CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 23 de junio de 2022. Radicación: 08001-23-33-000-2014-00646-01 N° Interno: 0673-2021 Proceso: Ejecutivo Ejecutante: Eleida Esther Guzmán Guerra Ejecutado: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Trámite: Recurso de apelación contra la sentencia que ordenó seguir adelante con la ejecución. Asunto: Confirma la sentencia que ordenó seguir adelante con la ejecución/ Diferencias pensionales / Intereses moratorios.
I. ASUNTO 1. La Sala decide1 el recurso de apelación que la parte ejecutada interpuso contra la sentencia de 4 de marzo de 2019, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Atlántico declaró probada parcialmente la excepción de pago de la obligación y ordenó seguir adelante con la ejecución. II.
ANTECEDENTES 2. La señora Eleida Esther Guzmán Guerra presentó demanda contra la Administradora Colombiana de Pensiones, en adelante Colpensiones, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho del artículo 85 del Decreto 01 de 1984, para obtener la nulidad de las resoluciones 6560 del 1 de junio de 2001, 014964 del 23 de junio de 2009, 00001425 de 15 de febrero de 2012 y 7838 de 30 de agosto de 2012, proferidas por el ISS, por 1 El expediente ingresó al Despacho el 22 de julio de 2021, según informe secretarial de folio 141.
Expediente 08001-23-33-000-2014-00646-01 Número Interno (0673-2021) EJECUTANTE: Eleida Esther Guzmán Guerra EJECUTADA: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones 2 medio de las cuales se le negó la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, de conformidad con la Ley 33 de 1985. 3.
Mediante sentencia del 29 de enero de 2016, el Tribunal Administrativo del Atlántico consideró que a la demandante le asistía la razón para que se reliquidara su pensión «[…] en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales y demás sumas de dinero recibidas durante el último año de servicios y que sirvieron de base para realizar los aportes pero si existieron factores sobre los cuales no se realizaron aportes, la entidad que reconozca la pensión deberá tenerlos en cuenta para realizar el descuento a que haya lugar.».
A título de restablecimiento del derecho esa corporación ordenó el reajuste de «la mesada pensional de la señora ELIDA ESTHER GUZMÁN GUERRA, teniendo como último año de servicios, el 20 de octubre de 2004 al 20 de octubre de 2005 […] a partir del 24 de noviembre de 2003 (sic), por la operancia del fenómeno de la prescripción trienal»2. 4.
La sentencia base de recaudo quedó ejecutoriada el 29 de abril de 2016.3 5. Mediante peticiones radicadas el 29 de julio y 12 de agosto de 2016, la ejecutante le pidió a Colpensiones, el cumplimiento de la sentencia base de ejecución.4 6. Colpensiones expidió la Resolución No. SUB 281910 del 7 de diciembre de 2017, para acatar el referido fallo, de manera que reliquidó la pensión de jubilación de la ejecutante, incluyendo la asignación básica y la prima de antigüedad devengadas en los años 2004 y 2005, elevando la cuantía de la prestación a la suma de $3.340.545, efectiva a partir del 6 de octubre de 2007.5 Según el contenido de la misma decisión, efectuados los correspondientes descuentos por salud, la entidad reconoció en la nómina 2 Fols. 145 a 159 del cuaderno de nulidad y restablecimiento 3 Fol. 227 del cuaderno 3. 4 Fols. 25 a 40 y 42 a 49 del cuaderno 2. 5 Fols. 226 a 230.
Expediente 08001-23-33-000-2014-00646-01 Número Interno (0673-2021) EJECUTANTE: Eleida Esther Guzmán Guerra EJECUTADA: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones 3 de enero de 2018 el retroactivo con los intereses de mora e indexación, comprendido por lo siguiente:6 « - La suma de $215.772.336, por mesadas ordinarias y la suma de $36.697.732, por mesadas adicionales, sobre el retroactivo causado desde el 6 de octubre de 2007, hasta el 31 de diciembre de 2017. - La suma de $2.015.074, por intereses de mora, de los cuales se liquidaron así: la suma de $46.091, desde el 29 de abril de 2016 hasta el 28 de julio de 2016, la suma de $224.186, desde el 12 de agosto de 2016, hasta el 28 de febrero de 2017, la suma de $1.744.797, desde el 1 de marzo de 2017, hasta el 31 de diciembre de 2017. - La suma de $39.900.508, por concepto de indexación, calculada sobre el retroactivo causado desde el 6 de octubre de 2007, hasta el 28 de abril de 2016. - La suma de $25.984.800, por descuentos en salud, sobre el retroactivo a cancelar por mesadas ordinarias. - La suma de $484.635, por descuentos sobre los aportes en pensiones del 25%.» 7.
La señora Eleida Esther Guzmán Guerra, presentó solicitud de ejecución a continuación del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se librara mandamiento de pago a su favor y en contra de Colpensiones, por las mesadas no pagadas de octubre de 2005 a octubre de 2007, las diferencias pensionales por menor cuantía de la prestación, indexación e intereses, así:7 « PRIMERO: Sírvase Señor (a) Magistrado, ORDENAR EL DESARCHIVO DEL PROCESO DE LA REFERENCIA Y LIBRAR MANDAMIENTO EJECUTIVO DE PAGO en contra de la demandada ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES “COLPENSIONES” por la suma de NOVECIENTOS DOS MILLONES SEISCIENTOS TRES MIL SEISCIENTOS SIETE PESOS MONEDA LEGAL COLOMBIANA ($902.603.607,°°), que corresponde a las liquidaciones presuntivas de las condenas impuestas hasta el mes de agosto del año dos mil diecisiete (2017) y se discriminan así: - Mesadas pensionales no canceladas y diferencias sobre las mesadas pensionales $530.290.998 6 Fol. 228 7 Fol. 231 Expediente 08001-23-33-000-2014-00646-01 Número Interno (0673-2021) EJECUTANTE: Eleida Esther Guzmán Guerra EJECUTADA: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones 4 - Indexación sobre las sumas debidas $154.752.193 - Intereses moratorios causados a partir de la ejecutoria de la sentencia, sobre las mesadas pensionales no canceladas y diferencias sobre las mesadas pensionales $217.560.416 TOTAL MANDAMIENTO DE PAGO PRETENDIDO $902.603.607 2.1 El mandamiento de pago 8.
El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante auto de 24 de mayo de 2018, libró mandamiento de pago a favor de la demandante, por la suma de $902.603.607, por concepto de mesadas pensionales no canceladas y diferencias sobre las ya canceladas, así como los intereses moratorios que se han causado y que se causen desde el día que debió pagarse la obligación hasta que se haga efectivo el pago total de la misma.8 9.
Para sustentar su decisión, el a quo indicó que de conformidad con los artículos 488 del C.PC y 297 de la Ley 1437 de 2011, de la sentencia respecto de la cual se solicita la ejecución surge una obligación clara, expresa y exigible de pagar el dinero reclamado. III. LA SENTENCIA DE EXCEPCIONES APELADA 10. Después de surtidas las correspondientes etapas procesales, mediante sentencia proferida el 4 de marzo de 20199, el Tribunal Administrativo del Atlántico declaró parcialmente probada la excepción de pago de la obligación y ordenó seguir adelante con la ejecución en contra del Colpensiones, en su condición se sucesor procesal del extinto ISS, «en cumplimiento de las obligaciones señaladas en el mandamiento de pago». 11.
Para sustentar la anterior decisión, el a quo adujo que dentro del pago realizado por Colpensiones no incluyó la totalidad de los factores salariales devengados por la ejecutante en el periodo comprendido en el último año de 8 Fol. 215 a 218 9 Fols. 228 a 234 Expediente 08001-23-33-000-2014-00646-01 Número Interno (0673-2021) EJECUTANTE: Eleida Esther Guzmán Guerra EJECUTADA: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones 5 servicios, esto es, entre el 20 de octubre de 2004 y el 20 de octubre de 2005.
Además, estableció que la fecha de efectividad de la prestación es a partir del 21 de octubre de 2005 y no del 6 de octubre de 2007 como erradamente lo estipuló Colpensiones en el acto de ejecución de la sentencia, de manera que la ejecutada debe las mesadas comprendidas en ese periodo. 12. Agregó que en el asunto procede la declaración de pago parcial de la obligación, en razón a la suma que canceló la ejecutada ordenada en la Resolución No. SUB 281910 de 7 de diciembre de 2017, en cuantía de $273.680.048. 13.
Finalmente, ordenó la liquidación del crédito, para establecer las diferencias pensionales existentes entre la correcta liquidación de la prestación pensional de la demandante y las reconocidas y pagadas por la entidad ejecutada en virtud de la anterior decisión. Ello, de conformidad con el artículo 446 del C.G.P. IV. EL RECURSO DE APELACIÓN 14.
La apoderada de la parte ejecutada interpuso recurso de apelación contra la sentencia de 4 de marzo de 2019 que ordenó seguir adelante con la ejecución para que se revocara, pues considera que en el asunto se configuró la excepción de pago total de la obligación.10 15. Afirmó que mediante Resolución No. SUB 281910 del 7 de diciembre de 2017 la ejecutada dio cumplimiento pleno a la sentencia, pues canceló el retroactivo causado desde el 6 de octubre de 2007 hasta el 31 de diciembre de 2017, más los intereses de mora generados a partir del 29 de abril de 2016 hasta el 28 de julio de 2016 y desde el 12 de agosto de 2016 hasta el 31 de diciembre de 2017.
Adujo que la entidad también pagó la respectiva indexación calculada sobre el retroactivo causado a partir del 6 de octubre de 2007 y hasta el 28 de abril de 2016. Agregó que la ejecutada realizó los correspondientes descuentos en salud y por aportes pensionales. 10 Fols. 280 a 283. Expediente 08001-23-33-000-2014-00646-01 Número Interno (0673-2021) EJECUTANTE: Eleida Esther Guzmán Guerra EJECUTADA: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones 6 16.
Aseguró que los recursos de Colpensiones provienen del negocio pensional y de las apropiaciones del presupuesto nacional, de manera que la Nación no puede ser ejecutada, salvo casos específicos señalados en la ley. 17. Adujo que le pagó a la ejecutante en nómina de enero de 2018, las siguientes sumas: i) $215.772.336, por mesadas ordinarias, ii) $36.697.732, por mesadas adicionales, sobre el retroactivo causado desde el 6 de octubre de 2007 hasta el 31 de diciembre de 2017, iii) $2.015.074, por intereses de mora, de los cuales se liquidaron así: la suma de $46.091, desde el 29 de abril de 2016 hasta el 28 de julio de 2016, la suma de $224.186, desde el 12 de agosto de 2016, hasta el 28 de febrero de 2017, la suma de $1.744.797, desde el 1 de marzo de 2017, hasta el 31 de diciembre de 2017 y, iv) $39.900.508, por concepto de indexación, calculada sobre el retroactivo causado desde el 6 de octubre de 2007, hasta el 28 de abril de 2016. 18.
Enfatizó en que en el presente caso hay lugar a disponer la terminación del proceso por pago total de la obligación, de conformidad con lo establecido en el artículo 461 del C.G.P V. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 19. El proceso fue asignado por reparto a la Ponente el 17 de marzo de 202111 y mediante providencia del 9 de julio del mismo año se admitió el recurso de apelación objeto de pronunciamiento12. 20.
A través de auto de 30 de agosto de 2021, el Despacho concedió el término para que las partes allegaran sus alegatos de conclusión13. 21. La parte ejecutada presentó alegatos de conclusión14. La entidad indicó que en la reliquidación pensional que se discute incluyó los factores salariales relacionados en el certificado laboral y establecidos en el Decreto 1158 de 1994, esto es, asignación básica y prima de antigüedad.
Explicó 11 Fol. 427 12 Fol. 429 13 Fol. 431 14 Índice 21 de SAMAI. Expediente 08001-23-33-000-2014-00646-01 Número Interno (0673-2021) EJECUTANTE: Eleida Esther Guzmán Guerra EJECUTADA: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones 7 que no tuvo en cuenta los demás emolumentos relacionados en certificado porque no están contemplados en la norma.
Agregó que el disfrute de la prestación se dispuso a partir del 6 de octubre de 2007, pues si bien la asegurada acreditó la fecha de retiro a partir de octubre de 2005, también lo es que «el juzgador fijó el 24 de noviembre de 2003 por efectos de prescripción», fecha en la que la ejecutante aún se encontraba activa. 22. La parte ejecutante presentó alegatos de conclusión15 en los que en los que insistió en los argumentos que presentó en la demanda y solicitó que se rechace de plano la excepción de pago total que planteó la ejecutada. 23.
El Delegado del Ministerio Público rindió su concepto, en el que solicitó que se confirme la sentencia apelada porque la entidad efectuó un pago parcial. Afirmó que «COLPENSIONES tomó, sin razón aparente ni justificada tanto en la contestación de la demanda como en la alzada, la fecha del 6 de octubre de 2007 como inicio de la liquidación, dejando de reconocer y pagar las diferencias entre la fecha del retiro 20 de octubre de 2005 al 5 de octubre de 2007, mismas que se deben cuantificar, reconocer y pagar.
En segundo lugar, el Ministerio Público tiene claro que la reliquidación de la mesada pensional debió tomar la totalidad de los factores salariales devengados por el ejecutante y ordenados en la sentencia base de ejecución, aplicando posteriormente los interés moratorios en virtud de los artículos 192 al 195 del C.P.A.C.A»16. 24. Agotada como se encuentra la instancia, sin observar causales de nulidad que invaliden lo actuado, la Sala procede a resolver el asunto, para lo cual tiene en cuenta las siguientes, VI.
CONSIDERACIONES 6.1. Competencia. 25. El artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 de 2012, en cuanto a la competencia del Consejo de Estado, establecía: 15 Índices 22 y 23 de SAMAI. 16 Índice 24 de SAMAI. Expediente 08001-23-33-000-2014-00646-01 Número Interno (0673-2021) EJECUTANTE: Eleida Esther Guzmán Guerra EJECUTADA: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones 8 « ARTÍCULO 615.
Modifíquese el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, el cual quedará así: « Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia […]» [Se destaca]. 26.
De acuerdo con la norma transcrita, el Consejo de Estado tiene competencia para resolver el recurso de apelación que presentó la parte ejecutada contra la sentencia que resolvió las excepciones formuladas, toda vez que en segunda instancia conoce de las apelaciones contra las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos. 6.2.
Procedencia 27. En relación con la procedencia del recurso de apelación para el caso de la referencia, el artículo 243 de la Ley 1437 de 201117, disponía lo siguiente: «Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos […]». 28.
Se trata en este caso del recurso de apelación que la parte ejecutada presentó contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio de la cual declaró no probada las excepciones propuestas por Colpensiones y dispuso continuar con la ejecución. En consecuencia, al estar comprendida dentro del inciso 1º del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, procede el recurso impetrado. 6.3.
El problema jurídico. 29. De acuerdo a lo señalado en la providencia de primera instancia y atendiendo el motivo de oposición aducido por la parte ejecutada, el 17 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021 Expediente 08001-23-33-000-2014-00646-01 Número Interno (0673-2021) EJECUTANTE: Eleida Esther Guzmán Guerra EJECUTADA: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones 9 problema jurídico a resolver por la Sala se circunscribe a determinar si en el asunto se configuró la excepción de pago y en consecuencia, no procede seguir adelante con la ejecución por diferencias pensionales, indexación e intereses moratorios, derivados del pago tardío de la sentencia base de recaudo. 30.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará, de manera breve, el estudio de los siguientes temas: i) la normatividad que regula el proceso ejecutivo, ii) el proceso ejecutivo en vigencia de la Ley 1437 de 2011.; iii) la orden de seguir adelante la ejecución; iv) efectividad de condenas contra entidades públicas. Régimen de intereses de mora de la Ley 1437 de 2011 – Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y, v) al final, se analizará el caso concreto. 6.4.
La normatividad que regula el proceso ejecutivo 31. La Ley 1437 de 2011 no estableció procedimiento para el proceso ejecutivo; sin embargo, la norma en el artículo 306 señaló que en aquellos aspectos no contemplados en el código, se seguiría el Código de Procedimiento Civil18 en el que de manera expresa se encuentra el trámite del proceso ejecutivo.
La norma mencionada es del siguiente tenor: «Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo». 32. La disposición hace alusión y remite al Código de Procedimiento Civil, normatividad que fue subrogada por el Código General del Proceso, vigente desde el 1° de enero de 2014. 6.5 El proceso ejecutivo en vigencia de la Ley 1437 de 2011. 33.
En este punto, la Sala hace referencia al contenido de los artículos 422 del Código General del Proceso y 297 de la Ley 1437 de 2011, normas que definen el título ejecutivo y señalan las providencias que tienen tal característica, respectivamente. 18 Hoy Código General del Proceso Expediente 08001-23-33-000-2014-00646-01 Número Interno (0673-2021) EJECUTANTE: Eleida Esther Guzmán Guerra EJECUTADA: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones 10 34.
El artículo 422 del Código General del Proceso al referirse al título ejecutivo, dice: «Art. 422. Títulos Ejecutivos. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y que constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184».
(Subrayado fuera de texto) 35. Y el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011, señala en su numeral 1° que las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en las que se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias constituyen un título ejecutivo19. 36. La definición contenida en el artículo 422 del Código General del Proceso permite inferir que hay requisitos de forma y de fondo, siendo los primeros «que se trate de documentos que (…) tengan autenticidad, que emanen de autoridad judicial, o de otra clase si la ley lo autoriza, o del propio ejecutado o causante cuando aquel sea heredero de este»20 y los segundos, «que de esos documentos aparezca a favor del ejecutante o de su causante y a cargo del ejecutado o de su causante, una obligación clara expresa, exigible y además líquida o liquidable por simple operación aritmética si se trata de pagar una suma de dinero»21. 37.
Conforme a las normas anteriores, se pueden demandar las obligaciones que reúnan las siguientes condiciones o requisitos de fondo: i) que las obligaciones sean expresas, claras y exigibles, ii) que emanen del deudor o de su causante, o que emanen de una sentencia de condena proferida por 19 “Artículo 297. Título Ejecutivo. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: 1.- Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. […]”. 20 El Proceso Civil, parte especial, 7ª edición 1991, Págs. 822 a 824 21 ib.
Expediente 08001-23-33-000-2014-00646-01 Número Interno (0673-2021) EJECUTANTE: Eleida Esther Guzmán Guerra EJECUTADA: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones 11 juez o tribunal de cualquier jurisdicción y iii) que constituyan plena prueba contra él22. 6.6 La orden de seguir adelante con la ejecución. 38. La orden de seguir adelante con la ejecución, ya sea que se adopte por auto o por sentencia, según se propongan o no mecanismos de defensa por el ejecutado, se constituye en una orden judicial definitiva. 39.
La Sala destaca que al juez administrativo le asiste una mayor carga de responsabilidad cuando le llega la oportunidad de adoptar la determinación de seguir adelante con la ejecución, pues en ese momento le corresponde efectuar un verdadero análisis para confirmar la legalidad del título ejecutivo, a diferencia de las que le atañen cuando debe resolver sobre si librar o no el mandamiento ejecutivo.
En este último caso, como se indicó, sólo debe verificar que se reúnen las condiciones formales de existencia de un título ejecutivo a la luz de lo dispuesto en el artículo 422 del C.G.P. 40. La orden de seguir adelante, denota que el juez encontró que el título ejecutivo se ajusta por completo a la legalidad y en consecuencia, dispone que el deudor debe proceder a honrar la obligación insatisfecha.
De ahí que las acciones que se adelantan en el proceso ejecutivo a partir de la ejecutoria de la orden de seguir adelante con la ejecución, tienen el propósito de obtener el pago a favor del acreedor y una vez ese hecho se produzca, se deberá disponer la terminación del proceso ejecutivo. 6.7 Efectividad de condenas contra entidades públicas.
Régimen de intereses de mora de la Ley 1437 de 2011 – Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 41. La regla anterior del Decreto Ley 01 de 1984 en materia de intereses de mora fue reemplazada, desde el 2 de julio de 2012, por lo establecido en el 22 Devis Echandía, Hernando, Editorial Temis, 1961.
Expediente 08001-23-33-000-2014-00646-01 Número Interno (0673-2021) EJECUTANTE: Eleida Esther Guzmán Guerra EJECUTADA: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones 12 numeral 4° del artículo 195 de la Ley 1437 de 201123, en los siguientes términos: «4. Las sumas de dinero reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación, devengarán intereses moratorios a una tasa equivalente al DTF desde su ejecutoria.
No obstante, una vez vencido el término de los diez (10) meses de que trata el inciso segundo del artículo 192 de este Código o el de los cinco (5) días establecidos en el numeral anterior, lo que ocurra primero, sin que la entidad obligada hubiese realizado el pago efectivo del crédito judicialmente reconocido, las cantidades líquidas adeudadas causarán un interés moratorio a la tasa comercial.» 42.
En consecuencia, los intereses de mora deben liquidarse de acuerdo con una fórmula variable, en la que en un primer momento, que transcurre entre la ejecutoria de la sentencia y los diez meses de que trata el inciso 2° del artículo 192 se causan intereses moratorios a una tasa DTF24, y luego de esos diez meses intereses moratorios a la tasa comercial. 43.
Lo anterior, debido a que la Ley 1437 de 2011 le otorga un término inicial al Estado para el cumplimiento de las sentencias condenatorias, vencido el cual debe reconocer intereses moratorios desde la ejecutoria de la decisión judicial correspondiente, de acuerdo a unas tasas variables, superado el primero DTF, y vencido el segundo, comercial.
Cumplidos tres (3) meses desde la ejecutoria de dicha providencia sin que los beneficiarios hayan acudido a la entidad responsable para hacerla efectiva, cesará la causación de intereses desde este momento hasta que se presente la solicitud.25 44. Las reglas de efectividad de las sentencias, laudos arbitrales y conciliaciones debidamente aprobadas por esta jurisdicción en vigencia del CPACA, están determinadas en sus artículos 192, 194 y el ya referido 195.
La primera norma regula el cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas, de la siguiente forma: 23 Declarado exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-604 de 2012. 24 http://www.banrep.gov.co/es/glosario/tasas-captacion, promedio ponderado de las tasas de interés efectivas de captación a 90 días (las tasas de los Certificados de Depósito a Término a 90 días) de los establecimientos bancarios, corporaciones financieras, compañías de financiamiento comercial y corporaciones de ahorro y vivienda. 25 Inciso 4° del artículo 192 del CPACA Expediente 08001-23-33-000-2014-00646-01 Número Interno (0673-2021) EJECUTANTE: Eleida Esther Guzmán Guerra EJECUTADA: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones 13 «Artículo 192.
Cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas. Cuando la sentencia imponga una condena que no implique el pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, la autoridad a quien corresponda su ejecución dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación, adoptará las medidas necesarias para su cumplimiento.
Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad obligada. Las cantidades líquidas reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación devengarán intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia o del auto, según lo previsto en este Código.
Cumplidos tres (3) meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una condena o de la que apruebe una conciliación, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva, cesará la causación de intereses desde entonces hasta cuando se presente la solicitud. En asuntos de carácter laboral, cuando se condene al reintegro, si dentro del término de tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de la providencia que así lo disponga, este no pudiere llevarse a cabo por causas imputables al interesado, en adelante cesará la causación de emolumentos de todo tipo.
El incumplimiento por parte de las autoridades de las disposiciones relacionadas con el reconocimiento y pago de créditos judicialmente reconocidos acarreará las sanciones penales, disciplinarias, fiscales y patrimoniales a que haya lugar. Ejecutoriada la sentencia, para su cumplimiento, la Secretaría remitirá los oficios correspondientes.» 45.
Por su parte, el artículo 194 del CPACA establece los aportes al fondo de contingencias, en los siguientes términos: «Artículo 194. Aportes al fondo de contingencias. Todas las entidades que constituyan una sección del Presupuesto General de la Nación, deberán efectuar una valoración de sus contingencias judiciales, en los términos que defina el Gobierno Nacional, para todos los procesos judiciales que se adelanten en su contra.
Con base en lo anterior, las mencionadas entidades deberán efectuar aportes al Fondo de Contingencias de que trata la Ley 448 de 1998, o las normas que la modifiquen o sustituyan, en los montos, condiciones, porcentajes, cuantías y plazos que determine el Ministerio de Hacienda y Crédito Público con el fin de atender, oportunamente, las obligaciones dinerarias contenidas en providencias judiciales en firme.
Esta disposición también se aplicará a las entidades territoriales y demás descentralizadas de todo orden obligadas al manejo presupuestal de contingencias y sometidas a dicho régimen de conformidad con la Ley 448 de 1998 y las disposiciones que la reglamenten.» Expediente 08001-23-33-000-2014-00646-01 Número Interno (0673-2021) EJECUTANTE: Eleida Esther Guzmán Guerra EJECUTADA: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones 14 46.
Del análisis de las anteriores normas, es posible establecer los siguientes criterios a tener en cuenta cuando se trate del cumplimiento de las sentencias, laudos arbitrales y conciliaciones expedidas por esta jurisdicción en vigencia del CPACA: i) Las entidades públicas cuentan con un término de diez (10) meses para realizar el pago de las sentencias condenatorias en firme, o el término pactado en los acuerdos conciliatorios.
Con este propósito el beneficiario deberá presentar la solicitud correspondiente; si pasan tres (3) desde la ejecutoria sin que el beneficiario haya acudido a la entidad responsable del cumplimiento, cesa la causación de intereses hasta cuando se presente la solicitud. ii) Vencido el término de diez (10) meses sin que la entidad hubiese cumplido la sentencia judicial, el acreedor puede exigir el pago de la condena a través del proceso ejecutivo, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 297 a 299 del CPACA. iii) Los intereses de mora por el no pago oportuno de las sumas de dinero reconocidas en sentencias judiciales y autos que aprueben conciliaciones, se causan desde el día siguiente a la ejecutoria de la respectiva providencia. iv) Los intereses moratorios se liquidan de acuerdo a una fórmula variable, así: desde la ejecutoria de la sentencia hasta los 10 primeros meses se causarán intereses moratorios a una tasa DTF, y una vez superado dicho lapso, intereses moratorios a la tasa comercial. 47.
Efectuadas las precisiones anteriores, en cuanto a la normativa aplicable y lo que ha señalado la jurisprudencia sobre el tema estudiado, la Sala procede a la solución del problema jurídico planteado. 7. El caso concreto. 48. Para desatar el recurso de apelación, la Sala procede a analizar el presente caso con el propósito de establecer si hay lugar a continuar con la Expediente 08001-23-33-000-2014-00646-01 Número Interno (0673-2021) EJECUTANTE: Eleida Esther Guzmán Guerra EJECUTADA: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones 15 ejecución por las sumas pretendidas por la ejecutante, quien aduce como título las órdenes dispuestas en la sentencia de 29 de enero de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico. 49.
La Sala observa el a quo declaró no probada la excepción de pago de la obligación y dispuso seguir adelante con la ejecución «en cumplimiento de las obligaciones señaladas en el mandamiento de pago». La orden de apremio se libró por $902.603.607. El anterior valor corresponde a lo pedido por la parte ejecutante en su escrito inicial. 50.
La entidad ejecutada en el recurso de apelación alegó que pagó lo que se ordenó en la sentencia base de recaudo por concepto de diferencias pensionales, actualización e intereses. Considera que la reliquidación pensional de la ejecutante procede a partir del 6 de octubre de 2007 y debe incluir únicamente como factores: la asignación básica y prima de antigüedad, conforme al Decreto 1158 de 1994. 51.
Para resolver el problema jurídico planteado en el presente asunto, es preciso analizar si al tenor de lo dispuesto por el artículo 422 del CGP y el numeral 1.º del artículo 297 del CPACA, la sentencia traída como título base de recaudo presta mérito ejecutivo en los términos pretendidos por la parte ejecutante. Para ello, se hace necesario revisar lo ordenado en esa providencia y las actuaciones que realizó la entidad con posteridad a la emisión de la misma.
Lo anterior, con fundamento en los documentos allegados con la demanda ejecutiva, de cuya revisión, la Sala establece lo siguiente: 52. La sentencia base de ejecución en el presente asunto fue proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 29 de enero de 201626. En la providencia, el a quo consideró que Colpensiones debía reajustar la pensión de la ejecutante, «en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales y demás sumas de dinero recibidas durante el último año de servicios y que sirvieron de base para realizar los aportes, pero si existieran factores, sobre 26 Folios 145 a 159.
Expediente 08001-23-33-000-2014-00646-01 Número Interno (0673-2021) EJECUTANTE: Eleida Esther Guzmán Guerra EJECUTADA: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones 16 los cuales no se realizaron aportes, la entidad que reconoce la Pensión, deberá tenerlos en cuenta, pero realizará el descuento a que haya lugar.». En la parte resolutiva, esa corporación dispuso lo siguiente: «SEGUNDO: Como consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, reajustará la mesada pensional de la señora ELEIDA ESTHER GUZMÁN GUERRA, teniendo como último año de servicios, el 20 de octubre de 2004 al 20 de octubre de 2005, de conformidad con lo expresado en la parte motiva.
TERCERO: ORDÉNASE el pago de los reajustes sobre las mesadas pensionales a partir del 24 de noviembre de 2003 (sic), por la operancia (sic) fenómeno de la prescripción trienal. Las sumas reajustadas deberán ser debidamente indexadas como se expuso en la parte motiva del presente proveído. […]
QUINTO. Las condenas impuestas se cumplirán y pagarán de conformidad con el artículo 192 de la Ley 14737 de 2011. […] » 53. La ejecutoria de la sentencia base de ejecución ocurrió el 29 de abril de 2016.27. El apoderado de la ejecutante, por medio de peticiones de 29 de julio y 12 de agosto de 201628, solicitó el cumplimiento de la providencia ante Colpensiones29. 54.
La entidad ejecutada expidió la Resolución No. SUB 281910 del 7 de diciembre de 2017, para dar cumplimiento a la orden judicial impartida. En consecuencia, reliquidó la pensión de jubilación de la demandante, incluyendo la asignación básica y la prima de antigüedad devengadas en los años 2004 y 2005, elevando la cuantía de la prestación a la suma de $3.340.545, efectiva a partir del «6 de octubre de 2007».30 La determinación de la cuantía inicial corresponde a la siguiente operación incluida en el acto de cumplimiento31: 27 Fol. 227 del cuaderno 3. 28 Fols. 25 a 40 y 42 a 49 del cuaderno 2. 29 Folios 59-60. 30 Fols. 226 a 230. 31 Folios 227 vuelto.
Expediente 08001-23-33-000-2014-00646-01 Número Interno (0673-2021) EJECUTANTE: Eleida Esther Guzmán Guerra EJECUTADA: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones 17 2004 ASIGNACIÓN BÁSICA MES $6.988.499.00 $6.944.610.00 $7.681.902.00 2004 PRIMA DE ANTIGÜEDAD $2.562.449.00 $2.546.356.00 $2.816.695.00 2005 ASIGNACIÓN BÁSICA MES $28.373.850.00 $28.373.850.00 $29.749.982.00 2005 PRIMA DE ANTIGÜEDAD $10.403.742.00 $10.403.742.00 $10.908.323.00 IBL: $4.454.060 X 75%= $3.340.545 55.
Como se estableció, en la sentencia apelada el a quo dispuso seguir adelante con la ejecución según lo dispuesto en el mandamiento de pago, esto es, por $902.603.607; sin embargo, no se explicó, ni se justificó ese valor, pese a que para disponer esa orden resulta necesario liquidar la primera mesada pensional de la señora Guzmán Guerra para determinar si existen diferencias entre lo ordenado en la sentencia base de recaudo y lo que determinó Colpensiones en la Resolución SUB 281910 del 7 de diciembre de 2017. 56.
Para definir lo anterior, se requiere de la certificación de salarios que devengó la ejecutante en el último año de servicios, 2004 y 2005. Ahora, al analizar las pruebas obrantes en el expediente, es posible deducir que la liquidación que sustentó el escrito inicial de demanda y que sirvió de fundamento para la sentencia apelada, se basó en el Oficio GGTH-072- 2015, expedido por el jefe del Departamento de Gestión de Talento Humano de la Universidad del Atlántico, por medio del cual se remitieron las planillas de nóminas de la demandante correspondientes a esas anualidades32.
Empero, de tal documento no es posible establecer con certeza los emolumentos que percibió la ejecutante en el referido periodo porque incluye algunos conceptos, respecto de los que no se tiene certeza sobre su carácter ni periodo de causación. 57. En efecto, la referida planilla de nómina contiene los factores denominados salario básico, primas de antigüedad, de vacaciones, de servicios, de navidad y bonificaciones de abril, por compensación y especial 32 Fols. 125 - 127 del cuaderno 2 Expediente 08001-23-33-000-2014-00646-01 Número Interno (0673-2021) EJECUTANTE: Eleida Esther Guzmán Guerra EJECUTADA: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones 18 de recreación. Además, en ella se relacionan otros conceptos, tales como: diferencia básico, diferencia prima de antigüedad, reembolsos de básico, de prima de antigüedad, de bonificación de abril, de prima de navidad, de bonificación especial, de prima de servicios y de prima de navidad y reintegro de básico y de prima de navidad. 58.
Sobre este aspecto, la Sala precisa que se debe entender por salario promedio devengado en el último año de servicios, aquellos factores que se hubieren causado y pagado dentro de ese periodo. Sin embargo, en el presente asunto no obra prueba del periodo de causación de los factores que se incluyeron en la liquidación referenciada en precedencia. Tampoco es posible establecer si todos los conceptos que incluyó la ejecutante en su liquidación corresponden a haberes percibidos o sí; por el contrario, conciernen a descuentos realizados en el referido periodo. 59.
Ahora, con el propósito de verificar el cumplimiento de la sentencia que se invoca como título ejecutivo, de lo allegado al proceso la Sala puede determinar que la entidad ejecutada únicamente incluyó la asignación básica y la prima de antigüedad, pues consideró que de lo percibido por la demandante sólo debía tomar en cuenta los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994.
En consecuencia, es posible concluir que Colpensiones desconoció lo dispuesto en la sentencia base de ejecución, en la que se ordenó la reliquidación pensional con todos los factores salariales percibidos en el último año de servicios, y que ha venido pagando una prestación inferior a la que le corresponde a la ejecutante. 60. Además, de la revisión del acto de cumplimiento, Resolución No. SUB 281910 del 7 de diciembre de 2017, la Sala establece que Colpensiones determinó que el «disfrute de la prestación esta (sic) será a partir del 6 de octubre de 2007» y liquidó las diferencias pensionales desde ese momento; sin embargo, el reconocimiento debió disponerse a partir de octubre de 2005, fecha en que se acreditó el retiro del servicio.
De lo anterior, es posible deducir, tal como lo entendió el a quo y lo advirtió el Ministerio Público en su concepto, que «COLPENSIONES tomó, sin razón aparente ni justificada Expediente 08001-23-33-000-2014-00646-01 Número Interno (0673-2021) EJECUTANTE: Eleida Esther Guzmán Guerra EJECUTADA: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones 19 tanto en la contestación de la demanda como en la alzada, la fecha del 6 de octubre de 2007 como inicio de la liquidación, dejando de reconocer y pagar las diferencias entre la fecha del retiro 20 de octubre de 2005 al 5 de octubre de 2007».
De ello, se concluye que la ejecutante es acreedora de las mesadas pensionales causadas en el referido periodo. 61. En consecuencia, la Sala establece que se configuraron algunas diferencias iniciales a favor de la demandante porque la liquidación de la primera mesada pensional no estuvo ajustada al fallo base de ejecución y las diferencias pensionales que reconoció Colpensiones no comprendieron todo el periodo allí dispuesto. 62.
Teniendo en cuenta que la decisión de seguir adelante con la ejecución se dispuso conforme a lo dispuesto en el mandamiento de pago, la Sala advierte que en la etapa de la liquidación del crédito y con el propósito de establecer el monto final de la obligación, el a quo deberá confrontar la liquidación completa que efectuó Colpensiones con la certificación de salarios percibidos en el último año de servicios.
La referida operación no se puede realizar en esta oportunidad porque en el expediente no obran esos documentos. 63. La Sala considera necesario realizar algunas precisiones adicionales, a tener en cuenta en esa etapa procesal, como sigue. Para determinar el capital consolidado a la fecha de ejecutoria de la providencia base de recaudo (retroactivo pensional), el a quo deberá observar la certificación de salarios percibidos y causados en el periodo ordenado.
A partir de lo anterior, se establecerán las diferencias mes a mes entre las mesadas reconocidas y pagadas conforme al reconocimiento inicial y las reajustadas con ocasión de la nueva cuantía por inclusión de los nuevos factores salariales. Posteriormente, se aplicarán los respectivos descuentos en salud y se indexará el valor resultante, de acuerdo a lo ordenado en la sentencia base de recaudo.
Expediente 08001-23-33-000-2014-00646-01 Número Interno (0673-2021) EJECUTANTE: Eleida Esther Guzmán Guerra EJECUTADA: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones 20 64. De otra parte, la Sala advierte que la sentencia base de recaudo ordenó el pago de los intereses moratorios y de lo aportado con la demanda, se establece que la ejecutada reconocido algunos valores por ese concepto, de manera que el a quo tendrá que verificar si efectivamente corresponden a lo ordenado en la sentencia base de recaudo. 65.
La Sala precisa que los intereses deberán ser liquidados sobre el capital base, una vez realizados los descuentos de salud, toda vez que esos montos no pueden causar intereses moratorios a favor de la parte ejecutante, pues conciernen a recursos con destinación específica, esto es, a la seguridad social en salud a cargo de las Empresas Prestadores de Salud, de manera que corresponden a sumas que no ingresan al patrimonio de los beneficiados con la sentencia. 66.
Además, se deberá tener en cuenta el periodo de causación de los intereses reclamados, esto es, a partir del día siguiente a la fecha de ejecutoria y hasta el mes anterior a la inclusión en nómina del valor reliquidado y la tasa de interés moratorio, desde la ejecutoria de la sentencia hasta los 10 primeros meses se causaron intereses moratorios a una tasa DTF, y una vez superado dicho lapso, esos emolumentos se liquidan con la tasa comercial.
Del valor total que se obtenga, se restará lo que efectivamente pagó Colpensiones a la ejecutante en cumplimiento de la sentencia base de recaudo. 67. Finalmente, la Sala precisa que conforme al numeral 1° del artículo 297 de la Ley 1437 de 2012, constituyen título ejecutivo «1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias.» en las que conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa.
En consecuencia, el argumento expuesto en el recurso, según el cual no es posible ejecutar a Colpensiones no tiene vocación de prosperidad. Expediente 08001-23-33-000-2014-00646-01 Número Interno (0673-2021) EJECUTANTE: Eleida Esther Guzmán Guerra EJECUTADA: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones 21 68. Con fundamento en lo expuesto anteriormente, es claro que se debe continuar con la ejecución no en la forma ordenada en la sentencia de instancia ni en lo indicado por la ejecutante, sino en lo que se determine conforme a las consideraciones precedentes.
En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada que ordenó seguir adelante con la ejecución pero por las razones expuestas. 69. La Sala no impondrá condena en costas en atención a que no aparecen demostradas en ninguna de las instancias. Lo anterior, de conformidad con el numeral 8° del artículo 365 del C.G.P que establece que la cuantificación de las mismas solo podrá hacerse siempre y cuando se encuentren causadas y probadas al interior del expediente.
Por su parte, el artículo 366 ibídem consagra las reglas para su liquidación, estableciendo en su numeral 3º, que serán incluidos los gastos, siempre que aparezcan comprobados. 70. Por lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda - Subsección “B”, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 4 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, en el proceso ejecutivo adelantado por la señora Eleida Esther Guzmán Guerra contra la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, mediante la cual se declaró probada parcialmente la excepción de pago de la obligación y se ordenó seguir adelante con la ejecución, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: Por la Secretaría de la Sección Segunda, devuélvase el proceso al Tribunal Administrativo del Atlántico y déjense las constancias de rigor en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. Expediente 08001-23-33-000-2014-00646-01 Número Interno (0673-2021) EJECUTANTE: Eleida Esther Guzmán Guerra EJECUTADA: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones 22 Notifíquese y cúmplase.
Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Magistrada Ausente en comisión Firma electrónica CARMELO PERDOMO CUÉTER CÉSAR PALOMINO CORTÉS Magistrado Magistrado Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.