CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 15759-33-33-002-2021-00050-01 (7920-20231) Demandante: Plutarco Rojas Rivera Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Medio de control: Recurso extraordinario de unificación de la jurisprudencia Tema Reconocimiento pensión de jubilación Decisión: Rechaza recurso extraordinario de unificación de la jurisprudencia El despacho procede a pronunciarse sobre la admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de la jurisprudencia interpuesto por el apoderado judicial del señor Plutarco Rojas Rivera en contra de la sentencia de 27 de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá. I.
ANTECEDENTES 1. El señor Plutarco Rojas Rivera, a través de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el fin de obtener la nulidad del acto administrativo ficto o presunto de 28 de febrero de 2021, que negó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación. A título de restablecimiento del derecho solicitó a que se reconociera y pagara al demandante la pensión de jubilación equivalente al 75 % de los salarios, primas y demás prestaciones recibidas en el año anterior al cumplimiento del status de pensionado. 2.
El 22 de julio de 2022, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Sogamoso accedió a las pretensiones de la demanda. Decisión que fue revocada mediante sentencia proferida el 27 de junio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Boyacá. 1 Obrante en la herramienta electrónica Samai. Número Interno: 7920-2023 Demandante: Plutarco Rojas Rivera Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional - FOMAG 2 3.
El demandante presentó recurso extraordinario de unificación de la jurisprudencia en contra de la providencia del 27 de junio de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, al considerar que no aplicó las reglas jurisprudenciales contenidas en la sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019 (0935-2017).
Se solicitó dejar sin efectos dicha decisión y, en su lugar, se dispusiera el reconocimiento de la pensión de jubilación a favor del actor. Las pretensiones fueron del siguiente contenido: “PRIMERO: Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, integrada por los magistrados JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO, DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUIZAMO Y FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS, mediante decisión contenida en la sentencia del 27 de junio de 2023, notificada el día 04 de julio de 2023 proferida dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho incoada por el Docente PLUTARCO ROJAS RIVERA contra La NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, bajo radicado No. 15759333300220210005001, no aplicó las reglas jurisprudenciales contenida en la Sentencia Unificación Jurisprudencial SUJ-014 -CE-S2 - 2019, de veinticinco (25) de abril de dos mil diecinueve (2019), Expediente: 680012333000201500569-0, N.° Interno: 0935-2017, en el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, donde es Demandante: Abadía Reynel Toloza y Demandado: Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fomag SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, como Consejero ponente: CESAR PALOMINO CORTÉS.
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, integrada por los Magistrados JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO, DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUIZAMO Y FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo al precedente judicial que sobre el tema edificó el Consejo de Estado, mediante Sentencia de Unificación Jurisprudencial SUJ-014 -CES2 -2019, de veinticinco (25) de abril de dos mil diecinueve (2019), Expediente: 680012333000201500569-0, N.° Interno: 0935-2017, en el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, donde es Demandante: Abadía Reynel Toloza y Demandado: Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fomag SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, como Consejero ponente: CESAR PALOMINO CORTÉS (…)
TERCERO: En consonancia, se declare que mi mandante tiene derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación (…)”. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El despacho es competente para conocer del presente recurso extraordinario de unificación de la jurisprudencia, en virtud de lo previsto en el artículo 259 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2. 2 En adelante CPACA.
Número Interno: 7920-2023 Demandante: Plutarco Rojas Rivera Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional - FOMAG 3 2.2. Del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Este recurso extraordinario fue previsto por el legislador como un instrumento judicial para dar prevalencia a las decisiones proferidas por el Consejo de Estado, ello por cuanto la única causal de procedencia del mismo es cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación de esta Corporación, tal como lo establece el artículo 258 del CPACA.
Este mecanismo dispuso que las sentencias judiciales proferidas por los tribunales administrativos, dictadas en única y segunda instancia, sean objeto de revisión por el Consejo de Estado, a efectos de analizar si se apartaron de una sentencia con carácter vinculante, como lo son las de unificación jurisprudencial, conforme a los artículos 270 y 271 del CPACA.
Por último, para tramitar este mecanismo conforme al artículo 262 del CPACA, se requiere: i) la designación de las partes; ii) la indicación de la providencia impugnada; iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio; y iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento.
En lo que se refiere al último de los requisitos anotados, es importante precisar que no todas las decisiones que profiere el Consejo de Estado, como máxima autoridad de la jurisdicción contencioso administrativa, adquieren la naturaleza de sentencia de unificación, porque esa calidad se reservó para las providencias que de manera expresa señala el artículo 270 del CPACA. 2.3.
Procedencia del recurso extraordinario de unificación de la jurisprudencia en el caso concreto El 18 de julio de 2023, el señor Plutarco Rojas Rivera, mediante apoderada, interpuso el recurso extraordinario de unificación de la jurisprudencia en contra de la sentencia del 27 de junio de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, notificada el 4 de julio de 2023; por consiguiente, el medio impugnatorio se presentó en la oportunidad que prevé el artículo 261 del CPACA.
Número Interno: 7920-2023 Demandante: Plutarco Rojas Rivera Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional - FOMAG 4 Ahora bien, revisada la providencia del 27 de junio de 2023 se observa que el Tribunal Administrativo de Boyacá hizo referencia a la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, de 25 de abril de 2019, respecto del ingreso base de liquidación en el régimen pensional de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, para establecer que resultaba procedente reconocer la pensión de jubilación de conformidad con la Ley 33 de 1985 o la Ley 71 de 1988, cuando el docente había cotizado al sistema general de pensiones a través de contratos de prestación de servicios suscritos con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, lo que no ocurrió en el caso del señor Plutarco Rojas Rivera.
De esta decisión se destacan los siguientes apartes: “30. Considera la Sala que en el sub examine el accionante no tiene derecho al beneficio pensional reclamado por no haber acreditado el pago de aportes pensionales durante el tiempo que laboró como docente al servicio del municipio de Sogamoso y el departamento de Boyacá, motivo por el cual no pueden incluirse dichos periodos en el conteo de las semanas cotizadas para el reconocimiento de la pensión de vejez, conforme la Ley 33 de 1985. 31.
Adicionalmente, tampoco se reconocerá al demandante la pensión de vejez conforme el régimen general, por no haber acreditado las cotizaciones de semanas requeridas para el efecto. (…) 37. En sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 25 de abril de 2019, dentro del expediente con Radicación No. 680012333000201500569-01, C.P. César Palomino Cortés, previo a abordar el estudio de los factores que integran el ingreso base de liquidación de las pensiones de jubilación y de vejez de los servidores públicos vinculados al servicio docente, se precisaron los siguientes aspectos: (…) 39.
Esta Sala de Decisión en anteriores oportunidades, ha sostenido la tesis de que aquellos docentes que hubiesen sido vinculados al servicio docente oficial antes del 27 de junio de 2003 mediante órdenes o contratos de prestación de servicios y que por virtud de las mismas hubiesen cotizado al Sistema General de Pensiones –Instituto de Seguros Sociales–, dicho tiempo debe tenerse en cuenta para calcular el tiempo de servicios, sin que dichos tiempos por sí mismos le den la calidad de docente oficial, pues, para ello, debe haberse efectuado los aportes al SSS, o mediar una vinculación legal y reglamentaria que haya reconocido el derecho laborado por OPS por sentencia judicial, o por acuerdo conciliatorio en el que se haya declarado la relación laboral encubierta mediante órdenes de prestación de servicios13. 40.
En todo caso, el Consejo de Estado precisó recientemente que, para que esos tiempos puedan ser tenidos en cuenta para efectos pensionales, debe acreditarse que sobre los mismos se efectuaron los respectivos aportes al régimen de seguridad social en pensión. (…) 43. Así las cosas, resulta procedente el reconocimiento de la pensión de jubilación bajo el imperio de la Ley 33 de 1985 o la Ley 71 de 1988, cuando el docente ha cotizado al sistema de pensiones por virtud de contratos de prestación de servicios suscritos con anterioridad a la vigencia de la Ley 812 de 2003, lo cual queda mayormente reforzado si en sede judicial se ha reconocido la existencia de la relación laboral que convalida dichos tiempos como una verdadera relación laboral.
(…) 45. De lo expuesto, se tiene que previo a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 (27 de junio de 2003) laboró al servicio público docente en periodos comprendidos entre junio de 1998 y diciembre de 2003 a través de contrato de prestación de servicios, y desde el 28 de enero de 2004 y hasta el 11 de noviembre de 2020 (fecha de expedición de la historia laboral), en atención a la vinculación legal y reglamentaria del demandante como docente nacional, último periodo respecto Número Interno: 7920-2023 Demandante: Plutarco Rojas Rivera Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional - FOMAG 5 del cual se encuentra acreditada la afiliación al FOMAG. 46.
No obstante, frente a los periodos laborados por el actor como docente al servicio de la educación oficial, a través de órdenes de prestación de servicios, entre junio de 1998 a diciembre de 2003, no se encuentra certificado el pago de aportes para pensión por parte del accionante, punto que el a quo pasó por alto y que resulta de vital importancia en casos como el que nos ocupa, pues constituye requisito sine qua non para el reconocimiento de la pensión con arreglo al régimen anterior y solicitado por la parte actora.
(…) 50. En el presente asunto, no obra prueba que dé cuenta de las cotizaciones efectuadas por el señor Plutarco Rojas Rivera al Sistema General de Pensiones durante los tiempos laborados como docente en calidad de contratista entre junio de 1998 y diciembre de 2003, lo que determina que tales periodos no pueden computarse para efectos pensionales, postura que ha sostenido este Tribunal en anteriores oportunidades y encuentra respaldo legal en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003” (Negrillas fuera de texto).
Así las cosas, la autoridad judicial en mención concluyó que el demandante no tenía derecho a la pensión solicitada, toda vez que no acreditó el pago de los aportes pensionales cuando laboró como docente en el municipio de Sogamoso, por lo tanto, esos periodos no podían incluirse en el conteo de las semanas cotizadas para el reconocimiento de la pensión. Sobre el particular, la parte recurrente expuso: “Del expediente, se advierte que el Señor PLUTARCO ROJAS RIVERA, docente al servicio de la educación pública y afiliado al FOMAG, al cumplir con los requisitos exigidos, se hizo acreedora del reconocimiento y pago de la pensión de jubilación. El ad-quem niega las pretensiones de la demandada, aduciendo: “52.
En consecuencia, se revocará la decisión de primer grado para negar las pretensiones de la demanda, esto es, el reconocimiento de la pensión de jubilación bajo las premisas de la Ley 33 de 1985, por no haberse acreditado el pago de aportes de pensión de los tiempos laborados por OPS antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003”.
Con fundamento en los anteriores fundamentos es que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ realizó una equívoca argumentación jurídica que no es acorde con la ley y la jurisprudencia y que afecta gravemente los derechos de mi mandante. Por cuanto termina efectuando así una interpretación que se rige por fuera del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable para una decisión judicial.
De tal manera ocasionando un abuso del derecho, pues se aprovecha de la interpretación de las normas o reglas de los regímenes de reconocimiento pensional que se encuentran establecidos en la sentencia de unificación, para fines o resultados incompatibles por el ordenamiento jurídico”. En ese orden, la parte recurrente manifestó que la decisión objeto del recurso desconoció la sentencia de unificación del Consejo de Estado SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019, emitida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, expediente 68001-23-33-000-2015-00569-01 (0935-2017), en la que se fijaron dos reglas en torno a los regímenes prestacionales que regulan el derecho a la pensión de jubilación y/o vejez para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público Número Interno: 7920-2023 Demandante: Plutarco Rojas Rivera Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional - FOMAG 6 educativo oficial, de acuerdo con el parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003.
Cabe anotar que la aplicación de cada uno de estos regímenes está condicionada a la fecha de ingreso o vinculación al servicio educativo oficial de cada docente, así: a. En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes, de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, por tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo. b. Los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres.
Los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación son los previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los que se efectuaron las respectivas cotizaciones. En consecuencia, al revisarse la sentencia de unificación de la referencia se evidencia que no existe unidad de materia entre la situación de la parte recurrente y los aspectos que fueron objeto de unificación, puesto que la materia que se unificó está relacionada con el régimen pensional aplicable a los docentes y la forma de liquidar el IBL, según los factores salariales, tratándose de personas que ya tienen el reconocimiento pensional.
En este caso la parte recurrente lo que pretende es el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, en los términos de la Ley 33 de 1985, lo que dista de la finalidad de la sentencia de unificación, pues en ella se hizo referencia a los regímenes prestacionales que regulan el derecho a la pensión de jubilación y/o vejez únicamente para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial y no al privado.
Número Interno: 7920-2023 Demandante: Plutarco Rojas Rivera Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional - FOMAG 7 Por lo tanto, como la sentencia de unificación invocada no es aplicable al caso concreto, se rechazará de plano el recurso extraordinario de unificación de la referencia, en atención a lo previsto en el parágrafo del artículo 265 del CPACA3.
Por último, no se impondrán costas a la parte recurrente, toda vez que, de conformidad con el artículo 361 del Código General del Proceso,4 estas incluyen la totalidad de las expensas y gastos incurridos durante el trámite de la controversia, así como las agencias en derecho; sin embargo, en el presente asunto no se causaron ni se demostraron, ya que la entidad no ha realizado actuación alguna en el trámite del presente medio de impugnación. Con fundamento en lo anterior, se III.
RESUELVE
PRIMERO: RECHAZAR de plano el recurso extraordinario de unificación de la jurisprudencia interpuesto por el señor Plutarco Rivera Rojas en contra de la sentencia del 27 de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas a la parte recurrente.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia y efectuadas las anotaciones que fueren necesarias, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 3 “Parágrafo.
El recurso se rechazará de plano y se condenará en costas al recurrente, cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso”. 4 En adelante, CGP.