68001233300020160038101 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Bogotá D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Número único de radicación: 68001 23 33 000 2016 00381 01 Demandante: Aguas de Barrancabermeja S.A. E.S.P. Demandada: Corporación Autónoma Regional de Santander Acción: nulidad y restablecimiento del derecho Tesis: Al juez administrativo no le corresponde interpretar la demanda para incorporar como pretensión de nulidad la del acto definitivo, si solo se cuestionó la validez del que resolvió el recurso procedente.

La parte demandante tenía el deber de individualizar en debida forma las pretensiones de la demanda. Se configuró la proposición jurídica incompleta si solo se cuestionó la validez del que resolvió el recurso procedente pero no la del acto definitivo. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 9 de febrero de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

I. DEMANDA 1. Aguas de Barrancabermeja S.A ESP1 presentó demanda contra la Corporación Autónoma Regional de Santander (en adelante CAS) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho2. 1.1. Pretensiones «[…] PRIMERA: Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la resolución No. 00000044 expedida por la Corporación Autónoma Regional de Santander - CAS el día trece (13) de Enero de 2015, “POR LA CUAL SE 1 Actuando a través de apoderado judicial. 2 Cfr. Índice núm.002 de SAMAI, carpeta denominada “[…]PROCESODIGITALIZADO.(.zip)) NroActua.2. archivo denominado “001DemandaConstructoraIngeza.pdf”. 2 Núm. único de radicación: 680012333000 2016 00381 01 Demandante: Aguas de Barrancabermeja S.A E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co RESUELVE UN RECURSO DE REPOSICION Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES” imponiéndole a la empresa AGUAS DE BARRANCABERMEJA S.A. E.S.P. representada legalmente por su gerente para que en un término no superior a (90) días contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia implemente tres (3) sistemas de aireación de manera equidistante a la Ciénaga Miramar y de esta manera contribuir con la oxigenación del agua de la ciénaga.

PARAGRAFO: La empresa deberá presentar ante la CAS, los diseños de los sistemas de aireación con antelación a su instalación. Por ser violatorios de la constitución política de Colombia, las leyes de la república y haberse expedido irregularmente con violación al debido proceso, falsa motivación, desvió y abuso del poder por parte de los funcionarios que lo expidieron.

SEGUNDA: Para efectos del restablecimiento del derecho, que se declare, por las razones jurídicas que se expondrán en el aparte pertinente de esta demanda que la empresa AGUAS DE BARRANCABERMEJA S.A. E.S.P. no debe cumplir con las obligaciones impuestas por la resolución 00000044 del trece (13) de Enero de 2015. TERCERA: En el evento que durante el trámite del proceso la empresa AGUAS DE BARRANCABERMEJA S.A. E.S.P Deba implementar las obligaciones de los actos administrativos cuya nulidad solicitada y efectivamente sea declarada, condenar a título de restablecimiento del derecho lo siguiente: La obligación de la Corporación Autónoma Regional de Santander - CAS consistente en devolver a la empresa AGUAS DE BARRANCABERMEJA S.A. E.S.P, las sumas pagadas, debidamente actualizadas desde el momento en que se produzcan dichos gastos hasta cuando ocurra su devolución por la implementación de tres (3) sistemas de aireación de manera equidistante a la Ciénaga Miramar lo cual incluye las siguientes etapas: • Disponibilidad de líneas de energía de media tensión o el requerido para el tipo de sistema propuesto como solución. • Áreas para subestación, incluyendo transformadores con salida a 440 kv. • Cuarto de Operación de la Subestación. • La disposición de aguas residuales, incluyendo su tratamiento. • Mantenimiento del sistema y personal operativo disponible. • Estudios y diseños para establecer el tipo de sistema, tecnología y cuantificación, número de unidades de Aireadores teniendo en cuenta las condiciones del cuerpo de agua. • Servidumbres de las áreas a afectar para la ejecución de dicho proyecto. • Vías de acceso a la subestación. Los costos asociados para dar cumplimiento a lo determinado por la Corporación Autónoma Regional de Santander - CAS en la resolución 00000044 de 2015, se estiman en cuantía superior a los DOS MIL MILLONES DE PESOS MCTE ($2.000.000.000) CUARTA: Que se condene en costas y agencias en derecho a la Corporación Autónoma Regional de Santander»3. 1.2.

El acto administrativo acusado 3 Transcripción literal del texto. 3 Núm. único de radicación: 680012333000 2016 00381 01 Demandante: Aguas de Barrancabermeja S.A E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. La Resolución núm. 00000044 de 13 de enero de 20154, “[…] Por la cual se Resuelve un Recurso de Reposición y se dictan otras disposiciones […]" expedida por la Directora General de la Corporación Autónoma Regional de Santander en la que se resolvió lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO PRIMERO: Revocar el artículo segundo de la Resolución DGL No. 00000169 de febrero 03 de 2012.

ARTÍCULO SEGUNDO: Modificar el artículo tercero de la Resolución DGL No. 00000169 de febrero 03 de 2012, el cual quedará así; Requerir a la Empresa AGUAS DE BARRANCABERMEJA S.A E.S.P, Representada Legalmente por su Gerente, para que en un término no superior a noventa (90) días, contados a partir de la ejecutoria de la presente Providencia, implemento tres (3) sistemas de aireación, de manera equidistante a la Ciénaga Miramar y de esta manera contribuir con la oxigenación del agua de la Ciénaga".

PARAGRAFO: La empresa deberá presentar ante la CAS, los diseños de los sistemas de aireación con antelación, a su instalación.

ARTICULO TERCERO: Las demás disposiciones impuestas en la Resolución DGL No. 00000169 de febrero 03 de 2012, seguirán vigentes.

ARTÍCULO CUARTO: Por la Subdirección de Autoridad Ambiental de esta Corporación, notifíquese personalmente el contenido del presente Acto Administrativo al Representante Legal de la empresa AGUAS DE BARRANCABERMEJA S.A E.S.P., quien puede ubicado en la planta de tratamiento barrio El Boston, carretera nacional, Barrancabermeja, a quien se le hará entrega de una copia del mismo, dejando la respectiva constancia en el expediente No. 68081-00151-08.

Parágrafo: De no ser posible la notificación personal, se deberá notificar conforme al procedimiento señalado en el artículo 45 del Decreto 01 de 1984.

ARTICULO QUINTO: Contra la presente providencia no procede recurso de conformidad con lo señalado en el Artículo 62 del Decreto 01 de 1984 […]”. 1.3. Presupuestos fácticos 3. Aguas de Barrancabermeja S.A E.S.P.5 indicó que, por medio del concepto técnico núm. 069 de 2008, contratistas de la CAS recomendaron iniciar investigación administrativa al Municipio de Barrancabermeja por un actuar negligente frente a la problemática generada por las aguas residuales aportantes de materia orgánica y sedimentos a la Ciénaga Miramar que ocasionaba la disminución de oxígeno disuelto en el cuerpo cenagoso.

Así, por medio de Auto SGA núm. 0265 de 2008, se inició la investigación administrativa contra el Municipio de Barrancabermeja. 4 Cfr. Índice núm.002 de SAMAI, carpeta denominada “[…]PROCESODIGITALIZADO.(.zip) NroActua.2. archivo denominado “003AnexoDemanda.pdf”. Folio 5. 5 Actuando por apoderado judicial. 4 Núm. único de radicación: 680012333000 2016 00381 01 Demandante: Aguas de Barrancabermeja S.A E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.

Dicho ente territorial presentó descargos frente al Auto SGA núm. 0265 de 2008, por medio de Concepto técnico SGA núm. 028 de 2011 resolvió acogerlos y declaró parcialmente cumplidas las obligaciones contenidas en el Auto de 2008. 5. El Subdirector de Gestión Ambiental de la CAS, mediante oficio O-SGA núm. 003775 de 1° de agosto de 2011, solicitó al alcalde de ese municipio que informara quién era la persona encargada del préstamo de los servicios de acueducto y alcantarillado del Municipio con la finalidad de determinar la responsabilidad de la afectación ambiental presentada en la ciénaga Miramar.

El alcalde indicó que era la empresa Aguas de Barrancabermeja S.A E.S.P. 6. La CAS, por medio de concepto técnico SGA núm. 568 de 2011, recomendó acoger los descargos presentados por el Municipio de Barrancabermeja contra el Auto SGA núm. 0265-08, declarando parcialmente cumplidas las obligaciones impuestas. 7. La CAS, por medio de la Resolución DGL núm. 000000169 de 3 de febrero 2012, resolvió absolver al Municipio de Barrancabermeja y requerir a la empresa Aguas de Barrancabermeja S.A. E.S.P. para que realizara de forma inmediata labores de recolección de basura, escombros y peces muertos de la ciénaga de Miramar, entre otros requerimientos. 8.

La empresa Aguas de Barrancabermeja S.A. E.S.P.6, el 27 de febrero de 2012, presentó recurso de reposición contra la Resolución núm. 000000169 de 3 de febrero 2012 y, por medio del concepto técnico SGA núm. 0577 de 2013, el personal contratista de la Corporación Autónoma de Santander recomendó modificar aspectos de la Resolución DGL núm. 000000169 de 3 de febrero 2012 y confirmar en las demás partes la Resolución. 9.

La Corporación Autónoma de Santander, por medio de la Resolución núm. 0000044 de 13 de enero de 2015, resolvió el recurso de reposición y notificó dicha decisión el 16 de junio de 2015 al gerente de la empresa Aguas de Barrancabermeja S.A. E.S.P. 6 Actuando por apoderado judicial. 5 Núm. único de radicación: 680012333000 2016 00381 01 Demandante: Aguas de Barrancabermeja S.A E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4.

Concepto de violación 10. Indicó que el acto administrativo contenía una indebida aplicación de las normas procesales vigentes para la época en que ocurrieron los hechos, violación al debido proceso y derecho de contradicción, desconocimiento del pago de la tasa retributiva que se desprende del principio el que contamina paga, desproporción en la medida impuesta y falta de certeza técnica de los mecanismos de mitigación a la utilización de los recursos naturales. 11.

Manifestó que la normativa correspondiente al proceso sancionatorio estaba contenida en los artículos 197 a 252 del Decreto 1594 de 1984, aplicable por remisión de la Ley 99 de 1993, los artículos 84 y 85 de la Ley 99 de 1993 sobre sanciones y los artículos 1 y 38 del Código Contencioso Administrativo. 12. Consideró que se había configurado la caducidad dado que el término para imponer la sanción era de 3 años de acuerdo con el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo.

En ese sentido, el proceso se inició por medio del Auto SGA núm. 0265 de 14 de noviembre de 2008 y de ese modo la fecha para sancionar se cumplía el 13 de noviembre de 2011. 13. Afirmó que se dio una vulneración al debido proceso, derecho de defensa y contradicción debido a que la autoridad ambiental incurrió en una indebida aplicación del Decreto 1594 de 1984 y la Ley 99 de 1993, ya que los cargos formulados por medio de la Resolución SGA núm. 0265 de 2008 se dirigieron a iniciar investigación administrativa contra el Municipal de Barrancabermeja. 14.

Refirió que el acto acusado adolecía de falsa motivación en virtud de que los conceptos técnicos y las resoluciones tomaron como referente los resultados de las caracterizaciones realizados por la empresa Aguas de Barrancabermeja S.A. E.S.P. en el proceso de aprobación del plan de saneamiento y manejo de vertimientos. 15. Al respecto, indicó que el cuerpo que recibe las descargas del sistema de alcantarillado de la empresa Aguas de Barrancabermeja S.A. E.S.P. eran las causantes del deterioro de la Ciénaga Miramar.

Así, no se determinaba si la empresa era la que causó el deterioro del cuerpo ambiental, ya que no se concluyó 6 Núm. único de radicación: 680012333000 2016 00381 01 Demandante: Aguas de Barrancabermeja S.A E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que los estándares son bajos o altos o que a la capacidad de carga del cuerpo receptor se superó. 16.

Sostuvo que la Corporación Regional de Santander no tuvo en consideración que en el Municipio de Barrancabermeja tiene presencia la empresa ECOPETROL desde hace 60 años y que los vertimientos los ha realizado en la ciénaga Miramar. De manera que, la autoridad ambiental, no podía deducir que la responsabilidad por el deterioro ambiental era exclusivamente de la empresa Aguas de Barrancabermeja S.A. E.S.P. máxime si los sistemas de aireación de ECOPETROL no se encontraban funcionando como se podía verificar en el expediente. 17.

Manifestó que la Corporación Autónoma Regional de Santander violó el debido proceso toda vez que impuso las obligaciones ambientales a la empresa Agua de Barrancabermeja S.A. E.S.P. sin darle a esta la posibilidad de agotar todas las etapas procesales. 18. Consideró que en virtud de lo anterior la autoridad ambiental debió archivar la investigación en curso e iniciar una nueva en concordancia con las disposiciones contenidas en el Decreto 1594 de 1984, norma aplicable para el momento en que ocurrieron los hechos, y no la Ley 1333 de 2009 que fue la invocada en el proceso. 19.

Indicó que la Corporación Autónoma Regional de Santander tomó una decisión que trasgredía los principios de proporcionalidad y razonabilidad en consideración a que la medida adoptada no estaba dirigida a la protección de un medio ambiente sano. Agregó que la misma no estaba sustentada en un rigor técnico y científico que permitiera observar que los mecanismos eran aptos para el ecosistema, puesto que fundamentó la decisión en un estudio efectuado por la Facultad de Toxicología ambiental de la Universidad de Cartagena que, en su criterio, no tenía riqueza técnica ni experticia en el asunto.

II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 20. La Corporación Autónoma Regional del Santander7 contestó la demanda8 en la que afirmó que la empresa Aguas de Barrancabermeja S.A. E.S.P. era 7 Actuando por apoderado judicial. 8 Cfr. Índice núm.002 de SAMAI, carpeta denominada “[…]PROCESODIGITALIZADO.(.zip)) NroActua.2. archivo denominado “022ContestacionDemandaCRQ.pdf”. 7 Núm. único de radicación: 680012333000 2016 00381 01 Demandante: Aguas de Barrancabermeja S.A E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co responsable de ejercer vigilancia y control a los vertimientos de aguas residuales que se realizan a los cuerpos de aguas del municipio y, como consecuencia de eso, tenía que planificar y ejecutar actividades que mitigaran los impactos, de modo que así se requirió para que dicha empresa implementara 3 sistemas de aireación a la Ciénaga Miramar. 21.

Manifestó que la Resolución núm. 00000044 de 13 de enero de 2015 fue proferida en observancia del derecho de defensa y contradicción y en consonancia con las sanciones establecidas en la ley como consecuencia del daño ambiental generado por la empresa Aguas de Barrancabermeja S.A. E.S.P. III. SENTENCIA RECURRIDA 22. El Tribunal Administrativo de Santander, en sentencia proferida el 9 de febrero de 20229, resolvió: “PRIMERO: DENEGAR las pretensiones de la demanda invocadas por AGUAS DE BARRANCABERMEJA S.A. ESP contra la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE SANTANDER –CAS, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONDENAR en costas en esta instancia procesal a la parte demandante las cuales serán liquidadas por la Secretaría de la Corporación, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta decisión […]”. 23. Consideró que, a la parte demandante le faltó conformar y completar la proposición jurídica, en concordancia con los artículos 138 y 163 del CPACA, dado que únicamente promovió el medio de control frente a la Resolución núm. 000044 de 13 de enero 2015, por medio del cual se resolvía el recurso de reposición y se dictaban otras disposiciones; pero no respecto de la Resolución DGL 00000169 de 3 de febrero de 2012 que era el acto definitivo por medio del cual la Corporación Autónoma Regional de Santander consolidó una situación jurídica desfavorable para la empresa Aguas de Barrancabermeja S.A. E.S.P. 24.

Indicó que la Corporación Autónoma Regional de Santander no impuso multa ambiental a la empresa Aguas de Barrancabermeja S.A. E.S.P. sino que, como medida de prevención y con fundamento en el artículo 40 de la Ley 99 de 1993, se le requirió para que realizara actividades en procura de la conservación de la 9 Cfr. Índice núm.002 de SAMAI, carpeta denominada “[…]PROCESODIGITALIZADO.(.zip)) NroActua.2. archivo denominado “074Sentencia1Inst.pdf”. 8 Núm. único de radicación: 680012333000 2016 00381 01 Demandante: Aguas de Barrancabermeja S.A E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ciénaga Miramar del Municipio de Barrancabermeja. 25.

Precisó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha hecho referencia a la proposición jurídica incompleta como “[…] una excepción previa o causal de rechazo de la demanda y en últimas, como sustento de decisiones inhibitorias, lo cual constituye una imprecisión […]”10. 26. Al respecto, consideró que la excepción de inepta demanda solamente se estructuraba por falta de los requisitos formales y por indebida acumulación de las pretensiones de conformidad con el numeral 5º artículo 100 del Código General del Proceso y señaló que, los requisitos de la demanda estaban contemplados de forma taxativa en el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, que corresponden exclusivamente al contenido formal de la demanda y a la indebida acumulación de pretensiones, que se debía estudiar con apego a lo dispuesto en el artículo 165 de la norma. 27.

Arguyó que no se podía estudiar la proposición jurídica incompleta como si fuera una causal de rechazo de la demanda, en virtud de que el demandante no individualizó en debida forma las pretensiones y esta indeterminación no estaba consagrada en el artículo 169 del CPACA como causal de rechazo de la demanda. 28. Consideró que la Ley 1437 de 2011 buscó evitar que los jueces profirieran decisiones inhibitorias teniendo en cuenta que “[…] cuando un asunto litigioso de cualquier naturaleza es llevado a los estrados judiciales, la regla general es que debe culminar con una decisión fondo (sic), declarando o negando el derecho, y que lo excepcional son las sentencias inhibitorias, con las cuales el derecho queda en indefinición […]”11 y citó una sentencia de la Subsección A, Sección Segunda el Consejo de Estado12, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 29.

Concluyó que de conformidad con los argumentos antes expuestos, la parte demandante omitió la exigencia de individualizar los actos objeto de control como requisito fundamental dentro del proceso y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia 21 de abril de 2016, Número único de radicación: 47001233300020130017101 (14162014). 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 13 de febrero de 2014, expediente: 1338-2011 (sic) 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia de 28 de enero de 2021, radicado único:13001233300020140010401066319, C.P: Gabriel Valbuena Hernández 9 Núm. único de radicación: 680012333000 2016 00381 01 Demandante: Aguas de Barrancabermeja S.A E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV.

RECURSO DE APELACIÓN 30. La parte demandante13 consideró que el A Quo realizó una indebida interpretación y apreciación de los artículos 138, 163 y 187 de la Ley 1437 de 2011 al denegar las pretensiones con ocasión a la existencia de una proposición jurídica incompleta, toda vez que el Consejo de Estado, sin citar la providencia, ha señalado que aun cuando no se precise el acto demandando ni su fecha, el requisito de individualización se puede acreditar si el actor brinda elementos suficientes para identificarlo.

Así, concluyó que es un deber y una facultad que el juez interprete la demanda. 31. Con relación a lo anterior, indicó que al aportarse como prueba copia de la Resolución núm. 00000169 de 3 de febrero de 2012, debía entenderse que hacía parte de los actos demandados y que dicha imprecisión no impedía que el juez diera curso al libelo introductorio emitiendo decisión de fondo, pues podía deducir que las pretensiones se dirigían contra las decisiones administrativas que hacen parte integral de la actuación de la administración. Trajo a colación una providencia que apoyaba su aserto, así14: “[…] Si bien es cierto que en el Oficio 2003002132-10 del 21 de marzo de 2003 fue el primer acto administrativo que ordenó realizar las provisiones requeridas para atender el riesgo generado por la estrategia de reducción de cuota; también lo es que dicha orden fue reiterada en el Oficio 2003002132-31 del 19 de mayo de 2003 y en la Resolución 584 del 16 de junio del mismo año con base en los mismos argumentos, por lo que los fundamentos de derecho contenidos en el concepto de violación de la demanda son extensibles para examinar la legalidad de los tres (3) actos administrativos.

Aunque el inciso primero del artículo 138 del CCA establece que cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo debe ser individualizado con toda precisión; en aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, dicha previsión procesal no puede convertirse en un obstáculo infranqueable para el control judicial de los actos en cuanto garantía al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, en especial cuando resulta clara la intención de la parte demandante de obtener la declaratoria de nulidad de la orden de provisionar el 100% de los créditos concedidos en la estrategia de reducción de cuota, la cual, se reitera, está contenida en los tres (3) actos administrativos […]” 13 Cfr. Índice núm.002 de SAMAI, carpeta denominada “[…]PIEZAS PROCESALES DESCARGADAS APLICATIVO SAMAI.(.zip) NroActua.2. archivo denominado “002 RECURSO DE APELACION PARTE DEMANDADA.pdf”. 14 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia 17 de agosto de 2017.

C.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Núm. único de radicación: 25000 23 24 000 2003 00956 01 10 Núm. único de radicación: 680012333000 2016 00381 01 Demandante: Aguas de Barrancabermeja S.A E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32. Manifestó que en aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, la disposición contenida en el artículo 163 de la Ley 1437 de 2011 “[…] no podía convertirse en un obstáculo infranqueable para el control judicial de los actos administrativos en cuanto garantía al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva en especial cuando resulta clara la intención de la parte demandante de obtener la declaratoria de nulidad de las decisiones de fondo que generó las obligaciones y sanciones a la empresa impuestas por parte de la CAS […]”. 33.

Posteriormente, reiteró los demás cargos propuestos en el líbelo de la demanda. V. ACTUACIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA 34. El Despacho Sustanciador, mediante auto de 9 de diciembre de 202215, admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 9 de febrero de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Santander.

VI. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 35. Las partes demandante y demandada no presentaron alegatos de conclusión. VII. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 36. El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal. VIII. CONSIDERACIONES 9.1. Competencia de la Sala 37. De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo previsto en los artículos 11, 13, 34, 36, 39 y 49 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo expuesto en el artículo 150 del CPACA y 15 Cfr. Índice núm.005 de SAMAI, archivo denominado “[…]AUTOADMITERECURSODEAPELACION.(.pdf). pdf.

NroActua.5. 11 Núm. único de radicación: 680012333000 2016 00381 01 Demandante: Aguas de Barrancabermeja S.A E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia. 38.

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, conforme lo que se esgrime a continuación. 9.2. Interpretación de la demanda 39. Corresponde a la Sala determinar si es deber del Juez interpretar una demanda en el sentido de incluir como pretensión la nulidad del acto definitivo, si en la demanda solo se reprochó la validez del acto por medio del cual se resolvió el recurso de reposición. 40.

De responder afirmativamente el anterior problema, la Sala debe establecer si se configuró la caducidad de la facultad sancionatoria de la Corporación Autónoma Regional de Santander, si el acto acusado violó el debido proceso, el derecho de defensa y de contradicción por la indebida aplicación del Decreto 1594 de 1984 y la Ley 99 de 1993 en la Resolución SGA núm. 0265 de 2008, si el acto está viciado por falsa motivación al tomar como referencia técnica los resultados de la caracterización allegada por la parte demandante y si el acto demandado contiene medidas desproporcionales e irrazonables para el caso particular. 41.

Pues bien, la Sala observa que en la sentencia objeto de alzada, el Tribunal Administrativo de Santander concluyó que existía proposición jurídica incompleta, dado que no se individualizaron las pretensiones, por lo que negó lo pedido en el libelo introductorio. 42. Como observación preliminar lo que encuentra esta Sala es, que contrario a lo que sostuvo el Tribunal Administrativo de Santander en la providencia que se recurre, la posibilidad de advertir yerros en aspectos formales de la demanda como la debida incorporación de los actos cuya nulidad se invoca, se da en etapas previas a la emisión de la sentencia, como la calificación de admisibilidad de la demanda, o la resolución de excepciones previas. 43.

Tal escenario fue justo el que se modificó con la expedición de la Ley 1437 de 2011, al cambiar el paradigma de la estructura del proceso que preveía que 12 Núm. único de radicación: 680012333000 2016 00381 01 Demandante: Aguas de Barrancabermeja S.A E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co irregularidades procesales como estas se definieran en la sentencia. 44.

Es pertinente además indicar que a pesar de que en la parte resolutiva del fallo apelado se niegan las pretensiones, materialmente constituye una decisión inhibitoria, en la medida en que no aborda el análisis de fondo sobre la presunta ilegalidad de la resolución que se ataca. En esta medida, la Sala va a tratar el fallo apelado bajo tal entendido. 45.

Dicho esto, la Sala considera que de acuerdo con lo estatuido en el artículo 162 del CPACA, es deber de quien acude a la Jurisdicción a ventilar las controversias que son de su interés, atender los requerimientos formales allí definidos, como el que prevé el numeral 2 de la citada norma; veamos: «Artículo 162. Contenido de la demanda.

Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: […] 2. Lo que se pretende, expresado con precisión y claridad […]». (Subrayas de la Sala) 46. Por su parte, el artículo 163 del CPACA refiere que: «Artículo 163. Individualización de las pretensiones. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron» (Subrayas de la Sala). 47.

En ese contexto, es deber de la parte demandante identificar de forma clara y precisa los actos administrativos cuyo control se busca, sin que se advierta disposición alguna en el orden jurídico según la cual tal inadvertencia corresponde suplirla al Juez. 48. Así, estimar el razonamiento del memorialista conduciría no sólo a infringir el expreso marco de competencias referido, sino a transformar o modificar ni más ni menos el objeto del litigio (pretensiones), aspecto medular del que depende todo el devenir del trámite ante los jueces (las medidas cautelares, la intervención de terceros, entre otros). 49.

Ello también redunda en un evidente desequilibrio de la ecuación procesal que implica el desobedecimiento del mandato del artículo 4 del Código General del 13 Núm. único de radicación: 680012333000 2016 00381 01 Demandante: Aguas de Barrancabermeja S.A E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Proceso, que impone al Juez la obligación de hacer uso de los poderes que otorga el orden jurídico para lograr la igualdad de las partes y la consiguiente trasgresión de los derechos de defensa y contradicción de quienes fungen como integrantes del extremos pasivo del litigio, como quiera que una modificación en su objeto implica necesariamente un planteamiento diferente en la defensa que pudiera presentarse sobre la validez de los actos administrativos que se censuran. 50.

Es relevante indicar que una vez las partes proponen al juez la controversia, su definición no puede abordarse más allá de lo que estos exponen, pues también gobierna en la Jurisdicción el principio de congruencia16 previsto en la normativa aplicable a estos asuntos, particularmente el artículo 281 del CGP aplicable por la remisión expresa de que trata el artículo 306 del CPACA17, conforme al cual la sentencia es congruente cuando responde a los hechos y las pretensiones así como a las excepciones alegadas por las partes.

El artículo 281 de ese Estatuto es del siguiente tenor: «Artículo 281. Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. (…)» (Subrayas de la Sala). 51.

El alcance de esa disposición está fuertemente ligado al principio de justicia rogada que prohíbe superar el límite de la discusión que suscitan las partes. Al respecto, la Corte Constitucional ha indicado que: «[…] 6.1.1. La jurisdicción de lo contencioso administrativo funciona bajo el principio de justicia rogada. Ello significa que, por regla general, el operador jurídico no puede actuar de manera oficiosa, sino que su actividad se desarrolla respecto de los cargos que los ciudadanos plantean en ejercicio de las acciones constitucionales y legales que han sido previstas por el Legislador.

En otras palabras, le compete al administrado iniciar, impulsar y tramitar las actuaciones judiciales que le permitan defender sus pretensiones18 De ahí que, este principio tenga dos implicaciones significativas. La primera, la imposibilidad de iniciar de oficio un trámite judicial, pues se entiende que la persona interesada en reclamarle a la Administración la ocurrencia de un daño antijurídico, tiene la carga procesal de presentar la demanda, exponiendo con suficiencia las razones que le sirven de fundamento a sus pretensiones.

Por consiguiente, el A quo no puede, al momento de tramitar y decidir de fondo el asunto, rebasar el marco de la relación jurídico procesal trabada por las 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia 5 de mayo de 2022, C.P: Oswaldo Giraldo López, proceso identificado con el número único de radicación: 54001 23 31 000 2009 00292 01 17 « Artículo 306.

Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.» 18 «[…] Cfr, Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 23 de julio de 1996; Sección Quinta, Sentencia del 20 de enero de 2006 […]» 14 Núm. único de radicación: 680012333000 2016 00381 01 Demandante: Aguas de Barrancabermeja S.A E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co partes.

La segunda involucra, la imposibilidad del fallador para iniciar de oficio el trámite de apelación, ya que son los sujetos procesales involucrados en la causa los que tienen el deber de sustentar los motivos de su inconformidad. Así visto, la competencia del juez de alzada se restringe a los cargos que fueron formulados por las partes a través del recurso de apelación19 […]»20. 52.

Así, de cara al asunto bajo examen, la Sala observa que en medio de la actuación administrativa sancionatoria adelantada contra el Municipio de Barrancabermeja, la CAS encontró que debía requerirle una serie de actividades a la actora y por ello, expidió la Resolución núm. 000000169 de 3 de febrero de 2012 en la que ordenó a la empresa Aguas de Barrancabermeja S.A. E.S.P. para que, de forma inmediata, realizara labores de recolección de basuras, escombros y peces muertos, de las aguas de la Ciénaga Miramar; que cada diez días realizara revisión y recaudo de basuras; que en el término de quince días, a partir de la notificación del acto, implementara tres aireadores equidistante a la Ciénaga Miramar.

También, le advirtió que en caso de incumplimiento de las obligaciones impuestas se harían acreedora de las sanciones contempladas en el artículo 40 de la Ley 1333 de 2009. Literalmente se dijo: «ARTICULO PRIMERO: Absolver al municipio de Barrancabermeja, Representado Legalmente por su Alcalde, de los cargos formulados mediante Auto SGA No. 0265 de Noviembre 14 de 2008, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

ARTICULO SEGUNDO: Requerir a la Empresa AGUAS DE BARRANCABERMEJA S.A E.S.P, Representada Legalmente por su Gerente, para que realice de manera Inmediata labores de recolección de basuras, escombros y peces muertos, de las aguas de la Ciénaga Miramar y que cada diez (10) días, realice revisión y recaudación de basuras.

ARTICULO TERCERO: Requerir a la Empresa AGUAS DE BARRANCABERMEJA S.A E.S.P, Representada Legalmente por su Gerente, para que en el término de quince (15) días, contados a partir de la notificación de la presente Providencia, implemente tres (3), aireadores, de manera equidistante a la Ciénaga Miramar, y de esta manera contribuir con la oxigenación del agua de la Ciénaga.

ARTICULO CUARTO: Advertir a la Empresa AGUAS DE BARRANCABERMEJA S.A E.S.P, Representada Legalmente por su Gerente, que en caso de incumplimiento de las obligaciones impuestas mediante el presente Acto Administrativo, se hará acreedor a las sanciones establecidas en el Articulo 40 de la Ley 1333 de 2009, que contempla multas diarias hasta por cinco mil (5000) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

ARTICULO QUINTO: La Corporación Autónoma Regional de Santander - C.A.S, cuando lo considere necesario o a petición de parte practicara visitas de 19 «[…] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias T-553 de 2012 y T-398 de 2017 […]» 20 Corte Constitucional, Sala Plena, SU- 061 de 2018, Sentencia de 7 de junio de 2018, M.P: Luis Guillermo Guerrero Pérez. 15 Núm. único de radicación: 680012333000 2016 00381 01 Demandante: Aguas de Barrancabermeja S.A E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co seguimiento a la Ciénaga Miramar, municipio de Barrancabermeja, con el fin de verificar el cumplimento de las obligaciones impuestas en la presente providencia.

ARTÍCULO SEXTO: Compulsar copia del presente proveído al señor Procurador 24 judicial || Agrario de la ciudad de Bucaramanga para su conocimiento y fin pertinentes.

ARTICULO SEPTIMO: Por la Regional Mares de la CAS, notifíquese personalmente el contenido de la presente Providencia al Gerente de la Empresa Aguas de Barrancabermeja S.A E.S.P, y al Representante Legal del municipio de Barrancabermeja, a quienes se les hará entrega de una copia de la misma, dejando las respectivas constancias en el expediente. 53.

Tras la interposición del recurso de reposición presentado por la actora contra la anotada decisión, la CAS emitió la Resolución núm. 00000044 de 13 de enero de 2015, mediante la cual revocó el artículo segundo y modificó el artículo tercero dejando incólume el deber de implementar los sistemas de aireación. En lo demás la confirmó. Vale la pena transcribirlo nuevamente:

ARTÍCULO PRIMERO: Revocar el artículo segundo de la Resolución DGL No. 00000169 de febrero 03 de 2012.

PARAGRAFO: La empresa deberá presentar ante la CAS, los diseños de los sistemas de aireación con antelación, a su instalación.

ARTICULO TERCERO: Las demás disposiciones impuestas en la Resolución DGL No. 00000169 de febrero 03 de 2012, seguirán vigentes.

Parágrafo: De no ser posible la notificación personal, se deberá notificar conforme al procedimiento señalado en el artículo 45 del Decreto 01 de 1984.

ARTICULO QUINTO: Contra la presente providencia no procede recurso de conformidad con lo señalado en el Artículo 62 del Decreto 01 de 1984 […]”. 54. De acuerdo con el recuento antes expuesto, para la Sala es claro que la Resolución núm. 000000169 de 3 de febrero de 2012 tiene un carácter definitivo en relación con las obligaciones impuestas a la empresa Aguas de Barrancabermeja 16 Núm. único de radicación: 680012333000 2016 00381 01 Demandante: Aguas de Barrancabermeja S.A E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co S.A. de modo que dicho acto debió ser integrado a las pretensiones, como quiera que la causa petendi esbozada en el libelo introductorio va dirigida a atacar toda la actuación desplegada por la CAS respecto de la empresa de servicios públicos, pues enrostra indebida aplicación de normas procesales para la época en que ocurrieron los hechos, violación al debido proceso, desconocimiento del pago de la tasa retributiva, desproporción de la medida impuesta y falta de certeza técnica de los mecanismos de mitigación. 55.

Bajo esa perspectiva, revoca esta colegiatura la decisión del Tribunal al advertir una ruptura entre las pretensiones y los actos enjuiciables, que hace que se configure la proposición jurídica incompleta. Así lo ha entendido esta Jurisdicción21: “[…]Habrá proposición jurídica incompleta22 en los siguientes tres (3) eventos: - El primero de ellos acontece cuando se impugna un acto administrativo que no es autónomo y cuya validez y contenido depende inescindiblemente de otras decisiones de la administración que no fueron demandadas.

Verbigracia, el caso en el que se enjuician los actos administrativos que resuelven los recursos interpuestos en la sede administrativa más no el acto definitivo. Allí existe una ruptura entre las pretensiones y los actos enjuiciados, lo que imposibilita que el Juez defina de fondo los pedimentos del libelo introductorio. - El segundo se presenta cuando hay una falta absoluta de argumentación sobre los motivos por los que el accionante considera que se infringieron las normas invocadas como desconocidas o no se precisa con exactitud cuáles son éstas (para los juicios de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho, nulidad por inconstitucionalidad o solución de controversias contractuales).

O cuando no se indican los hechos que fundamentan el reclamo correspondiente (en procesos como el de reparación directa). 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 20 de febrero de 2025; C.P: Oswaldo Giraldo López, proceso identificado con el número único de radicación: 76001 23 33 000 2024 00076 01 22 Frente a la proposición jurídica incompleta, esta Corporación, en sentencia de la Sección Segunda dictada el 18 de marzo de 2011 (C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren), advirtió que: “Es claro que en todo caso debe demandarse el acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la Administración frente a una situación jurídica particular, junto con aquellas decisiones que en vía gubernativa constituyan una unidad jurídica con el mismo, pues ello compone necesariamente la órbita de decisión del juez frente a una pretensión anulatoria, precisamente por la identidad y unidad de su contenido y de sus efectos jurídicos, sin que pueda segmentarse bajo tales condiciones el análisis de su legalidad.

La inobservancia de lo expuesto vicia sustancialmente el contenido de la pretensión anulatoria en el marco de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que se traduce en la configuración de la denominada proposición jurídica incompleta que impide el ejercicio de la capacidad decisoria del Juez frente al litigio propuesto, tornando procedente la declaración inhibitoria al respecto.

A nivel del petitum la situación en mención se suscita en dos casos de ocurrencia alternativa o sumada a saber: i) Cuando el acto acusado torna lógicamente imposible la decisión de fondo debido a una irreparable ruptura de su relación con la causa petendi, o ii) Cuando el acto demandado no es autónomo por encontrarse en una inescindible relación de dependencia con otro u otros no impugnados que determinan su contenido, validez o su eficacia eventos en los que como se expresó resulta imposible emitir una decisión de fondo para el Juez”. 17 Núm. único de radicación: 680012333000 2016 00381 01 Demandante: Aguas de Barrancabermeja S.A E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Esa circunstancia se traduce en que no haya conexión entre las pretensiones y el concepto de violación o los supuestos fácticos.

De este modo, no es posible emitir sentencia, toda vez que la demanda adolecería de elementos que son de su esencia, lo que impide plantear la correspondiente controversia o formular algún problema jurídico. Aceptar una interpretación contraria, esto es, que sí debe analizarse el libelo introductorio pese a que carece de sustento fáctico o jurídico, iría en detrimento del derecho de contradicción del extremo pasivo, pues, se reitera, no le sería posible conocer cuál es el marco sobre el que debe estructurar la defensa que corresponda. - Finalmente, el tercer yerro se produce cuando no se logran establecer los elementos constitutivos del respectivo medio control porque, por ejemplo, el Legislador haya exigido que la parte actora acredite interés particular en su interposición sin que de la lectura del libelo introductorio sea posible evidenciar el mismo.

De manera tal que en dicho caso se configura un rompimiento entre el medio de control empleado y la pretensión, como quiera que esta última no sería compatible con el mecanismo empleado para actuar en la Jurisdicción […]” (subrayado del texto original) (negrillas propias). 56. Con todo, la Sala considera que al no superarse el análisis respecto a la proposición jurídica incompleta, no es necesario estudiar los demás argumentos planteados en la apelación, por lo anterior, la Sala revocará la sentencia de 9 de febrero de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander y en su lugar, se declarará inhibida. 9.3.

Condena en costas 57. De conformidad con los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, sobre la condena en costas y atendiendo al criterio valorativo de las mismas, la Sala no condenará en costas comoquiera no hay parte vencida en el proceso al ser un fallo inhibitorio. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 9 de febrero de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en la que se negaron las pretensiones de la demanda.

En consecuencia, la Sala se INHIBE de hacer pronunciamiento de fondo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 18 Núm. único de radicación: 680012333000 2016 00381 01 Demandante: Aguas de Barrancabermeja S.A E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: NO CONDENAR en costas a la parte demandante, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen Cópiese, notifíquese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Salva voto La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.