAMAI – archivo 3_110010326000202300175001EXPEDIENTEDIGI20231107114938- (.pdf) — mayúsculas fijas del original). I.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1) El 13 de septiembre de 2017 la Agencia Nacional de Minería (ANM) presentó demanda en ejercicio del medio de control jurisdiccional de nulidad simple1 para que se acceda a la siguiente pretensión: “PRIMERA: Se decrete la NULIDAD ABSOLUTA del Acuerdo No. 036 de 2016 del 5 de diciembre de 2016, proferido por el Concejo Municipal de Pitalito, Huila” (fl. 9 – índice 2 SAMAI – archivo 3_110010326000202300175001EXPEDIENTEDIGI20231107114938- (.pdf) — mayúsculas fijas del original). 2) A juicio de los demandantes, el Acuerdo no. 036 de 2016, expedido por el Consejo Municipal de Pitalito, debe ser invalidado por cuanto desconoce las normas en las cuales debió fundarse y adolece de falta de motivación, motivo por el cual se formulan cinco cargos de nulidad, con el siguiente contenido 1.1 Cargo primero: desconocimiento de los artículos 1, 311, 312 y 313 de la Constitución Política Colombia es un Estado unitario, razón por la que los concejos municipales no pueden ejercer competencias legislativas; por lo tanto, la “prohibición de adelantar actividades mineras en un determinado territorio excede el marco 1 La demanda se presentó ante el Juzgado Administrativo Noveno de Neiva (Huila) quien la admitió el 7 de marzo de 2018.
Ante esta entidad, la entidad demandada contestó la demanda, se decretaron las pruebas, se adecuó el trámite para proferir sentencia anticipada y se corrió el traslado para presentar alegatos. El 29 de septiembre de 2023, estando el proceso para proferir sentencia, el juzgado se declaró incompetente y remitió el proceso al Consejo de Estado (Índice 2 SAMAI – archivo 9_110010326000202300175007EXPEDIENTEDIGI20231107114940-(.pdf)). 3 Expediente no. 11001 03-26-000-2023-00175-00 (70.579) Demandante: Agencia Nacional de Minería Nulidad simple – sentencia de única instancia competencial de los Concejos Municipales (en) la medida en que carecen de potestades legislativas” (fl. 19)2. 1.2 Cargo segundo: desconocimiento de los artículos 80, 332 y 360 de la Constitución Política y 6 del Código de Minas Los artículos 80, 332 y 360 de la Constitución Política y 6 del Código de Minas preceptúan que la Nación es la propietaria de los recursos naturales no renovables y que la minería es una “actividad económica legítima, constitucionalmente reconocida y legalmente promovida” (fl. 13)3, razón por la cual la prohibición de las actividades mineras es un asunto que no es de competencia del ámbito local, pues los concejos no tienen competencia para regular el subsuelo. 1.3 Cargo tercero: desconocimiento de los artículos 1, 5, 7 y 8 de la Ley 388 de 1997 Los artículos 1, 5, 7 y 8 de la Ley 388 de 1997 establecen que los municipios pueden regular los usos de los suelos, y que la Corte Constitucional ha señalado que esta competencia debe ejercerse realizando una “necesaria concertación con las decisiones relativas a la explotación de los recursos naturales” que son de competencia del Gobierno Nacional (fl. 18)4; sin embargo, el Acuerdo se expidió desconociendo el “régimen de competencias [porque no se realizó una] interacción entre las entidades del orden nacional y territorial” (fl. 17)5. 1.4 Cargo cuarto: desconocimiento del artículo 29 de la Constitución Política El artículo 29 de la Constitución “consagró el principio de legalidad”, el cual se transgredió porque no existe una norma que permita que los concejos “prohíban 2 Índice 2 SAMAI – archivo 3_110010326000202300175001EXPEDIENTEDIGI20231107114938- (.pdf) — mayúsculas fijas del original.
Se destaca que el capítulo sobre ese cargo no concreta qué disposición del Acuerdo implica ejercer competencias legislativas, pero una interpretación integral de la demanda permite constatar que se refiere a prohibir las actividades mineras. 3 Índice 2 SAMAI – archivo 3_110010326000202300175001EXPEDIENTEDIGI20231107114938- (.pdf)— mayúsculas fijas del original. 4 Índice 2 SAMAI – archivo 3_110010326000202300175001EXPEDIENTEDIGI20231107114938- (.pdf)— mayúsculas fijas del original. 5 Índice 2 SAMAI – archivo 3_110010326000202300175001EXPEDIENTEDIGI20231107114938- (.pdf)— mayúsculas fijas del original. 4 Expediente no. 11001 03-26-000-2023-00175-00 (70.579) Demandante: Agencia Nacional de Minería Nulidad simple – sentencia de única instancia o a lo sumo, restrinjan actividades mineras en sus territorios” (fl. 24) 6. 1.5 Cargo quinto: falta de motivación La Agencia Nacional de Minería sostiene que “el Concejo Municipal no expresa las razones que lo inducen a emitir el Acuerdo 036 de 2016, sino por el contrario, se limita a prohibir la minería” (fl. 237). 2.
Posición de la parte demandada A través de escrito radicado el 11 de julio de 2018, el Municipio de Pitalito (Huila) contestó la demanda con oposición a las pretensiones, formuló excepciones y solicitó que fueran negadas las súplicas (fl. 86 a 1008), con los siguientes argumentos: 1) El Acuerdo no. 036 es legal, porque el artículo 313 de la Constitución establece que a los municipios les corresponde regular los usos de los suelos; dentro de esa competencia, los concejos municipales pueden regular los usos para garantizar el principio constitucional de conservación del medio ambiente, tal como se estableció en la sentencia C-123 de 2014 de la Corte Constitucional9.
Esa providencia estudió la constitucionalidad del artículo 37 del Código de Minas que prohíbe a las autoridades regionales establecer zonas que queden excluidas de la minería10 y, aunque se declaró la exequibilidad de la norma, la Corte reiteró que las entidades territoriales pueden adoptar medidas necesarias para proteger 6 Índice 2 SAMAI – archivo 3_110010326000202300175001EXPEDIENTEDIGI20231107114938- (.pdf) — mayúsculas fijas del original. 7 Índice 2 SAMAI – archivo 3_110010326000202300175001EXPEDIENTEDIGI20231107114938- (.pdf) — mayúsculas fijas del original. 8 Índice 2 SAMAI – archivo 3_110010326000202300175001EXPEDIENTEDIGI20231107114938- (.pdf) — mayúsculas fijas del original. 9 Corte Constitucional, sentencia C-123 de 2014, M.P. Alberto Rojas Ríos. 10 El texto literal de la norma es el siguiente: “Con excepción de las facultades de las autoridades nacionales y regionales que se señalan en los artículos 34 y 35 anteriores, ninguna autoridad regional, seccional o local podrá establecer zonas del territorio que queden permanente o transitoriamente excluidas de la minería. Esta prohibición comprende los planes de ordenamiento territorial de que trata el siguiente artículo”. 5 Expediente no. 11001 03-26-000-2023-00175-00 (70.579) Demandante: Agencia Nacional de Minería Nulidad simple – sentencia de única instancia el medio ambiente11, lo cual es fundamental en este contexto, pues, el municipio de Pitalito “soporta su economía en la explotación agropecuaria” (fl. 9912). 2) Adujo la excepción “Ecuménica”, según la cual el juez puede declarar las excepciones que de oficio encuentre probadas. 3.
Alegaciones de conclusión 1) El municipio reconoció que la Corte Constitucional “varió” su postura en la sentencia SU-095 de 2018, en la que indicó que las autoridades territoriales deben ejercer sus competencias de manera conjunta con las entidades del orden nacional en aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la Constitución13.
A pesar de lo anterior, la demandada señala que el “Concejo Municipal tiene la competencia para organizar su territorio de conformidad con la Constitución y la Ley 388 de 1997”, de forma tal que puede “limitar el ejercicio de actividades que se consideren contrarias al progreso de su comunidad, especialmente cuando se trata de proteger el concepto integral y amplio del desarrollo sostenible” (fls. 1 a 13 Índice 21 SAMAI — archivo 43_110010326000202300175002RECIBEMEMORIAL20240206103339-(.pdf)). 2) La parte demandante presentó alegatos de conclusión extemporáneamente (Índice 32 SAMAI del juzgado e Índice 24 SAMAI — archivo 48_110010326000202300175002MemorialWeb202421622404 (1)-(.pdf)).
Por su parte, el Ministerio Público guardó silencio. 11 La Corte declaró exequible la norma “en el entendido de que en desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la realización de actividades de exploración y explotación minera, las autoridades competentes del nivel nacional deberán acordar con las autoridades territoriales concernidas, las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, mediante la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la Constitución Política”. 12 Índice 2 SAMAI – archivo 3_110010326000202300175001EXPEDIENTEDIGI20231107114938-(.pdf)— mayúsculas fijas del original. 13 “Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley”. 6 Expediente no. 11001 03-26-000-2023-00175-00 (70.579) Demandante: Agencia Nacional de Minería Nulidad simple – sentencia de única instancia 4.
El trámite procesal 1) El 5 de septiembre de 2017, la Agencia Nacional de Minería solicitó que se decretara la suspensión provisional del Acuerdo 036 de 2016, la cual fue negada por el Juzgado Noveno Administrativo de Neiva (Huila) mediante auto del 5 de octubre de 2018 porque en otro proceso el Juzgado Séptimo Administrativo de Neiva había declarado la suspensión del acto demandado (fls. 151 a 15714). 2) El 29 de septiembre de 2023, estando el proceso para proferir sentencia, el juzgado se declaró incompetente y remitió el proceso al Consejo de Estado15 y, luego de que se requiriera la remisión de información, el 12 de enero de 2024 el despacho ponente avocó conocimiento del proceso (índice 14 SAMAI).
II. CONSIDERACIONES Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala16 a resolver el asunto sometido a consideración, con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) análisis del caso concreto y 3) costas. 1. Objeto de la controversia y anuncio de la decisión La demanda se dirige a obtener la declaración de nulidad del Acuerdo 036 de 2016, emitido por el Concejo Municipal de Pitalito (Huila), por considerar que el municipio carecía de competencia para prohibir las actividades mineras.
La Sala declarará de oficio la excepción de cosa juzgada, porque el Tribunal Administrativo de Huila confirmó la sentencia proferida por el Juzgado Administrativo Séptimo Administrativo de Neiva que declaró la nulidad del Acuerdo no. 036 de 2016. 14 Índice 2 SAMAI – archivo 3_110010326000202300175001EXPEDIENTEDIGI20231107114938-(.pdf). 15 Índice 2 SAMAI – archivo 9_110010326000202300175007EXPEDIENTEDIGI20231107114940-(.pdf). 16 La Sala es competente para resolver la demanda, de acuerdo con el artículo 295 del Código de Minas, según el cual conoce “las acciones que se promuevan sobre asuntos mineros, distintas de las contractuales y en los que la Nación o una entidad estatal nacional sea parte, conocerá el Consejo de Estado en única instancia”, pues la demanda fue presentada antes de que entraran a regir las normas de competencia de la Ley 2080 de 2021. 7 Expediente no. 11001 03-26-000-2023-00175-00 (70.579) Demandante: Agencia Nacional de Minería Nulidad simple – sentencia de única instancia 2.
Análisis del caso concreto 1) El inciso primero del artículo 189 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo genera efectos de cosa juzgada erga omnes, así: “ARTÍCULO 189. EFECTOS DE LA SENTENCIA. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes.
La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen” (mayúsculas fijas del original). 2) De acuerdo con la norma anterior, cuando se declara la nulidad de un acto administrativo opera la cosa juzgada definitiva respecto de dicha decisión, supuesto en el cual basta que haya identidad de objeto entre el proceso anterior y el nuevo, pues, ambos deben referirse al mismo acto administrativo; en estos casos, entonces, para que la sentencia del primer proceso genere efectos de cosa juzgada respecto del segundo, debe observarse lo siguiente: a) No es menester que haya identidad de sujetos, en la medida en que se está en presencia de una acción pública, razón por la cual no es relevante quién haya interpuesto la acción. b) Asimismo, tampoco debe existir identidad de causa, debido a que al haberse declarado la nulidad del acto administrativo, este se extingue de la vida jurídica, a diferencia del supuesto en el que la sentencia niegue la pretensión de nulidad impetrada, caso en el cual hay cosa juzgada relativa, pues, dichos efectos están circunscritos respecto de la causa petendi del primer proceso. 3) En el presente caso, se tiene que previamente se adelantó otro proceso que tuvo como pretensiones declarar la nulidad del Acuerdo no. 036 de 2016 expedido por el Concejo Municipal de Pitalito y el Tribunal Administrativo del Huila 8 Expediente no. 11001 03-26-000-2023-00175-00 (70.579) Demandante: Agencia Nacional de Minería Nulidad simple – sentencia de única instancia confirmó la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad de ese preciso acuerdo municipal17, de la siguiente manera: “El Ministerio de Minas y Energía solicita que se declare la nulidad del Acuerdo No. 036 del 5 de diciembre de 2016 “Por el cual se toman medidas para la protección de recursos naturales frente a la explotación minero energética en el municipio de Pitalito”, por cuanto fue expedido con falta de competencia, ya que el Estado es el propietario de los recursos naturales no renovables y la prohibición o no de la construcción de represas es de reserva exclusiva del Gobierno Nacional y que por ello, se vulneró el principio de buena fe y confianza legítima de la industria extractiva sostenible del país. El a quo accedió a las pretensiones y declaró no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada, por cuanto el acto acusado infringe normas superiores al haber sido expedido por el Concejo Municipal de Pitalito sin competencia, esto es, porque no estaba facultado para prohibir la explotación minero energética en ese municipio, ya que tal actuación le corresponde tanto la Nación como a los municipios y no es legal decidir de manera unilateral y aislada sobre los recursos naturales como lo hizo el ente territorial, pues debe ser una decisión conjunta bajo los principios de coordinación y participación. (…).
Conforme a estos precedentes es viable concluir que las entidades territoriales no están facultadas para tomar decisiones unilaterales para prohibir las actividades de exploración y explotación de recursos naturales no renovables, menos la construcción de centrales hidroeléctricas, quedando claramente establecido que en estos casos debe darse aplicación a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, puesto que debe existir un análisis en conjunto con el nivel central a efectos de regular estos temas, en tanto que la competencia que le ha sido otorgada a los concejos municipales a través del artículo 313 de la Constitución Política debe estar en consonancia y acorde a las disposiciones establecidas en los artículos 80, 332 y 334 ibidem.
(…). En resumen: la Sala confirmará (…) la sentencia de primer grado que declaró la nulidad de Acuerdo No. 036 del 5 de diciembre de 2016, proferido por el Concejo Municipal de Pitalito -Huila-, al constatarse que no se ajusta a lo previsto en los artículos 287 y 288 de la Constitución Política y precedentes jurisprudenciales de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, ya que tal corporación no tiene competencia para prohibir de manera unilateral las actividades de exploración y explotación minera en el municipio y la construcción de represas hidroeléctricas, comoquiera que se trata de competencias atribuidas a autoridades del orden nacional para adoptar tales limitaciones y acordar con las autoridades territoriales concernidas, las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, teniendo en cuenta los principios de coordinación, 17 Consultado el SAMAI del tribunal, la Sala observa que esta decisión se encuentra en firme. 9 Expediente no. 11001 03-26-000-2023-00175-00 (70.579) Demandante: Agencia Nacional de Minería Nulidad simple – sentencia de única instancia concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la Constitución Política.
(…). DECISIÓN En mérito a lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto y la sentencia del 20 de septiembre de 2018, proferida en audiencia oral por el Juzgado Séptimo Administrativo de Neiva, mediante los cuales negó la práctica de pruebas y declaró la nulidad del Acuerdo No. 036 del 5 de diciembre de 2016, Por el cual se toman medidas para la protección de recursos naturales frente a la explotación minero energética en el municipio de Pitalito”, expedido por el Concejo Municipal de Pitalito”18 (mayúsculas fijas y negrillas del original). 4) De acuerdo con lo anterior, la Sala declarará la cosa juzgada teniendo en cuenta que existe una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Huila que confirmó la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad del acto administrativo demandado. 3.
Costas En aplicación del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no hay lugar a la imposición de condena en costas porque el asunto corresponde a una acción pública en la cual se ventiló un interés público, sin que en este proceso sea pertinente establecer si la demanda se presentó con manifiesta carencia de fundamento legal, toda vez que, el medio de control judicial se presentó con antelación a la modificación introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, precepto que permite condenar en costas, aun en procesos en los cuales se ventile un interés público, siempre que se advierta de manera ostensible o palmaria que la demanda carece de sustento legal19. 18 Índice 29 SAMAI del Tribunal – archivo 6_410013333007201700334021SALIDASENTENC20230530150523-(.pdf).
El proceso se puede consultar con el radicado 41001-33-33-007-2017-00334-02. 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, del 11 de octubre de 2021, expediente 63.217, MP Fredy Ibarra Martínez. 10 Expediente no. 11001 03-26-000-2023-00175-00 (70.579) Demandante: Agencia Nacional de Minería Nulidad simple – sentencia de única instancia En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Declárase oficiosamente la excepción de cosa juzgada. 2°) Abstiénese de condenar en costas. 3°) En firme esta providencia archívese el expediente previas las correspondientes constancias secretariales de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Sala Magistrado FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (E) Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.