Consejero de Estado: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por la accionante contra el fallo del 28 de septiembre de 2023, emitido por el Consejo de Estado, Sección Quinta, que declaró improcedente el trámite constitucional de la referencia.
ANTECEDENTES Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los hechos probados en el expediente, así como los argumentos expuestos por el actor frente a la providencia judicial objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia general de la acción de tutela y, finalmente, se determinará lo que, en Derecho corresponda en torno a las pretensiones del demandante.
Hechos probados. El señor Luis Eduardo Manco Úsuga acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR, con el propósito de obtener el reajuste de su asignación de retiro por incremento de la prima de actividad, en aplicación de la Ley 923 de 2004 y el Decreto 4433 de 2004.
El asunto se tramitó en primera instancia por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Medellín, que mediante sentencia del 30 de junio de 2021 negó las pretensiones formuladas por el accionante, al concluir que la prestación fue reconocida y cancelada conforme a los preceptos previstos para la fecha en que se consolidó su derecho. Inconforme con esa determinación judicial adoptada, formuló recurso de apelación, desatado el 1 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el sentido de confirmarla, por considerar que no hay lugar a la aplicación de las normas, como quiera que la asignación de retiro se causó con antelación a los decretos cuya aplicación pretende el demandante.
La demanda de tutela. El señor Luis Eduardo Manco Úsuga, quien actúa en nombre propio, interpuso el presente recurso de amparo, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital, a la vida en condiciones dignas y a la seguridad social. Asegura que, si bien es cierto que la prestación reconocida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, se fundamentó y liquidó conforme a la disposición legal vigente al momento en el cual adquirió el derecho, el régimen previsto en la Ley 923 de 2004 y el Decreto 4433 de 2004 comprenden dentro de su alcance, el reajuste de las asignaciones de retiro, por lo que debe ser aplicado a su caso.
Sostiene que, el principio de favorabilidad, el cual incluye su manifestación de in dubio pro operario, es de obligatorio cumplimiento y acatamiento, lo cual implica que se opte por el entendimiento normativo, la interpretación o los efectos que resultaren más favorable al trabajado Aduce que, la actuación del tribunal accionado, comporta un (i) defecto material ante la indebida aplicación o interpretación de las disposiciones previstas en la Ley 923 de 2004, (ii) violación directa de la Constitución ante la presunta inobservancia del principio de favorabilidad y (iii) desconocimiento del precedente jurisprudencial, pues alega que la providencia censurada acogió una postura jurisprudencial que no se aviene a su caso e inobservó lo estatuido por el Consejo de Estado en sentencias del 12 de abril de 2012, 28 de febrero de 2013 y 23 de octubre de 2014.
Por consiguiente, solicitó: (i) que se tutelen los derechos fundamentales antedichos, (ii) se deje sin efecto el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia y (iii) se profiera una sentencia que garantice su derecho al debido proceso. Contestaciones de la acción. Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. Afirmó que, mediante la Resolución 0933 del 17 de marzo de 1982 se le reconoció al accionante una asignación mensual de retiro en cuantía equivalente al 74%, incluido el 15% de la prima de actividad, reajustada al 20% a partir del 1° de enero de 1991.
Manifestó que el Decreto 4433 de 2004 fue promulgado y publicado el 31 de diciembre de 2004 y según su artículo 45, rige a partir de la fecha de promulgación, sin que en ninguno de sus artículos se establezca su “operancia” de forma retroactiva ni se hiciera extensiva su aplicación a regímenes anteriores. Reiteró que la prima de actividad del demandante se liquidó conforme al estatuto vigente para la fecha de su retiro efectivo, razón por la cual no le eran aplicables las normas aludidas por el mismo, pues fueron publicadas con fecha posterior a la que se le reconoció la asignación de retiro.
Finalmente, adujo que la acción de tutela es improcedente, al considerar que la misma no es el mecanismo idóneo para el control de legalidad de las providencias judiciales y que el fallo del Tribunal Administrativo de Antioquia fue proferido en cumplimiento de la normatividad vigente. 1.2.2 El Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, guardaron silencio.
No obstante, remitieron los respectivos expedientes digitales del proceso contencioso. 1.3 Sentencia de primera instancia. Mediante fallo del 28 de septiembre de 2023, el Consejo de Estado, Sección Quinta, declaró improcedente la acción de tutela, por considerar que: (i) la discusión carece de relevancia constitucional, pues lo perseguido por el actor es un desacuerdo meramente normativo que se circunscribe a reabrir un debate zanjado en el proceso ordinario referente a que su asignación de retiro sea ajustada en los términos que, según su criterio, se ajusta a derecho;
(ii) el accionante se limitó a enunciar los derechos fundamentales que considera vulnerados como consecuencia de la debida aplicación e interpretación de la norma, sin sustentar desde el ámbito constitucional la necesidad de intervención de un juez de tutela, de manera que éste no invada la órbita del juez natural en la materia; y por último (iii) alegó desconocimiento del precedente, haciendo una relación de providencias emanadas de otros administradores de justicia, sin delimitar de manera concreta los hechos y situaciones acontecidas en esas instancias que son tangencialmente parecidas a las del caso particular. 1.4 La impugnación. Inconforme con la anterior providencia, el tutelante la impugnó, al estimar que el asunto sí reviste relevancia constitucional, ya que “el problema propuesto y los defectos denunciados no corresponden a una simple discrepancia con lo decidido por los Jueces del caso.
Lo decidido por estos entra en evidente contradicción con principios y normas de orden legal, constitucional y convencional, y perpetua una situación injusta que afecta gravemente el poder adquisitivo de las prestaciones por retiro y vejez del personal retirado de la fuerza pública y a su vez nuestro mínimo vital y dignidad”. Adicionalmente, asegura que, a pesar de la similitud o coincidencia entre los argumentos expuestos en la acción de tutela y en el proceso ordinario, ello no es óbice para concluir que se esté reviviendo la discusión dada en este último.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 32 del Decreto ley 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 Análisis general de procedencia de la acción de tutela. Para determinar la procedencia de esta acción, se debe precisar que la jurisprudencia constitucional ha establecido para tal propósito los siguientes requisitos generales: Adicionalmente, es necesario precisar que, el Consejo de Estado, mediante sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01, en cuanto al presupuesto de la inmediatez, precisó como término razonable para ejercer la acción de tutela contra providencias judiciales dictadas por la jurisdicción contencioso-administrativa, seis (6) meses contados a partir de su notificación o ejecutoria.
Para arribar a la anterior conclusión, el Consejo de Estado sostuvo que, aunque el presupuesto de inmediatez es exigible para todas las acciones de tutela, lo cierto es que, cuando se trata de un recurso de amparo contra providencias judiciales, el lapso de seis (6) meses se justifica como resultado de la garantía de los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, sin contar que, con ello se pueden vulnerar derechos de terceros.
Sin perjuicio de lo expuesto, en dicha providencia se advirtió que resulta indispensable analizar la situación concreta sometida al juez de tutela, en particular, «(…) (i) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si la inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión;
(iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado; (iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición.”». De igual modo, aceptó que, conforme a la jurisprudencia constitucional, existen dos excepciones a la aplicación del requisito de inmediatez, estas son: «(i) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación es continua y actual.
Y (ii) cuando la especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, hace desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros». Situaciones que deberán ser analizadas en cada caso, en el evento en que se acuda a la tutela en un término superior al mencionado (6 meses).
Esbozado el anterior panorama, debe examinarse si los anteriores presupuestos se configuran en el asunto bajo estudio, de la siguiente manera: De lo anterior se evidencia que la presente acción de tutela no cumple los presupuestos generales de procedibilidad contra providencia judiciales, tal como lo expuso el Consejo de Estado, Sección Quinta en providencia del 28 de febrero de 2023, tal y como a continuación se analizará. El requisito de la relevancia constitucional La jurisprudencia constitucional ha comprendido que la interposición de la acción de tutela en contra de providencias dictadas por los jueces de la República se traduce en un especial “juicio de validez” y no como un estricto “juicio de corrección”.
En ese sentido, ha señalado que dicha interpretación “impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial”. (Énfasis fuera de texto) En esa medida, es preciso recordar y reiterar que, la procedencia de la acción de tutela contra fallos judiciales ha sido concebida como un mecanismo residual y excepcional que se interpone cuando, eventualmente, una vez agotado el ordenamiento jurídico, pueden presentarse determinaciones lesivas de los derechos fundamentales.
Lo anterior, en la medida en que, dentro de cada proceso, “las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos. Si luego de agotar dichos recursos persiste una clara arbitrariedad judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales.
En ese sentido, la Corte Constitucional en la Sentencia SU-033 de 2018, sostuvo que era necesario precisar en cada caso concreto “que la acción de tutela no esté siendo utilizada como una instancia adicional para remplazar las vías judiciales ordinarias. El contenido de la solicitud de amparo debe buscar resolver cuestiones que trascienden la esfera legal, el carácter eminentemente económico de la controversia y la inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales, lo que implica la existencia de “un probado desconocimiento de los derechos fundamentales al debido proceso o al acceso a la administración de justicia”.
Posteriormente, esa misma Corporación en la Sentencia SU-573 de 2019, indicó que “la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel”.
Luego, en la Sentencia SU-128 de 2021, la Sala Plena de la Corte Constitucional añadió a dicha argumentación, que, “no es suficiente con que la parte actora alegue la violación del derecho fundamental al debido proceso para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional”. (Énfasis fuera de texto) Lo anterior, tal y como se pudo de presente en líneas precedentes, porque la relevancia constitucional se adecúa a partir de tres finalidades: (i) preservación de la competencia y de la independencia de los jueces, para evitar que se sometan ante la acción de tutela la discusión de asuntos de mera legalidad: (ii) restricción del ejercicio del recurso de amparo frente a cuestiones de relevancia constitucional que, en definitiva, afecten los derechos fundamentales; e (iii) impedir que la acción de tutela sea utilizada como un recurso adicional o tercera instancia para controvertir, sin argumentos constitucionales, las decisiones de los jueces.
En ese sentido, en atención a la naturaleza especial de la acción de tutela, incluso, desde el mismo propósito de su creación, el requisito de relevancia constitucional se constituye como un parámetro a partir del cual se retoma la finalidad de una herramienta cuyo objetivo es la real protección de los ciudadanos ante la amenaza o vulneración sus derechos fundamentales, de ahí que esta no proceda para cuestionar asuntos que involucren debates de connotación legal y/o económico.
Frente a los debates de índole legal, el ordenamiento jurídico, justamente, diseñó todo un andamiaje procesal para que, en cada una de las especialidades de la justicia se garantice el respeto por el acceso a la administración de justicia y, por supuesto, el debido proceso, razón por la cual es ese el escenario idóneo para establecer y fijar las respectivas líneas interpretativas, básicamente, a través del precedente judicial dictado por los organismos de cierre como la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado y no a través de la acción de tutela.
Ahora bien, en línea con lo expuesto por la Corte Constitucional, un asunto carece de relevancia constitucional, cuando: “(i) la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como, por ejemplo, la correcta interpretación o aplicación de una norma procesal, salvo que de ésta se desprendan claramente violaciones de derechos fundamentales; o (ii) sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, “que no representen un interés general”.
De ese modo, resulta claro comprender que la acción de tutela interpuesta en contra de providencias judiciales, “no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios”, por cuanto la competencia del juez de tutela se circunscribe “a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos y no a problemas de carácter legal”.
Así entonces, a partir de lo expuesto y, como se indicó en el cuadro que antecede, se evidencia que la presente acción de tutela no cumple el presupuesto de relevancia constitucional en los términos que exige la actual doctrina constitucional para este este tipo de procesos. Lo anterior, por cuanto el reproche fundamental de la acción de tutela es, justamente, controvertir el ámbito de aplicación normativa conforme a lo establecido en la Ley 923 de 2004 y el Decreto 4433 de 2004, so pretexto de una violación a sus garantías constitucionales, en la medida en que el actor considera que, no se plantea una tensión entre dos normas vigentes que consignan diferentes efectos, sino, que el régimen creado por la Ley 923 de 2004 contempla el reajuste de las prestaciones sociales periódicas por retiro o muerte de la fuerza pública cumpliendo la orden contenida en el Art. 13 de la Ley 4 de 1992 y que pone en concordancia el estado de esos derechos con la constitución y los compromisos internacionales adquiridos por el Estado y, que al ser esta postura más beneficiosa para el trabajador, debe preferirse sobre otros que le son perjudiciales.
En ese sentido, para esta Subsección es claro que el debate formulado no tiene relación alguna con aspecto de índole constitucional. En ese punto, es necesario reiterar que, la sola mención de vulneración de derechos fundamentales o la supuesta presencia de una causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales no es suficiente para que el amparo sea procedente, dado que, para ello, es necesario que se presenten argumentos tendientes a demostrar que, las autoridades judiciales actuaron al margen de la Constitución. En síntesis, la controversia planteada en el escrito de tutela no es constitucionalmente relevante debido a que: (i) versa sobre un asunto meramente legal, como lo es la interpretación sobre la aplicación de una normatividad proferida con posterioridad al reconocimiento de su asignación de retiro, y (ii) busca reabrir un debate ya concluido en la jurisdicción contenciosa, en el que no se advierte a primera vista una actuación arbitraria o ilegítima por parte de las autoridades judiciales.
Por lo tanto, esta Corporación debe reiterar que, la inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces de la República no se traduce, per se, en la procedencia excepcional de la acción de tutela contra estas, pues quien considere vulnerados sus derechos como resultado de una sentencia judicial, tiene la carga de presentar argumentos en los cuales se demuestre que, en efecto, el asunto es constitucionalmente relevante y, por consiguiente, se requiere la intervención del mecanismo de amparo.
En este orden de ideas, en el sub lite se confirmará la sentencia del 28 de septiembre de 2023, mediante el cual el Consejo de Estado, Sección Quinta, declaró improcedente la acción de tutela por no satisfacer el requisito de relevancia constitucional. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º.
CONFIRMAR la sentencia del 28 de septiembre de 2023, a través de la cual el Consejo de Estado, Sección Quinta, declaró improcedente la acción de tutela, conforme a lo indicado en la parte motiva de esta providencia. 2º.
NOTIFÍQUESE este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º.
COMUNÍQUESE la presente decisión a la Subsección “B” de la Sección Tercera de esta Corporación y remítasele copia. 4º. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
(Firmado electrónicamente) JORGE PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR