1 Radicado: 11001-03-15-000-2024-02829-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2024-02829-00 Accionante: Nhora Jackeline Chaparro Echeverria, actúa en nombre propio y en calidad de coordinadora administrativa de la Fundación Albeiro Vargas y Ángeles Custodios Accionados: Presidencia de la República y otro Tema: Acción de tutela por la presunta vulneración de los derechos a la vida, dignidad humana y mínimo vital de 44 adultos mayores de la Fundación Albeiro Vargas y Ángeles Custodios de Bucaramanga, por demora en la suscripción de convenio de entrega de subsidios indirectos del programa Colombia Mayor.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Nhora Jackeline Chaparro Echeverria, quien actúa en nombre propio y en calidad de coordinadora administrativa de la Fundación Albeiro Vargas y Ángeles Custodios de Bucaramanga, en contra de la Presidencia de la República y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.

ANTECEDENTES La señora Nhora Jackeline Chaparro Echeverria instauró acción de tutela, en aras de que se amparen los derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana y al mínimo vital de 67 adultos mayores.

HECHOS Manifestó que la Fundación Albeiro Vargas y Ángeles Custodios de Bucaramanga es una institución privada de carácter civil que atiende a 86 adultos 2 Radicado: 11001-03-15-000-2024-02829-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mayores bajo la modalidad de bienestar y a 200 adultos más, como centro vida.

Que tiene un cupo aprobado de 49 adultos mayores para el subsidio de Colombia mayor, de los cuales 44 se encuentran adscritos como beneficiarios y 5 están pendientes, pues quienes los tenían han fallecido o se han retirado. Señaló que mediante el Decreto 1833 de 2016 se estableció el programa de protección social al adulto mayor, mediante un subsidio económico que puede ser directo o indirecto.

Que este último es el que se les entrega a los centros de bienestar por la suma de $80.000 mensual, por adulto mayor institucionalizado. Adujo que el 20 de noviembre de 2023 el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social le solicitó a la Fundación la documentación pertinente para el perfeccionamiento y ejecución del convenio vigencia 2024, la cual se remitió el 21 del mismo mes y año; sin embargo, a la fecha no se tiene “fecha cierta para la suscripción del tan necesario convenio”.

Afirmó que el “agravante que más perjudica a nuestra institución es que los recursos correspondientes a los meses en que no se ha firmado convenio (enero, febrero, marzo, abril y mayo) no generan retroactividad, meses en los que LA FUNDACION ALBEIRO VARGAS Y ANGELES CUSTODIOS DE Bucaramanga, SANTANDER sostuvo, alimentó, cuidó al adulto mayor, pagó nómina y demás gastos administrativos para la prestación de los servicios a los adultos mayores de manera continua e integral, a pesar de que a la fecha el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL aún se encuentran (sic) en mora de ello, con el agravante que no existe la seguridad de una fecha cierta para la suscripción del tan necesario convenio”.

PRETENSIONES Solicita se ordene al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social 1) suscribir con la Fundación Albeiro Vargas y Ángeles Custodios de Bucaramanga convenio en la modalidad indirecta para la vigencia 2024; 2) distribuir como una partida adicional los recursos de los meses en que no se pudo suscribir el convenio con la Fundación (enero, febrero, marzo, abril y mayo), los cuales a la fecha equivalen a $17.600.000; 3) ampliar la cobertura de adultos mayores que 3 Radicado: 11001-03-15-000-2024-02829-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tiene la fundación a 59 cupos.

TRÁMITE DEL PROCESO La acción de tutela fue recibida por reparto en el despacho del consejero ponente, donde el 6 de junio de 2024 se dispuso su admisión y se ordenó su notificación. POSICIÓN DE LOS ACCIONADOS El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República rindió informe donde solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, pues no es el responsable del programa “Colombia Adulto Mayor”, que es supervisado y administrado por el Departamento para la Prosperidad Social.

El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social allegó informe donde señaló que la señora Nhora Jackeline Chaparro Echeverria no tiene legitimación en la causa por activa, pues ni esta ni la persona jurídica son titulares de los derechos que alegan presuntamente vulnerados, los cuales les pertenecen a los beneficiarios del programa Colombia Mayor, bien sea en la modalidad de subsidio directo o indirecto.

Por otro lado, adujo que no ha suscrito convenio con la Fundación Albeiro Vargas y Ángeles Custodios, porque se encuentra en la etapa precontractual. Además, argumentó que para el giro del pago de los meses de enero a junio se requiere previamente la suscripción del convenio. Frente a la ampliación de cupos que tiene la Fundación expuso que la asignación de estos y de los recursos es mediante acto administrativo y que actualmente opera conforme a la Resolución núm. 00184 del 24 de enero de 2023, hasta tanto se modifique o se expida un nuevo acto.

CONSIDERACIONES DE LA SALA A la Sala le corresponde decidir sobre la presunta vulneración de los derechos 4 Radicado: 11001-03-15-000-2024-02829-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentales de la accionante, para lo cual se abordarán los siguientes temas: I) legitimación en la causa por activa, II) Programa de protección social al adulto mayor - Colombia Mayor y III) caso concreto. i) Legitimación en la causa por activa En el artículo 86 de la Constitución Política se establece la facultad que tiene toda persona para interponer la acción de tutela por sí misma o por quien actúe en su nombre, con el fin de reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales.

A su vez, en el artículo 10.° del Decreto 2591 de 1991 se dispone la legitimidad para el ejercicio de la acción de tutela. La norma indica que esta puede ser presentada: 1. directamente por la persona que considera vulnerados o amenazados sus derechos fundamentales; 2. a través de su representante legal; 3. por medio de apoderado judicial; 4. por agente oficioso y 5. mediante el defensor del pueblo y los personeros municipales.

En ese orden de ideas, el juez debe estudiar en cada caso concreto si quien presenta la acción de tutela se encuentra legitimado en la causa por activa, pues de no ser así deberá declararlo en la sentencia y no habrá lugar a analizar el fondo del asunto. En relación con la agencia oficiosa, de relevancia para el presente asunto, es preciso indicar que, por regla general, para que aquella se configure deben cumplirse los siguientes requisitos: a) el agente oficioso debe manifestar que actúa como tal y b) debe demostrarse la circunstancia real de que el agenciado, esto es, el titular del derecho no está en condiciones físicas o mentales para promover su defensa.

Además, la Corte ha establecido algunos requisitos para determinar si el titular de los derechos fundamentales no está en condiciones de promover su propia defensa1, veamos: “(…) que el agente manifieste actuar en esa calidad y, por otro lado, que el titular de los derechos presuntamente conculcados no esté en condiciones físicas o mentales para promover su propia defensa.

Dicha manifestación, en todo caso, puede ser explícita o inferida de la demanda de tutela, lo que quiere decir que la 1 Corte Constitucional, T 066 de 2020 5 Radicado: 11001-03-15-000-2024-02829-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co exigencia se cumple bien sea porque el agente afirme desempeñarse en cuanto tal o porque los hechos puestos de presente o las pruebas revelen que es a través de ese mecanismo que se quiso dirigir la acción. Y, de otra parte, la imposibilidad del titular de los derechos supuestamente lesionados puede ser físico, mental o derivado de circunstancias socioeconómicas, tales como el aislamiento geográfico, la situación de especial marginación o las circunstancias de indefensión en que se encuentre el representado, de ahí que la verificación de que el agenciado no le era razonablemente posible reclamar la protección de sus derechos dependa siempre de la apreciación de los elementos del caso (…)”.2 II) Programa de protección social al adulto mayor - Colombia Mayor El programa de protección social al adulto mayor se creó a partir de la Ley 797 de 2003, tiene como objeto aumentar la protección a los adultos mayores que se encuentran desamparados, que no cuentan con una pensión, o viven en la indigencia o en situación de extrema pobreza, a través de la entrega de un subsidio 1) directo, que se gira al beneficiario3 o 2) indirecto, el cual se da a través de las instituciones destinadas a la protección, hospedaje y/o al ofrecimiento de cuidado, bienestar social e integral, asistencia social de los adultos mayores, denominados los Centros de Bienestar del Adulto Mayor (“CPSAM” o “CBA”), Centros Diurnos (“CD” o “CV”), Resguardos Indígenas o a través del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (“ICBF”), que en conjunto se denominan ESAL.

La selección de los centros de protección social al adulto mayor, los cupos y los recursos que se les asignan a los elegidos se realiza a través de acto administrativo, actualmente esto se dispuso mediante la Resolución núm. 00184 de 24 de enero de 2023. El Departamento Administrativo de Prosperidad Social es quien administra y opera el programa Colombia Mayor de forma autónoma y sin el concurso de sociedad fiduciaria alguna.

De ahí que, para la entrega de los subsidios indirectos se requiere suscribir convenios con las ESAL, para lo cual se realiza un proceso competitivo de selección, de conformidad con el artículo 4.° del Decreto 92 de 20174. 2 Corte Constitucional ver Sentencias T-926 de 2011 y T-096 de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 3 Artículo 2.2.14.1.32 del Decreto 1833 de 2016. 4 “En el proceso competitivo la Entidad Estatal deberá cumplir las siguientes fases: (i) definición y publicación 6 Radicado: 11001-03-15-000-2024-02829-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III) Caso concreto La señora Nhora Jackeline Chaparro Echeverria, en nombre propio y en calidad de coordinadora administrativa de la Fundación Albeiro Vargas y Ángeles Custodios de Bucaramanga, solicitó la protección de los derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana y al mínimo vital de 67 adultos mayores, que hacen parte del programa de adultos mayores, pero no han podido acceder al pago del subsidio indirecto, ya que Prosperidad Social a la fecha no ha suscrito convenio con la institución. Pues bien, de las pruebas aportadas observa la Sala lo siguiente: - Mediante la Resolución núm. 00184 de 24 de enero de 2023 se le asignó 49 cupos a la Fundación Albeiro Vargas y Ángeles Custodios de Bucaramanga para la entrega de subsidios indirectos del programa de Protección Social. - La Fundación actualmente tiene 44 adultos mayores en el programa, los cuales son: María Dolores Chacón Traslaviña, Rosa Arminda Suárez Mendoza, María Dolores Caballero, Pascual Gómez Jaimes, Arnulfo Nieto Riaño, Arcila Álvarez de Bueno, Lucia Acelas Sierra, Jorge Eliecer Bobadilla López, María Ríos, María del Rosario Guarín, Pedro Alejandro Chaparro Murillo, Pedro José Medina, María Inés Saavedra, Blanca Azucena Castilla Santos, Joaquin Basto Guarín, Luz Amparo Sánchez Parra, Ermelina Aceros Baez, Alcira Tarazona Figueroa, Ana Florida Sepúlveda de Rangel, Cruzdelina Acosta Luna, Marín Aurelio Méndez Caña, Héctor Manuel Londoño Ramírez, Grisela Solano Solano, Bernardina Díaz Jaimes, Enrique Rueda, Francisco Chacon Chacon, Jaime Suárez García, María del Carmen Páez, Lucila Quintero Quesada, Elvira Delgado Arcila, Barbara Luna Barrios, Ana Hilda Otalvaro Gallo, Flor Carvajal de Méndez, Néstor Infante Castillo, Julio Contreras Vega, Teresa Becerra de Congota, Juana Moreno, José Yesid Jaimes Fernández, Alcira Ramos Gaitán, Aquilina Duarte Mosquera, María de los indicadores de idoneidad, experiencia, eficacia, eficiencia, economía y de manejo del Riesgo y los criterios de ponderación para comparar las ofertas;

(ii) definición de un plazo razonable para que las entidades privadas sin ánimo de lucro de reconocida idoneidad presenten a la Entidad Estatal sus ofertas y los documentos que acrediten su idoneidad, y (iii) evaluación de las ofertas por parte de la Entidad Estatal teniendo en cuenta los criterios definidos para el efecto”. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2024-02829-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Juana Sepúlveda, Placido Lizcano Osorio, Jesús María Salcedo Tarazona y Pedro José Jaimes Acuña. - La Fundación y el Departamento para la Prosperidad Social suscribieron en el año 2023 convenio cuyo objeto era “Prestar los servicios sociales básicos a los beneficiarios del PROGRAMA COLOMBIA MAYOR a través de la ESAL, con la entrega del subsidio económico indirecto”. - El 20 de noviembre de 2023 Prosperidad Social le envió un correo a la Fundación donde la requirió para “iniciar el proceso precontractual de recolección de documentos para la suscripción de convenios con los CPSAM para la vigencia 2024”.

Información que fue remitida el 21 del mismo mes y año y el 15 de marzo de 2024 por parte del representante legal de la institución. Al respecto, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social en el informe que rindió manifestó que “NO ha sido suscrito Convenio aún con ningún CPSAM en todo el país, dentro de ellos se (sic) FUNDACIÓN ALBEIRO VARGAS Y ÁNGELES CUSTODIOS - ACTUALMENTE SE ENCUENTRAN EN LA ETAPA PRECONTRACTUAL”.

En esa medida, la Sala no evidencia que en el asunto se acredite la figura de la agencia oficiosa, ya que, si bien se aporta la copia de las cédulas de 44 adultos mayores, lo cierto es que no se acredita siquiera con prueba sumaria que estos no estén en condiciones de promover su propia defensa, por una discapacidad física o mental o que se encuentren en una situación de especial marginación o de indefensión. Tampoco se encuentra que se vulneren los derechos fundamentales propios de la actora, en la medida que esta no es la titular de los derechos que reclama, pues los beneficiarios del subsidio indirecto del programa adulto mayor son los adultos mayores en situación de pobreza extrema y sin acceso a una pensión. Ahora, si bien el pago no se da de manera directa al favorecido, sino que se entrega a través de los centros de bienestar del adulto mayor, en este caso a la Fundación Albeiro Vargas y Ángeles Custodios de Bucaramanga, esto no 8 Radicado: 11001-03-15-000-2024-02829-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co convierte a la institución en titular de los derechos y, menos a la señora Chaparro en su calidad de coordinadora administrativa.

En consecuencia, se declarará improcedente la acción de tutela, por falta de legitimación en la causa por activa. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Primero: Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Nhora Jackeline Chaparro Echeverria, por falta de legitimación en la causa por activa, conforme a la parte motiva de esta providencia. Segundo: Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado 9 Radicado: 11001-03-15-000-2024-02829-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. HAPC