Radicado: 25000-23-37-000-2015-01754-01 [23551] Demandante: Alianza Fiduciaria SA y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., once (11) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-37-000-2015-01754-01 [23551] Demandante: ALIANZA FIDUCIARIA SA.

INVERSIONES CUCHICUTE LTDA. Y SOCIEDAD ARISTIZABAL SCA Demandado: MUNICIPIO DE GUASCA Temas: Plusvalía. Acto complejo. Notificación. Debido proceso. Estudio técnico y motivación del acto que determina el efecto plusvalía SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por las sociedades demandantes contra la sentencia del 27 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta - Subsección “B”, que en la parte resolutiva dispuso: «PRIMERO: NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: En firme esta providencia, ARCHÍVESE el expediente previa devolución de los antecedentes administrativos a la oficina de origen»1.

ANTECEDENTES El 2 de octubre de 2013, el Alcalde Municipal de Guasca profirió la Resolución nro. 278 «POR MEDIO DE LA CUAL SE LIQUIDA EL EFECTO PLUSVALÍA CAUSADO EN RELACIÓN CON CADA UNO DE LOS INMUEBLES LOCALIZADOS EN LAS ZONAS OBJETO DE DICHA PARTICIPACIÓN, Y SE DETERMINA LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA DE CONFORMIDAD CON LAS TARIFAS APROBADAS POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE GUASCA»2.

Ese acto no incluyó los inmuebles que interesan en este asunto. El 31 de enero de 2014, el Ministerio del Medio Ambiente expidió la Resolución nro. 01383, por medio de la cual se realinderó el área de Reserva Forestal Protectora de 1 Respecto de la condena en costas el a quo no se pronunció. Fl. 298 c.p. 2 Fls. 166 a 172 c.p. 3 https://www.minambiente.gov.co/images/normativa/resoluciones/2014/res_0138_2014.pdf Radicado: 25000-23-37-000-2015-01754-01 [23551] Demandante: Alianza Fiduciaria SA y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 la Cuenca Alta del Río Bogotá, desafectando predios que se encontraban dentro del área de reserva por ubicarse por encima de la cota 2600 msnm y que hacían parte del polígono objeto de la Unidad de Planificación adoptada mediante el Decreto 006 de 20134.

Teniendo en cuenta lo anterior y que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi entregó información con los números prediales ajustados e incorporó algunas de las mutaciones prediales registradas, el Alcalde Municipal de Guasca profirió la Resolución nro. 090 del 9 de julio de 2014, por la que se modificó parcialmente la Resolución nro. 278 de 20135.

En dicho acto se estableció el efecto plusvalía para los inmuebles objeto de las acciones urbanísticas, entre otros, para los que interesan en este proceso6. Código Catastral (actual) Código Catastral (anterior) Matrícula Catastral 253220000000000120112000000000 25322000000120112000 50N-20029870-89 253220000000000120116000000000 25322000000120116000 50N-20029875-89 253220000000000120115000000000 25322000000120115000 50N-20029874-89 253220000000000120111000000000 25322000000120111000 50N-20029869-89 253220000000000120114000000000 25322000000120114000 50N-20039872-89 253220000000000120104000000000 25322000000120104000 50N-1217572-90 253220000000000120130000000000 25322000000120130000 50N-20308649 253220000000000120021000000000 25322000000120021000 50N-0454032 253220000000000120127000000000 25322000000120127000 50N-20045316-90 253220000000000120117000000000 25322000000120117000 50N-20029875 El 23 de enero de 2015, la agente oficiosa de Alianza Fiduciaria SA interpuso recurso de reposición contra la anterior resolución7.

El 20 de abril de 2015, el representante legal de Alianza Fiduciaria SA manifestó que ratifica en todas las partes el recurso de reposición interpuesto por la agente oficiosa contra la Resolución nro. 090 de 20148. El 29 de abril de 20159, el Alcalde Municipal de Guasca resolvió el recurso de reposición, confirmando la Resolución nro. 090 de 2014, mediante los siguientes actos administrativos: Nro. de Resolución Código Catastral (actual) Código Catastral (anterior) Matrícula Catastral 71 253220000000000120021000000000 25322000000120021000 50N-045403210 72 253220000000000120130000000000 25322000000120130000 50N-2030864911 73 253220000000000120104000000000 25322000000120104000 50N-1217572-9012 74 253220000000000120115000000000 25322000000120115000 50N-20029874-8913 75 253220000000000120111000000000 25322000000120111000 50N-2002986914 4 Hecho descrito en la Resolución nro. 090 de 2014.

Fl. 50 A c.p. 5 Fls. 50 A a 56 c.p. 6 Corresponden a los individualizados en las resoluciones que decidieron los recursos de reposición (actos demandados aportados con la demanda). 7 Fls. 188 a 201, 227 a 249, 285 a 297, 317 a 330, 364 a 378, 410 a 423, 456 a 467, 487 a 500 y 530 a 543 c.a, respectivamente. 8 Fls. 202 a 203 c.a. 9 Fls. 165 a 170 vto., 213 a 218 vto., 260 a 265 vto., 302 a 307 vto., 351 a 356 vto., 397 a 402 vto., 443 a 448 vto., 472 a 477 vto., 517 a 522 vto. y 562 a 567 vto. c.a. 10 En la demanda coincide la matrícula inmobiliaria.

Predio Cabrerita. Fl. 20 c.p. 11 En la demanda coincide la matrícula inmobiliaria. Predio El Portal. Fl. 20 c.p. 12 En la demanda coincide la matrícula inmobiliaria. Predio Rosil II. Fl. 20 c.p. 13 En la demanda se identifica ese predio con el folio matrícula inmobiliaria 50N20029872. Los Sauces La Virginia. Fl. 20 c.p. Radicado: 25000-23-37-000-2015-01754-01 [23551] Demandante: Alianza Fiduciaria SA y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 76 253220000000000120127000000000 25322000000120127000 50N-20045316-9015 77 253220000000000120112000000000 25322000000120112000 50N-20029870-8916 78 253220000000000120116000000000 25322000000120116000 50N-20029875-8917 79 253220000000000120114000000000 25322000000120114000 50N-20039872-8918 80 253220000000000120117000000000 25322000000120117000 50N-2002987519 DEMANDA Alianza Fiduciaria SA, Inversiones Cuchicute LTDA. y la Sociedad Aristizabal SCA, actuando mediante apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, formularon las siguientes pretensiones: «Por todas las razones de hecho y de derecho anteriormente planteadas comedidamente solicito a su despacho declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: a) Resolución 278 de 2013 (Sobre la cual se solicita a la H. Sala oficiar al municipio para que aporte con destino a la presente acción copia del acto, en la medida en que no conocemos de su contenido). b) Resolución 090 de 2014 “Por medio de la cual se modifica parcialmente la Resolución 278 de 2013”. c) Resolución 071 “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición contra la Resolución 090 de 2014”. d) Resolución 072 “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición contra la Resolución 090 de 2014” e) Resolución 073 “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición contra la Resolución 090 de 2014” f) Resolución 074 “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición contra la Resolución 090 de 2014” g) Resolución 075 “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición contra la Resolución 090 de 2014” h) Resolución 076 “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición contra la Resolución 090 de 2014” i) Resolución 077 “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición contra la Resolución 090 de 2014” j) Resolución 078 “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición contra la Resolución 090 de 2014” k) Resolución 079 “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición contra la Resolución 090 de 2014” 14 En la demanda se identifica ese predio con el folio matrícula inmobiliaria 50N20316166.

Kaisa. Fl. 20 c.p. 15 En la demanda se identifica ese predio con el folio matrícula inmobiliaria 20045916. Palacio Alto. Fl. 20 c.p. 16 En la demanda se identifica ese predio con el folio matrícula inmobiliaria 50N20029869. El Raudal Los Pinos. Fl. 20 c.p. 17 En la demanda se identifica ese predio con el folio matrícula inmobiliaria 50N20029873.

El Río. Fl. 20 c.p. 18 En la demanda se identifica ese predio con el folio matrícula inmobiliaria 50N20029871. Las Bombas. Fl. 20 c.p. 19 En la demanda se identifica ese predio con el folio matrícula inmobiliaria 50N20029870. San Antonio. Fl. 20 c.p. Radicado: 25000-23-37-000-2015-01754-01 [23551] Demandante: Alianza Fiduciaria SA y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 l) Resolución 080 “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición contra la Resolución 090 de 2014” En consecuencia, de dicha nulidad se restablezca en su derecho a mis representados, declarando que no hay lugar a determinar el efecto plusvalía sobre los predios objeto de la presente acción»20.

Invocó como disposiciones violadas, las siguientes: • Artículo 29 de la Constitución Política • Artículo 863 del Estatuto Tributario • Artículos 80 y 81 de la Ley 388 de 1997 • Artículo 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo • Artículo 61 de la Ley 1564 de 2012 • Artículo 193 (numerales 6 y 10) de la Ley 1607 de 2012 • Artículos 296 y 297 del Acuerdo 038 de 2009 Como concepto de la violación, se expuso lo siguiente: Violación al debido proceso por falta de notificación del acto administrativo de liquidación del efecto plusvalía. Violación de los artículos 29 de la Constitución Política y 81 de la Ley 388 de 1997 Afirmó que se vulneró el derecho al debido proceso porque a Alianza Fiduciaria SA, Inversiones Cuchicute LTDA. y a la Sociedad Aristizabal SCA no se les notificó en debida forma la Resolución nro. 278 de 2013 por la que se determinó el efecto plusvalía para el Valle de Teusacá. Puntualizó que con la notificación de la Resolución nro. 090 de 2014 no se les dio a conocer el contenido del acto proferido en el año 2013.

Indicó que, contrario a lo afirmado en las resoluciones que resolvieron el recurso de reposición contra la Resolución nro. 090 de 2014, el municipio demandado no atendió el procedimiento de notificación previsto en el artículo 81 de la Ley 388 de 1997, en tanto que para los fines de publicidad no se surtió el acto de inscripción en los folios de matrícula inmobiliaria de cada uno de los predios.

Registro que constituye prerrequisito para hacer exigible el tributo de plusvalía. Precisó que, si bien es cierto la sentencia C-035 del 29 de enero de 2014 es posterior a la expedición de la Resolución nro. 278 de 2013, no se puede desconocer que, con anterioridad, la judicatura se había pronunciado en el sentido de tachar las formas de notificación previstas en el artículo 81 de la Ley 388 de 1997, ajenas al fin proteccionista y violatorias del derecho de contradicción y defensa.

Expuso que la Administración se equivocó al sostener que la Resolución nro. 278 de 2013 es independiente de la Resolución nro. 090 de 2014. En su criterio, se trata de un acto complejo, de ahí que la existencia y oponibilidad de la primera afecte a la segunda. 20 Fls. 47 a 48 c.p. Radicado: 25000-23-37-000-2015-01754-01 [23551] Demandante: Alianza Fiduciaria SA y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Sostuvo que ante la indebida notificación de la Resolución nro. 278 de 2013, esta carece de efectos jurídicos y no se puede predicar su firmeza, lo que repercute en la Resolución nro. 090 de 2014, que la modificó. En relación con este último acto aseguró que, si bien se surtió su notificación, este adolece de vicios graves asociados a la indeterminación del sujeto –propietario del bien- y a la identificación de los predios.

En cuadro inserto en la demanda relacionó 11 predios, advirtiendo que algunos no aparecen listados en la Resolución nro. 090 de 2014. Además, evidenció lo siguiente: Predio Palacio Alto: en el primer aviso de notificación solo se indicó el nombre del predio y en el segundo el nombre y la matrícula inmobiliaria 50N20045316. Predios sin nombre (MI 20045916) Rosil II, El Portal y Cabrerita: en el aviso de notificación se indicó a quien no es su propietario.

Predios El Raudal Los Pinos, Kaisa, Las Bombas, San Antonio, El Río, Los Sauces - La Virginia: en el aviso de notificación se señaló a quien no es su propietario y los inmuebles se identificaron con matrícula inmobiliaria que no corresponde. Aseguró que con los actos demandados se incurrió en violación al debido proceso porque en estos: (i) no se indicaron los sujetos que están obligados al pago del tributo y (ii) no se identificaron en debida forma los predios sobre los que recae el gravamen.

Violación al debido proceso por falta de conformación del Litis consorcio necesario. Violación del artículo 61 del Código General del Proceso Afirmó que en relación con el predio denominado La Cabrerita, la Administración no conformó el Litis consorcio necesario porque omitió notificarles a Inversiones Cuchicute SA y a Aristizabal SCA la Resolución nro. 090 de 2014.

Acto que, por lo mismo, no les resulta oponible. Nulidad absoluta de todo el procedimiento administrativo de determinación del efecto plusvalía por falta de motivación e indebida aplicación del procedimiento para la determinación del efecto plusvalía. Violación de los artículos 29 de la Constitución Política y 80 de la Ley 388 de 1997 Indicó que la Administración pretende darle efectos a la Resolución nro. 090 de 2014 a pesar de que se trata de un acto de corrección de uno proferido con anterioridad (Resolución nro. 278 de 2013), que no se le puso en conocimiento a los propietarios de los predios que resultaron beneficiados del mayor valor, por lo tanto, no pudo ser objeto de discusión. Expuso que el acto demandado está viciado de nulidad por falta de motivación, toda vez que carece del soporte técnico que establezca el cálculo y la liquidación del efecto plusvalía. Lo anterior se corrobora con la respuesta al derecho de petición presentado por Álvaro Araque a quien solo se le entregó copia de tres planos y del Radicado: 25000-23-37-000-2015-01754-01 [23551] Demandante: Alianza Fiduciaria SA y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Decreto 021 de 2007, a pesar de que solicitó copia de la Resolución nro. 278 de 2013 y del documento técnico soporte.

Es decir, se trata de documentos que no están a disposición de los administrados. Destacó que en las resoluciones que decidieron el recurso de reposición contra la Resolución nro. 090 de 2014, la Administración no presentó argumento contundente que logre desvirtuar la irregularidad alegada. Por el contrario, solo hizo alusión a que se solicitó el cálculo del efecto plusvalía, que esos documentos son de carácter público y que reposan en la oficina de planeación municipal, indicando que no existe ordenamiento legal que imponga su notificación personal.

Agregó que a la Resolución nro. 090 de 2014 no se incorporó estudio técnico alguno, en tanto que no se hizo mención en forma específica a un documento soporte. Solo se refirió a un plano de plusvalía. Adujo que la Administración confunde las normas por medio de las cuales se obtiene la acción urbanística con los actos que deben contener la determinación y el cálculo del tributo.

Violación de los artículos 81 de la Ley 388 de 1997, 297 del Acuerdo 038 de 2009 y 20 a 26 del Decreto 1420 de 1998 Expuso que los actos administrativos demandados incumplen lo previsto en el artículo 81 de la Ley 388 de 1997, en concordancia con el artículo 297 del Estatuto Tributario Municipal, porque no está soportada la forma como se estimó el cálculo del efecto plusvalía por zonas homogéneas, tampoco se determinó y liquidó el efecto por metro cuadrado para cada inmueble, aplicándole la tasa correspondiente.

Indicó que los actos enjuiciados tienen contenido económico que, aunque no está determinado, se debe evitar su firmeza porque dadas las condiciones como se expidieron, dará lugar a que con posterioridad el municipio «a su antojo nos liquidará el tributo»21. Puso de presente que, para determinar la cuantía en este caso, se tuvo que realizar el ejercicio de lógica, interpretar el plano de plusvalía, intentar ubicar dentro de este los predios, con la dificultad que algunos muy seguramente se encontraban ubicados en dos zonas diferentes, luego, por descarte establecer que el hecho generador tiene que ver con el cambio de uso y utilizar la tarifa prorrateando el valor por metro cuadrado hasta llegar a una cifra que a todas luces resulta exorbitante (en total $5.287.030.265).

En cuadro visible en el folio 20 del expediente, la parte actora relacionó el folio de la matrícula inmobiliaria, el nombre del predio, la ubicación aproximada en el mapa de plusvalía, el área según certificado de tradición y libertad y, la estimación aproximada del efecto. En relación con la ubicación de los siguientes predios, se indicó lo siguiente: (i) El Raudal Los Pinos, Kaisa, San Antonio están ubicados totalmente en la zona 1, (ii) Las Bombas, Los Sauces La Virginia y Rosil II están ubicados parte en la zona 1 y parte en la zona 5, (iii) El Río está localizado en su totalidad en la zona 5, 21 Fl. 31 c.p. Radicado: 25000-23-37-000-2015-01754-01 [23551] Demandante: Alianza Fiduciaria SA y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 (iv) La Cabrerita está en la zona 3 y (v) Palacio Alto y El Portal están ubicados en la zona sin demarcar.

Violación de los artículos 80 de la Ley 388 de 1997, 296 del Acuerdo Municipal 038 de 2009 y 20 a 26 del Decreto 1420 de 1998. Expedición del acto de liquidación del efecto plusvalía Adujo que la Ley 388 de 1997 prevé un procedimiento reglado de cómo se debe realizar el cálculo del efecto plusvalía. Los pasos para establecer la base gravable son: (i) identificar las zonas que en virtud de las decisiones urbanísticas generan plusvalía, (ii) elaborar los avalúos en todas las zonas que potencialmente generan plusvalía, (iii) liquidación individual del efecto plusvalía para cada predio, (iv) publicación del acto administrativo que ordena el efecto plusvalía y (v) registro de los actos en los folios de matrícula del inmueble.

Expuso que en este caso no se tuvo en cuenta el procedimiento señalado en los artículos 20 a 26 del Decreto 1420 de 1998 para realizar los avalúos. Lo único con lo que cuenta la Administración es con un plano y un supuesto estudio que los contribuyentes desconocen. Teniendo en cuenta lo anterior, concluyó que los actos demandados establecieron la base gravable del tributo –efecto plusvalía- ignorando el régimen legal aplicable y vulnerando el debido proceso de los contribuyentes.

OPOSICIÓN El municipio de Guasca se opuso a las pretensiones de la demanda por las siguientes razones22: Indicó que la Resolución nro. 278 de 2013 se notificó en debida forma mediante tres publicaciones en el periódico Portafolio los días 23 y 24 de noviembre, 30 de noviembre y 1º de diciembre y, 7 y 8 de diciembre de 2013, tal como lo dispone el artículo 81 de la Ley 388 de 1997.

Destacó que la parte actora se notificó de ese acto por conducta concluyente, pues en la demanda se hizo mención al mismo y se solicitó su nulidad (art. 72 CPACA). Precisó que la Resolución nro. 278 de 2013 se expidió con anterioridad a la sentencia C-035 del 29 de enero de 2014, por ende, no resulta aplicable la notificación personal como procedimiento previo a que se realizara por aviso, lo que significa que dicho trámite se surtió en debida forma.

Destacó que las sentencias de la Corte Constitucional tienen efectos hacia el futuro a menos que la misma entidad decida lo contrario y, en la sentencia C-035 de 2014, no se señaló nada al respecto. 22 Fls. 195 a 211 c.p. Radicado: 25000-23-37-000-2015-01754-01 [23551] Demandante: Alianza Fiduciaria SA y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Aseveró que la Resolución nro. 090 de 2014 se notificó personalmente el 8 de enero de 2015 y contra la misma los hoy demandantes interpusieron el recurso de reposición. Manifestó que de acuerdo con lo establecido en el artículo 80 de la Ley 388 de 1997, la participación de plusvalía es un tributo que recae sobre los inmuebles, cuyo sujeto pasivo puede ser el poseedor o su propietario y, comoquiera que, la información de los inmuebles es suministrada por la Oficina Catastral y el Instituto Agustín Codazzi, esta puede encontrarse desactualizada.

Expuso que por medio del Acuerdo 063 de 2000 se adoptó el Esquema del Ordenamiento Territorial del Municipio de Guasca y en el artículo 225 se determinó que los predios objeto de plusvalía rurales y urbanos que estén identificados en los mapas se rigen por lo dispuesto en la Ley 388 de 1997. Afirmó que la Resolución nro. 278 de 2013 se expidió con el fin de liquidar el efecto plusvalía causado en los inmuebles localizados en la zona de participación y se determinó el tributo de conformidad con las tasas aprobadas por el Concejo Municipal de Guasca en el Acuerdo 038 de 2009.

Explicó que, el Ministerio del Medio Ambiente al expedir la Resolución nro. 0138 de 2014 realinderó el área de reserva forestal protectora de la cuenca Alta del Río Bogotá, desafectando algunos predios que se encontraban dentro de esa área, además del ajuste de los números y las mutaciones prediales, tales circunstancias condujeron a la modificación de la Resolución nro. 278 de 2013.

Precisó que con el Acuerdo 038 de 2009 modificado por el Acuerdo 079 de 2014, en el municipio de Guasca se reguló el hecho generador, la tasa a liquidar y los demás elementos del efecto plusvalía. Indicó que los demandantes no pueden alegar que desconocían el estudio técnico en el que se encuentran los avalúos y cálculos, cuando en la misma Resolución nro. 090 de 2014 se hizo referencia a ese documento.

Puntualizó que los actos no carecen de falta de motivación toda vez que sí existió el estudio técnico realizado por peritos reconocidos, en el que se calculó el efecto plusvalía. Adujo que de acuerdo con los informes técnicos el procedimiento que se adelantó para el cálculo del tributo fue el de la metodología de zonas geoeconómicas homogéneas, determinado para cada uno de los inmuebles.

Sostuvo que el cálculo y determinación del efecto plusvalía se realizó con base en el Decreto 006 de 2014 por medio del cual se adoptó la Unidad de Planificación Rural del centro poblado de La Cabrerita y el Valle de Teusacá, Veredas el Salitre Isabel de Potosí del municipio de Guasca. Dijo que, si los demandantes tenían algún reparo sobre la liquidación del tributo, tenían que exponer esa situación en la instancia administrativa y no alegarlo en este proceso como un nuevo argumento.

Radicado: 25000-23-37-000-2015-01754-01 [23551] Demandante: Alianza Fiduciaria SA y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Finalmente, propuso las siguientes excepciones: Caducidad del medio de control. Manifestó que los actos administrativos que resolvieron los recursos de reposición se notificaron el 11 de mayo de 2015 y que la demanda, tal como consta en la página web del Tribunal, se radicó el 14 de septiembre siguiente, es decir 3 días después de haber quedado en firme la actuación administrativa.

Inepta demanda por indebida individualización de las pretensiones. Sostuvo que no existe claridad respecto de lo que la parte actora reclama, porque las pretensiones no son claras y precisas. Adujo que no existe relación entre las resoluciones, los predios y sus propietarios. Agregó que, en este caso, el acto que se tenía que demandar es la Resolución nro. 090 de 2014, por corresponder al acto definitivo (art. 43 CPACA), sin que se pueda aplicar el artículo 163 ibídem a la inversa, esto es, demandar los actos que resolvieron los recursos de reposición. Indebida representación de los actores.

Adujo que en el poder otorgado solo se le facultó al apoderado para solicitar la nulidad de las resoluciones que resolvieron el recurso de reposición contra la Resolución nro. 090 de 2014. No se hizo mención a esta última, tampoco a la Resolución nro. 278 de 2013. AUDIENCIA INICIAL El 25 de julio de 2017 se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 201123.

En dicha diligencia se precisó que no se presentaron nulidades y no se solicitaron medidas cautelares. Sobre el saneamiento del proceso, en concreto, respecto de la alegada extemporaneidad de la contestación de la demanda, el a quo adujo que esa circunstancia se tenía que alegar cuando se corrió el traslado de las excepciones previas, no en la audiencia inicial.

Indicó que se tenía por contestada la demanda en prevalencia del fondo sobre la forma, aunado a que dicho aspecto no impide proseguir con la audiencia. En el acta consta que la apoderada de los demandantes manifestó que acepta la decisión pero, insistió en que en el escrito que descorrió el traslado no se hizo la advertencia de extemporaneidad, porque esa no es la etapa procesal pertinente24.

Se declararon no probadas las excepciones de inepta demanda por indebida individualización de las pretensiones, indebida representación para demandar y caducidad de la acción. Decisión que no fue objeto de recurso. El litigio se concretó en establecer: (i) si adolecen de falta de motivación los actos administrativos demandados, (ii) si estos están viciados de nulidad por haber sido 23 Fls. 246 a 261 c.p. 24 Fl. 249 c.p. Radicado: 25000-23-37-000-2015-01754-01 [23551] Demandante: Alianza Fiduciaria SA y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 proferidos a personas diferentes a los actuales propietarios, (iii) si los actos administrativos que liquidaron el efecto plusvalía no se notificaron en debida forma y (iv) si no se aplicó el régimen legal en la liquidación y el cálculo de la base gravable del citado efecto.

Se tuvieron como pruebas las aportadas con la demanda y su contestación y, finalmente, se dio traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que presente su concepto. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta - Subsección “B” negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente25: Precisó que la Resolución nro. 278 de 2013 se profirió con antelación a la sentencia C-315 de 2014, por lo que la notificación de ese acto se debía adelantar conforme a lo previsto en el artículo 81 de la Ley 388 de 1997, como en efecto se hizo, con la publicación de avisos durante tres fines de semana en el diario La República26, así como mediante edicto fijado en la sede de la alcaldía por el término de 15 días27.

Respecto de la notificación de la Resolución nro. 090 de 2014, indicó que el municipio de Guasca la notificó personalmente a los demandantes, hecho que no es cuestionado. Agregó que están demostradas las publicaciones en el diario La República28, así como la fijación del edicto por el término de 15 días29, por lo que concluyó que se cumplió la ley y la sentencia de la Corte Constitucional.

Consideró que no se vulneró el derecho de defensa de los demandantes porque está probado que lo ejercieron al interponer el recurso de reposición contra la Resolución nro. 090 de 2014, que corresponde al acto por el que se incluyeron los predios de su propiedad. Aseguró que no es de recibo el argumento de la falta o indebida identificación de los predios, por cuanto, los demandantes interpusieron en oportunidad el recurso de reposición frente a cada predio incluido en el efecto plusvalía. La misma suerte corre la alegación de haberse notificado a poseedores y no a los propietarios, en tanto que, efectivamente y de forma oportuna ejercieron su derecho de defensa y contradicción. Explicó que los actos administrativos demandados no adolecen de falta de motivación, toda vez que en el expediente se encuentra el estudio técnico sobre el cual se fundamentaron, realizado por un perito afiliado a la lonja de propiedad raíz, en el que se determinó la plusvalía para cada una de las áreas definidas por el municipio de Guasca de conformidad con el Decreto 06 de 2013. 25 Fls. 277 a 299 c.p. 26 23 y 24 de noviembre de 2013, 30 de noviembre y 1º de diciembre de 2013 y, 7 y 8 de diciembre de 2013. 27 Fijado el 2 de octubre de 2013 y desfijado el 16 de octubre siguiente. 28 Realizadas el 26-27, 12-13 y 19-20 de julio de 2014. 29 Fijado el 14 de julio de 2014 y desfijado el 1º de agosto siguiente.

Radicado: 25000-23-37-000-2015-01754-01 [23551] Demandante: Alianza Fiduciaria SA y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Indicó que, en dicho avalúo constan los siguientes aspectos: (i) estudio general de los suelos y zonificación de las tierras objeto de plusvalía, (ii) descripción de los sectores objeto de plusvalía, (iii) metodología para la determinación de la plusvalía (evaluación cartográfica, reconocimiento detallado de las diferentes zonas susceptibles de plusvalía, determinación y conformación de las zonas homogéneas físicas, determinación y conformación de las zonas homogéneas geoeconómicas) y (iv) cálculo del efecto plusvalía (zonas que cambian de uso a uno más rentable y establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo).

Puso de presente que a ese avalúo se anexaron: (i) registro fotográfico de la zona en estudio, de las ofertas en campo, de la investigación directa y del desarrollo de vivienda campestre en el entorno, (ii) mapa cartográfico de uso, de plusvalía, de zonas homogéneas geoeconómicas y de zonas homogéneas geoeconómicas físicas y (iii) soportes del mercado inmobiliario.

En lo que tiene que ver con el cálculo del efecto plusvalía destacó que en el avalúo se indicó el valor comercial actualizado, el nuevo valor y la diferencia entre estos en metros cuadrados, discriminados por zonas económicas (02, 03, 04, 05 y 06). Por lo expuesto, concluyó que está probado que las Resoluciones nros. 078 de 2013 y 090 de 2014 cuentan con un soporte para el cálculo del efecto plusvalía por metro cuadrado en el municipio de Guasca, razón por la cual, no prosperan las pretensiones de la demanda.

No se pronunció sobre la condena en costas. RECURSO DE APELACIÓN La parte actora apeló la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta - Subsección “B”, por las razones que se exponen a continuación30: En primer lugar, indicó que en la providencia apelada se incurrió en imprecisión al asegurar que la contestación de la demanda se presentó dentro de la oportunidad legal.

Por el contrario, en la audiencia inicial consta que dicha actuación se surtió por fuera del término previsto en la ley, solo que la Magistrada Sustanciadora le restó importancia en aplicación del principio de prevalencia del fondo sobre la forma, reconociéndole valor a una actuación extemporánea. Agregó que a pesar de que en la audiencia inicial se fijaron cuatro problemas jurídicos, en la sentencia solo se abordó el estudio de tres: (i) si hubo indebida notificación de los actos administrativos de liquidación del efecto plusvalía, (ii) si adolecen de falta de motivación los actos administrativos demandados y (iii) si están viciados de nulidad por haber sido proferidos a personas diferentes a los actuales propietarios. 30 Fls. 308 a 344 c.p. Radicado: 25000-23-37-000-2015-01754-01 [23551] Demandante: Alianza Fiduciaria SA y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Insistió en que en este caso se está ante un acto complejo conformado por las Resoluciones nros. 278 de 2013 y 090 de 2014, por lo que, ante la falta de notificación de la primera, esta última no nació a la vida jurídica para los demandantes, lo que adicionalmente afectó su firmeza, tornando nula toda la actuación administrativa surtida a partir de la misma, circunstancia que también menoscabó el derecho a la defensa.

Expuso que el a quo se equivocó al considerar que a los integrantes de la parte actora se les notificó en debida forma la Resolución nro. 278 de 2013 con las tres publicaciones realizadas en un diario de amplia circulación, porque dicho acto no incluía ninguno de los inmuebles que interesan en este asunto, lo que conduce a que con la notificación personal de la Resolución nro. 090 de 2014, también se tenía que surtir la del acto que modificaba.

Aseguró que los demandantes no conocieron el contenido de la Resolución nro. 278 de 2013, acto con el que el municipio demandado pretende dar sustento y soporte al cálculo del efecto plusvalía de los predios incluidos en la Resolución nro. 090 de 2014. Tampoco se les dio a conocer el estudio técnico. Explicó que en ninguno de los citados actos se individualizó el cálculo de los predios pues solo se listan, incluso en forma defectuosa, no se indican los propietarios y tampoco se determina para cada inmueble cuál es el valor del efecto plusvalía por metro cuadrado.

En las resoluciones demandadas solo se revelan los valores por zonas homogéneas. Destacó que, aunque el estudio del cálculo del efecto plusvalía se realice por zonas homogéneas geoeconómicas, al tenor del artículo 80 de la Ley 388 de 1997, el contenido del acto de liquidación requiere que se individualicen los inmuebles que conforman las zonas homogéneas objeto del cálculo y que se identifiquen en cada predio cuál es el valor del efecto plusvalía que se determina.

Puso se presente que las zonas homogéneas las identifican las autoridades administrativas, fruto de una metodología catastral, información que desconocen los propietarios de los predios. Adujo que el acto de liquidación del efecto plusvalía se tenía que inscribir en el folio de matrícula inmobiliaria de cada uno de los predios, pese a lo cual, no se hizo.

Manifestó en que la Administración no le suministró el documento técnico que se aportó con la contestación de la demanda, pese a que este se solicitó mediante derecho de petición el 14 de abril de 2015. Recalcó que con la respuesta a dicha solicitud solo se entregaron tres planos y copia del Decreto 201 de 2007. Afirmó que el documento técnico al que alude la Administración y que avaló el a quo no existía en la instancia administrativa.

Prueba de ello es que en la Resolución nro. 090 de 2014 y en las que se resolvieron los recursos de reposición contra la misma, no se menciona ese documento, por ende, no le resulta oponible a los demandantes. Por lo anterior, sostuvo que tanto la Administración como el Tribunal vulneraron el derecho al debido proceso al soportar la decisión administrativa y judicial en un informe técnico que no existió y que solo se aportó con la contestación Radicado: 25000-23-37-000-2015-01754-01 [23551] Demandante: Alianza Fiduciaria SA y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 extemporánea de la demanda.

Prueba cuya valoración denota un defecto fáctico de la sentencia. Dijo que los actos administrativos carecen de motivación al no presentarse un estudio técnico que fundamente el efecto plusvalía. Sostuvo que no se puede admitir, como lo hace el a quo, que el estudio técnico que determinó el efecto plusvalía para 60 inmuebles (Resolución nro. 278 de 2013) sirva de fundamento para los 437 predios ubicados en otras zonas, que fueron incluidos con la Resolución nro. 090 de 2014, pues se trata de nuevas zonas homogéneas e inmuebles.

Expuso que el documento técnico constituye una parte fundamental del acto de liquidación del tributo puesto que de este depende la base gravable, razón por la cual, debe ser conocido por los contribuyentes para que estos puedan ejercer su derecho de defensa. En este caso, aseguró que desconoce a cuál zona homogénea corresponden los predios objeto de discusión y cuál es el valor determinado para cada uno de ellos.

Alegó que se tenía que realizar un nuevo estudio técnico para determinar el mayor valor del metro cuadrado de cada uno de los inmuebles en virtud de las decisiones administrativas adoptadas. En gracia de discusión, adujo que el documento técnico: (i) no determina de forma correcta el mayor valor de la tierra que se produce a partir de la decisión de ordenamiento que da lugar a la configuración del plus valor, (ii) no identifica los predios que resultan beneficiados y (iii) no estima el valor antes y después de la acción urbanística para realizar el cálculo de la diferencia o mayor valor –plusvalía- de cada predio, lo que constituye flagrante violación a la Ley 388 de 1997.

También, mencionó que el estudio no realizó los avalúos de acuerdo con lo establecido en los artículos 20 a 26 del Decreto 1420 de 1998, 296 del Estatuto Tributario del Municipio de Guasca y la Resolución 620 de 2008. Insistió en la violación al debido proceso por la falta de conformación del Litis consorcio, concretamente sobre el predio denominado La Cabrerita, porque la Administración omitió notificar a todos sus propietarios.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación31. La parte demandada no presentó alegatos de conclusión. El Ministerio Público no intervino en esta etapa procesal. 31 Fls. 363 a 370 c.p. Radicado: 25000-23-37-000-2015-01754-01 [23551] Demandante: Alianza Fiduciaria SA y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 CONSIDERACIONES En los términos del recurso de apelación, le corresponde a la Sala decidir la legalidad de los siguientes actos administrativos: (i) Resolución nro. 278 del 2 de octubre de 2013, por la que la Alcaldía Municipal de Guasca liquidó el efecto plusvalía y determinó la participación en plusvalía en esa jurisdicción, (ii) Resolución nro. 090 del 9 de julio de 2014, mediante la cual la citada alcaldía modificó parcialmente la Resolución nro. 278 de 2013 y (iii) Resoluciones nros. 071, 072, 073, 074, 075, 076, 077, 078, 079 y 080 todas del 29 de abril de 2015, por medio de las cuales la mencionada entidad resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución nro. 090 de 2014, en relación con los inmuebles identificados con la matrícula inmobiliaria 50N-0454032, 50N-20308649, 50N-1217572-90, 50N- 20029874-89, 50N-20029869, 50N-20045316-90, 50N-20029870-89, 50N-20029875- 89, 50N-20039872-89 y 50N-2002987532, respectivamente.

I. Cuestión previa Pruebas en segunda instancia Con el recurso de apelación, la parte actora aportó dos documentos: (i) un derecho de petición presentado el 14 de abril de 2015 por Álvaro Alexander Araque (a nombre propio), dirigido a la Alcaldía Municipal de Guasca, por el que se solicitó copia de los documentos que fundamentaban la Resolución nro. 278 de 2013 y (ii) la respuesta a esa solicitud, fechada el 6 de mayo de 2015.

Con esas pruebas se pretende demostrar que no se les dio a conocer el estudio técnico aportado con la contestación de la demanda. Al respecto, se advierte que, conforme al artículo 212 del CPACA33, la oportunidad procesal para que las partes puedan aportar pruebas en segunda instancia es en el término de ejecutoria del auto que admite el recurso y solo se decretarán en los eventos que la misma norma señala.

En el presente caso, si bien los demandantes allegaron los documentos con el recurso de apelación, omitieron indicar la causal que los habilita para aportar pruebas en esta instancia. Además, se advierte que los citados documentos bien pudieron ser allegados o solicitados ante el Tribunal, pues están relacionados con hechos ocurridos con anterioridad al 14 de septiembre de 2015, fecha en la que se presentó 32 Matrículas inmobiliarias indicadas en los actos que resolvieron los recursos de reposición. 33 Sobre la oportunidad probatoria en segunda instancia, esta norma, en su versión original, señalaba: «[e]n segunda instancia, cuando se trate de apelación de sentencia, en el término de ejecutoria del auto que admite el recurso, las partes podrán pedir pruebas, que se decretarán únicamente en los siguientes casos: 1.

Cuando las partes las pidan de común acuerdo. En caso de que existan terceros diferentes al simple coadyuvante o impugnante se requerirá su anuencia. 2. Cuando decretadas en la primera instancia, se dejaron de practicar sin culpa de la parte que las pidió, pero solo con el fin de practicarlas o de cumplir requisitos que les falten para su perfeccionamiento. 3.

Cuando versen sobre hechos acaecidos después de transcurrida la oportunidad para pedir pruebas en primera instancia, pero solamente para demostrar o desvirtuar estos hechos. 4. Cuando se trate de pruebas que no pudieron solicitarse en la primera instancia por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 5. Cuando con ellas se trate de desvirtuar las pruebas de que tratan los numerales 3 y 4, las cuales deberán solicitarse dentro del término de ejecutoria del auto que las decreta».

Radicado: 25000-23-37-000-2015-01754-01 [23551] Demandante: Alianza Fiduciaria SA y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 la demanda (num. 2 art. 166 CPACA34) y a estos se hizo referencia al desarrollar uno de los cargos de ilegalidad propuestos contra los actos administrativos demandados35.

Por lo anterior, no resulta procedente incorporar al proceso los documentos aportados con el recurso de apelación. Contestación extemporánea de la demanda La parte actora adujo que el Tribunal incurrió en imprecisión al tener por contestada la demanda36, pese a ser extemporánea. Al respecto, se advierte que el artículo 207 del CPACA faculta al juez administrativo a ejercer el control de legalidad y sanear los vicios del proceso que eventualmente puedan acarrear nulidades o irregularidades, e impedir continuar con el curso normal del mismo, actuación que, en el sub examine realizó el Tribunal en la audiencia inicial, en cuya acta consta que «[…] respecto de la manifestación hecha por la apoderada de la parte demandante el Despacho considera que ello no afecta la continuación del proceso, sin embargo, realizado el conteo del término para contestar (sic) vencía el 5 de agosto de 2016, empero el 2 de septiembre de 2016 se corre el traslado de las excepciones previas y la parte demandante descorre el traslado y no advierte tal situación de extemporaneidad.

Anuncia el Despacho que es pertinente tener por contestada la demanda, como quiera que prevalece el fondo y no la forma, aunado a que dicho aspecto no impide proseguir con la presente audiencia», frente a lo cual, la apoderada de la parte demandante manifestó que «acepta la decisión, pero que en el escrito que descorre el traslado y (sic) no hace tal advertencia como quiera que no considera que era la etapa procesal pertinente»37.

Como se observa, en el recurso de apelación contra la sentencia, la parte actora insiste en la extemporaneidad de la contestación de la demanda, desconociendo que sobre dicho aspecto el a quo realizó el correspondiente control de legalidad, por lo que, conforme al artículo 207 del CPACA, no podrá alegarse nuevamente en etapas subsiguientes.

En todo caso, se precisa que los efectos por la falta o deficiente contestación de la demanda, previstos en el artículo 97 del CGP38, no se aplican al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, «porque en atención a su naturaleza lo que se discute es la legalidad de un acto administrativo, de acuerdo con el cual, quien pretenda desvirtuarla tiene la carga de demostrar los vicios de nulidad que alega, para así obtener el respectivo restablecimiento del derecho»39. 34 A la demanda deberá aportarse: «[l]os documentos y pruebas anticipadas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en poder del demandante, así como los dictámenes periciales necesarios para probar su derecho». 35 Ver páginas 5 y 6 de esta providencia. 36 En el acápite de contestación de la demanda de la sentencia apelada, el Tribunal indicó que el municipio de Guasca «en oportunidad legal compareció al proceso por conducto de apoderado judicial que para el efecto constituye quien contesta la demanda con la oposición a todas y cada una de las peticiones de la sociedad demandante […]».

Fl. 281 c.p. 37 Fl. 249 c.p. 1. 38«ARTÍCULO

97. FALTA DE CONTESTACIÓN O CONTESTACIÓN DEFICIENTE DE LA DEMANDA. La falta de contestación de la demanda o de pronunciamiento expreso sobre los hechos y pretensiones de ella, o las afirmaciones o negaciones contrarias a la realidad, harán presumir ciertos los hechos susceptibles de confesión contenidos en la demanda, salvo que la ley le atribuya otro efecto». 39 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, Exp. 2012-00244-01 (1381-15), C.P. William Hernández Gómez.

Reiterada en la sentencia del 4 de noviembre de 2021, Exp. 25558, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. Radicado: 25000-23-37-000-2015-01754-01 [23551] Demandante: Alianza Fiduciaria SA y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 En cuanto a la valoración de las pruebas aportadas con la contestación de la demanda, en concreto, los antecedentes administrativos de los actos enjuiciados, incluido el informe técnico, esto será objeto del estudio del fondo del asunto.

Análisis de los problemas jurídicos planteados en la audiencia inicial La parte actora afirmó que el a quo no examinó la totalidad de los problemas jurídicos señalados en la audiencia inicial, cuestión que, para la Sala, no conduce a que prospere el recurso de apelación, porque la fijación del litigio consiste en determinar de manera precisa los puntos de desacuerdo de las partes, en torno de los cuales se dirigirá la dinámica probatoria y, por ende, la resolución del conflicto.

Se precisa que la falta de decisión sobre cualquiera de los extremos de la Litis o frente a otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, lo que da lugar es a la adición de la sentencia, como lo dispone el artículo 287 del CGP, norma que faculta al juez de segunda instancia, de ser el caso, a complementar la providencia cuestionada, siempre que la parte perjudicada con la omisión haya apelado.

Aspecto que debe ser apreciado en cada caso concreto. II. Fondo del asunto Debido Proceso. Acto complejo. Falta de notificación de la Resolución nro. 278 de 2013 La parte actora afirmó que con la notificación personal de la Resolución nro. 090 del 9 de julio de 2014, también se tenía que surtir la de la Resolución nro. 278 de 2013, por tratarse de un acto complejo.

En relación con el acto administrativo complejo, esta Sección ha expuesto que se trata de aquel que para su formación requiere la reunión de varias voluntades de la misma entidad o de varias entidades que se integran con unidad de objeto y fin40. Por su parte, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación41 ha indicado que los actos complejos «son aquellos que se forman por la concurrencia de una serie de actos que no tienen existencia jurídica separada e independiente y que provienen de diversas voluntades y autoridades, generándose así una unidad de contenido y de fin, de tal suerte que las diversas voluntades concurren para formar un acto único»42.

Vista la Resolución nro. 278 de 2013, se advierte que esta fue expedida por el Alcalde Municipal de Guasca para «LIQUIDA[R] EL EFECTO PLUSVALÍA CAUSADO EN RELACIÓN CON CADA UNO DE LOS INMUEBLES LOCALIZADOS EN LAS ZONAS OBJETO DE DICHA PARTICIPACIÓN, Y SE DETERMINA LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA DE CONFORMIDAD CON LAS TARIFAS APROBADAS POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE GUASCA» en relación con unos predios diferentes a los que interesan en este proceso, acto administrativo que fue modificado parcialmente por medio de la Resolución nro. 090 de 2014, expedida por el citado funcionario, en atención a que 40 Sentencia del 8 de junio de 2016, Exp. 19565, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, reiterada en la sentencia del 19 de abril de 2018, Exp. 22380, C.P. Milton Chaves García. 41 Auto del 14 de febrero de 2012, Exp. 11001-03-26-000-2010-0036-01(IJ), C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 42 «Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativa. Sentencias del 15 de octubre de 1964, Exp: 1015; 9 de julio de 1991. Exp: S-070; 27 de septiembre de 1994. Exp: S-342; 9 de noviembre de 1998. Exp: S-680». Radicado: 25000-23-37-000-2015-01754-01 [23551] Demandante: Alianza Fiduciaria SA y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 mediante la Resolución nro. 0138 del 31 de enero de 2014, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible «realinderó el área de reserva forestal protectora productora la cuenca alta río Bogotá» desafectando predios que se encontraban dentro del área de reserva por ubicarse por encima de la cota 2600 msnm y que hacían parte del polígono objeto de la Unidad de Planificación adoptada mediante el Decreto 006 de 201343, acción urbanística que dio lugar a que se determinara el efecto plusvalía entre otros, para los inmuebles objeto de examen en este proceso.

Como se observa, las Resoluciones nros. 278 de 2013 y 090 de 2014 provienen del mismo funcionario, es decir, para su formación no concurren varias voluntades, por lo que se descarta que constituyan un acto administrativo complejo propio, en tanto se echa de menos la participación de pluralidad de órganos. Pero, se advierte que dichos actos, dadas las particularidades de este caso, sí conforman un acto complejo impropio o interno, que es aquel que está constituido «por varios pronunciamientos, dados en momentos distintos y consecutivos, pero emanados de un mismo órgano. Se puede decir que la complejidad es interna en tanto la pluralidad de actos se da en el interior de un solo órgano o entidad»44, toda vez que, en el caso sub examine, esas resoluciones contienen pluralidad de declaraciones del mismo órgano, con unidad de objeto y contenido, proferidas en momentos diferentes, con una inescindible interdependencia entre ellas, en tanto que la Resolución nro. 090 de 2012 modificó los artículos 1 y 2 de la Resolución nro. 278 de 2013 y, además, indicó que las disposiciones que no se modificaban, continuaban vigentes (art. 3), en concreto, los que se refirieron a la liquidación para el pago y recaudo del monto exigible de la participación en plusvalía para cada predio en particular (art. 3), la actualización monetaria (art. 4), las causales que constituyen hechos generadores (art. 5), la notificación y divulgación (art. 6), la inscripción para fines de publicidad (art. 7) y el informe técnico (art. 8), de ahí que se hiciera necesario ejercer el control de legalidad contra esos dos actos y aquellos que resolvieron el recurso de reposición. Es oportuno mencionar que dentro de los actos administrativos complejos impropios se evidencian dos subclases, los complejos impropios per se y los complejos impropios circunstanciales45.

El acto complejo impropio per se es aquél «que necesariamente debe perfeccionarse con varios pronunciamientos de la autoridad que expide el acto, por lo tanto se dan las demás características de los actos complejos propios, distintos de la pluralidad de órganos. La única diferencia con estos, entonces, es que la formación del acto está a cargo de un solo órgano»46.

Por su parte, el acto complejo impropio circunstancial «[n]ace como acto simple, pero deriva en acto complejo por la ocurrencia de circunstancias jurídicas posteriores a su nacimiento que dan lugar a pronunciamientos posteriores con su mismo contenido, cuando 43 Así consta en el considerando 2 de la Resolución nro. 090 de 2014. Fl. 50 A c.p. 44 En este sentido, cfr. la sentencia de la Sección Primera de esta Corporación, proferida el 17 de agosto de 2017, Exp. 05001- 23-31-000-2000-03882-02, reiterada en la sentencia del 28 de agosto de 2020, Exp. 54001-23-31-000-2000-01893-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 45 Ibídem. 46 Es el caso de los nombramientos o designaciones que requieren confirmación; v.gr. la elección de miembros del Consejo de Estado o de la Corte Suprema de Justicia, la cual, una vez producida, debe ser confirmada posteriormente por la misma corporación, previa acreditación de los requisitos y condiciones para desempeñar el cargo.

Radicado: 25000-23-37-000-2015-01754-01 [23551] Demandante: Alianza Fiduciaria SA y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 esos varios pronunciamientos posteriores provienen del mismo órgano que profirió el inicial, son internos, lo cual se da usualmente en virtud del uso de los recursos de la vía gubernativa dentro de la misma entidad u organismo, contra actos que ponen fin a una actuación administrativa».

En cuanto a la expedición de los actos administrativos demandados y su notificación, en el expediente está probado lo siguiente: • El 2 de octubre de 2013, el Alcalde Municipal de Guasca expidió la Resolución nro. 278 «POR MEDIO DE LA CUAL SE LIQUIDA EL EFECTO PLUSVALÍA CAUSADO EN RELACIÓN CON CADA UNO DE LOS INMUEBLES LOCALIZADOS EN LAS ZONAS OBJETO DE DICHA PARTICIPACIÓN, Y SE DETERMINA LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA DE CONFORMIDAD CON LAS TARIFAS APROBADAS POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE GUASCA»47, con fundamento en las siguientes consideraciones: «Que por medio del Acuerdo No. 038 de 2009, se establecieron las condiciones generales para la aplicación de la participación en plusvalía en el municipio de Guasca, contemplada en el artículo 82 de la Constitución Política de Colombia y en los artículos 73 y siguientes de la Ley 388 de 1997, y en el artículo 38 del Acuerdo 063 de 2000, por el cual se Adoptó el Esquema de Ordenamiento Municipal.

Que el inciso 2º del artículo 81 de la Ley 388 de 1997 establece que a partir de la fecha en que la Administración Municipal disponga de la liquidación del monto de la participación Correspondiente a los inmuebles beneficiados con acciones urbanísticas generadoras de plusvalía, contará con un plazo máximo de treinta (30) días hábiles para expedir el acto administrativo que la determina y para notificarlo a los propietarios y poseedores, mediante tres avisos publicados en ediciones dominicales de amplia circulación en el municipio.

Que el trámite de cálculo y determinación del efecto plusvalía que efectuó en la administración municipal, se realizó con base en el Decreto No. 006 de 2013, POR EL CUAL SE ADOPTA LA UNIDAD DE PLANIFICACIÓN RURAL DEL CENTRO POBLADO DE LA CABRERITA Y EL VALLE DEL TEUSACÁ, VEREDAS SALITRE Y SANTA ISABEL DE POTOSÍ, DEL MUNICIPIO DE GUASCA CUNDINAMARCA.

Que en concordancia con los informes técnicos de liquidación del efecto plusvalía y el monto de participación en la misma, realizado por la administración municipal, se describe el procedimiento adelantado para el cálculo del efecto plusvalía, para el cual se aplicó la metodología de zonas geoeconómicas homogéneas. Así mismo, estos informes reseñan el proceso de liquidación de la correspondiente participación adelantada para cada uno de los inmuebles en donde se determinó que hay lugar al efecto plusvalía. Tales informes reposan en los archivos de la Oficina Asesora de Planeación. Que los estudios realizados determinaron que las zonas que se delimitan en el Plano No. IX de zonas de plusvalía rural, del Esquema de Ordenamiento aprobado mediante Acuerdo 063 de 2000, se genera el efecto de plusvalía por asignación de nuevo uso de suelo más rentable en el sector rural y por autorización de un mayor aprovechamiento en edificación. Que la norma urbanística anterior vigente antes de la adopción del Decreto No. 006 del 2013, “Por el cual se adopta la unidad de planificación rural del Centro Poblado de la Cabrerita y el Valle del Teusacá, veredas Salitre y Santa Isabel de Potosí, del municipio de Guasca Cundinamarca, era la correspondiente al Decreto 021 de 2007 y anterior a esta el Acuerdo 063 de 2000.

Que la identificación geográfica de cada uno de los inmuebles suple los otros identificadores cuando ellos no estén disponibles o bien cuando hayan sido objeto de cambios por efecto de mutaciones prediales, variaciones de la nomenclatura u otras modificaciones». 47 Fls. 166 a 172 c.p. Radicado: 25000-23-37-000-2015-01754-01 [23551] Demandante: Alianza Fiduciaria SA y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Teniendo en cuenta lo anterior, se resolvió: «ARTICULO 1º.

DETERMINACIÓN DEL EFECTO PLUSVALÍA. Como consecuencia de la acción urbanística se establece determinar el efecto plusvalía por metro cuadrado para el Valle del Teusacá, indicado de manera general en el siguiente cuadro de conformidad con los avalúos y cálculos realizados en el estudio realizado por la administración Municipal y soportado en el Anexo cartográfico No. 6 Mapa de Plusvalía, el cual hace parte integral de la presente Resolución. Zona Económica Efecto Plusvalía $/m2 02 20.689 03 19.726 04 19.780 05 19.817 06 12.399 Parágrafo 1: Se determina que el efecto plusvalía para cada uno de los inmuebles objeto de las acciones urbanísticas indicados en los considerandos de esta Resolución, inmuebles que se encuentran identificados con número catastral y/o matrícula inmobiliaria, así: MATRÍCULA INMOBILIARIA COD.

PREDIAL […]48 Parágrafo 2: Para todos los efectos, el señalamiento geográfico de los predios en la cartografía que hace parte integral de la presente Resolución, suple los casos en que se realicen modificaciones a los códigos de identificación señalados anteriormente. Parágrafo 3: Adoptar como parte integral de la presente Resolución el Plano No. 12 de Usos propuestos adoptada mediante el Decreto 006 de 2013, el Plano IX.

Zonas Plusvalía Rural adoptado mediante Acuerdo 063 de 2000 de la Adopción del Esquema de Ordenamiento, los cuales hacen parte integral de estudio técnico los cuales sirvieron como insumo para los estudios del cálculo del efecto de plusvalía para la zona del Valle del Teusacá. [En la página 5 del acto se incorporó el Anexo cartográfico No. 6.

Mapa de Plusvalía]. ARTÍCULO 2º. TARIFAS. Se aplicarán las tasas adoptadas por el Concejo municipal, mediante acuerdo No. 038 de 2009 o en la norma que lo modifique, adicione y/o sustituya para determinar el monto de la participación de plusvalía por metro cuadrado. ARTÍCULO 3º. LIQUIDACIÓN PARA EL PAGO Y RECAUDO DEL MONTO EXIGIBLE DE LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA PARA CADA PREDIO EN PARTICULAR.

La Oficina Asesora de Planeación, liquidará el monto de la participación en plusvalía de acuerdo con lo establecido en esta Resolución, en el acuerdo 038 de 2009 y en la Ley 388 de 1997, y lo recaudará. Para efecto, tomará como base lo dispuesto en los artículos 1º y 2º de esta Resolución. Parágrafo: La participación en la plusvalía sólo será exigible en el momento en que se presente para el propietario o poseedor del inmueble respecto del cual se haya declarado un efecto de plusvalía, cualquiera de las siguientes situaciones, acorde con lo establecido en el artículo 74 de la Ley 388 de 1997: • Solicitud de licencia de parcelación o de construcción. • Cambio efectivo de uso del inmueble, aplicable para el cobro de la participación en la plusvalía generada por la modificación del régimen o zonificación del suelo. • Actos que impliquen transferencia del dominio sobre el inmueble. 48 Se relacionaron 59 predios.

No se incluyen los que interesan en este proceso. Radicado: 25000-23-37-000-2015-01754-01 [23551] Demandante: Alianza Fiduciaria SA y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 • Mediante la adquisición de títulos valores representativos de los derechos adicionales de construcción y desarrollo, en los términos que se establece en el artículo 88 de la Ley 388 de 1997.

ARTÍCULO 4 º. ACTUALIZACIÓN MONETARIA. Los montos del efecto plusvalía y de la participación en plusvalía que se liquidan de esta Resolución serán reajustados cada año, de acuerdo con la variación de índice de precios al consumidor (IPC) de conformidad con el artículo 79 parágrafo 2, de la Ley 388 de 1997 para lo cual el interesado deberá acercarse a la oficina Asesora de planeación al momento del pago.

ARTÍCULO 5 º. CAUSALES. Se constituyen hechos generadores de la participación en plusvalía, las decisiones administrativas que configuren acciones urbanísticas y que autorizan específicamente destinar el inmueble a un uso más rentable o bien a incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo establecido en el Esquema de Ordenamiento Territorial o en los instrumentos que lo desarrollen como son las unidades de planificación rural.

Parágrafo: Habrá lugar a declaración y pago de la plusvalía en el evento en que se solicite licencia de parcelación y/o construcción, lo cual se liquidará de conformidad con el efecto de plusvalía por metro cuadrado que señala el cuadro del artículo 1º de la presente Resolución. ARTÍCULO 6º. NOTIFICACIÓN Y DIVULGACIÓN. El presente acto administrativo se notificará mediante tres (3) avisos publicados en ediciones dominicales consecutivas de un periódico de amplia circulación en el Municipio.

La divulgación en la página WEB del Municipio, así como a través de edicto fijado en la Oficina Asesora de Planeación y en la cartelera Municipal, ubicadas en la sede de la Alcaldía Municipal de Guasca. ARTÍCULO 7º. INSCRIPCIÓN. Para fines de publicidad frente a terceros, una vez en firme la liquidación del efecto y del monto de la participación en plusvalía contenida en esta Resolución, se ordenará su inscripción en los folios de matrícula inmobiliaria de los inmuebles objeto de la misma.

ARTÍCULO 8 º. INFORME TÉCNICO. Para todos los efectos y, en especial para el ejercicio de los recursos a que legalmente tienen derecho los propietarios o poseedores de inmuebles objeto de la participación de plusvalía, estos podrán consultar los procedimientos de cálculo del efecto plusvalía y de liquidación, en la Oficina Asesora de Planeación. ARTÍCULO 9º.

RECURSOS. Contra esta Resolución procede exclusivamente el recurso de reposición conforme lo establecido en el artículo 242 de la Ley 1437 de 2011, y teniendo en cuenta las disposiciones previstas en los artículos 81 y 82 de la Ley 388 de 1997». Ese acto administrativo se notificó como lo dispone el artículo 81 de la Ley 388 de 1997, es decir, con la publicación de avisos durante tres fines de semana en el diario La República49, así como mediante edicto fijado en la sede de la alcaldía municipal por el término de 15 días50, procedimiento que en casos similares se ha reconocido como legal51, porque se surtió antes de que la Corte Constitucional expidiera la sentencia C-035 de 2014, por la que se declaró la exequibilidad de la citada norma, «bajo la condición de que antes de publicar los avisos y edictos en cuestión se agote la notificación personal o por correo del acto de liquidación del efecto plusvalía, siguiendo las reglas generales del Estatuto Tributario». 49 23 y 44 de noviembre de 2013, 30 de noviembre y 1º de diciembre de 2013 y 7 y 8 de diciembre de 2013. 50 Fijado el 2 de octubre de 2013 y desfijado el 16 de octubre siguiente. 51 Esta Sala mediante sentencia del 1º de julio de 2021, Exp. 23758, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, acogió la postura expuesta en el auto del 18 de febrero de 2021, Exp. 22544, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, en el sentido de precisar que, aunque en otros casos se aplicó la sentencia de constitucionalidad a casos ocurridos con anterioridad a su expedición, en realidad no puede otorgarse o reconocerse efectos retroactivos a dicha providencia, por cuanto la Corte no dispuso nada sobre el particular.

Es decir, se aplica la regla general del artículo 45 de la Ley 270 de 1996, en el sentido de que las sentencias de la Corte tienen efecto hacia futuro, a menos de que se fijen efectos distintos. Radicado: 25000-23-37-000-2015-01754-01 [23551] Demandante: Alianza Fiduciaria SA y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 • Mediante la Resolución nro. 090 del 9 de julio de 2014, el Alcalde Municipal de Guasca en uso de las atribuciones constitucionales y legales, en especial las conferidas en la Ley 388 de 1997 y el Acuerdo 063 de 2000 decidió «MODIFICA[R] PARCIALMENTE LA RESOLUCIÓN 278 DE 2013 “POR MEDIO DE LA CUAL SE LIQUIDA EL EFECTO PLUSVALÍA CAUSADO EN RELACIÓN CON CADA UNO DE LOS INMUEBLES LOCALIZADOS EN LAS ZONAS OBJETO DE DICHA PARTICIPACIÓN, Y SE DETERMINA LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA DE CONFORMIDAD CON LAS TARIFAS APROBADAS POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE GUASCA»52.

En ese acto se consideró: «1. Que mediante Resolución 278 de 2013 se liquidó el efecto plusvalía causado en relación con cada uno de los inmuebles localizados en las zonas objeto de dicha participación, y se determinó la participación en plusvalía de conformidad con las tarifas aprobadas por el Concejo Municipal de Guasca. 2. Que el Ministerio del Medio Ambiente expidió la Resolución 0138 del 31 de enero de 2014, realinderamiento del Área de Reserva Forestal Protectora Productora de la Cuenca Alta del Río Bogotá, desafectando predios que se encontraban dentro del área de reserva por ubicarse por encima de la cota 2600 msnm y que hacían parte del polígono objeto de Unidad de Planificación adoptada mediante Decreto 006 de 201353. 3.

Que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi entregó en el mes de enero, información con los números prediales ajustados e incorporó algunas de las mutaciones prediales registradas, por lo que se hace necesario ajustar la Resolución No. 278 de 2013. 4. Que la identificación geográfica de cada uno de los inmuebles suple los otros identificadores cuando ellos no estén disponibles o bien cuando hay sido objeto de cambios por efecto de mutaciones prediales, variaciones de la nomenclatura u otras modificaciones. 5.

Que acorde con lo anteriormente expresado se hace necesario modificar parcialmente la Resolución No. 278 de 2013». Por lo anterior, se resolvió: «ARTÍCULO 1º. Modificar el artículo 1º de la Resolución 278 de 2013, el cual quedará así: ARTICULO 1º: DETERMINACIÓN DEL EFECTO PLUSVALÍA. Como consecuencia de la acción urbanística se establece determinar el efecto plusvalía por metro cuadrado para el Valle del Teusacá, indicado de manera general en el siguiente cuadro de conformidad con los avalúos y cálculos realizados en el estudio realizado por la administración Municipal y soportado en el Anexo cartográfico No. 6.

Mapa de Plusvalía, el cual hace parte integral de la presente Resolución: Zona Económica Efecto Plusvalía $/m2 (año 2013) 02 20.689 03 19.726 04 19.780 52 Fls. 50A a 56 c.p. 53 Se pone de presente que en el artículo 71 del Decreto 006 de 2013, se previó que: «Las determinaciones sobre uso del suelo rural de los predios que se encuentran dentro del Área de Reserva Forestal Protectora Productora de la Cuenta Alta del Río Bogotá y que hacen parte del polígono de la UPR del Valle del Teusacá, quedarán sujetas a las decisiones que sobre el particular expida el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con base en los estudios que conforme al artículo 2º, numeral 14 del Decreto –ley 3570 de 2011, realicen las Corporaciones Autónomas Regionales.

Los usos permitidos serán los establecidos mediante la Resolución 711 de 2012 hasta tanto no se expida por parte del Ministerio el polígono del realinderamiento con la reglamentación pertinente para ello. […]» Fls. 13 a 14 c.a. Radicado: 25000-23-37-000-2015-01754-01 [23551] Demandante: Alianza Fiduciaria SA y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 05 19.817 06 12.399 Parágrafo 1: Se determina que el efecto plusvalía para cada uno de los inmuebles objeto de las acciones urbanísticas indicados en los considerandos de esta Resolución, inmuebles que se encuentran identificados con número catastral y/o matrícula inmobiliaria, así54: Código catastral (actual) Código Catastral (anterior) Matrícula Catastral […] 253220000000000120112000000000 25322000000120112000 50N-20029870-89 […] 253220000000000120116000000000 25322000000120116000 50N-20029875-89 253220000000000120115000000000 25322000000120115000 50N-20029874-89 253220000000000120111000000000 25322000000120111000 50N-20029869-89 […] 253220000000000120114000000000 25322000000120114000 50N-20039872-89 […] 253220000000000120104000000000 25322000000120104000 50N-1217572-90 […] 253220000000000120130000000000 25322000000120130000 50N-20308649 […] 253220000000000120021000000000 25322000000120021000 50N-0454032 […] 253220000000000120127000000000 25322000000120127000 50N-20045316-90 […] 253220000000000120117000000000 25322000000120117000 50N-20029875 […] Parágrafo 2: Para todos los efectos, el señalamiento geográfico de los predios en la cartografía que hace parte integral de la presente Resolución, suple los casos en que se realicen modificaciones a los códigos de identificación señalados anteriormente.

Parágrafo 3: Adoptar como parte integral de la presente Resolución el Plano No. 12 de Usos propuestos adoptada mediante Decreto 006 de 2013, el Plano IX. Zonas Plusvalía Rural adoptado mediante Acuerdo 063 de 2000 de la Adopción del Esquema de Ordenamiento, los cuales hacen parte integral de estudio técnico los cuales sirvieron como insumo para los estudios del cálculo del efecto de plusvalía para la zona del Valle del Teusacá. [En la página 12 del acto se incorporó anexo cartográfico].

ARTÍCULO 2 º. Modificar el artículo 2º de la Resolución 278 de 2013, el cual quedará así: ARTÍCULO 2º: TARIFAS. Se aplicarán las tasas adoptadas por el Concejo municipal mediante Acuerdo No. 038 de 2009 y Acuerdo 57 de 2013, o la norma que lo modifique, adicione y/o sustituya para determinar el monto de la participación en plusvalía por metro cuadrado.

ARTÍCULO 3 º. Las disposiciones de la Resolución No. 278 no se modifican en la presente Resolución continúan vigentes. ARTÍCULO 4º. RECURSOS. Contra esta Resolución procede exclusivamente el recurso de reposición conforme lo establecido en el artículo 242 de la Ley 1431 de 2011, y teniendo en cuenta las disposiciones previstas en los artículos 81 y 82 de la Ley 388 de 1997.

ARTÍCULO 5 º. La presente resolución rige a partir la publicación y notificación». 54 Se relacionan 435 predios. Radicado: 25000-23-37-000-2015-01754-01 [23551] Demandante: Alianza Fiduciaria SA y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 Obsérvese que con la Resolución nro. 090 de 2014 se modificaron los artículos 1 (incorporó otros predios, incluidos los de la parte actora) y 2 (tarifa) de la Resolución nro. 278 de 2013, pero, a su vez, dada su interrelación, se decidió que los artículos restantes se mantenían vigentes, en concreto, los que se refirieron a la liquidación para el pago y recaudo del monto exigible de la participación en plusvalía para cada predio en particular (art. 3), la actualización monetaria (art. 4), las causales que constituyen hechos generadores (art. 5), la notificación y divulgación (art. 6), la inscripción para fines de publicidad (art. 7) y el informe técnico (art. 8).

Contra la Resolución nro. 090 de 2014, la hoy parte actora interpuso recursos de reposición (en relación con cada predio), en los que se expuso: (i) la violación al debido proceso por la falta de motivación e indebida aplicación del procedimiento para el cálculo del efecto plusvalía establecido en los artículos 80 y 81 de la Ley 388 de 1997, (ii) la violación al debido proceso por la falta de notificación del acto administrativo de liquidación del efecto plusvalía en los términos de la Ley 388 de 1997 y la sentencia de la Corte Constitucional C-034 de 201455 y (iii) la inexistencia de sujeción pasiva respecto al predio objeto del tributo (por titularidad del predio).

Frente a la notificación del acto expedido en 2013, en el recurso de reposición se indicó que «hasta la fecha a la compañía no se le ha notificado del acto administrativo inicial que modifican y por demás que no se señalan ni ponen en conocimiento el estudio del cálculo del efecto plusvalía. Solo se viene a saber de la existencia de dicho acto administrativo con la notificación de la Resolución que la modifica, sin que se conozca el contenido integral del acto primario, tales como los elementos de discusión de la liquidación del cálculo del efecto plusvalía, como son el análisis de norma urbano (sic) o decisión urbanística que genera un mayor aprovechamiento, es decir si hubo ocurrencia del hecho generador, así como del cálculo de efecto plusvalía solo acabamos de conocer de su existencia a través de la notificación del acto administrativo referenciado»56 y se agregó que tampoco se notificó el soporte técnico del cálculo del efecto plusvalía. Destacando que no consta que se haya realizado el procedimiento señalado en el artículo 81 de la Ley 388 de 1997 y tenido en cuenta la sentencia de la Corte Constitucional C-034 de 2014, argumentos que reiteró en sede judicial.

Respecto de dichos planteamientos, la Sala insiste que en este caso no se puede aplicar la sentencia C-035 de 2014 porque el procedimiento de notificación de la Resolución nro. 278 de 2013 es anterior a ese pronunciamiento. En cuanto a la notificación del estudio técnico, se advierte que en el artículo 8 de la citada resolución se indicó que estos se podían consultar en la Oficina Asesora de Planeación, y según lo expuso la Administración al resolver los recursos de reposición, no se cuenta con norma que indique que deba ser notificado en forma personal, cuestión que no fue desvirtuada.

Además, la Sala destaca que la falta de notificación personal de un acto o de un anexo que hace parte integrante del mismo, no da lugar a su nulidad, en la medida 55 Uno de los argumentos expuestos con ocasión del recurso de reposición es que la Resolución nro. 278 de 2013 no fue puesta «en conocimiento del contribuyente o responsable en esa medida es inoponible (solo conocimos de su existencia de manera enunciativa, porque a la fecha de notificación de la resolución 090 de 2014 no conocemos el contenido completo de dicho acto), ni consta que se haya realizado el procedimiento señalado en el artículo 81 de la ley 388 de 1997 junto con la aclaración de la Corte Constitucional». 56 Cfr. los folios 132, 229, 287, 319, 366, 412, 458, 489 y 532 c.a. Radicado: 25000-23-37-000-2015-01754-01 [23551] Demandante: Alianza Fiduciaria SA y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 que la notificación irregular solo afecta la eficacia57, porque conforme al artículo 72 del CPACA, la falta o la irregularidad de la notificación del acto administrativo impide que la decisión contenida en este produzca efectos legales, a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales, caso en el cual, se configura la notificación por conducta concluyente.

En relación con el alegato, según el cual, el acto de liquidación del efecto plusvalía se tenía que inscribir en el folio de matrícula inmobiliaria de cada uno de los predios, pese a lo cual, no se hizo58, se precisa que al tenor del inciso final del artículo 81 de la Ley 388 de 1997, esa inscripción está prevista con fines de publicidad frente a terceros y procede una vez queda en firme el acto administrativo de liquidación del efecto plusvalía en relación con cada inmueble, de modo que, en el caso concreto, ese planteamiento no acredita la ilegalidad de los actos administrativos demandados, puesto que frente a los predios que interesan en este proceso, no se puede predicar la firmeza de la actuación de la Administración. Por lo expuesto, se concluye que la falta de notificación personal de la Resolución nro. 278 de 2013 a la parte demandante, no conduce a la nulidad de la actuación administrativa demandada, en tanto que, fue con la Resolución nro. 090 de 2014 que se incorporaron los predios que interesan en este proceso y, como se analizó con anterioridad, los reparos propuestos en torno a la notificación del primero de los actos, no tienen vocación de prosperidad.

Aunado a lo anterior, está probado que contra la Resolución nro. 090 de 2014 se interpuso recurso de reposición en relación con cada predio, con lo que se descarta la violación al debido proceso. Violación al debido proceso. Notificación propietarios predio La Cabrerita En el recurso de apelación, la parte actora insistió en la violación al debido proceso por la falta de conformación del Litis consorcio, concretamente sobre el predio denominado La Cabrerita con matrícula inmobiliaria 50N-0454032, porque la Administración omitió notificar a todos sus propietarios59.

De acuerdo con el certificado de tradición y libertad expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá del predio denominado La Cabrerita, para la época de los hechos, constan como propietarios del inmueble las sociedades Inversiones Cuchicute SA y Aristizabal SCA. Además, en la anotación nro. 6 de dicho certificado, se evidencia la compraventa derechos de cuota equivalente al 50% de Sardeli Ltda. a Aristizabal SCA60.

Está probado que la Resolución nro. 090 de 2014 se notificó por aviso a las sociedades Inversiones Cuchicute SA y Sardeli Ltda.61 y que los representantes legales de la primera así como de la sociedad Aristizabal SAS ratificaron en todas 57 Cfr. las sentencias del 17 de noviembre de 2017, Exp. 20700, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, del 3 de diciembre de 2020, Exp. 22924, C.P. Milton Chaves García y del 25 de febrero de 2021, Exp. 22341, C.P. de 2014, Exp. 19611, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, del 26 de julio de 2017, Exp. 20666, del 23 de septiembre de 2021, Exp. 24223 y del 19 de mayo de 2022, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 58 El Tribunal no se pronunció sobre este planteamiento. 59 Cargo no resuelto por el Tribunal. 60 Fl. 151 c.p. 61 Fl. 143 c.p. Radicado: 25000-23-37-000-2015-01754-01 [23551] Demandante: Alianza Fiduciaria SA y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 sus partes el recurso de reposición interpuesto por el agente oficioso contra el citado acto62.

Por lo anterior, se concluye que la notificación del acto administrativo demandado se surtió tanto por aviso (Inversiones Cuchicute SA y Sardeli Ltda.) como por conducta concluyente (sociedad Aristizabal SAS), esta última, prevista en el artículo 72 CPACA63, con lo que se descarta la violación al debido proceso. Violación al debido proceso.

Desconocimiento del estudio técnico. Inexistencia –para la época de los hechos- del estudio técnico aportado por el municipio en instancia judicial La parte actora afirmó que se le vulneró el debido proceso porque en sede administrativa no se le suministró el estudio técnico realizado en el mes de julio de 2013, que fuera aportado con la contestación extemporánea de la demanda, lo que impidió que se emitiera pronunciamiento frente al mismo.

Según se indicó en la demanda, lo anterior se corrobora con la respuesta al derecho de petición presentado por Álvaro Araque –no se especifica la relación que este tiene con las demandantes-, a quien solo se le entregó copia de tres planos y del Decreto 021 de 2007, a pesar de que solicitó copia de la Resolución nro. 278 de 2013 y del documento técnico soporte.

Frente al aludido derecho de petición, basta con decir que no fue incorporado como prueba al expediente, tal como se analizó en la cuestión previa, por lo que no puede ser valorado en esta instancia. En todo caso, la Sala no cuenta con prueba que le permita concluir que la parte actora le solicitó a la Administración copia del aludido estudio técnico y que esta se haya negado a entregarlo.

Ahora bien, en relación con la afirmación, según la cual, el informe técnico aportado con la contestación de la demanda –de julio de 2013-, no existía en la instancia administrativa, porque en la Resolución nro. 090 de 2014 y en las que se resolvieron los recursos de reposición contra la misma, no se menciona ese documento, la Sala advierte lo siguiente: En la parte considerativa y en el artículo octavo de la Resolución nro. 278 de 2013 se hizo mención al informe técnico, indicándose que el documento se puede consultar en la Oficina Asesora de Planeación. Por su parte, en la Resolución nro. 090 de 2014, que modificó el anterior acto, se expuso que «[c]omo consecuencia de la acción urbanística se establece determinar el efecto plusvalía por metro cuadrado para el Valle del Teusacá, indicado de manera general en el siguiente cuadro de conformidad con los avalúos y cálculos realizados en el estudio 62 Fls. 131 a 152 a 163 c.a. 63 «Artículo 72.

Falta o irregularidad de las notificaciones y notificación por conducta concluyente. Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación, ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales». Radicado: 25000-23-37-000-2015-01754-01 [23551] Demandante: Alianza Fiduciaria SA y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 realizado por la administración Municipal y soportado en el Anexo cartográfico No. 6.

Mapa de Plusvalía, el cual hace parte integral de la presente Resolución» (art. 1). Y en las resoluciones que resolvieron los recursos de reposición, si bien no se mencionó en forma expresa el estudio técnico, se indicó que «[c]on fundamento en las normas anteriores, la Administración solicitó el cálculo de la misma, documentos que son de carácter público y reposan en la Oficina de Planeación de la Alcaldía Municipal, no existe norma que indique que deban notificarse en forma personal»64, y a renglón seguido se precisó que en el artículo 1 de la Resolución nro. 090 de 2014 se incorporó dicho cálculo.

En este orden de ideas, está probado que para el cálculo del efecto plusvalía en el Valle de Teusacá del municipio de Guasca –Decreto 06 de 2013-, contrario a lo sostenido por la parte actora, sí se realizó estudio técnico, sin que en el expediente obren pruebas que conduzcan a que la jurisdicción se abstenga de valorar el documento aportado por el municipio demandado, visible en los folios 47 y siguientes del cuaderno de antecedentes administrativos –estudio de julio de 2013-.

Entiende la Sala que la parte actora pretende restarle valor probatorio a dicho estudio por haber sido aportado con la contestación «extemporánea» de la demanda. Al respecto, es preciso mencionar que esa prueba hace parte de los antecedentes administrativos de los actos enjuiciados, cuya carga de aportación en el juicio recae en la Administración, pues así lo dispone el parágrafo 1 del artículo 175 del CPACA al prever que, durante el término para dar respuesta a la demanda, la entidad pública demandada deberá allegarlos, sin que la norma prevea que la desatención de dicha obligación, en esa oportunidad legal, impida que se allegue al expediente de forma posterior, por el contrario, el juez de conocimiento bien puede requerir su aportación, de considerarlo necesario.

Por lo expuesto, en este caso concreto, la Sala encuentra procedente valorar, como lo hizo el a quo, los antecedentes administrativos allegados al expediente, incluido el estudio técnico de julio de 2013, sin que, por ello, se incurra en violación al debido proceso. Motivación de los actos administrativos que determinaron el efecto plusvalía En el recurso de apelación, la parte actora alegó que los actos administrativos demandados carecen de motivación porque: (i) se desconoce el estudio técnico que fundamente el efecto plusvalía, (ii) no se puede admitir, como lo hizo el a quo, que el estudio técnico que determinó el efecto plusvalía para 60 inmuebles (Resolución nro. 278 de 2013) sirva de fundamento para los 437 predios ubicados en otras zonas, que fueron incluidos con la Resolución nro. 090 de 2014, pues se trata de nuevas zonas homogéneas e inmuebles, (iii) no se sabe a cuál zona homogénea corresponden los predios objeto de discusión, cuál es el valor determinado para cada uno de ellos y sus propietarios y (iv) el documento técnico no determina de forma correcta el mayor valor de la tierra que se produce a partir de la decisión de ordenamiento que da lugar a la configuración del plus valor, no identifica los predios que resultan beneficiados, no estima el valor antes y después de la acción urbanística para realizar el cálculo de 64 Fls. 167 vto., 215 vto., 262 vto., 304 vto. a 305, 353 vto. a 354, 359 vto. a 400, 445, 474, 519 y 464 vto. c.a. Radicado: 25000-23-37-000-2015-01754-01 [23551] Demandante: Alianza Fiduciaria SA y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 la diferencia o mayor valor –plusvalía- de cada predio y no realizó los avalúos de acuerdo con lo establecido en los artículos 20 a 26 del Decreto 1420 de 1998, 296 del Estatuto Tributario del Municipio de Guasca y la Resolución 620 de 2008.

La Sala ha expuesto65 que el acto administrativo, como expresión de la voluntad administrativa unilateral encaminada a producir efectos jurídicos a nivel general y/o particular y concreto, se forma por la concurrencia de elementos de tipo subjetivo (órgano competente), objetivo (presupuestos de hecho a partir de un contenido en el que se identifique objeto, causa, motivo y finalidad, y elementos esenciales referidos a la efectiva expresión de una voluntad unilateral emitida en ejercicio de la función administrativa) y formal (procedimiento de expedición).

Ante la falta de los elementos estructurales señalados, el acto administrativo «adolecería de vicios de formación generadores de invalidez, que afectan su legalidad». Ahora bien, de conformidad con el artículo 42 del CPACA, vigente para la época de los hechos, los actos administrativos que contengan decisiones que afecten a los particulares deben motivarse, pues el análisis de los hechos y razones que fundamentan la decisión garantizan el derecho de defensa y de audiencia del contribuyente.

Así pues, la motivación constituye un elemento necesario para la validez de los actos administrativos y se concreta en las «circunstancias o razones de hecho y de derecho que determinan la expedición del acto y el contenido o sentido de la respectiva decisión»66. En la misma línea, la doctrina ha precisado que los motivos consisten «en el soporte fáctico y jurídico del sentido y alcance de la declaración o contenido del acto administrativo, así como lo que hace necesaria su expedición; y cuando por disposición de la ley los fines deben ponerse de manifiesto, aparecen en la parte motiva o considerativa del mismo»67.

La necesidad de motivación de los actos administrativos «no se reduce a un simple requisito formal de introducir cualquier argumentación»68. Por eso la Sala ha acudido al concepto de «razón suficiente» para indicar que la motivación «deberá contener, no obstante que sea sumaria, argumentos puntuales que describan de manera clara, detallada y precisa las razones de la decisión»69.

De ahí que, en criterio de la Sala, «lo fundamental al producirse los actos administrativos será la exteriorización de los móviles de la decisión para que el administrado reconozca los aspectos sobre los cuales podría existir un disenso jurídico que suscite la impugnación del acto e inclusive el control judicial del mismo»70. 65 Sentencia del 24 de junio de 2021, Exp. 25467, en la que se reiteran las sentencias del 12 de octubre de 2017, Exp. 19950 y del 27 de agosto de 2020, Exp. 24533, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.

En igual sentido, cfr. la sentencia del 15 de octubre de 2021, Exp. 24239, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 66 Consejo de Estado Sección Segunda Subsección B, sentencia del 5 de julio de 2018, Exp. 0685-2010, C.P. Gabriel Valbuena Hernández. 67 BERROCAL GUERRERO Luis Enrique, Manual del Acto Administrativo – Sexta edición, Librería Ediciones El Profesional Ltda. Págs. 97 y 98. 68 Sentencia T-204 de 2012, citada en la sentencia del 8 de agosto de 2019, Exp. 22247, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 69 Sentencia del 8 de agosto de 2019, Exp. 22247, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez que reitera la sentencia del 8 de octubre de 2009, Exp. 17145, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. 70 Sentencia del 10 de marzo de 2022, Exp. 25358, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

Radicado: 25000-23-37-000-2015-01754-01 [23551] Demandante: Alianza Fiduciaria SA y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 i) En cuanto al argumento, según el cual, se desconoce el estudio técnico que fundamenta el efecto plusvalía en discusión, la Sala insiste en que no está probado que las sociedades que integran la parte actora -o alguna de ellas- lo hayan solicitado y el municipio demandado les haya negado el acceso al mismo. ii) Respecto a la necesidad de que se hiciera un nuevo estudio técnico para expedirse la Resolución nro. 090 de 2014, se precisa lo siguiente: Por medio del Acuerdo 063 de 2000, el Concejo Municipal de Guasca, Cundinamarca adoptó el esquema del ordenamiento territorial y de acuerdo con el artículo 74 de la Ley 388 de 1997 declaró como zonas sujetas a plusvalía las de tratamiento especial industrial y Valle del Teusacá y los predios que cambien de uso principal al complementario (art. 3).

A su vez, dispuso que forman parte del suelo rural las zonas no aptas para el desarrollo de usos urbanos y que están destinadas a protección, conservación y recuperación de los recursos naturales y el ambiente, a usos agrícolas, pecuarios, forestales, mineros, hidrobiológicos y actividades análogas, que están señaladas en el Plano Municipio de Guasca, Usos y Cobertura Terrestre, que hace parte integral de dicho Acuerdo (art. 26).

Entre las políticas de uso sostenible de los recursos naturales y del medio ambiente, se estableció la política de parcelaciones rurales que incluye el programa de definición de planes parciales o similares, fijando como actividad impulsar y crear las condiciones para que en la zona de tratamiento especial del Valle del Teusacá se realice un Plan Parcial o similar para ordenar el proceso de parcelación de esta zona (art. 135).

Pero, con el Decreto 97 de 2006, el Gobierno Nacional reglamentó la expedición de licencias urbanísticas en suelo rural y dispuso que a partir de su entrada en vigencia no se podrán expedir licencias de parcelación o construcción autorizando parcelaciones en suelo rural para vivienda campestre, mientras no se incorpore en el Plan de Ordenamiento Territorial la identificación y delimitación precisa de las áreas destinadas a este uso, con la definición de las normas urbanísticas de parcelación, las cuales deberán tener en cuenta la legislación agraria y ambiental.

Prohibición que cobijaba a las solicitudes de licencias de parcelación o construcción de parcelaciones en suelo rural para vivienda campestre, que se encontraban en trámite (art. 3). Por lo anterior, el Alcalde Municipal de Guasca expidió el Decreto Municipal 006 de 2013, por el que se adoptó la unidad de planificación rural del centro poblado de La Cabrerita y el Valle del Teusacá, veredas Salitre y Santa Isabel de Potosí del municipio de Guasca Cundinamarca.

En su artículo 71 se dispuso lo siguiente: «Artículo

71. PREDIOS QUE SE ENCUENTRAN DENTRO DEL ÁREA DETERMINADA COMO AREA DE RESERVA FORESTAL PROTECTORA PRODUCTORA CUENCA ALTA DEL RÍO BOGOTÁ Y QUE SE ENCUENTRA EN PROCESO DE REALINDERAMIENTO. Las determinaciones sobre uso del suelo rural de los predios que se encuentran dentro del Área de Reserva Forestal Protectora Productora de la Cuenta Alta del Río Bogotá y que hacen parte del polígono de la UPR del Valle del Teusacá, quedarán sujetas a las decisiones que sobre el particular expida el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con base en los Radicado: 25000-23-37-000-2015-01754-01 [23551] Demandante: Alianza Fiduciaria SA y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 estudios que conforme al artículo 2°, numeral 14 del Decreto-ley 3570 de 2011, realicen las Corporaciones Autónomas Regionales.

Los usos permitidos serán los establecidos mediante la Resolución 711 de 2012 hasta tanto no se expida por parte del Ministerio el polígono del realinderamiento con la reglamentación pertinente para ello. Parágrafo: Una vez se establezca el polígono del realinderamiento las áreas que no queden dentro del área de Reserva, deberán ser incorporadas a la presente reglamentación que se adopta para la zona del Valle del Teusacá y los predios que queden incorporados dentro del AREA DE RESERVA se les asignarán los usos acordes con lo reglamentado en el artículo 20 del presente Decreto o los que determine el Ministerio dentro del proceso de realinderamiento».

De esta forma, los predios que formaban parte del área de la reserva y que al realizarse el realinderamiento por parte del Ministerio del Medio Ambiente dejaran de pertenecer a esa área, debían incorporarse a la reglamentación prevista en el Decreto 006 de 2013. Mediante la Resolución nro. 0138 del 31 de enero de 2014, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible realinderó la Reserva Forestal Protectora Productora de la Cuenca Alta del Rio Bogotá. En su artículo primero dispuso: «ARTÍCULO PRIMERO: Realinderar la Reserva Forestal Protectora Productora de la Cuenca Alta del Rio Bogotá declarada mediante el artículo 2º del Acuerdo 30 de 1976 aprobado por la Resolución ejecutiva 076 de 1977, la cual quedará constituida con una extensión de 94.161 hectáreas y definida por los siguientes polígonos: (…) Sector No. 10: Al sur del sector No. 9 se ubica un (1) polígono con un área aproximada de 13. 629 hectáreas en los municipios de Sesquilé, Suesca, Chocontá, Guatavita y Guasca.

Sector No. 11: Al oriente del Embalsé de Tominé y al occidente del sector No. 10. Se ubican dos polígonos con áreas aproximadas 2.196 hectáreas y 194 hectáreas respectivamente en los municipios de Guasca, Guatavita y Sesquilé. Sector No. 12: Al occidente del sector No. 11 se ubica un (1) polígono con un área aproximada de 5.799 hectáreas en los municipios Sopo, Guasca, Tocancipá, Guatavita, Gachancipá y Sesquilé. (…) Sector No. 16: Al oriente del sector No. 15 se ubican dos polígonos con áreas aproximadas de 589 hectáreas y 4.577 hectáreas respectivamente en los municipios de la Calera y Guasca».

Esa acción urbanística es la que da lugar a la plusvalía, en tanto que, respecto de los predios que se analizan en este proceso, el uso rural presenta un mayor aprovechamiento al no ser de conservación, hecho frente al cual, la parte actora no propuso reparo alguno. Ahora bien, se advierte que el estudio técnico que fundamentó la Resolución nro. 090 de 2014 se realizó en el mes de julio de 201371, por un perito afiliado a la Lonja de Propiedad Raíz, Peritazgos y Avalúo. En lo que interesa para el caso, se tiene que: 71 Fls. 47 a 121 c.a. Radicado: 25000-23-37-000-2015-01754-01 [23551] Demandante: Alianza Fiduciaria SA y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 En el acápite 8 de resultados del estudio se indicó que «[u]na vez aplicada la metodología explicada en el numeral 5 y surtidos todos los pasos metodológicos, se presentan los resultados obtenidos, para los dos hechos generadores analizados»72: «8.1 ZONAS QUE CAMBIAN DE USO A UNO MÁS RENTABLE Corresponde a las zonas de plusvalía Nos. 02, 03 y 04 (ver mapa de la plusvalía), que pasan de Zona de Explotación Agropecuria a Vivienda Campestre.

Se ubican en las zonas inclinadas, al oriente de la vía que de La Calera conduce a Sopó. 8.2 ESTABLECIMIENTO O MODIFICACIÓN DEL RÉGIMEN O LA ZONIFICACIÓN DE USOS DEL SUELO Corresponden a las zonas de plusvalía No. 01 y 05 que figuran como Parcelación Rural, sin reglamentar, que pasan a Vivienda Campestre, a las cuales mediante el Decreto 006 de 2013, se les estableció el régimen del suelo.

Se ubican en la parte plana del Valle del Teusacá» [Se destaca]. Y en el acápite de conclusiones y recomendaciones se expuso: «9. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES […] Como resultado final del estudio se pudo apreciar que las zonas generadoras de plusvalía se encuentran localizadas en Valle del Río Teusacá o en sus cercanías. Es importante tener en cuenta que el efecto plusvalía no se aplica a las áreas de cesión, a las zonas de protección (Ronda de las Quebradas y los ríos y pendientes mayores a 45º), ni a las zonas de riesgo.

Estas áreas no se deben contabilizar al momento de hacer la liquidación a cada predio individualmente. Dado que la reglamentación del valle del Río Teusacá, contenida en el Decreto 006 de 2013, contempla un área objeto de estudio por las limitaciones que impone la resolución 076 de 1997 del INDERENA, en cuanto al desarrollo de actividades diferentes a las de protección y conservación de los suelos, por encima de la cota 2650 m, se recomienda que para cuando estas restricciones se superen y se definan nuevas áreas sujetas a plusvalía, se les aplique la misma zona de plusvalía aledaña, de acuerdo al plano de zonas homogéneas físicas del IGAC»73 [Se destaca].

Conforme a dicho estudio, superadas las restricciones y con el fin de determinar el efecto plusvalía de los predios desafectados del área de reserva, se recomendaba aplicar la misma zona de plusvalía aledaña, de acuerdo al plano de zonas homogéneas físicas del IGAC. Téngase en cuenta que al tenor del parágrafo del artículo 71 del Decreto 006 de 2013, una vez se establezca el polígono del realinderamiento las áreas que no queden dentro del área de reserva, deberán ser incorporadas a la reglamentación que se adopta para la zona del Valle del Teusacá. En relación con las zonas homogéneas, en el estudio técnico se indicó que «[l]as zonas homogéneas físicas permiten agrupar en la misma zona, predios que tengan condiciones similares en cuanto a diferentes variables.

Esta metodología fue definida para realizar avalúos masivos, por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, desde la vigencia de la ley 14 de 1893. Se conforman a partir de la reglamentación del uso del suelo expedida por las autoridades municipales»74. 72 Fl. 84 c.a. 73 Fls. 84 a 85 c.a. 74 Fl. 71 c.a. Radicado: 25000-23-37-000-2015-01754-01 [23551] Demandante: Alianza Fiduciaria SA y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 Y frente a la determinación y conformación de las zonas homogéneas (numeral 5.5.), se afirmó que: «Las Zonas Homogéneas Geoeconómicas, agrupan predios o parte de predios que tienen características semejantes en cuanto a su valor unitario, es decir áreas de terreno con valores por hectáreas semejantes.

El proceso de definición de valores tiene las siguientes etapas: 5.5.1 Investigación de Mercado Inmobiliario 5.5.1.1 Investigación Económica Indirecta La investigación económica indirecta se orientó a la búsqueda, en la zona, de oferta de predios para desarrollar proyectos de vivienda campestre, de lotes ya desarrollados dentro de proyectos de vivienda campestre y fincas con norma de uso agrícola en el sector o en sectores semejantes como en el municipio de Tenjo.

Ofertas en terreno: consiste en la detección de ofertas o predios en venta, en las zonas materia del estudio, durante los diferentes recorridos que se efectúan para conocer y analizar las zonas. En esta área se encontraron 5 ofertas, ver anexo fotográfico No. 2. Ofertas en medios impresos y virtuales: es la investigación de ofertas en los diferentes avisos clasificados de los periódicos, y en las páginas en internet.

Se encontraron 14 ofertas, ver documento anexo No.1. Autoevalúos: se relacionan 5 autoevalúos presentados para la Declaración del Impuestos Predial Unificado, por los propietarios ante la Secretaría de Hacienda del municipio, dentro de la zona de vivienda campestre. La información de la investigación económica indirecta, se encuentra registrados en los formatos diseñados para tal fin, ver cuadro No. 5.

Cuadro No. 5 Mercado Inmobiliario […] 5.5.1.2. Investigaciones Económica Directa Debido a que por una parte, no se presentan ofertas en todos los sectores de estudio, y por otra parte, algunos de estos valores son especulativos, se hizo necesario fijar 24 puntos de investigación directa, representativos de las características de cada una de las zonas Homogéneas Físicas definidas, ver anexo fotográfico No. 3.

Por medio de consultas o encuestas con personas conocedoras del movimiento de la finca raíz, en el municipio, se puede llegar a determinar valores unitarios por hectárea (Ha) en cada uno de los puntos de investigación directa. Se consultaron agentes de finca raíz, peritos de los juzgados y peritos de los bancos. Estos valores se llevan a un cuadro de resumen de encuestas, ver cuadros Nos. 6 y 7.

A relación de puntos de investigación directa se encuentra consignada en los formatos diseñados para tal fin, ver cuadros Nos. 8 y 9. La investigación económica se realizó para las fechas 25 de febrero de 2012, teniendo en cuenta que el uso reglamentado de las zonas era de explotación agropecuaria, incluyendo las que figuraban como parcelaciones rurales, ya que estaban sin reglamentar y por consiguiente seguían considerándose de uso agrícola, y febrero 25 de 2013, con la condición de poder desarrollar proyectos de vivienda campestre, para los mismos puntos de investigación. Radicado: 25000-23-37-000-2015-01754-01 [23551] Demandante: Alianza Fiduciaria SA y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32 […]75. 5.5.2 Procesamiento Estadístico de Datos Una vez obtenida la información de la investigación económica directa, se procedió a procesarla estadísticamente.

Para cada punto de investigación directa se calcula el valor promedio, la desviación estándar, el coeficiente de variación y los límites superior e inferior, dentro de los cuales debe estar el valor adoptado, ver cuadros No. 10 y 11. Con la clasificación de estos valores adoptados se calculan las Zonas Homogéneas Geoeconómicas, ver cuadro No. 12 y 13.

Se aclara que tanto la investigación económica directa, como la indirecta están encaminadas a determinar los valores de las Zonas Homogéneas Geoeconómicas para las fechas de febrero 25 de 2012 y febrero 25 de 2013. Estos valores se representan en los mapas respectivos. […]76. Teniendo en cuenta los cálculos indicados en los cuadros anteriores, se presentan a continuación los valores definidos para cada zona, ver cuadros Nos. 14 y 15, los cuales están contenidos en los mapas de zonas homogéneas geoeconómicas correspondientes, ver anexos cartográficos No. 4 y 5.

Se aclara que los valores obtenidos por investigación indirecta se analizaron y se tomaron como referencia, ya que la mayoría de las ofertas presentan valores superiores a los obtenidos por investigación directa. Los autoavalúos, presentados en la declaración del impuesto predial unificado, por el contario, contienen valores un poco inferiores a los de la investigación directa. […]»77.

Es necesario mencionar que el artículo 6 del Decreto 1420 de 199878, prevé que se entiende como subzona geoeconómica homogénea el espacio que tiene características físicas y económicas similares, en cuanto a topografía, normas urbanísticas, servicios públicos domiciliarios, redes de infraestructura vial, tipología de las construcciones, valor por unidad de área de terreno, áreas morfológicas homogéneas y la estratificación socioeconómica.

Por su parte, el artículo 81 de la Ley 388 de 1997, dispone que «[c]on base en la determinación del efecto de plusvalía por metro cuadrado calculado para cada una de las zonas o subzonas objeto de la participación como se indica en el artículo precedente, el alcalde municipal o distrital liquidará, dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes, el efecto plusvalía causado en relación con cada uno de los inmuebles objeto de la misma y aplicará las tasas correspondientes, de conformidad con lo autorizado por el concejo municipal o distrital» [Se destaca].

A su vez, el artículo 4 del Decreto 1788 de 200479, señala que «[l]a estimación del efecto de plusvalía por metro cuadrado de suelo en cada una de las zonas o subzonas geoeconómicas homogéneas donde se concretan los hechos generadores será realizada por 75 Constan los cuadros nros. 6 resumen de encuesta para investigación económica directa –febrero 25 de 2012, 7 resumen de encuesta para investigación económica directa –febrero 25 de 2013-, 8 investigación económica directa –febrero 25 de 2012- y 9 investigación económica directa –febrero 25 de 2013-. 76 Constan los cuadros nros. 10 procesamiento estadístico de la investigación directa –febrero 25 de 2012-, 11 procesamiento estadístico de la investigación directa –febrero 25 de 2013-, 12 cálculo de zonas homogéneas geoeconómicas –febrero 25 de 2012- y 13 cálculo de zonas homogéneas geoeconómicas –febrero 25 de 2013-. 77 Fls. 73 a 81 c.a. 78 Por el cual se reglamentan parcialmente el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, el artículo 27 del Decreto-ley 2150 de 1995, los artículos 56, 61, 62, 67, 75, 76, 77, 80, 82, 84 y 87 de la Ley 388 de 1997 y, el artículo 11 del Decreto-ley 151 de 1998, que hacen referencia al tema de avalúos. 79 Por el cual se reglamentan parcialmente las disposiciones referentes a la participación en plusvalía de que trata la Ley 388 de 1997.

Radicado: 25000-23-37-000-2015-01754-01 [23551] Demandante: Alianza Fiduciaria SA y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33 el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC, los catastros descentralizados, o los peritos privados inscritos en Lonjas de Propiedad Raíz o instituciones análogas» y que «[l]a entidad o persona encargada de estimar el efecto de plusvalía establecerá un solo precio por metro cuadrado de los terrenos o de los inmuebles, según sea el caso, aplicable a toda la zona o subzona geoeconómica homogénea»80 [Se destaca].

Conforme con lo anterior, se concluye que el efecto plusvalía para la zona del Valle de Teusacá se liquida con base en el mismo efecto, establecido por metro cuadrado calculado para la respectiva zona o subzona geoeconómica homogénea, de ahí que no se advierta la necesidad de que para la expedición de la Resolución nro. 090 de 2014 se tuviera que realizar un estudio adicional al de julio de 2013, en el que de forma textual se recomendó que «para cuando estas restricciones se superen y se definan nuevas áreas sujetas a plusvalía, se les aplique la misma zona de plusvalía aledaña, de acuerdo al plano de zonas homogéneas físicas del IGAC».

Si bien la parte actora expuso que en su caso se requería de un nuevo estudio porque se trataban de nuevas zonas homogéneas e inmuebles, esa afirmación contrasta con lo manifestado por el perito afiliado a la Lonja de Propiedad Raíz, Peritazgos y Avalúo en el estudio realizado en julio de 201381, prueba técnica cuyo cuestionamiento acarrea para la parte actora una carga probatoria con el mismo tecnicismo, dado el conocimiento especializado que esta involucra, lo que se echa de menos en este proceso. iii) En cuanto al alegado desconocimiento de la zona homogénea a la que corresponden los predios objeto de discusión, el valor determinado para cada uno de ellos y la omisión en la identificación de los propietarios, la Sala pone de presente que en la demanda la parte actora indicó la ubicación de los predios conforme al mapa de plusvalía, que al tenor de lo previsto en el artículo 1 de la Resolución nro. 090 del 9 de julio de 2014, hace parte integral de dicho acto82.

Ahora, si bien es cierto, como lo afirma la parte actora, en el citado acto no se indicó de forma expresa el valor correspondiente a cada inmueble, no se puede desconocer que en su artículo 1 se dispuso que el efecto plusvalía por metro cuadrado para el Valle del Teusacá se estableció conforme con los avalúos y cálculos realizados en el estudio técnico y soportado en el Anexo cartográfico nro. 6.

Mapa de Plusvalía, precisando en forma general [en un cuadro] la zona económica y el efecto plusvalía por m2 para cada una de ellas. De ahí que, si la parte demandante afirma que en la zona 1 están los predios El Raudal Los Pinos, Kaisa y San Antonio, en la zona 3 La Cabrerita y en la zona 5 El 80 El artículo 53 de la Resolución 70 de 2011, expedida por el Instituto Agustín Codazzi, señala que las zonas homogéneas geoeconómicas son «los espacios geográficos determinados a partir de Zonas Homogéneas Físicas con valores unitarios similares en cuanto a su precio, según las condiciones del mercado inmobiliario». 81 «Dado que la reglamentación del Valle del Río Teusacá, contenida en el Decreto 006 de 2013, contemplan un área objeto de estudio por las limitaciones que impone la resolución 076 de 1977 del INDERENA, en cuanto al desarrollo de actividades diferentes a las de protección y conservación de los suelos, por encima de la cuota 2650 m, se recomienda que para cuando estas restricciones se superen y se definan nuevas áreas sujetas a plusvalía, se les aplique la misma zona de plusvalía aledaña, de acuerdo al plano de zonas homogéneas físicas del IGAC».

Fl. 85 c.a. 82 «ARTÍCULO 1º. Modificar el artículo 1º de la Resolución 278 de 2013, el cual quedará así: ARTICULO 1º: DETERMINACIÓN DEL EFECTO PLUSVALÍA. Como consecuencia de la acción urbanística se establece determinar el efecto plusvalía por metro cuadrado para el Valle del Teusacá, indicado de manera general en el siguiente cuadro de conformidad con los avalúos y cálculos realizados en el estudio realizado por la administración Municipal y soportado en el Anexo cartográfico No. 6.

Mapa de Plusvalía, el cual hace parte integral de la presente Resolución: […]». Radicado: 25000-23-37-000-2015-01754-01 [23551] Demandante: Alianza Fiduciaria SA y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34 Río, al consultarse el cuadro inserto en el acto se puede conocer el valor del efecto plusvalía. En cuanto a los predios: (i) Las Bombas, Los Sauces La Virginia y Rosil II y (ii) Palacio Alto y El Portal, que según se adujo en la demanda, los primeros estarían ubicados parte en la zona 5 y parte en la zona 1, y los segundos en zona sin demarcar, encuentra la Sala que se trata de una manifestación sin desarrollo argumentativo y probatorio que permita tener certeza de tales hechos.

En todo caso, se evidencia que en el artículo 3 de la Resolución nro. 278 del 2 de octubre de 2013, que no fue objeto de modificación con la Resolución nro. 090 del 9 de julio de 2014, actos demandados, se dispuso que la Oficina Asesora de Planeación, teniendo en cuenta lo previsto en los mismos, en el Acuerdo 038 de 2009 y en la Ley 388 de 1997, liquidará el monto de la participación en plusvalía, aplicando las tasas adoptadas por el Concejo municipal mediante los Acuerdos 038 de 2009 y 57 de 2013, o la norma que lo modifique, adicione y/o sustituya (art. 2).

En relación con la omisión en la identificación de los propietarios de los predios en los actos demandados, basta con señalar que los sujetos pasivos del efecto plusvalía son los propietarios o poseedores de los inmuebles a los que se les autorice un uso más rentable o un mayor aprovechamiento del suelo, de ahí que la falta de inclusión advertida por la demandante no conduzca a la nulidad de los actos demandados.

Se destaca que la Resolución nro. 278 de 2013 y su modificatoria la Resolución nro. 090 de 2014 determinan el efecto plusvalía por metro cuadrado de las diferentes zonas homogéneas geoeconómicas del Valle del Teusacá, en el que están ubicados los predios que interesan en este proceso, pues no se probó lo contrario, de ahí que, cuando se haga exigible el tributo (art. 83 Ley 388 de 1997), se tendrá que tener en cuenta el sujeto pasivo, la zona en la que se ubica el predio, el valor del efecto plusvalía indicado en los actos demandados en este proceso y aplicar la tasa correspondiente, por lo tanto, no le asista razón a la parte actora al sostener que la liquidación del tributo queda al arbitrio de la Administración. (iv) Respecto a que el documento técnico no determina de forma correcta el mayor valor de la tierra que se produce a partir de la decisión de ordenamiento que da lugar a la configuración del plus valor, no identifica los predios que resultan beneficiados y no estima el valor antes y después de la acción urbanística para realizar el cálculo de la diferencia o mayor valor –plusvalía- de cada predio, se advierte que estos argumentos no fueron propuestos en la demanda, razón por la cual, la Sala no emitirá pronunciamiento al respecto, pues de lo contrario se desconocería el principio de congruencia de la sentencia (art. 281 CGP), se excedería el objeto del recurso de apelación (art. 320 CGP) y se le vulneraría el derecho a la defensa y contradicción que le asiste a la parte demandada.

En relación con el alegato, según el cual, los avalúos no se realizaron de acuerdo con lo establecido en los artículos 20 a 26 del Decreto 1420 de 1998, 296 del Estatuto Tributario del Municipio de Guasca y la Resolución 620 de 2008, se observa que en la sentencia apelada el Tribunal se refirió al contenido de los avalúos y a sus anexos, luego de lo cual concluyó que en estos se indicó el valor comercial actualizado, el nuevo valor y la diferencia entre estos en metros cuadrados, Radicado: 25000-23-37-000-2015-01754-01 [23551] Demandante: Alianza Fiduciaria SA y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35 discriminados por zonas económicas (02, 03, 04, 05 y 06), sin que la parte actora haya propuesto un reparo concreto en relación con el análisis realizado por el a quo.

Así las cosas, se concluye que no está probado que en la expedición de los actos demandados se haya incurrido en falta de motivación. Conforme a lo analizado, no prospera el recurso de apelación, razón por la cual, se confirmará la sentencia apelada. Finalmente, de conformidad con lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso, no se condenará en costas en esta instancia, comoquiera que no se encuentran probadas en el proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. CONFIRMAR la sentencia del 27 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”. 2.

Reconocer personería para actuar como apoderado del municipio de Guasca al abogado Diego Marcelo Cubillos Prada, en los términos y para los efectos del poder conferido visible en el folio 381 del cuaderno principal. 3. Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO