CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-00246-01 Demandante: OLGA MARÍA TOLOSA DE DEL CASTILLO Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA Y OTRO Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – No procede estudio de fondo porque no se cumplió el requisito de relevancia constitucional / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Los argumentos de la parte actora pretenden extender y continuar el debate planteado en el proceso ordinario, sin razones constitucionales que así lo justifiquen.
Decide la Sala1 la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia del 19 de febrero de 2024, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la solicitud de amparo. I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 18 de enero de 2024, los señores Olga María Tolosa del Castillo, Ana Leonor Florián de Moreno, Juvenal Crespo Zambrano, Mariana Leonor Florián Miranda, Aquilino Díaz Tovar, Luz Estella Castro Martínez, Jairo Oliveros Pérez, Claudina Castro Pedrozo, Eduardo de los Santos Ospino Rivas, Aura Elena Serrano Cantillo, José Manuel Mora Oviedo, Libardo Ruidíaz Bonilla, Genoveva González de Roldán, Alfonso Palmera Ramo, Perceveranda Ospina de Barreto, Ana Vicencia Ruidíaz de Palencia y Concepción Pedrozo de Cortés, mediante apoderado judicial, interpusieron acción de tutela contra el Juzgado Séptimo Administrativo de Santa Marta y el Tribunal Administrativo del Magdalena, porque consideraron vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la 1 Se advierte que, el 30 de mayo de 2024, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-00246-01 Demandante: Olga María Tolosa del Castillo y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 2 administración de justicia. Formularon las siguientes pretensiones (transcripción textual): 1º - Solicito que se tutelen los derechos fundamentales de mis representados OLGA MARÍA TOLOSA DE DEL CASTILLO, ANA LEONOR FLORIAN DE MORENO, JUVENAL CRESPO ZAMBRANO, MARIANA LEONOR FLORIA MIRANDA, AQUILINO DÍAZ TOVAR, LUZ ESTELA CASTRO MARTÍNEZ, JAIRO OLIVEROS PÉREZ, CLAUDINA CASTRO PEDROZO, EDUARDO DE LOS SANTOS OSPINO RIVAS, AURA ELENA SERRANO CANTILLO, JOSE MANUEL MORA OVIEDO, LIBARDO RUIDIAZ BONILLA, GENOVEVA GONZÁLEZ DE ROLDÁN, ALFONSO PALMERA RAMOS, PERCEVERANDA OSPINO DE BARRETO, ANA VICENCIA RUIZDIAZ DE PALENCIA, CONCEPCIÓN PEDROZO DE CORTÉS, tales como la igualdad, el debido proceso, el acceso efectivo a la administración de justicia y la tutela judicial efectiva, la correcta ejecución de las sentencias judiciales, en conexidad con el derecho a la salud, a la vida en condiciones dignas, la dignidad humana y demás que se detallaron en el líbelo de la presente tutela. 2º - Como consecuencia de lo anterior solicito DEJAR SIN EFECTOS la providencia LA SENTENCIA DE PRIMERA, de fecha 8 de julio de 2022 proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del circuito de Santa Marta y la de SEGUNDA INSTANCIA, de fecha (03) de mayo del año dos mil veintitrés (2023) proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA 3.
Emita esta sala decisión judicial, se sirva expedir providencia de reemplazo en la se conceda todas las pretensiones de la demanda en el medio de control de Reparación directa bajo el radicado: 47-001-3333-007-2017-00315-00, y se condene a las entidades demandas a cancelar los valares en salario para reparar el daño que estas causaron y se mantienen el tiempo hasta el día de hoy.
4. SE ADOPTEN todas las demás decisiones que el Juez colegiado de tutela considere necesarias para el restablecimiento inmediato del derecho fundamental vulnerado en aras de atribuir la responsabilidad del pago de la condena dictada en el medio de control de reparación directa No.: 47-001- 3333-007-2017-00315-00, adelantado por la señora OLGA MARÍA TOLOSA DE DEL CASTILLO y Otros, en contra de DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA, el MUNICIPIO DE GUAMAL y la ES.E. HOSPITAL NUESTRA SEÑORA DEL CARMEN DE GUAMAL 5.
Se respete el debido proceso integrado en el respecto al precedente Jurisprudencial Horizontal y vertical respectivamente, de mis poderdantes, los cuales están siendo vulnerados por la omisión de la E.S.E. Hospital Hospital Nuestra Señora del Carmen Municipio de Guamal – Magdalena al no dar cumplimiento a una decisión judicial. 6. Se ordene que el termino no mayor a 48 horas, los accionados realicen las gestiones medico administrativas tendientes a que se les proporcione a los demandantes las prótesis dentales en acrílico termocurado, de acuerdo al (sic) programa de atención integral del adulto mayor “sonrisa Otoñal” para evitar que se siga vulnerando el derecho a la salud de mis prohijados. 7.
Vincúlese a las otras entidades que hicieron parte del proceso objeto de la presente tutela, tales como (…). (…) Radicación: 11001-03-15-000-2024-00246-01 Demandante: Olga María Tolosa del Castillo y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 3 1.2.
Hechos Los supuestos fácticos de la solicitud de amparo se resumen así: La parte accionante manifestó que, el 20 de enero de 2006, la Gobernación del Departamento del Magdalena, los alcaldes de los 29 municipios del departamento en mención y los gerentes de los hospitales de nivel I y II del Departamento del Magdalena suscribieron el convenio interadministrativo de cooperación y cofinanciación del proyecto denominado «sonrisa otoñal», cuyo objetivo consistió en prestar atención integral para la rehabilitación oral al adulto mayor.
Asimismo, entre otras, se acordó que el referido gobierno departamental y los entes territoriales deberían aportar, en su orden, la suma de $100.000.000 y $2.717.424, para la ejecución del proyecto en mención, y los hospitales deberán asignar un odontólogo, para lo concerniente a la fase de rehabilitación oral. En el marco del referido convenio, el municipio de Guamal envió la lista de algunas personas de tercera edad al hospital Nuestra Señora del Carmen de Guamal E.S.E. (no especificó fecha), a fin de que sus piezas dentales fueran extraídas; sin embargo, ese procedimiento dental quedó mal hecho, pues, producto del incumplimiento del pago de los alcaldes de los municipios de Pedraza, Retén, Sábanas de San Ángel, Sitionuevo, Tenerife y Zapayán, el 14 de marzo de 2008, el secretario de salud del referido departamento, el interventor del proyecto y el contratista declararon la suspensión del convenio interadministrativo en mención, lo que llevó a que a muchas personas no les instalaran la respectiva prótesis.
Por lo anterior, el 20 de octubre de 2017, la parte accionante, en ejercicio del medio de control de reparación directa, demandó al Departamento del Magdalena, al Municipio de Guamal y la E.S.E Hospital Nuestra Señora del Carmen de Guamal, a fin de que fueran declarados administrativamente responsables por los perjuicios causados a estos, en consideración a que, producto de ese incumplimiento, las personas referidas tienen dificultades para masticar sus alimentos2.
El Juzgado Séptimo Administrativo de Santa Marta, en sentencia del 8 de julio de 2 Según los documentos obrantes en el expediente ordinario, a algunas personas le extrajeron las piezas dentales y, con posterioridad, las prótesis prometidas no fueron implantadas, ya que nunca se entregaron o, en su defecto, fueron entregadas con imperfecciones, por lo que no les quedaron bien.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-00246-01 Demandante: Olga María Tolosa del Castillo y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 4 2022, declaró probada la excepción de caducidad de la acción propuesta por la parte demandada. Inconforme con la anterior decisión, la parte accionante interpuso recurso de apelación, por considerar que la omisión en la implantación de las prótesis constituye un daño continuado, por lo que no operaba el fenómeno de la caducidad.
Además, mencionó que se debía acatar el precedente horizontal fijado por el Tribunal Administrativo de Magdalena, en las sentencias del 6 de marzo de 2014 y 28 de noviembre de 2018, dictadas, en su orden, dentro los procesos con radicado 2011-00187-01 y 2013-00678-01. El Tribunal administrativo del Magdalena, en sentencia del 3 de mayo de 2023, confirmó tal decisión. 1.3.
Argumentos de la tutela La parte accionante mencionó que la providencia cuestionada incurrió en los defectos fáctico y sustantivo, por las siguientes razones: El Tribunal accionado desconoció el precedente horizontal fijado por la propia autoridad judicial accionada, dentro los expedientes con radicado 47001-23-31- 002-2011-00187-00 y el 47001-3331-752-002-2013 678-00, a través de las cuales se señaló que en estos casos se configura un daño continuado y, por tanto, no hay caducidad de la acción. Indicó que el cómputo de la caducidad, en «los casos de lesiones a la integridad psicofísica de las personas», se cuenta a partir del conocimiento del daño. Para sustentar tal afirmación, citó la sentencia del 28 de febrero de 2022 (exp. 55785), proferida por la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación. Asimismo, adujo que las providencias en cuestión vulneraron el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia (no fundamentó las razones) y la vida.
Frente al último, adujo que la parte accionante no cuenta con los recursos económicos que permitan su «existencia». Resaltó que la señora Miriam Rosa Mariana Granados, quien padece de síndrome de down, depende económicamente Radicación: 11001-03-15-000-2024-00246-01 Demandante: Olga María Tolosa del Castillo y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 5 de la señora Iluminada Beatriz3.
Además, el señor Álvaro López Domínguez no puede laborar, dado que tiene amputada una pierna. Asimismo, manifestó que las demás personas son de escasos recursos, razón por la cual el juez de tutela deberá proteger sus derechos fundamentales, para evitar que fallezcan, sin haber gozado de tales garantías, tal como sucedió con los señores Mario Abel Ariza Montenegro y Francisco López Hernández. 2.
Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 23 de enero de 2023, el magistrado sustanciador en primera instancia admitió la tutela y ordenó notificar al presidente y a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo del Magdalena, al titular del Juzgado Séptimo Administrativo de Santa Marta, como parte demanda, y al gobernador del Departamento del Magdalena, al alcalde del municipio de Guamal (Magdalena) y al director del hospital Nuestra Señora del Carmen del Guamal E.S.S., como terceros con interés 2.2.
El magistrado ponente del Tribunal Administrativo del Magdalena solicitó que se declarara improcedente la solicitud de amparo, dado que la parte accionante busca reabrir el debate jurídico que ya fue zanjado por el juez natural. 2.3. Por escrito del 1º de febrero de 2024, la Gobernación del Magdalena solicitó que se declarara improcedente la solicitud de amparo, por el incumplimiento del requisito de inmediatez, pues la parte accionante presentó escrito de tutela por fuera del término establecido para tal fin, o, en su defecto, se nieguen las pretensiones de la solicitud de amparo, por no haber vulnerado los derechos fundamentales que reclamó la parte accionante. 2.4.
Los demás sujetos procesales guardaron silencio. 3. Fallo impugnado Mediante sentencia del 19 de febrero de 2024, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo, bajo 3 Cabe resaltar que la referida persona figuró como parte accionante, dentro del proceso de reparación directa con radicado 47001-23-31-002 2011-00187-00, por lo que el Despacho entiende que la parte aquí accionante se confundió en la transcripción del nombre.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-00246-01 Demandante: Olga María Tolosa del Castillo y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 6 el argumento de que la parte accionante busca convertir la sede de tutela en una instancia del proceso de reparación directa, pues los fundamentos fácticos y jurídicos del escrito de tutela son reiteración del recurso de apelación que interpuso contra el fallo del 8 de julio de 2022, que declaró la caducidad del medio de control de reparación directa. 4.
Impugnación Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante adujo que no pretende reabrir la discusión jurídica que zanjó el juez natural, en el proceso de reparación directa, pues su intención es advertir sobre el desconocimiento del precedente judicial en que incurrió el Tribunal Administrativo del Magdalena. El análisis que efectuó el a quo, respecto al requisito general de relevancia constitucional, era una forma de omitir «lo evidente en los expedientes que se solicitaron como prueba». 5.
Vinculación de terceros con interés El Despacho sustanciador del proceso en segunda instancia, mediante auto del 20 de mayo de la presente anualidad, ordenó vincular como terceros con interés a los señores Cristina Cadena Jiménez, Ernestina Martínez de Sánchez, José Alcides García Martínez, Cura Isabel Zambrano de Narváez, Antonio Ruizdíaz, Yudith de Jesús Muñoz Narváez, Emelina del Carmen Chávez de Zambrano, Pedro Manuel Zambrano Pedrozo, Orlando Suárez Arenilla, Heliodora Villalobos Miranda, María Isabel Yepes Ávila, Esperanza Flórez Rodríguez, Lucina Rivas Guillen, Cayetano Alcendra Zambrano, Pola María Feria de Mora, José Inés Florián Noriega, José María Macías Bellos, Domingo Manuel Florián Pedrozo, Gustavo Aguilar García, Manuel Salvador Pedrozo Pérez, Salomón Ernesto Noriega Cortés, Luis Alejandro Mugno Contreras, Amancio Caro Torres, Alfonso López Castro, Bertilda Polo de Mejía, Nelva Rivera Carrera y Cristóbal Cotes González, quienes, junto con la parte accionante instauraron demanda de reparación directa con radicado 47-001-3333- 007-2017-00315-02.
No obstante lo anterior, ninguno de los vinculados se pronunció frente a las pretensiones de la tutela. Radicación: 11001-03-15-000-2024-00246-01 Demandante: Olga María Tolosa del Castillo y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 7 6. Intervención en segunda instancia En memorial del 24 de mayo de 2024, la Gobernación del Magdalena reiteró la solicitud de declaratoria de improcedencia contenida en la contestación de la demanda y, adicionalmente, sostuvo que: • Si bien la parte accionante expresó su inconformidad frente a las sentencias cuestionadas, lo cierto es que no advirtió sobre la configuración de yerros de naturaleza constitucional en tales decisiones, lo cual le impide al juez de tutela intervenir de fondo en el caso bajo estudio. • Existe otro mecanismo de defensa judicial, idóneo y eficaz, para que los demandantes reclamen la protección de sus derechos: el recurso extraordinario de revisión. • No se justificó por qué la parte accionante se demoró en acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa. • El Tribunal Administrativo del Magdalena no incurrió en el defecto sustantivo alegado, dado que sí se configuró el fenómeno de la caducidad en la acción de reparación directa que pretendía ejercer la señora Olga María Tolosa y otros, pues aquellos tardaron más de 11 años para interponer la demanda.
II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 19 de febrero de 2024, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 2. Análisis del caso 2.1. Requisitos generales de procedibilidad 2.1.1. Inmediatez: la tutela cumple con este requisito, toda vez que la sentencia de segunda instancia fue proferida el 3 de mayo de 2023 y notificada el día 3 de agosto Radicación: 11001-03-15-000-2024-00246-01 Demandante: Olga María Tolosa del Castillo y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 8 del mismo año, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 18 de enero de 2024, esto es, dentro de los seis meses siguientes.
Este término resulta razonable. 2.1.2. La providencia cuestionada no fue proferida en un proceso de tutela. 2.1.3. Subsidiariedad: la parte actora interpuso los recursos disponibles dentro del proceso ordinario, sin que las inconformidades enunciadas en la tutela encuadren en algunos de los recursos extraordinarios establecidos en la Ley 1437 de 2011. 2.1.4.
De la relevancia constitucional: la Sala considera necesario referirse brevemente al requisito de la relevancia constitucional de la acción de tutela, a fin de establecer si se cumple o no en el presente asunto. El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional no se agota al señalar los derechos fundamentales vulnerados y que se identifiquen los defectos contra la providencia. Se requiere que la solicitud de amparo contenga (i) una carga argumentativa mínima y (ii) que no se utilice este instrumento como tercera instancia o instancia adicional a las establecidas por el legislador.
La tesis que viene de exponerse se ajusta al precedente4 reiterado de la Corte Constitucional que, de manera consistente y consolidada, sostiene que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional a los procesos ordinarios, ni en el escenario para discutir aspectos de mera legalidad, de índole patrimonial o la interpretación propia de los jueces naturales.
De manera que este instrumento constitucional es inidóneo si lo pretendido es que el juez de tutela se adentre en juicios de corrección, de rectificación o de interpretación propios de cada especialidad. La tutela sólo se justifica en aquellos eventos en los que exista una discusión de marcada importancia constitucional, circunstancia que no se satisface con el simple señalamiento de que se están afectando garantías iusfundamentales, sino porque, en efecto, afloran dudas razonables y razonadas de que se ha desbordado el alcance de un derecho fundamental. 4 Sobre este aspecto pueden consultarse las sentencias SU-128 de 2021, T-131 de 2021, SU-103 de 2022 y SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-00246-01 Demandante: Olga María Tolosa del Castillo y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 9 ● Análisis de la relevancia en el caso concreto Como bien lo sostuvo el fallador de primer grado, la Sala advierte que la parte accionante pretende convertir este valioso mecanismo de protección de los derechos fundamentales en una instancia adicional del medio de control de reparación directa, simplemente por encontrarse en desacuerdo con la determinación de los jueces naturales sobre la configuración del fenómeno de la caducidad.
Así pues, se observa que tanto el Juzgado como el Tribunal hicieron un análisis de los hechos y las pruebas que dieron lugar a la demanda ordinaria y del momento en que, a su juicio, se causó y conoció el daño, como parámetro para el cómputo de la oportunidad para el ejercicio del medio de control. En efecto, en sentencia del 8 de julio de 2022, el Juzgado Séptimo Administrativo de Santa Marta expuso que, en la audiencia inicial celebrada el 8 de mayo de 2019, declaró no probada la excepción previa de caducidad; sin embargo, producto del recurso de apelación que presentó el Departamento de Magdalena, el Tribunal Administrativo del Magdalena revocó la decisión en mención, para que se surtiera el debate probatorio y allí considerar si existían pruebas para confirmar o desvirtuar la información sobre el momento que la parte accionante conoció del daño. El Juzgado siguió los parámetros que dispuso el superior jerárquico, y en esa segunda ocasión se abstuvo de decidir la excepción de caducidad en el desarrollo de la audiencia inicial, precisamente, para continuar el debate probatorio y establecer la prueba que permitiera estudiar la caducidad.
En consecuencia, agotado en el trámite del proceso, el Juzgado concluyó que el hecho generador consistió en la extracción de dientes que tenían «en la cavidad oral de los demandantes y al no contar con ellas ni con las prótesis totales o parciales, sufrieron un menoscabo en su salud, propiamente, en la masticación y deglución de alimentos».
Indicó que no era de recibo que la falta de instalación de la prótesis dental constituyera el hecho dañoso, pues ese hecho se generó con la referida extracción, situación que ocurrió antes del 17 de octubre de 2008, por lo que la parte accionante tenía hasta el 17 de octubre de 2010 para ejercer la acción de reparación directa; Radicación: 11001-03-15-000-2024-00246-01 Demandante: Olga María Tolosa del Castillo y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 10 sin embargo, ello no ocurrió, dado que la parte actora presentó la respectiva conciliación extrajudicial el 11 de noviembre de 2016 y la demanda el 20 de octubre de 2017, esto es, por fuera del término estipulado.
Inconforme con la anterior decisión, el apoderado judicial de la parte accionante instauró recurso de apelación, entre otras, bajo el argumento de que la autoridad judicial en mención desconoció el precedente fijado en la sentencia del 6 de marzo de 2014 (exp. «187-2011»), proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena. En ese sentido, de la simple comparación entre las razones esgrimidas en la tutela y en el recurso de apelación interpuesto contra el fallo del 8 de julio de 2022, dictado por el Juzgado Séptimo Administrativo de Santa Marta, y los propuestos en la demanda de tutela de la referencia, se evidencia que los defectos en que supuestamente incurrió la autoridad judicial demandada fueron invocados para continuar con el debate jurídico que ya fue decidido, inclusive, como se vio, aquellos relacionados con el supuesto desconocimiento del precedente horizontal.
En el siguiente cuadro se cotejarán los argumentos expuestos en el proceso ordinario y las razones que se esgrimieron en la solicitud de amparo, a fin de ilustrar de mejor manera cómo la parte demandante está utilizando la tutela como instancia adicional: Argumentos del recurso de apelación que analizó el Tribunal Administrativo del Magdalena5 (transcripción textual) Argumentos de la demanda de tutela (transcripción textual) Caducidad del Daño El despacho manifiesta: ( ) Respeto a lo anterior este suscrito tuvo la oportunidad de presentar una acción de tutela, la cual, conoció la Corte Constitucional mediante La sentencia T-606 DE 2016, en la cual el objeto de la discusión es un caso con hechos iguales y razones de méritos, en causados contra los mismos actores, y el alto tribunal Expreso lo siguiente: ( ) La aquí fallante, siendo magistrada de Descongestión Administrativa del Magdalena, La Juez falladora de Primera Instancia en el presente proceso por el cual se presente la demanda; ella, estando de magistrada encargada en el tribunal administrativo, falló el proceso bajo radicado No. 47-001-23-31-002- 2011-00187-00 en las misma condiciones del contrato que se enuncia en esta tutela (Sonrisa Otoñal), respecto a personas en las misma condiciones de la que represento, revocó la sentencia de primera Instancia y concedió las pretensiones de la demanda, cuya parte motiva manifestando que se encontraba frente a un daño de tracto sucesivo. 5 La transcripción se extrajo de la sentencia del 3 de mayo de 2023, emitida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, dentro del expediente con radicado 47-001-3333-007-2017-00315-02.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-00246-01 Demandante: Olga María Tolosa del Castillo y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 11 con ponencia de fallo de fecha 6 de marzo de 2014. Mediante el Radicado 187-2011, REVOCO la sentencia de Primera Instancia y concedió las pretensiones de la demanda frente a las entidades accionadas, en virtud de que nunca opero el fenómeno que hoy está aplicando al presente proceso.
Por otra parte, El tribunal Administrativo mediante sentencia de fecha 18 de noviembre de 2018, y bajo el radicado 678 «de 2013. REVOCO PARCIALMENTE, la sentencia del aquo del Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión y concedió las pretensiones de las demandas en el sentido de conceder los daños morales y daños a la salud, solicitados por el apoderado de la parte demandante.
Se le debe de recordar que este Tribunal no le dio aplicabilidad a la caducidad de la acción alegando que se trataba de un daño continuado o de tracto sucesivo, como ocurre en el presente proceso del cual también se habló de un precedente vertical del que ya hablaremos continuación El proceso bajo el radicado No. 47- 001-3331- 752-002-2013 678-00 que en primera Instancia le correspondió al SEGUNDO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTION DEL CIRCUITO JUDICIAL DE SANTA MARTA, dicto sentencia concediendo las pretensiones de la demanda y el tribunal la confirmó.
DECIMO SEGUNDO: Los dos Procesos antes citados, crearon un precedente jurisprudencial para este caso de las personas de la tercera edad, afectadas por el convenio de la SONRISA OTOÑAL, esto es, por estar frente a un daño de tracto sucesivo, no es aplicable la excepción de la Caducidad. Los Magistrados firmantes en los dos expedientes antes citados, para el proceso que es objeto de la presente tutela, sin fundamento alguno declararon la caducidad, sin la observancia que las personas demandantes fueron afectadas por el mismo contrato (Sonrisa Otoñal), cambiando el precedente de tracto sucesivo o daño continuado a unas personas que se encuentran en las mismas condiciones, con los mismo demandando y los mismo elementos que se usaron para generar el daño, en el mismo espacio de tiempo y lugar, creando una violación a los derechos relacionado en la presente tutela.
El demando Principal, el Departamento del Magdalena, teniendo en cuenta el precedente jurisprudencial de los procesos aquí citados, Concilió de manera extrajudicial en la procuraduría, y el Juzgado Séptimo Administrativo en el presente proceso improbó la conciliación aun cuando el comité de conciliación de la gobernación llevó la posición de conciliar.
Para tener presente, todos los hechos de sonrisa Otoñal donde fueron afectados y reparados las personas de los radicados de los hechos Décimo y Décimo Primero, como las personas del proceso por el cual presento esta acción de Amparo, todo ocurrió en el año 2006, por lo que la caducidad no aplicaba porque todos los aquí afectados el daño es de tracto sucesivo o daño continuado.
De lo anterior se aprecia, sin dificultad, que los argumentos que expuso la parte demandante en el recurso de apelación interpuesto en el proceso de reparación directa y los de la solicitud de amparo respecto del desconocimiento del precedente alegado coinciden. Adicionalmente, la Sala observa que los mismos fueron Radicación: 11001-03-15-000-2024-00246-01 Demandante: Olga María Tolosa del Castillo y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 12 estudiados y resueltos por el Tribunal Administrativo del Magdalena, en la sentencia del 3 de mayo de 2023, en la cual, luego de analizar (i) el artículo 90 de la Constitución Política de Colombia;
(ii) el régimen de responsabilidad aplicable al caso bajo estudio; (iii) las pruebas obrantes en el proceso ordinario y (iv) el fenómeno de la caducidad en el medio de control de reparación directa, concluyó que: (…) En efecto, el JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE SANTA MARTA profirió la sentencia de calenda ocho (08) de julio de dos mil veintidós (2022), a través de la cual declaró probada la excepción de caducidad de la acción, al considerar que aun cuando no existe prueba en el plenario de la fecha exacta en que se produjo la extracción pacientes en las piezas dentales de los demandantes, dicho procedimiento, sin lugar a dudas, se produjo antes del 17 de octubre de 2008, momento en que el Laboratorio Arvident recibió el listado de beneficiarios del programa Sonrisa Otoñal, para la rehabilitación oral del adulto mayo que consistía en el emuflado, acrilado, pulido y brillo de dichas prótesis, contando los demandantes hasta el 17 de octubre de 2010 para interponer la demanda; empero, la solicitud de conciliación extrajudicial ante el Ministerio Público se presentó el 11 de noviembre de 2016 y la demanda el 20 de octubre de 2017, en ambas oportunidades ya había ocurrido la caducidad del presente medio de control.
Por su parte, el extremo actor presentó escrito de apelación en contra de la referida sentencia adiada ocho (08) de julio de dos mil veintidós (2022), efectuando en síntesis dos argumentos:¡) que en el presente asunto no es posible que opere el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción, toda vez que se trata de un daño continuado y ¡i) que se debe aplicar el presente horizontal vertido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA en providencias de calenda 6 de marzo de 2014, proferida dentro del proceso de radicación 187-2011 y la del 18 de noviembre de 2018, dentro del proceso radicado 678-2013.
(…) De conformidad con el derrotero jurisprudencial anteriormente vertido por la Sala, es dable concluir de forma diamantina que, el inicio de la contabilización del término para ejercer el medio de control de reparación directa, opera desde la ocurrencia del hecho generador del daño, lo cual dista de la prolongación en el tiempo de los perjuicios, que para el caso sub examine, según los hechos narrados en la demanda, los perjuicios se concretaron con la falta de suministro e instalación de las prótesis dentales (totales o parciales) como consecuencia directa y exclusiva de la extracción de las piezas dentales de los demandantes.
Adentrándonos al asunto sub júdice, considera esta Colegiatura que no le asiste razón al extremo recurrente, en tanto afirma que en el presente asunto se está frente un daño continuado, puesto que, el hecho generador del daño alegado por dicho extremo procesal es la extracción de las piezas dentales de los demandantes, siendo la falta de suministro e instalación de las prótesis dentales los efectos de ese daño. En efecto, en la sentencia T-606 de 2016 proferida por la H. Corte Constitucional y la cual fue traída a colación por el apelante, la Alta Corporación al efectuar el estudio del requisito de procedibilidad de la tutela atinente a la subsidiaridad, señaló (…): ( ) Sin perjuicio de lo anterior, la Sala resalta que no entrará a pronunciarse frente a la pretensión incoada por el accionante, en lo Radicación: 11001-03-15-000-2024-00246-01 Demandante: Olga María Tolosa del Castillo y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 13 que se refiere a la posible indemnización que deben recibir sus poderdantes por los supuestos daños fisiológicos y morales causados, pues tal y como lo ha dicho de manera reiterada y uniforme la jurisprudencia de esta Corporación, las obligaciones de tipo económico. no son susceptibles de ser reconocidas y pagadas a través del mecanismo (de amparo, pues para ello existe la jurisdicción En refuerzo de lo anterior, la Sala precisa que tampoco sería procedente realizar dicho reconocimiento, pues la acción ordinaria prevista para ello ha caducado y la tutela no tiene vocación de revivir los términos de la misma.
En_ otras palabras, la Sala no entrará a analizar el incumplimiento que se debate frente al contrato No. 343 de 2007, pues el presente caso, no tiene el objetivo de responsabilizar ni reparar a alguna de las partes por no haber cumplido con alguna de las obligaciones pactadas dentro del mencionado contrato. Para esta Sala, el caso sub judice. redunda en la discontinuidad en la prestación del servicio de salud que desembocó en la falta de instalación de las prótesis dentales de los 74 adultos mayores.
En síntesis, el presente caso no pretende discutir el cumplimiento de las sentencias proferidas por la jurisdicción contencioso administrativo como tampoco busca debatir el incumplimiento del contrato No. 343 de 2006. El asunto (…) se circunscribe a revisar la presunta discontinuidad en la prestación del servicio de salud que condujo a la falta de ejecución del programa de rehabilitación oral y de instalación de las prótesis dentales de los 74 adultos mayores, pretensión para la cual la acción de tutela es el mecanismo judicial procedente.
En este orden de ideas, la Sala concluye que se cumple el requisito de subsidiariedad, ya que sobre quienes recae la presunta afectación de los derechos fundamentales, son sujetos de especial protección constitucional que se encuentran en una condición de vulnerabilidad manifiesta por su edad, sus condiciones socioeconómicas y sus discapacidades físicas.
En este sentido. la acción de tutela se erige como el mecanismo idóneo y efectivo para garantizar la protección de los derechos fundamentales de los mismos( ). En lo que respecta a las sentencias de proferidas por esta Corporación dictadas dentro de los procesos de reparación directa radicados bajo los números 187/2011 y 678/2013, en los que se solicitaba la declaratoria de responsabilidad del departamento del Magdalena, unos municipios y unos hospitales, con similares supuestos fácticos al proceso de la referencia, se permite advertir la Sala que, en dichas providencias no se abordó el estudio del fenómeno jurídico de la caducidad de la acción ni muchos menos se determinó que el daño alegado fuese de carácter sucesivo, tal como erradamente lo plantea el extremo accionante.
De la anterior sentencia constitucional, es dable inferir sin lugar a equívocos que, contrario a lo afirmado por el extremo accionante, ahora apelante, el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional en la sentencia T-606 de 2016, únicamente consideró que se estaban transgrediendo los derechos fundamentales a la salud y a la vida de los 74 ancianos participantes del proyecto “Sonrisa Otoñal”, en razón de la no continuidad de los servicios de salud, sin embargo, estableció claramente que, a su criterio, la acción ordinaria para lograr el reconocimiento y pago de los perjuicios ocasionados por el incumplimiento de las entidades accionadas, vale decir, el medio de control de reparación directa, ya se encontraba caducada.
(…) Radicación: 11001-03-15-000-2024-00246-01 Demandante: Olga María Tolosa del Castillo y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 14 De lo anterior, cabe resaltar que la decisión de las autoridades judiciales no fue arbitraria ni caprichosa, sino que estuvo precedida de un análisis jurisprudencial sobre la distinción entre el daño continuado e instantáneo, lo cual le permitió concluir que en el caso bajo estudio no era viable aplicar las disposiciones consagradas en la tesis del daño continuado, para efectos de la contabilización del cómputo de la caducidad, tal como lo planteó la parte accionante en la demanda de reparación directa y en el recurso de apelación, pues el hecho generador del daño fue la extracción de las piezas dentales de la parte accionante, «siendo la falta de suministro e instalación de las prótesis dentales los efectos de ese daño».
En ese sentido, es pertinente resaltar que esta Corporación ha diferenciado el daño continuado y permanente de la siguiente forma6: Finalmente, vale la pena señalar, que no debe confundirse el daño continuado, con la agravación de éste. En efecto, en algunas oportunidades se constata que una vez consolidado el daño (sea este inmediato o continuado) lo que acontece con posterioridad es que éste se agrava, como por ejemplo el daño estructural de una vivienda que se evidencia con grietas y cimentaciones diferenciadas, y tiempo después se produce la caída de uno de sus muros.
En este caso, las reglas sobre el momento desde el cual debe contabilizarse el término de la caducidad no cambian; éste debe contarse, según se dijo, desde el momento en que se configuró el daño o se tuvo noticia de éste, en caso de que estas circunstancias no coincidan. El hecho de que los efectos del daño se extiendan en el tiempo no puede evitar que el término de caducidad comience a correr, ya que en los casos en que los perjuicios tuvieran carácter permanente, la acción no caducaría jamás. En el presente caso, el hecho de la administración coincide con la consolidación del daño, dado que se reclama por la utilización del predio como depósito de basuras.
Por lo tanto, el término de caducidad debe contabilizarse desde el momento en que comenzó a usarse el terreno para desarrollar esa actividad. Visto lo anterior, es claro que tanto el Juzgado como el Tribunal, además de explicar por qué el hecho generador del daño no es continuado, soportaron razonablemente la conclusión de que si se configuró la caducidad del medio de control, dado que, aunque no había prueba en el expediente que acreditara la fecha exacta de la extracción de las piezas dentales, lo cierto es que no existía duda de que esta se produjo antes del 17 de octubre de 2008, circunstancia que no desvirtuó la parte accionante en el recurso de apelación, ni mucho menos en la demanda de tutela, pues, realmente, lo que cuestiona es que el cómputo de la caducidad se debió analizar desde la óptica del daño continuado, con fundamento en dos sentencias que profirió el Tribunal –supuesto que en un momento se analizará. 6 Cita extraída de la providencia del 3 de marzo de 2014, emitida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del expediente con radicado 08001-23-31-000-2013-00671- 01.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-00246-01 Demandante: Olga María Tolosa del Castillo y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 15 En ese orden de ideas, no hay duda de que las autoridades judiciales accionadas abordaron directamente los aspectos fundamentales de la cuestión litigiosa propuesta tanto en la demanda de reparación directa como en el recurso de apelación, en torno a la caducidad del medio de control, es decir, estudiaron cómo debía contabilizarse el plazo para presentar la demanda y, además, determinaron que sí había certeza del momento que la parte accionante conoció el daño. Con todo, conviene señalar que la Sección Quinta de esta Corporación, dentro del expediente con radicado 11001-03-15-000-2019-02176-01, analizó un caso de contornos fácticos y jurídicos similares al sub lite.
En esa oportunidad, también concluyó que era evidente que el hecho dañoso se originó con la extracción de las piezas dentales de los allí accionantes, por lo que el cómputo de la caducidad iniciaba a partir del día siguiente que ocurrió aquella eventualidad y, además, resaltó que aquellos confundieron el daño proveniente de la omisión de la instalación de la prótesis dental, en el marco del referido convenio administrativo, con un daño continuado, pues, por más de que los efectos del daño se extiendan indefinidamente después de su consolidación, ello no significa que la acción nunca vaya a caducar.
Así lo dijo: En este sentido, en primer lugar y en relación con el daño ocasionado por la extracción de los dientes y muelas de los tutelantes, la regla de la caducidad aplicable debía ser aquella según la cual, el término de los dos años debe contarse a partir del día siguiente en el cual ocurre el hecho-extracción de las piezas dentales-, circunstancia definida de esta manera por la autoridad judicial accionada, por lo que frente a este punto, no es posible concluir que se hubiera desconocido el precedente de la Sección Tercera del Consejo de Estado Ahora, en segundo lugar, y en lo que tiene que ver con el daño alegado por la omisión, esta Sección advierte que los tutelantes confunden el daño originado por la misma como consecuencia de que la administración no implantó las prótesis dentales en desarrollo del convenio interadministrativo, con un daño continuado o de tracto sucesivo, para los cuales, como se expuso en precedencia, se aplican reglas distintas a efectos de contabilizar el término de la caducidad.
De otra parte, esta Subsección ha dicho que, para examinar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por desconocimiento del precedente judicial, se deben observar las siguientes reglas7: 7 Sobre el tema, ver entre otras, la sentencia T-482 de 2011. Radicación: 11001-03-15-000-2024-00246-01 Demandante: Olga María Tolosa del Castillo y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 16 a. El demandante debe identificar el precedente judicial que se habría desconocido y exponer las razones por las que estima que se desconoció8. b. El juez de tutela debe confirmar la existencia del precedente judicial que se habría dejado de aplicar.
Esto es, debe identificar si de verdad existe un caso análogo ya decidido. c. Identificado el precedente judicial, el juez de tutela debe comprobar si se dejó de aplicar. d. Si, en efecto, el juez natural dejó de aplicarlo, se debe verificar si existen diferencias entre el precedente y el conflicto que decidió, o si el juez expuso las razones para apartarse del precedente judicial.
Si existen diferencias no habrá desconocimiento del precedente judicial. Aunque los casos sean similares, tampoco habrá desconocimiento del precedente si el juez identifica el criterio jurisprudencial supuestamente ignorado y expone las razones para apartarse (principios de transparencia y razón suficiente9). e. El precedente judicial vinculante es aquel que se encuentra ligado a la razón central de la decisión (ratio decidendi).
La razón central de la decisión surge de la valoración que el juez hace de las normas frente a los hechos y el material probatorio en cada caso concreto10. No obstante, el Despacho advierte que, si bien los casos que se analizaron en los procesos con radicado 47001-2331-002-2011-00187-00 y 47001-3331 008-2013- 00678-01, guardan identidad fáctica con el caso bajo estudio, lo cierto es que allí no se analizó la ocurrencia del fenómeno de la caducidad del medio de control y tampoco se advirtió que el hecho generador del daño tenía carácter de continuado, circunstancia que, como se vio, desvirtúa la vinculatoriedad del precedente judicial invocado, pues no hay identidad jurídica en los casos referidos. 8 Al respecto, la Corte Constitucional ha dicho: «la existencia de un precedente no depende del hecho de que se haya dictado una sentencia en la cual se contenga una regla de derecho que se estime aplicable al caso.
Es necesario que se demuestre que efectivamente es aplicable al caso, para lo cual resulta indispensable que se aporten elementos de juicio –se argumente- a partir de las sentencias. Quien alega, tiene el deber de indicar que las sentencias (i) se refieren a situaciones similares y (ii) que la solución jurídica del caso (su ratio decidendi), ha de ser aplicada en el caso objeto de análisis.
También podrá demandarse la aplicación del precedente, por vía analógica». 9 En relación con el derecho de apartamiento y los principios de transparencia y razón suficiente, ver, entre otras, las sentencias T-698 de 2004, T-794 de 2011 y T-364 de 2017 de la Corte Constitucional. 10 Para la Corte Constitucional, la ratio decidendi es «la formulación general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial específica».
Ver, por ejemplo, la sentencia T-443 de 2010. Radicación: 11001-03-15-000-2024-00246-01 Demandante: Olga María Tolosa del Castillo y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 17 En suma, se concluye, que lo que existe en el presente caso es una discrepancia de criterio de la parte actora con las providencias demandadas, diferencia que, en sentir de la Sala, no constituye razón suficiente ni valedera para que el juez de tutela intervenga, por lo que se confirmará la sentencia del 19 de febrero de 2024, en tanto que la solicitud de amparo no cumplió el requisito de relevancia constitucional.
Finalmente, conviene decir que la acción de tutela sigue siendo un mecanismo subsidiario y excepcional y, por ende, no puede convertirse en el único y el preferido medio de la parte que pierde el pleito u obtiene una decisión contraria a sus intereses, menos aun cuando la providencia que se cuestiona de manera razonable y fundamentada contiene una justificación fáctica y jurídica del sentido de la decisión. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Confirmar la sentencia del 19 de febrero de 2024, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones.
SEGUNDO. Notifíquese la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Esta providencia fue firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.