Radicado: 11001-03-15-000-2022-03254-00 Demandante: José Jaime Ramírez Aristizábal 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., veintiocho (28) de julio de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-03254-00 Demandante: JOSÉ JAIME RAMÍREZ ARISTIZABAL Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA – SALA SEGUNDA DE DECISIÓN ORAL Temas: Tutela contra providencia judicial.
Defecto Fáctico. Defecto Sustantivo. Requisitos generales de procedibilidad. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por José Jaime Ramírez Aristizábal, a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión Oral, de conformidad con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El demandante ejerció la acción de tutela contra la referida autoridad judicial por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Tutelar los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, DEFENSA y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA del señor JOSÉ JAIME RAMÍREZ ARISTIZABAL.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, se sirva dejar sin efectos jurídicos la Sentencia de data 30 de noviembre de 2021, expedida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca – Sala Segunda de Decisión Oral y en su lugar, le ordene a la Corporación accionada que expida un nuevo fallo judicial en el que sí tenga en cuenta la normatividad aplicable al caso concreto, así como las pruebas obrantes en el expediente.
TERCERO: Que el despacho respetuosamente inste al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA – SALA SEGUNDA DE DECISIÓN ORAL, para que se abstenga de continuar con la transgresión de los Derechos Fundamentales descritos en la presente tutela.” 2. Hechos De la demanda de tutela, se indican como hechos relevantes los siguientes: Radicado: 11001-03-15-000-2022-03254-00 Demandante: José Jaime Ramírez Aristizábal 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador El señor José Jaime Ramírez Aristizábal, en su calidad de propietario del inmueble ubicado en la Calle 1ª No. 5-96 zona centro del Distrito de Buenaventura, realizó una obra de construcción de manera adyacente al muro de contención de 220 metros construido por parte del Distrito de Buenaventura.
Mediante la Resolución No. 089 CP1- ASJUR del 17 de julio de 2009, proferida por la Capitanía de Puerto de Buenaventura, se le impuso sanción al actor equivalente a una multa de veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por concepto de ocupación y construcción indebida en bienes de uso público. Decisión que fue confirmada a través del acto administrativo del 18 de septiembre de 20131, expedido por la Dirección General Marítima, en adelante, DIMAR.
El señor Ramírez Aristizábal interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo conocimiento le correspondió en primera instancia al Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito de Buenaventura, que, mediante sentencia del 12 de diciembre de 2019, negó las pretensiones de la demanda. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca – Sala Segunda de Decisión Oral, en providencia del 30 de noviembre de 2021, confirmó la decisión de primera instancia, para lo cual señaló que, de acuerdo con las pruebas allegadas al expediente, la DIMAR era la autoridad competente para sancionar al señor José Jaime Ramírez Aristizábal, pues nadie puede construir en bajamar o terrenos de bajamar 2, que constituyen bienes de uso público. 3.
Argumentos de la tutela Sostuvo que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en un defecto fáctico, porque realizó una indebida valoración de las pruebas allegadas al proceso, en el entendido que desconoció la consolidación del terreno 3 objeto de sanción, característica que adquirió luego de que el Distrito de Buenaventura construyera un muro de contención, dragara y rellenara ese espacio, dejando de ser entonces un terreno de bajamar.
Señaló que no procedía la sanción impuesta porque la construcción realizada en la parte de atrás del inmueble de propiedad del señor José Jaime Ramírez Aristizábal se hizo dentro del área que conforma el muro de contención construido por la autoridad distrital, es decir, en el espacio comprendido entre el muro de contención y el inmueble de propiedad del señor Ramírez.
Manifestó que la demandada también incurrió en defecto sustantivo, al no haber analizado las funciones de la DIMAR y al considerar que era la entidad competente para sancionar al señor José Jaime Ramírez Aristizábal, pese a que no tiene la capacidad jurídica para intervenir en terrenos consolidados, los cuales no hacen 1 Este acto administrativo no se encuentra numerado. 2 “Artículo 167 del Decreto Ley 2324 de 1984.
(…) 3. Bajamar: La máxima depresión de las aguas o altura mínima. 4. Terrenos de bajamar: Los que se encuentran cubiertos por la máxima marea y quedan descubiertos cuando ésta baja. (…)” 3 Terreno que no requieren transformación urbanística para una construcción. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03254-00 Demandante: José Jaime Ramírez Aristizábal 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador parte de las granjas de bajamar, como lo es el lote sobre el que recae la sanción referida. Finalmente, concluyó que la facultad sancionatoria se encuentra en cabeza del alcalde distrital de Buenaventura, como primera autoridad de policía del municipio o distrito, conforme con el artículo 5º de la Ley 9 de 1989, en concordancia con el artículo 313 de la Constitución Política que contempla entre otras, como función de los concejos municipales y por tanto distritales, el reglamentar los usos del suelo. 4.
Actuación procesal Mediante auto del 1 de julio de 2022, se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a la autoridad judicial demandada. Así mismo, al Juzgado Primero Administrativo Mixto de Buenaventura y a la Nación –Ministerio de Defensa Nacional- Armada Nacional-Dirección General Marítima-Capitanía de Puerto de Buenaventura-, como terceros interesados en el resultado del proceso. 5.
Oposición El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca solicitó se declare la improcedencia de la acción de tutela o, en su defecto, se nieguen las pretensiones de la solicitud de amparo. Dijo que los argumentos de la solicitud de tutela se asemejan a los planteados en el recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito de Buenaventura.
Señaló que en la sentencia del 30 de noviembre de 2021 se analizó de manera detallada cada prueba aportada al plenario por ambas partes y se estudiaron los motivos de inconformidad del actor, que se centraron en que la entidad demandada no es la competente para haber iniciado la investigación que culminó con sanción de multa por haber realizado construcciones indebidas o no autorizadas en bienes de uso público.
Que la interpretación normativa y la valoración probatoria que efectuó el Tribunal se hizo conforme a la ley y la jurisprudencia aplicables al caso. Si bien la decisión judicial fue contraria a los intereses procesales de la parte actora, ello no constituye una violación a los derechos fundamentales alegados. 6. Intervención de los terceros interesados El Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura sostuvo que con la decisión adoptada no se violó ningún derecho fundamental al actor, toda vez que la sentencia de primera instancia se profirió con fundamento en las pruebas y la normativa aplicable al caso concreto.
Así mismo, el fallo de segunda instancia que confirmó la negativa de las pretensiones se encuentra plenamente fundamentado jurídicamente, de manera que es inviable la protección constitucional invocada. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03254-00 Demandante: José Jaime Ramírez Aristizábal 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Dijo que con la solicitud de tutela se pretende reabrir el debate legal y probatorio agotado en cada una de las instancias judiciales, reiterando los argumentos expuestos en la demanda del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
De manera que, no puede convertirse la tutela en una tercera instancia o un mecanismo alternativo o paralelo para la resolución de conflictos que son de la órbita propia de la justicia ordinaria; máxime que en este asunto no se presentan circunstancias especiales que hagan procedente el amparo constitucional. La Dirección General Marítima – DIMAR – Capitanía del Puerto de Buenaventura, se opuso a las pretensiones de la solicitud de tutela.
Señaló que el tutelante en desarrollo de la investigación administrativa manifestó ser el propietario de un bien ubicado en la calle 1 con carrera 5 del Distrito de Buenaventura, con base en la escritura pública No. 952 del 13 de junio de 2001, folio de matrícula inmobiliaria 372- 19068, no obstante, de con acuerdo la inspección realizada a dicho predio se encontró que sobre un terreno con características técnicas de bajamar se efectuaron obras sin contar con el respectivo permiso por parte de la Dirección General marítima.
Indicó que la autoridad marítima, en ejercicio de las atribuciones conferidas en el Decreto Ley 2324 de 1984, sancionó al actor por construcción indebida o no autorizada sobre un bien de uso público, dando aplicación a los postulados constitucionales y legales y con plena garantía del debido proceso y respeto de sus derechos de defensa y contradicción. Finalmente, manifestó que, en este caso, no se cumplen los requisitos generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial plasmados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005.
Lo anterior, por cuanto no se evidencia que, con las decisiones judiciales adoptadas en el proceso ordinario, las autoridades judiciales hayan incurrido en un defecto que conlleve a la violación de los derechos fundamentales del actor. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia Radicado: 11001-03-15-000-2022-03254-00 Demandante: José Jaime Ramírez Aristizábal 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional4, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales5 y específicas6 de procedencia de la acción de tutela.
Siendo así, a la Sala le corresponde establecer si en el presente caso se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial descritos. Problema jurídico Mediante el ejercicio de la presente acción el actor cuestiona la sentencia del 30 de noviembre del 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión Oral, mediante la que confirmó la decisión del Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito de Buenaventura, que negó las pretensiones de la demanda.
A juicio de la parte actora la autoridad judicial demandada incurrió en defecto fáctico por indebida valoración probatoria. Además, precisó que el fallo cuestionado también incurre en defecto sustantivo porque la Dirección General Marítima – DIMAR no tenía la competencia para expedir los actos administrativos, mediante los cuales se sancionó al señor José Jaime Ramírez Aristizábal.
Corresponde a la Sala, de manera previa, determinar si el presente asunto cumple con el requisito de relevancia constitucional y, solo en el evento en que se logre superar ese requisito de procedencia y los demás requisitos generales, descenderá con el estudio de los defectos planteados por la parte actora. 4 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) 5 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 6 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03254-00 Demandante: José Jaime Ramírez Aristizábal 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Requisito de la relevancia constitucional como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
En ese sentido, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
De acuerdo con los anteriores criterios y con los expuestos por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, para que un asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes elementos: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los Radicado: 11001-03-15-000-2022-03254-00 Demandante: José Jaime Ramírez Aristizábal 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad. Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario.
Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Sobre la falta de relevancia constitucional en el caso concreto En el presente caso no se cumple con el requisito general de relevancia constitucional para invocar el cargo por la indebida valoración probatoria y la falta de competencia de la Dirección General Marítima – DIMAR para expedir los actos administrativos que sancionaron al señor José Jaime Ramírez Aristizábal, en los términos en que fue planteado por la parte actora, porque el demandante emplea el mecanismo constitucional para insistir exactamente en los mismos argumentos que fueron expuestos y debatidos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se cuestiona por esta vía, como se pasa a explicar.
El señor promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho por cuanto consideró que las entidades que expidieron los actos acusados no tenían competencia para tal fin y, además, porque no se daban los supuestos para la imposición de la sanción dadas las características del bien sobre el cual se realizó la construcción por parte del señor Ramírez Aristizábal.
El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Buenaventura, al resolver el trámite de la primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, negó las pretensiones de la demanda. En los considerandos del fallo, el juez señaló que, de acuerdo con las pruebas allegadas al proceso, tales como la visita de inspección, el informe técnico y el dictamen pericial, se pudo establecer que las obras realizadas por el demandante no tenían la autorización correspondiente y se encontraban dentro de las delimitaciones de un bien de uso público (bajamar y terrenos de bajamar).
Sostuvo que la construcción del muro de contención por parte del Distrito de Buenaventura no cambia las condiciones de un terreno de bajamar. En consecuencia, la Capitanía del Puerto de Buenaventura era la entidad competente para adelantar la investigación administrativa y sancionar por construcción indebida o no autorizada al actor, potestades que se derivan del Decreto Ley 2324 de 1984.
Decisión que fue confirmada por la DIMAR en uso de sus facultades legales. El apoderado del demandante presentó el recurso de apelación y expuso los argumentos que, justamente, iban dirigidos a cuestionar la legalidad de la sanción impuesta al señor José Jaime Ramírez Aristizábal, así: El juzgado omitió hacer una valoración de las pruebas obrantes en el expediente, de las cuales se puede establecer que el terreno sobre el que versa la controversia es un terreno consolidado del cual es titular el Distrito Especial de Buenaventura y en el cual no tiene injerencia la autoridad marítima DIMAR.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03254-00 Demandante: José Jaime Ramírez Aristizábal 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Sostuvo que la competencia de la Dirección General Marítima – DIMAR – se circunscribe a la protección en la zona marítima y las playas, pero no a lo relacionado con los terrenos que no son de uso público, pero que hacen parte del suelo sobre el que tiene potestad la Administración Pública Distrital de Buenaventura.
Insistió que la falta de competencia de la DIMAR es tan evidente cuando del dictamen pericial se extrae que la zona en la que construyó el demandante está ubicada a más de 220 metros de distancia del muro construido, lo que conduce a concluir que está a 170 metros después de la más alta marea y creciente hacia dentro, circunstancia que lo excluiría de la vigilancia y control por parte de la entidad demandada porque los permisos para realizar construcciones u obras en ese sector los otorga la Curaduría Urbana y no la Dirección Marítima.
Finalmente, concluyó que la DIMAR no tiene la competencia para intervenir en terrenos consolidados que ya no hacen parte de bajamar (bienes de uso público). En consecuencia, los actos administrativos por los que impuso sanción al señor Ramírez Aristizábal están viciados de nulidad. De ahí, que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión Oral, en providencia del 30 de noviembre de 2021, confirmara la decisión de primera instancia, determinando la competencia de la DIMAR a partir del análisis de las normas correspondientes y de la jurisprudencia del Consejo de Estado 7, en los siguientes términos: “(…) en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 19 de 1983, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2324 de 1984, por el cual reorganizó la DIMAR, dependencia del Ministerio de Defensa Nacional.
El artículo 2° del Decreto Ley 2324 de 1984 establece que la DIMAR “ejerce su jurisdicción hasta el límite exterior de la zona económica exclusiva, en las siguientes áreas: aguas interiores marítimas incluyendo canales intercostales y de tráfico marítimo; y todos aquellos sistemas marinos y fluviomarinos; mar territorial, zona contigua, zona económica exclusiva, lecho y subsuelo marinos, aguas supradyacentes, litorales, incluyendo playas y terrenos de bajamar, puertos del país situados en su jurisdicción, islas, islotes y cayos y sobre los ríos”.
Ese ejercicio de jurisdicción -entendida como función administrativa de control y vigilancia marítima y territorial- por parte de la DIMAR no sólo deriva de la condición de bienes de uso público naturales de los mencionados territorios de la Nación, sino que se justifica debido a la protección de la soberanía nacional. (…) los conceptos y mapas producidos por la DIMAR ostentan el carácter de prueba pericial que indefectiblemente ha de ser apreciada por la autoridad administrativa o judicial encargada de dirimir la controversia en concreto.
(…) Sea lo primero advertir que de conformidad con las disposiciones transcritas en precedencia y el material probatorio obrante, la DIMAR tiene jurisdicción hasta el límite exterior de la zona económica exclusiva, en las siguientes áreas: aguas interiores marítimas, incluyendo canales intercostales y de tráfico marítimo; y todos aquellos sistemas marinos y fluviomarinos; mar territorial, zona contigua, zona económica exclusiva, lecho y subsuelo marinos, aguas suprayacentes, litorales, incluyendo playas 7 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil, sentencia del 29 de abril de 2014, rad. 2010-00071-00, N° interno: 2014. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03254-00 Demandante: José Jaime Ramírez Aristizábal 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador y terrenos de bajamar, puertos del país situados en su jurisdicción y las costas de la Nación y las riberas del sector de los ríos de su jurisdicción en una extensión de cincuenta (50) metros medidos desde la línea de la más alta marea y más alta creciente hacia adentro.” Para establecer la clasificación del terreno y realizar el estudio correspondiente, hizo alusión a las pruebas que obran en el expediente, tales como: concepto técnico, versión libre, escritura pública del terreno, dictamen pericial, entre otros, así: “- Concepto Técnico No. 191705R -ALITMA-511 del 19 de enero de 2007, suscrito por el Teniente de Navío – Responsable del Área de Litorales y Medio Ambiente, en el que se informó que el terreno ubicado en la Calle 1, denominado María La Baja, de acuerdo a sus condiciones morfológicas presenta características de suelo fangoso y la vegetación existente correspondiente a zonas inundables y por la acción constante de las pleamares pertenece a zona de bajamar. - Versión libre del señor ALEXANDER ESTUPIÑÁN con fecha del 1 de marzo de 2007, quien para la época era el arrendatario del establecimiento María La Baja, luego San Borondó. Manifestó que en el área que ocupa dicho establecimiento se estaba remodelando con autorización del señor JOSÉ JAIME RAMÍREZ ARISTIZÁBAL, dueño del terreno y “se cambió techo de paja por eternit, se estaba haciendo un relleno en la parte trasera del local”.
Sobre el interrogante referente a si el actor tenía conocimiento de que el terreno es de la Nación y que los particulares no podían obtener título alguno sobre ellos ni realizar obras sin el permiso de la autoridad competente, respondió negativamente. - Escritura Pública del mencionado terreno No. 952, donde se actualiza la cabida y linderos así: Por el Norte con la Calle primera en extensión de veintiséis metros con sesenta centímetros (26,26), por el sur, con la baja mar en extensión de veinticinco metros con treinta centímetros (25,30); por el oriente con propiedad del señor JOSÉ JAIME RAMÍREZ ARISTIZÁBAL en extensión de veinticinco metros con diez centímetros (25,10) y por el occidente, en extensión de veinticinco metros con diez centímetros (25,10) con propiedad del señor VÍCTOR IBARGUEN RIASCOS Y OTROS. - Versión libre del señor JOSÉ JAIME RAMÍREZ ARISTIZÁBAL con fecha del 22 de octubre de 2007, relatando que autorizó al arrendatario a realizar unas obras, además de realizar relleno con “material que salió de la Sociedad Portuaria, era un escombro”.
Reconoció que no solicitó permiso ante DIMAR al considerar que el terreno no es de la Nación, sino de su propiedad. - Concepto Técnico de Jurisdicción Terreno María la Baja (San Borondó) del 21 de enero de 2008, suscrito por el responsable del Área de Litorales y Medio Ambiente (E), donde previa descripción del área, ubicación geográfica, municipal y departamental, medidas de terreno de acuerdo a la escritura pública, ubicación en plano, área del terreno, se emitió el siguiente concepto: “Una vez realizada la inspección ocular y teniendo como referencia el estudio realizado del Mapa de Jurisdicción Zona Urbana del municipio de Buenaventura realizado por el Centro de Contaminación del Pacifico (CCCP) se concluye que el terreno se encuentra ubicado en parte alta con pendiente y presenta un área en bien de uso público y otra área en terreno consolidado bajo jurisdicción de DIMAR de acuerdo con lo establecido en el Decreto Ley 2324 de 1984.
En parte del terreno consolidado se construyó una plancha en concreto sobre la cual se levantó una estructura en madera, en el costado occidental se observa que éste ha sido Radicado: 11001-03-15-000-2022-03254-00 Demandante: José Jaime Ramírez Aristizábal 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador intervenido antropogénicamente para la adecuación del área está considerada como bien de uso público de la Nación (bajamar) la cual ha sido rellenada con desechos sólidos (escombros), se observa material suelto (escombros) lo cual evidencia el material utilizado y haber sido objeto de relleno. En la actualidad el lote se terreno se encuentra ocupado por construcciones que forman parte de Estadero Restaurante Bar – San Borondó”.
(…) Reposa en el plenario dictamen pericial radicado el 29 de octubre de 2015 por parte del perito CARLOS JULIO SANCHEZ, en el que se aduce lo siguiente: 1. El inmueble se encuentra ubicado en el sector del centro de la ciudad en la Calle 1 con Carrera 5ª con No. 5-04. 2. Es un inmueble de uso comercial que funciona el restaurante Leños y Mariscos, que tiene de frente 29.50 metros y de fondo 38 metros aproximadamente.
Donde también se encuentra ubicado el establecimiento Karaoke Bar Muérganos con unas medidas de frente de 14 metros y fondo de 12 metros. Además, en la parte del fondo del predio se encuentra una losa de concreto de aproximados 3.50 metros x 3.50 m el cual descansa una estructura de hierro en forma de Mástil. También hay un relleno con escombros de aproximadamente de ancho 29.50 metros de ancho y 8 metros de largo.
Además, el predio cuenta en la parte del frente con una zona de parqueadero y zona de juegos para niños en la zona intermedia del mismo. 3. Si hay existencia de un muro construido por el Distrito de Buenaventura a aproximadamente a unos 220 metros de distancia del predio. 4. Para comprobar si el predio en mención se encuentra dentro del área que conforma el muro de contención construido por la autoridad distrital se debe ir a planeación Distrital para solicitar si dentro de los diseños del Malecón Bahía de Cruz, el área del predio en mención será contemplado o no en la construcción de proyecto. 5.
El municipio de Buenaventura mediante planeación Distrital debe tener un plano determinado en que sectores del Distrito se determina que zonas son bajamar o terrenos consolidados.” Una vez realizado el recuento de las pruebas allegadas al expediente, concluyó que: “De la diligencia del Concepto Técnico realizado dentro de la investigación citada en precedencia, se observa que los terrenos sobre los cuales el actor alega que la Dirección Marítima y Portuaria no tiene jurisdicción, presenta un área en bien de uso público de la Nación, esto es, terrenos de bajamar en un área de 62.80 mts (folio 166), advirtiéndose que otra parte del terreno ha sido intervenido por el hombre antropogénicamente.
Que si bien el área de 526.5 m2 se encuentra consolidada por encontrarse ocupada por construcciones que forman parte del Estadero Restaurante Bar – San Borondó (actualmente Leños y Mariscos) no cuenta con las autorizaciones ni los respectivos permisos de construcción o concesión por parte de la Dirección General Marítima. Cabe destacar que en el transcurso de la investigación administrativa como en el trámite procesal de este medio de control, el demandante se limitó a manifestar que el mencionado terreno se encontraba consolidado por el solo hecho de estar edificado un restaurante; pero ello no es óbice para demostrar que la consolidación fue legalmente autorizada, como tampoco se probó si este terreno se encontraba en jurisdicción del Distrito de Buenaventura para que este emita las autorizaciones y permisos del caso.
También se desconoce si aquella Administración fue la realizadora de la adecuación del terreno en épocas anteriores que cumpla los lineamientos técnicos en esta Radicado: 11001-03-15-000-2022-03254-00 Demandante: José Jaime Ramírez Aristizábal 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador materia. Es decir, no se logra entrever los orígenes del mencionado terreno que permitan contraponer los argumentos de la DIMAR plasmados en los actos demandados.
Con la sola manifestación del actor, no es viable demostrar que el área de terreno construido no formaba parte de la jurisdicción de DIMAR previo a su aparente irregular consolidación y que, en consecuencia, este ya se encuentre en cabeza del Distrito de Buenaventura. Lo mismo ha decirse frente a la afirmación del actor cuando indica que el terreno sobre el cual se realizó la obra se encuentra a 170 metros después de la más alta marea, pues, se reitera, no se avizoran estudios técnicos o periciales laboriosos que confronten las consideraciones de DIMAR y que reafirmen lo antedicho por el demandante, máxime que la superficie en zona de bajamar es indivisible, pues hace parte de la totalidad del terreno donde se encuentra el Restaurante Leños y Mariscos.
La medición considerada por el actor carece de fundamento técnico dado que el perito CARLOS JULIO SANCHEZ develó que la medida de 220 metros corresponde a la distancia desde un muro de contención hasta el mencionado restaurante; pero no a otra medida. Al respecto, persisten dudas, pues el mismo perito CARLOS JULIO SANCHEZ, manifestó que para establecer si el predio en mención se encuentra dentro del área que conforma el muro de contención construido por la autoridad distrital se debía dirigir a la dependencia de planeación, a fin de conocerse si dentro de los diseños del Malecón Bahía de la Cruz, el área del predio está contemplado o no en la construcción del proyecto.
Solicitud que fue atendida por el citado oficio No. 00140-18-015-2017 del 25 de enero de 201736 concluyendo que el inmueble está en el entorno de la segunda etapa del proyecto y aun no existen recursos para su ejecución. Sin embargo, este documento no define la situación que en este asunto se depreca, aunado al hecho que la investigación administrativa y, posterior sanción inició años anteriores a la planeación, iniciación y ejecución de dicho proyecto.
Así mismo dicho profesional continuó su informe sin arrojar claridad al respecto al señalar que “el municipio de Buenaventura mediante Planeación Distrital debe tener un plano determinado en qué sectores del Distrito se determina que son baja mar o terrenos consolidados”, documento del que se desconoce su existencia o por lo menos no fue aportado al plenario.
De otra parte, si bien en la actuación se acreditó que obran escrituras públicas respecto al mencionado terreno pretendiendo demostrar como privado ese bien y, que además, obran fragmentos de actuaciones judiciales, incluso, investigaciones por falsedad y fraude procesal en donde se involucran algunos terrenos del actor y un tercero, debe decirse que en el sub lite ello resulta insostenible jurídicamente, pues los terrenos de bajamar pertenecen a la Nación, siendo imprescriptibles e inajenables, por ser de uso público”.
Finalmente, del análisis del caso concreto, determinó que la competencia estaba en cabeza de la DIMAR porque de las pruebas obrantes en el expediente se evidenció que el actor construyó en un terreno de bajamar (bien de uso público) sin las correspondientes autorizaciones, por lo que procedía la sanción impuesta y debían negarse las pretensiones de la demanda, como lo hizo el juez de primera instancia: “(…) Por tratarse de bienes de uso público, las playas y terrenos de bajamar pertenecen a la Nación, de ahí que sean inalienables, imprescriptibles e inembargables, como también se reputan destinados al uso de toda la población y no de algún habitante en particular.
Por consiguiente, como lo pone de presente la jurisprudencia del Consejo de Estado, “no existe fundamento jurídico alguno que pudiera permitirle a una persona o grupo de personas adquirir o haber adquirido el Radicado: 11001-03-15-000-2022-03254-00 Demandante: José Jaime Ramírez Aristizábal 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador derecho de dominio sobre una playa o un terreno de bajamar, o sobre parte del mismo, por muy antiguos que fuesen los títulos de tradición con los que pretendiera justificar ese derecho”.
Al margen de cualquier acto jurídico o resolución judicial en contrario, el bien no pierde esa condición, ahora si existe irregularidad debe ser saneada por las vías legales pertinentes, no en este asunto. En todo caso el artículo 679 del Código Civil establece que nadie podrá construir sino con permiso especial de autoridad competente sobre las calles, plazas, puentes, playas, terrenos fiscales y demás lugares de propiedad de la Unión, autorización que no existe dentro del plenario.
En consecuencia, ha de entenderse que se trató de una decisión amparada en normatividades que otorgaron ciertas facultades especiales a la entidad demandada. Colofón de lo hasta aquí expuesto, se impone confirmar la sentencia recurrida.”. De manera que, resulta evidente que los argumentos en que la parte actora sustenta la acción de tutela de la referencia fueron los mismos que los expuestos y debatidos en el trámite de nulidad y restablecimiento, de manera puntual, lo relacionado con (i) la valoración probatoria para establecer la clasificación del bien en el que construyó el demandante y, por consiguiente, la procedencia de la sanción y (ii) la falta de competencia de la entidad que expidió los actos demandados en el proceso ordinario.
Situaciones que ya fueron valoradas, analizadas y decidas por el juez del proceso ordinario tanto en primera como en segunda instancia. Por lo tanto, el demandante no puede ejercer la acción de tutela de la referencia como una tercera instancia para insistir en los mismos hechos que fueron expuestos, analizados y resueltos por los jueces naturales de conocimiento.
Con todo, la Sala advierte que la parte actora se encuentra en desacuerdo con las conclusiones de los jueces de instancia, sin que ello implique que la valoración fue irrazonable, ni habilita la interposición de la acción de tutela para insistir exactamente en los mismos argumentos. En tal sentido, no se cumple con el requisito general de relevancia constitucional y, en esa medida, se impone declarar improcedente la acción de tutela que ejerció el señor José Jaime Ramírez Aristizábal contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión Oral.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar improcedente la acción de tutela que ejerció el señor José Jaime Ramírez Aristizábal contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión Oral. 2.
En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03254-00 Demandante: José Jaime Ramírez Aristizábal 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
(Firmado Electrónicamente) (Firmado Electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sección (Firmado Electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado Electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO