Radicado: 66001-23-33-000-2021-00237-01 (0704-2025) Demandante: Carolina Jiménez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C. veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001-23-33-000-2021-00237-01 (0704-2025) Demandante: Carolina Jiménez López Demandado: Superintendencia de Industria y Comercio Tema: Relación laboral encubierta Decisión: Confirma sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO 1.
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide el recurso de apelación presentado por la demandante en contra de la sentencia del 23 de enero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. I. ANTECEDENTES1 1.1 Pretensiones de la demanda 2.
Declarar la nulidad de los Oficios 21-19258 del 27 de enero de 2021 y 21- 54032 del 22 de febrero de 2021, expedidos por la Secretaría General de la Superintendencia de Industria y Comercio, mediante los cuales se negó el reconocimiento de una relación laboral encubierta y el pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones de origen laboral solicitados por la demandante. 3.
En consecuencia, se declare que entre las partes existió una relación laboral encubierta entre el 5 de febrero de 2016 y el 14 de diciembre de 2018 y 1Índice 2 aplicativo SAMAI primera instancia. Radicado: 66001-23-33-000-2021-00237-01 (0704-2025) Demandante: Carolina Jiménez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 el reconocimiento y pago de todas las sumas correspondientes a salarios, cesantías, intereses a las cesantías, primas de servicios, de navidad, técnica y convencionales; diferencias salariales; vacaciones; viáticos; horas extras; aportes a seguridad social y demás beneficios o emolumentos dejados de percibir. 4.
Asimismo, se declare la ineficacia de la terminación unilateral de la relación contractual y ordenar el reintegro de la demandante al cargo de Profesional Especializado Grado 17, Código 2028, en el área funcional de la Delegación para Protección al Consumidor y/o Dirección de Investigaciones de Protección al Consumidor, o a uno de igual o superior categoría. Se condene a la entidad al pago de las indemnizaciones previstas en el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo y en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990; se le dé cumplimiento a la condena en los términos de los artículos 187, 192, 194 y 195 del CPACA, y se condene en costas. 4.1 Subsidiariamente, solicitó que se condene a la entidad al pago de las diferencias salariales y prestacionales entre lo pagado y lo que devengó un Profesional Especializado Grado 17 entre el 5 de febrero de 2016 y el 14 de diciembre de 2018. 1.2.
Hechos que fundamentan la demanda 5. La señora Carolina Jiménez López prestó sus servicios a la Superintendencia de Industria y Comercio, como delegada para la Protección del Consumidor, Dirección de Investigaciones y Asuntos Jurisdiccionales, Grupo de Defensa del Consumidor, desde el 5 de febrero de 2016 hasta el 14 de febrero de 2018, mediante la suscripción de diferentes contratos de prestación de servicios. 6.
Las funciones de la demandante fueron realizadas como abogada de la Casa del Consumidor del municipio de Pereira, bajo continua subordinación, cumpliendo los requerimientos y condiciones señaladas por sus jefes inmediatos. 7. Dentro de las obligaciones realizadas por ella se encuentran las siguientes: i) socialización del estatuto del consumidor y derechos de los consumidores a los establecimientos de comercio de la ciudad de Pereira y diferentes municipios de Risaralda; ii) capacitación a los funcionarios y contratistas de las diferentes alcaldías de los municipios de Risaralda y empresas; iii) asistencia y orientación a los usuarios y/o consumidores que se acercaban a las casas del consumidor de su región y zonas de influencia; recepción y traslado a las peticiones, quejas o reclamos atendidos por los consumidores; iv) realización de las visitas de inspección a los establecimientos de comercio para verificar el cumplimiento de la normatividad (sic) vigente sobre Protección al consumidor; v) proyección de actos administrativos (pliegos de Radicado: 66001-23-33-000-2021-00237-01 (0704-2025) Demandante: Carolina Jiménez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 cargos) que fueran asignados durante el mes por la Dirección de Investigaciones; y, vi) tareas de protección al consumidor cumpliendo labores para la Delegatura de Investigaciones de Protección al Consumidor y las Casas del Consumidor, con los proyectos de la Red Nacional de Protección al Consumidor para desarrollar la regionalización de la protección de los derechos de los consumidores (sic), objeto institucional de la entidad pública empleadora. 8.
El lugar de trabajo era la Casa del Consumidor de la Superintendencia de Industria y Comercio, y el horario era de lunes a viernes de 8:00 a.m. a 1:00 p.m. y de 2:00 p.m. a 6:00 p.m., y los sábados de 8:00 a.m. a 1:00 p.m., sin perjuicio de asistir a capacitaciones, actividades extracurriculares o traslados a la sede principal de la entidad. 9.
La actora no fue objeto de llamados de atención por insuficiencia en el servicio, indisciplina, incumplimiento o irrespeto hacia sus compañeros o superiores. 10. Aunque se presentaron interrupciones entre la suscripción de los contratos, el servicio continuó prestándose de forma ininterrumpida. 11. El 17 de enero de 2021, la actora presentó reclamación administrativa ante la entidad para que se reconocieran y pagaran los derechos y salarios dejados de cancelar.
Esta solicitud fue negada mediante Oficio 21-19258 del 27 de enero de 2021, contra el cual se interpuso el recurso de reposición y en subsidio de apelación, siendo rechazados mediante Oficio 21-54032 del 22 de febrero de 2021. 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración 12. Se invocó la vulneración de los artículos 1, 2, 4, 25 y 53 de la Constitución Política.
En cuanto a las disposiciones legales, se citaron las siguientes: artículos 54, 64, 65, 127, 132 numeral 1, 149, 186, 249, 253 numeral 1, 306 numeral 1 y 340 del Código Sustantivo del Trabajo; Decreto Ley 2127 de 1945; y Ley 446 de 1998. 13. En el desarrollo del concepto de violación se indicó que, con las pruebas allegadas al proceso, se evidenciaba la configuración de los elementos esenciales de una relación laboral, especialmente la subordinación. La entidad contratante utilizó los contratos de prestación de servicios para evitar el reconocimiento y pago integral de las prestaciones y salarios a los que tenía derecho la demandante por las funciones ejecutadas. 14.
En consecuencia, se presentó una transgresión injustificada de sus derechos laborales que, en aplicación del principio de primacía de la realidad consagrado en el artículo 53 de la Constitución, deben ser protegidos en esta Radicado: 66001-23-33-000-2021-00237-01 (0704-2025) Demandante: Carolina Jiménez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 instancia judicial, máxime cuando, mediante su servicio -en principio temporal-, la entidad cubrió una necesidad permanente que correspondía a un cargo institucionalizado, esto es, el de Profesional Especializado Nivel 17. 1.4.
Contestación de la demanda2 15. La Superintendencia de Industria y Comercio contestó la demanda oponiéndose a todas las pretensiones. 16. En cuanto a los hechos, negó que la actora en el ejercicio de sus actividades estuviera subordinada por personal de la entidad. Si bien tuvo coordinadores y/o supervisores, dicha situación no configura la relación laboral, pues la supervisión o la presentación de informes se encuentran de los límites permitidos en la ejecución de los contratos de prestación de servicios. 17.
Por último, propuso como excepciones las siguientes: i) previas: caducidad y prescripción; ii) mérito: i) inexistencia del contrato realidad. 1.5. Sentencia de primera instancia3 18. El Tribunal Administrativo del Risaralda dictó sentencia el 23 de enero de 2025, accediendo parcialmente a las pretensiones de la demanda. Declaró no probada la excepción de prescripción y la nulidad de los actos administrativos demandados.
Condenó a la Superintendencia de Industria y Comercio, a título de restablecimiento del derecho, a pagar a la señora Jiménez López las prestaciones sociales de orden legal (en las funciones de investigación y gestión jurídica, percibidas por el personal de planta de la entidad en un cargo similar) a las cuales tiene derecho, por los períodos comprendidos entre el 5 de febrero de 2016 y el 30 de diciembre de 2016, 22 de febrero de 2017 y 31 de mayo de 2017, 1º de junio de 2017 y 30 de septiembre de 2017, 9 de octubre y 27 de diciembre de 2017, 23 de enero de 2018 y 7 de julio de 2018 y entre el 10 de agosto de 2018 y el 14 de diciembre de 2018. 19.
Igualmente, condenó a la entidad a pagar a la señora Jiménez López las diferencias salariales que resulten entre lo que recibió y lo que debió recibir como salarios en un cargo similar, de acuerdo con la asignación que corresponda a dicho cargo por los períodos en que se declaró la relación laboral. En caso de no existir un cargo de planta, el tribunal consideró que debía tenerse como base «los salarios pactados en los contratos de prestación de servicios». 20.
Ordenó a que la Superintendencia de Industria y Comercio con base en los salarios de un cargo con funciones de investigación y gestión jurídica dentro de la planta de personal, calcule el Ingreso Base de Cotización (IBC) pensional 2 Índice 8 aplicativo SAMAI primera instancia. 3 Índice 33 aplicativo SAMAI primera instancia. Radicado: 66001-23-33-000-2021-00237-01 (0704-2025) Demandante: Carolina Jiménez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 de la actora mes a mes, determine las diferencias con los aportes efectuados como contratista y, de existir diferencias, realice el pago al fondo respectivo en el porcentaje que le correspondía como empleador.
La demandante debe acreditar las cotizaciones que efectuó y, si no las hizo o existen diferencias a su cargo, deberá pagar o completar el porcentaje que le correspondía como trabajadora. 20.1 Declaró que todo el tiempo laborado, salvo interrupciones, debía computarse para efectos pensionales. Negó las demás pretensiones de la demanda y no condenó en costas. 21.
Para arribar a esta decisión, explicó que la demandante prestó su servicio en favor de la Superintendencia de Industria y Comercio en el programa de implementación y funcionamiento de la Red Nacional de Protección al Consumidor en los siguientes periodos: entre el 5 de febrero de 2016 y el 30 de diciembre de 2016, 22 de febrero de 2017 y 31 de mayo de 2017, 1º de junio de 2017 y 30 de septiembre de 2017, 9 de octubre y 27 de diciembre de 2017, 23 de enero de 2018 y 7 de julio de 2018 y entre el 10 de agosto de 2018 y el 14 de diciembre de 2018. 22.
La remuneración se probó con los contratos suscritos entre las partes, así como con la aceptación que al respecto hizo la entidad en la contestación de la demanda. 23. La subordinación se probó a partir de documentos y testimonios que evidenciaron las condiciones, actividades y características del servicio prestado por la demandante. 24.
Que con las declaraciones se demostró que la actora: cumplía actividades jurídicas generales y relacionadas con la inspección, vigilancia y control en materia de protección al consumidor; se encargaba de la ejecución de labores de investigación de usuarios que incumplían las normas de protección al consumidor; sustanciaba los procesos administrativos sancionatorios; estaba a cargo de la Red Nacional de Protección al Consumidor que era dirigida por la Superintendencia de Industria y Comercio en la Casa del Consumidor en Pereira. 25.
Asimismo, cumplía un horario impuesto por la entidad y requería permiso para ausentarse; realizaba y dirigía capacitaciones a usuarios y a la administración municipal; recibía elementos de trabajo; sus funciones eran dirigidas por la entidad; y era capacitada y evaluada, bajo advertencia de no renovársele el contrato. Estas funciones eran de carácter permanente, pues se desarrollaron durante dos años. 26.
Configurados los elementos de la relación laboral, el tribunal analizó la excepción de prescripción y concluyó que no se configuró, dado que la reclamación de la existencia de la relación laboral se presentó el 18 de enero de Radicado: 66001-23-33-000-2021-00237-01 (0704-2025) Demandante: Carolina Jiménez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 2021, es decir, dentro de los tres años siguientes a la finalización del vínculo.
Aunque hubo una interrupción de 37 días hábiles entre la terminación del contrato 557 de 2016 (30 de diciembre de 2016) y el inicio del contrato 702 de 2017 (22 de febrero de 2017), conforme a la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2- 2021 ello no era un criterio determinante para declarar la solución de continuidad, por lo que declaró no próspera dicha excepción. 27.
Negó la pretensión relacionada con el pago de trabajo suplementario, pues, aunque la declaratoria del contrato realidad permite el reconocimiento de las prestaciones sociales que perciben los funcionarios públicos, estas deben estar demostradas, y la actora no acreditó de forma suficiente y clara que se hubiera presentado trabajo suplementario. 28.
Asimismo, negó la pretensión de reintegro, al considerar que la declaratoria de la relación laboral no otorga la calidad de empleado público ni genera derecho a una nueva vinculación a la planta de personal de la entidad. 29. También denegó la indemnización por perjuicios causados, por cuanto no se acreditó en el expediente que la actora los hubiera padecido. 30.
Por último, declaró improcedente, y por tanto negó, la petición de devolución de aportes realizados por la demandante al Sistema de Seguridad Social. 1.6. Recurso de apelación 31. La demandante4, a través de su apoderado, presentó recurso de apelación parcial en contra de la sentencia de primera instancia, a través de los siguientes argumentos: 32.
Precisó que el recurso tiene por objeto reprochar los aspectos en contra de las pretensiones, referentes a las medidas tomadas para el restablecimiento del derecho contempladas en la sentencia. 33. Señaló que, aunque en la parte considerativa de la sentencia se acreditó la existencia de una relación laboral entre el 5 de febrero de 2016 y el 14 de diciembre de 2018, los períodos reconocidos para el restablecimiento del derecho se limitaron a los previstos en los contratos de prestación de servicios. 34.
Afirmó que las interrupciones contractuales constituyen una formalidad que no debe fragmentar el derecho a salarios y prestaciones, ya que no existió solución de continuidad en la relación laboral. En consecuencia, solicitó que el restablecimiento del derecho comprenda un único periodo, del 5 de febrero de 2016 al 14 de diciembre de 2018. 4 Índice 41 aplicativo SAMAI primera instancia. Radicado: 66001-23-33-000-2021-00237-01 (0704-2025) Demandante: Carolina Jiménez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 35.
Manifestó que tiene derecho al reconocimiento del trabajo suplementario. Aunque el a quo lo negó por ausencia de prueba, sostuvo que este reflejaba labores exigidas fuera de la jornada ordinaria. Que en el expediente obran informes de las actividades realizadas fuera del lugar y horario habituales, en reuniones y capacitaciones, los cuales acreditan la ejecución de trabajo suplementario. 36.
Cuestionó que se negara el reintegro al cargo; pues, aunque no se le reconoció la calidad de empleada pública, tiene derecho a las prerrogativas prestacionales de los funcionarios públicos, incluido el reintegro a un cargo de igual o superior jerarquía. 37. Solicitó el reconocimiento de la indemnización por los perjuicios derivados de la terminación sin justa causa de la relación contractual.
Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes, II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 38. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo5. 39.
De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso6, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita solamente a lo expuesto por el apelante, pero cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o cuando quien no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitación. 40.
En ese sentido, comoquiera que solamente apeló la parte demandante, la resolución del caso en esta instancia se ceñirá a los argumentos expuestos en el recurso de alzada. 2.2. Problema jurídico 41. De acuerdo con los argumentos expuestos en los recursos de apelación, el problema jurídico se contrae a resolver los siguientes puntos: 5 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 6 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Radicado: 66001-23-33-000-2021-00237-01 (0704-2025) Demandante: Carolina Jiménez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 42.
Teniendo en cuenta que en primera instancia se declaró la existencia de una relación laboral entre las partes, y que esta no fue objeto de reproche, debe determinarse: 42.1 ¿si la señora Carolina Jiménez López tiene derecho a que la Superintendencia de Industria y Comercio le reconozca y pague las prestaciones y acreencias laborales reconocidas por el a quo desde el 5 de febrero de 2016 hasta el 14 de diciembre de 2018, sin interrupción alguna? 42.2 ¿si la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de horas extras por trabajo suplementario? 42.3 ¿si la demandante tiene derecho a que la entidad la reintegre a su labor? 42.4 ¿si la demandante tiene derecho a que se le pague una indemnización por perjuicios causados por la terminación sin justa causa de los contratos de prestación de servicios? 2.2.1.
Análisis de la Sala frente al primer problema jurídico - de la interrupción entre los contratos suscritos entre las partes 43. La demandante cuestionó que, para establecer la condena, el tribunal consideró la existencia de interrupciones en la prestación personal del servicio, basándose en los períodos señalados en los contratos suscritos; pues, aunque dichos documentos reflejan interrupciones, estas fueron meramente formales, dado que en la práctica el servicio lo prestó de manera continua entre el 5 de febrero de 2016 y el 14 de diciembre de 2018. 44.
Para resolver este punto, la Sala tendrá en cuenta lo que respecto del término interrupción de los contratos de prestación de servicios, unificó7 esta Corporación en la sentencia de 9 de septiembre de 2021. 7 La Sección Segunda, en la sentencia de unificación por importancia jurídica SUJ-025-CE-S2-2021, expresó: «150. Como se indicó en el apartado anterior, aunque en la actualidad la Sección Segunda aplica el criterio pacífico sobre el término y el momento a partir del cual debe computarse la prescripción extintiva, la existencia de vinculaciones contractuales consecutivas hace necesario el examen de sus interrupciones, con el fin de establecer si se presentó o no la solución de continuidad en la relación laboral declarada.
En ese sentido, la Sala considera adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral. 151.
Adicionalmente, como complemento de la anterior regla, deberán atenderse las siguientes recomendaciones: 152. Primera: cuando las entidades estatales a las que se refiere el Artículo 2 de la Ley 80 de 1993 celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con una misma persona natural, en los que concurran todos los elementos constitutivos de una auténtica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro, no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, siempre y cuando se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades. 153.
Segunda: en cualquier caso, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual. En el evento contrario, el juez deberá definir si ha operado o no tal fenómeno extintivo respecto de algunos de los contratos sucesivos celebrados, Radicado: 66001-23-33-000-2021-00237-01 (0704-2025) Demandante: Carolina Jiménez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 45.
Así las cosas, del material probatorio allegado, advierte la Sala que respecto del tema los testimonios revelan lo siguiente. 46. La testigo, señora Angélica María Díaz Cubides al interrogársele sobre interrupciones entre contratos, y el servicio prestado durante tales lapsos por la demandante dijo lo siguiente: «Pregunta: Usted nos puede indicar, doctora Angélica, entre contrato y contrato.
Primero que todo, de quién dependía de que se prorrogara o de que un funcionario continuara con el contrato. Y segundo, nos puede explicar qué ocurría, dentro de cuánto tiempo podía pasar dentro de que un funcionario supiera que se le había renovado el contrato y el cumplimiento de sus funciones. Es decir, ¿había algún tipo de interrupción? Contestó: Bueno, la renovación del contrato (…) dependía de la dirección de investigación y de protección del consumidor.
Ellos le pasaban la lista al coordinador de las personas que seguían, pero previamente se había presentado un examen de conocimiento, para saber si seguíamos o no se seguía ya trabajando. Lo otro era que los contratos eran de forma continua. Cuando a veces no hacían prórroga, sino que se acababa el contrato, los servicios de nosotros seguían prestándose, el de Carolina seguía prestándose, porque no podía parar la función investigativa en cuanto a que ya se venía adelantando y tenía unos términos, y en cuanto también a que no se podía dejar de prestar la atención en la casa del consumidor.
Entonces, así no se tuviera contrato, se continuaba con la ejecución de las funciones para las que fuimos allá contratadas (…)». 47. A la testigo también se le indagó respecto a si la demandante se ausentó en algún momento mientras no tenía contrato con la entidad, frente a lo cual dijo: «Pregunta: ¿usted le puede indicar al tribunal si la doctora Carolina Jiménez se ausentó en algún momento mientras no existía contrato? Contestó: Que yo recuerde, no». 48.
Por su parte, el testigo, señor Martín Eduardo Mejía Castaño se le preguntó si la demandante ejerció las actividades para las cuales fue contratada de manera continua o, por el contrario, había periodos de interrupciones entre los contratos, a ello contestó: «Contestó: Siempre que la casa del consumidor estaba funcionando, siempre que tuvimos vinculación con los contratos que nos hacían, estuvimos ahí presentes realizando las actividades hasta que yo estuve.
Había unos momentos que era cuando nos quedábamos sin contrato, que era (…) entre diciembre y enero, eran unos 15 días, 20 días a veces, pero en ese término parte del compromiso de nosotros era que si mucho había una semanita pues que la casa se cerraba para todos, pero después, así no tuviéramos contrato, nosotros seguíamos laborando, asistiendo a la casa del consumidor, si no teníamos la camioneta para hacer los desplazamientos a las inspecciones y todo, entonces las actividades que ellas realizaban eran atender al público, resolver las dudas, si ellas veían que era necesario poner en conocimiento por alguna información que recibieran de parte de algún usuario respecto a violaciones a los derechos de los consumidores, eso también daba, digamos que daba actividad para que ellas se informaran de todas estas violaciones y hacía parte de la labor de ellas». situación en la cual no procederá el reconocimiento de los derechos salariales o prestacionales que de aquellos hubiesen podido generarse».
Radicado: 66001-23-33-000-2021-00237-01 (0704-2025) Demandante: Carolina Jiménez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 49. De las declaraciones se advierte que la señora Díaz Cubides manifestó que los servicios de la actora eran continuos, que se seguían prestando aun sin contratos y que, según recuerda, no hubo períodos en los que la demandante dejara de asistir a la entidad mientras no tenía contrato.
Por su parte, el señor Mejía Castaño indicó de forma general, sin referirse específicamente al caso de la actora, que entre contratos existían periodos de interrupción durante los cuales, por compromiso de los contratistas, se seguía laborando. 50. Para la Subsección, estas exposiciones no son suficientes ni claras para demostrar la continuidad del servicio durante los espacios en que termina e iniciaba otro contrato de prestación de servicios.
Si bien ambos testigos manifestaron de manera general que las funciones eran ininterrumpidas, no evidenciaron un conocimiento preciso sobre los momentos en que la demandante habría seguido prestando el servicio sin contrato. En particular, la señora Díaz Cubides se limitó a declarar, de forma vaga, que no recordaba haberla visto ausente, y el señor Mejía Castaño no abordó el punto de manera concreta. 51.
En consecuencia, estas pruebas no aportan elementos que respalden la tesis de la parte recurrente. 52. Así, las únicas pruebas que con suficiencia y claridad determinan los extremos en los que la demandante prestó su servicio a la entidad son los documentos, de los que se extrae que el servicio se realizó en los siguientes periodos: Número de Contrato Inicio Finalización 557 de 20168 5 de febrero de 2016 30 de diciembre de 20169 Interrupción contractual de 1 meses, y 18 días (52 días calendario) 702 de 201710 22 de febrero de 2017 31 de mayo de 2017 1155 de 201711 1 de junio de 2017 30 de septiembre de 2017 Interrupción contractual de 8 días calendario 1506 de 201712 9 de octubre de 2017 27 de diciembre de 2017 Interrupción contractual de 26 días calendario 731 de 201813 23 de enero de 2018 7 de julio de 201814 1 meses, y 1 día (32 días calendario) 1625 de 201815 10 de agosto de 2018 14 de diciembre de 2018 53.
Como se aprecia, entre los contratos existieron interrupciones que no se desvirtúan con las demás pruebas del expediente; por lo tanto, no es posible efectuar el reconocimiento prestacional sin atender las interrupciones que revela 8 Índice 2 aplicativo SAMAI primera instancia – Anexo 3 pág. 102 9 Índice 2 aplicativo SAMAI primera instancia – Anexo 3 pág. 34 (Certificado de terminación del contrato) 10 Índice 2 aplicativo SAMAI primera instancia – Anexo 3 pág. 116 11 Índice 2 aplicativo SAMAI primera instancia – Anexo 3 pág. 12 Índice 23 aplicativo SAMAI primera instancia 13 Índice 23 aplicativo SAMAI primera instancia 14 Índice 2 aplicativo SAMAI primera instancia – Anexo 3 pág. 60 (Certificado de terminación del contrato) 15 Índice 2 aplicativo SAMAI primera instancia – Anexo 3 pág. 127 Radicado: 66001-23-33-000-2021-00237-01 (0704-2025) Demandante: Carolina Jiménez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 en anterior cuadro, razón por la cual, este punto del recurso será resuelto de manera desfavorable. 2.2.2.
Análisis de la Sala frente al primer problema jurídico - del reconocimiento del trabajo suplementario 54. La apelante sostuvo que el trabajo suplementario era el medio con el cual la entidad evaluaba el compromiso de los contratistas y que dicho tiempo adicional quedaba acreditado a través de los cronogramas e informes de actividades que obran en el expediente. 55.
A pesar de la anterior afirmación, la Sala del material probatorio concluye que no le asiste razón a la recurrente, pues en el expediente no reposan los elementos necesarios que demuestren la ejecución de trabajo suplementario, aunado a que la aquí demandante se desempeñó como contratista de la entidad, condición que no le permite tener los mismos derechos de los empleados de planta, dado que su vinculación se realiza mediante acto de nombramiento y posesión, además, no tienen las mismas responsabilidades u obligaciones legales y constitucionales. 56.
En efecto, los testigos si bien refirieron que las actividades se cumplían en un horario comprendido entre las 8 a.m. y las 5 p.m.16, no indicaron que la demandante hubiera desempeñado sus funciones en horas adicionales, y mucho menos precisaron con certeza la periodicidad de dichas labores. Por su parte, los informes de ejecución contractual se limitan a describir actividades realizadas, sin indicar los días u horas de su ejecución, por lo que no constituyen prueba idónea ni pertinente para acreditar este aspecto. 57.
En consecuencia, este reparo tampoco prospera. 2.2.3. Análisis de la Sala frente al tercer problema jurídico - de la solicitud de reintegro al cargo 58. La parte apelante sostuvo que, dado que en la sentencia apelada se declaró la existencia de una relación laboral encubierta, tiene derecho a ser reintegrada a la entidad para desempeñar las funciones que realizaba como contratista. 59.
La Sala negará esta solicitud, pues el reconocimiento de la existencia de la relación laboral en aplicación del principio de primacía de la realidad no confiere a la demandante la calidad de empleada pública. Este estatus solo se 16 En detalle, la testigo Díaz Cubides dijo lo siguiente: «Sí, señora. Todo el día estaba en las instalaciones de la casa del consumidor desde las 8 de la mañana hasta las 5 de la tarde que era el cierre de la casa.
Si ella necesitaba algún permiso o algo así de ausentarse, ella debía pedir el permiso directamente» El señor Mejía Castaño añadió: «Sí, realmente todos en la Casa del Consumidor cumplíamos un horario. Nosotros entrábamos a las ocho de la mañana, teníamos al mediodía una hora de almuerzo y luego trabajábamos hasta las cinco de la tarde.
Se cumplían horarios» Radicado: 66001-23-33-000-2021-00237-01 (0704-2025) Demandante: Carolina Jiménez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 adquiere mediante un vínculo legal o reglamentario, y no por la simple desnaturalización de un contrato de prestación de servicios. 60.
En ese sentido, el restablecimiento que se ordena se relaciona con el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales ordinarias del orden legal, no siendo el reintegro parte del mismo; pues, conforme al ordenamiento jurídico la incorporación de los empleados públicos en las entidades estatales se realiza por los cauces institucionales, tales como procesos de selección que garanticen el principio de carrera administrativa y el ingreso y ascenso por mérito, según lo dispuesto en el artículo 125 de la Constitución Política, la Ley 909 de 2004 y normas complementarias. 2.2.4.
Análisis de la Sala frente al cuarto problema jurídico - de la indemnización por despido sin justa causa 61. La Subsección negará esta solicitud, teniendo en cuenta que la indemnización reclamada no se aplica en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo, pues se trata de un derecho laboral propio de las relaciones laborales surgidas entre particulares17, consagrada en el artículo 64 del Código Sustantivo del Trabajo. 62.
Por lo anterior, dado que no prosperaron los puntos objeto de debate, se confirmará la sentencia de primera instancia. 2.3. De la condena en costas en esta instancia 63. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.
A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 64. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 17 Código Sustantivo del Trabajo «ARTÍCULO 4o.
EMPLEADOS PÚBLICOS. <Artículo modificado por el artículo 3 de la Ley 2466 de 2025. El nuevo texto es el siguiente:> Las relaciones de derecho individual del trabajo entre la administración pública y los empleados públicos no se rigen por este Código, sino por los estatutos especiales y las leyes que se dicten. Legislación anterior: «ARTICULO 4o.
SERVIDORES PUBLICOS. Las relaciones de derecho individual del Trabajo entre la Administración Pública y los trabajadores de ferrocarriles, empresas, obras públicas y demás servidores del Estado, no se rigen por este Código, sino por los estatutos especiales que posteriormente se dicten» Radicado: 66001-23-33-000-2021-00237-01 (0704-2025) Demandante: Carolina Jiménez López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 65.
En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 66. En consecuencia, se impondrán costas a la parte demandante, por cuanto los reparos del recurso de apelación no prosperaron.
Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Risaralda. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del veintitrés (23) de enero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por Carolina Jiménez López en contra de la Superintendencia de Industria y Comercio, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: Condenar en costas en esta instancia al demandante. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Risaralda.
TERCERO: EFECTÚENSE las anotaciones correspondientes en el sistema de gestión judicial SAMAI y una vez en firme esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVAN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.