Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Bogotá, D. C., catorce (14) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 66001-23-33-000-2013-00262-01 (2940-2015) Demandante: DEPARTAMENTO DE RISARALDA Demandado: PATRIMONIO AUTÓNOMO DE ADMINISTRACIÓN DE CUOTAS PARTES PENSIONALES DE CAJANAL – UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Y FONDO DE PENSIONES PÚBLICAS DEL NIVEL NACIONAL FOPEP Tema: Cuotas pensionales.
Falta de competencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Remisión del asunto a la Sección Cuarta de esta corporación. AUTO INTERLOCUTORIO El proceso de la referencia se encuentra al despacho para decidir el recurso de apelación interpuesto por el Departamento de Risaralda contra la sentencia de 20 de abril de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las súplicas de la demanda de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones El Departamento de Risaralda, demandó la nulidad de la Resolución 2266 de 14 de diciembre de 2012, por medio de la cual la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL E.I.C.E. en liquidación decidió sobre la aceptación o rechazo de las reclamaciones presentadas por concepto de recobro de cuotas partes pensionales y en la cual solo reconoció el 19% total de la deuda de la entidad con el ente territorial. 2 Radicado: 66001-23-33-000-2013-00262-01 (2940-2015) Demandante: Departamento de Risaralda A título de restablecimiento del derecho solicitó que se condene a las entidades demandadas al pago de $3.206.147.877.06 a favor del Departamento de Risaralda, por concepto de cuotas partes pensionales no reconocidas en el acto demandado.
Por último, solicitó que se cumpla la sentencia que ponga fin al proceso en los términos de los artículos 192 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y que se condene en costas a las partes demandadas. 1.2. Concepto de violación El demandante señaló como concepto de violación que la decisión tomada por CAJANAL de no reconocer la totalidad de la deuda por concepto de cuotas partes pensionales debidas al Departamento de Risaralda, vulneró los artículos citados del Estatuto Tributario, toda vez que en el acto administrativo demandado se declaró la prescripción sin tomar en cuenta las reclamaciones oportunamente presentadas por el ente territorial.
Así mismo, alegó que la decisión adoptada en el acto acusado es contraria a los fines del Estado, y desconoce el deber de protección y efectividad de los derechos laborales consagrados en la Constitución Política, específicamente los artículos 48 y 53, así como las leyes 33 de 1985 y 71 de 1988. A lo anterior agregó que la entidad cuotapartista tiene la obligación legal de concurrir al pago de la cuota parte a favor de la entidad pensionante, Departamento de Risaralda, pues de no ser así, se estaría atentando en contra de los recursos públicos de la entidad. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Risaralda, por medio de la sentencia de 20 de abril de 20151 declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la UGPP y negó las pretensiones de la demanda, con base en los argumentos que se resumen a continuación: 1 Folios 354 a 361 del expediente. 3 Radicado: 66001-23-33-000-2013-00262-01 (2940-2015) Demandante: Departamento de Risaralda En primer lugar, realiza un breve recuento normativo y jurisprudencial sobre las cuotas partes pensionales señalando que en el caso concreto en virtud de la iniciación del proceso de liquidación de Cajanal EICE y al aviso emplazatorio publicado durante el periodo comprendido entre el 24 de agosto y el 29 de septiembre de 2009, el Departamento de Risaralda presentó reclamación administrativa al proceso concursal por concepto de cuotas partes y posteriormente, el 12 de junio de 2012, presentó cuentas de cobro por el mismo concepto, de conformidad con la Circular Conjunta 069 de 2008 del Ministerio de la Protección Social, circular que describe el procedimiento de reclamación de acuerdo con la normatividad aplicable.
Posteriormente, se refirió al fondo de la controversia y señaló que una vez aceptadas las reclamaciones por cuotas partes pensionales, el liquidador de CAJANAL expidió la Resolución 3251 de 15 de marzo de 2013, por medio de la cual se declaró la compensación de obligaciones recíprocas de cuotas partes con el Departamento de Risaralda y en la misma se consignó que el ente territorial no presentó recurso de reposición en contra de la Resolución 2266 del 14 de diciembre de 2012, por lo que este quedó en firme.
Además, indicó que la parte demandante no demostró que las causas de rechazo de cuotas partes hayan sido contrarias a derecho, que no hayan existido o que la prescripción no se haya presentado, y que en la reclamación se surtieron todos los trámites legalmente establecidos, sin que el Departamento hubiera objetado el rechazo. Ahora bien, en la sentencia se reexaminó el tema de la legitimación en la causa por pasiva de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, y se determinó que no había lugar para que ésta compareciera al proceso, teniendo en cuenta lo establecido en los artículos 1 y 2 del Decreto 1222 de 2013.2 pues la reclamación fue presentada por el 2 “Artículo 1.- Cuotas Partes por cobrar y por pagar a cargo de Cajanal EICE en Liquidación. En ejercicio de las facultades contenidas en el artículo 35 del Decreto Ley 254 de 2000, modificado por el articulo 19 de la Ley 1105 de 2006, la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE EN LIQUIDACiÓN constituirá́ un Patrimonio Autónomo para la administración de las cuotas partes pensionales que hayan quedado a su cargo o que hayan sido reconocidas a favor de 4 Radicado: 66001-23-33-000-2013-00262-01 (2940-2015) Demandante: Departamento de Risaralda Departamento de Risaralda entre el 24 de agosto y el 29 de septiembre de 2009 y quedó definitivamente resuelta en el trámite del proceso concursal, sin que se haya objetado ante el liquidador de CAJANAL el acto administrativo mediante el cual se aceptaron y rechazaron las reclamaciones y que es objeto de debate en esa sede judicial. 1.4.
Recurso de Apelación La apoderada de la parte demandante3 apeló la anterior decisión solicitando la revocatoria de la decisión proferida, con base en los argumentos que a continuación se resumen: Por una parte, manifestó que en virtud del proceso de liquidación de CAJANAL EICE, y el aviso emplazatorio publicado durante el periodo entre el 24 de agosto y el 29 de septiembre de 2009, se presentó reclamación por parte del Departamento de Risaralda radicado con el número 11208 y que, así mismo se presentaron dos cuentas de cobro de fecha 12 de junio de 2012.
Por otra parte, sostuvo que la decisión proferida por Cajanal EICE viola los artículos 817, 818 y 819 del Estatuto Tributario, toda vez que se señala un término de prescripción, sin tomar en cuenta las reclamaciones oportunamente presentadas. Adicionalmente, afirma que no es posible aplicar la prescripción por analogía pues se trata de un derecho sustancial que no puede extinguirse sino mediante una norma sustancial y no procedimental y que se desconoció que respecto de las cuentas de cobro presentadas por el Departamento de Risaralda el 12 de junio de 2012, no operó el fenómeno de la prescripción. dicha entidad, derivadas de solicitudes radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011…” “Artículo 2.- Cuotas Partes por cobrar y por pagar a Cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales - UGPP-.
De conformidad con el término previsto en el numeral 1° del articulo 1° del Decreto 4269 de 2011, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales -UGPP-, continuará realizando el reconocimiento y trámite de las cuotas partes pensionales por cobrar y por pagar derivadas de solicitudes radicadas en dicha entidad a partir del 8 de noviembre de 2011.
“ (Negrilla fuera de texto) 3 Folios 371 a 374 del expediente. 5 Radicado: 66001-23-33-000-2013-00262-01 (2940-2015) Demandante: Departamento de Risaralda Por ultimo, considera que la entidad estaba obligada a pagar las cuotas partes al tenor de lo dispuesto en la ley 6 de 1945 y no atendiendo las directrices contenidas en la Circular Conjunta 069, pues ésta no tiene fuerza vinculante toda vez que, se impartieron instrucciones con miras a efectuar recobros de cuotas partes pensionales a partir de la vigencia de la Ley 1066 de 2006.
Además, señala que no es posible aplicar de manera retroactiva la Ley 1066 de 2006 para la reclamación de las mesadas pensionales causadas con anterioridad a dicha ley y tampoco la prescripción contemplada en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, 102 del Decreto 1848 de 1969 y 488 del Código Sustantivo del Trabajo. 1.5. Alegatos de conclusión Admitido el recurso, el apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social4 alegó de conclusión y solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia pues la reclamación presentada por el Departamento de Risaralda fue resuelta de manera definitiva dentro del trámite del proceso concursal sin que se haya objetado el acto administrativo mediante el cual se decidió sobre las mismas, a lo que agregó que dadas las fechas en que se radicaron, no sería la UGPP la que debe responder pues hay falta de legitimación en la causa por pasiva.
El apoderado del Ministerio del Trabajo solicitó5 que se tenga en cuenta que en el curso de la audiencia inicial se declaró la falta de legitimación en la causa de la entidad. La parte demandante y el ministerio público guardaron silencio. 2. CONSIDERACIONES Encontrándose el proceso para fallo, se advierte que la Sección Segunda del Consejo de Estado no tiene competencia para pronunciarse sobre el recurso de 4 Folio 415 del expediente. 5 Folio 432 del expediente. 6 Radicado: 66001-23-33-000-2013-00262-01 (2940-2015) Demandante: Departamento de Risaralda apelación que interpuso la parte demandante contra la sentencia del tribunal, y que le corresponde decidir la controversia a la Sección Cuarta de esta corporación, por las razones que se exponen a continuación: 2.1 A la Sección Cuarta de esta corporación le corresponde conocer, de conformidad con el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019,6 entre otros, los siguientes asuntos: “1.
Los procesos de simple nulidad que versen sobre actos administrativos relacionados con impuestos y contribuciones fiscales y parafiscales, excepto las tasas. 2. Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre las materias enunciadas en el numeral precedente. […].” ( Negrillas fuera de texto) 2.2 Las cuotas partes pensionales han sido definidas por la Corte Constitucional como “…un importante soporte financiero para la seguridad social en pensiones, que representan un esquema de concurrencia para el pago de las mesadas pensionales, a prorrata del tiempo laborado en diferentes entidades o de las contribuciones efectuadas.”7 Ahora bien, en la providencia citada la Corte diferencia el mecanismo de la cuota parte y el recobro de las mesadas, así:.
“En segundo lugar, es necesario diferenciar las cuotas partes pensionales y el derecho al recobro de las mesadas. Las cuotas partes constituyen el soporte financiero para la seguridad social en pensiones, sustentado en el concepto de concurrencia, mientras que el recobro es un derecho crediticio a favor de la entidad que ha reconocido y pagado una mesada pensional, quien puede repetir contra las demás entidades obligadas al pago a prorrata del tiempo laborado o de los aportes efectuados.” ( Negrilla.
Fuera de texto) 2.3 Así las cosas, para determinar la naturaleza de las controversias sobre cuotas partes pensionales se debe tener en cuenta la distinción realizada por la 6 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 7 Corte Constitucional, sentencia C-895 del 2 de diciembre de 2009, M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio. 7 Radicado: 66001-23-33-000-2013-00262-01 (2940-2015) Demandante: Departamento de Risaralda Corte Constitucional, toda vez que, tratándose de asuntos que versen sobre (i) el recobro entre entidades, al ser un derecho crediticio de orden parafiscal, son de carácter tributario y (ii) la cuota parte que afecta el reconocimiento pensional, son de carácter laboral.
La Corporación ha sostenido al respecto: “Sobre la naturaleza de estos asuntos, esta Sala ha indicado que los actos que versan sobre el recobro de cuotas partes pensionales son de carácter tributario por tratarse de una contribución parafiscal. Esta afirmación ha sido sustentada en que “(…) constituyen un aporte obligatorio del empleador, destinado al pago de las mesadas pensionales dentro del esquema de financiación del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones” [7].
Así mismo lo ha considerado la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado al señalar que los recursos correspondientes al recobro de las cuotas partes pensionales tienen destinación específica y un manejo autónomo por no ser ingresos corrientes de la Nación, lo que necesariamente implica que tienen la naturaleza de contribuciones parafiscales[8].
Además, en un caso similar la Sección Segunda sostuvo:[9]. “…aunque las reclamaciones administrativas en el proceso liquidatorio de la CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN corresponden al recobro de cuotas partes pensionales, por no tratarse de la discusión propia del reconocimiento pensional con base en la obligación de concurrir a su pago por parte de varias entidades, sino en el derecho al recobro de las mismas por parte de la entidad respectiva, ello se desliga de la naturaleza laboral, como lo ha establecido esta Corporación.” (Negrilla fuera de texto) 2.4 En el caso sub examine el Departamento de Risaralda pretende la declaratoria de nulidad de la Resolución 2266 de 14 de diciembre de 2012, por medio de la cual 7 Cita tomada del texto original «Auto del 30 de octubre de 2014 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Radicado: 25000-23-27-000-2012-00250-01 (19567). Actor: Banco Popular SA. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez». 8 Cita tomada del texto original «Sentencia del 22 de agosto de 2013 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Radicado: 73001-23-31-000-2010-00632-01 (0349-12). Actor: Municipio de Venadillo.
Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren». 9 Cita tomada del texto original «Auto del 17 de marzo de 2016 proferido por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Radicado: 05001-23-33-000-2014-00969-01 (4244-2014). Actor: Departamento de Antioquia. Consejero Ponente: William Hernández Gómez». 8 Radicado: 66001-23-33-000-2013-00262-01 (2940-2015) Demandante: Departamento de Risaralda la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL E.I.C.E. en liquidación decidió sobre la aceptación o rechazo de las reclamaciones presentadas por concepto de recobro de cuotas partes pensionales, tal como el mismo acto lo señala, escapando el asunto de la orbita laboral y siendo entonces el asunto de conocimiento de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por lo que se declarará la falta de competencia de la Sección Segunda de esta corporación. En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve PRIMERO: DECLARAR LA FALTA DE COMPETENCIA DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO para resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante contra la sentencia de 20 de abril de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las súplicas de la demanda de la referencia.
SEGUNDO: REMITIR el presente proceso a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por ser de su competencia.
TERCERO: REALIZAR las anotaciones correspondientes en el sistema SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE