CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., seis (6) de octubre de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 19001-23-33-000-2018-00044-01 (335-2021) Demandante: Luis Antonio Grueso Romero Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación y departamento del Cauca Tema: Sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad general por el término de 11 años Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia de 26 de septiembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe I.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 66 a 75). El señor Luis Antonio Grueso Romero, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Procuraduría General de la Nación y el departamento del Cauca, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare la nulidad: (i) de la decisión de primera instancia de 29 de noviembre de 2016, proferida por la procuraduría regional del Cauca, a través de la cual sancionó disciplinariamente al demandante con destitución e inhabilidad general por el término de once (11) años; (ii) de la determinación de segunda instancia de 31 de marzo de 2017, con la que el procurador segundo delegado para la vigilancia administrativa confirmó la anterior;

(iii) del Decreto 580 de 14 de junio de 2017, por el cual la gobernadora (e) del Cauca, en cumplimiento de la sanción impuesta, dispuso su retiro; y (iv) del oficio 4.8.2.1- 2017-3646 (sin fecha), por medio del cual el jefe de recursos humanos de la secretaría de educación del Cauca negó su solicitud de reintegro. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la parte accionada (i) su reintegro «[…] al cargo que desempeñaba 2 Expediente 19001-23-33-000-2018-00044-01 (335-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luis Antonio Grueso Romero contra la Nación - Procuraduría General de la Nación y otro […] al momento de su retiro del servicio […]» (sic), sin solución de continuidad;

(ii) pagar «[…] los salarios y prestaciones sociales, aportes a la seguridad social y demás haberes laborales dejados de percibir desde el día en que se hizo efectiva la sanción disciplinaria hasta la fecha en que se [le] incorpore nuevamente al ejercicio de las funciones propias de su cargo […]» (sic), debidamente indexados; y (iii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA. 1.3 Fundamentos fácticos.

Relata el demandante que fue vinculado como maestro oficial del departamento del Cauca, regido por el Decreto 2277 de 1979; y que ascendió de manera pacífica y reglamentaria hasta la categoría 13 del escalafón docente; igualmente, que le fue negada su solicitud de ascenso al escalafón 14, en atención a que quienes adelantaron su trámite y el de al menos otros 63 profesores del departamento presentaron documentos contrarios a la verdad académica.

Que fue víctima de una estafa, pues, aunque realizó el pago de una suma de dinero para que se efectuara por terceros dicho trámite y entregó a estos los documentos exigidos, su solicitud le fue denegada al haberse presentado documentación falsa. Indica que, si bien por lo ocurrido se dio inicio a una investigación disciplinaria en su contra y los demás docentes implicados, por lo que en consecuencia les fue impuesta una misma sanción, debió ser diferenciado su caso, ante el hecho de que existían profesores que sí habían logrado ser ascendidos a la categoría 14 desde el año 2011, junto con todas las implicaciones salariales, prestacionales y pensionales que esto conlleva.

Que como es un sujeto de especial protección, toda vez que le aquejan problemas de salud que lo ubican dentro de la categoría de una persona con limitación física, la cual debe ser protegida a la luz de lo dispuesto por la Ley 361 de 1997, debió brindársele también un tratamiento diferencial y no aplicársele la misma sanción que le fue impuesta a los demás implicados.

Sostiene que el departamento para dar cumplimiento a lo ordenado en la decisión sancionatoria procedió a través de acto administrativo a disponer su retiro, el cual no le fue debidamente notificado y, además, en los términos del artículo 26 de la Ley 361 de 1997, se debió solicitar autorización ante el Ministerio del Trabajo para su desvinculación. 3 Expediente 19001-23-33-000-2018-00044-01 (335-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luis Antonio Grueso Romero contra la Nación - Procuraduría General de la Nación y otro Que, pese a que solicitó en su favor la protección establecida en la norma en comento y su consecuente reintegro, no recibió respuesta satisfactoria al respecto. 1.3.1 Síntesis de las circunstancias que generaron la investigación disciplinaria y la sanción. La Procuraduría General de la Nación sancionó al demandante con destitución e inhabilidad general por el término de once (11) años, en razón a que, en su calidad de docente oficial del departamento del Cauca, solicitó su ascenso en el escalafón docente y para ello presentó documentación académica falsa, un diploma y un acta de grado que lo acreditaban como especialista, los cuales no correspondían a la realidad.

La demandada lo halló responsable de la falta gravísima a título de dolo descrita en el artículo 48 (numeral 56) de la Ley 734 de 2002, por «[…] Suministrar datos inexactos o documentación con contenidos que no correspondan a la realidad para conseguir posesión, ascenso o inclusión en carrera administrativa […]». 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 2, 13, 29, 48 y 53 de la Constitución Política; 26 de la Ley 631 de 1997; 18 y 20 de la Ley 734 de 2002. Argumenta el demandante que se debe proceder a declarar la nulidad de los actos administrativos acusados, por ser violatorios de las normas superiores en que debían fundarse (i) al resultar ser desproporcionada la sanción de destitución e inhabilidad que le fue impuesta y vulnerado el derecho a la igualdad, «[…] toda vez, que [los] docentes que realizaron los mismos trámites y ascendieron en el escalafón […] [que] recibieron su salario […] y […] pensiones […] con [fundamento en este] nuevo [rango], [les fue impuesta] la misma sanción que [al actor], [aun] cuando el no pudo ascender y no obtuvo ningún provecho de los recursos [provenientes] del estado […]» (sic);

(ii) por ser desconocida su condición de vulnerabilidad, al manifestar que padece de una enfermedad, «[…] DIABETES E INSULINODEPENDIENTE […], lo cual lo hace una persona de especial protección por el estado, [al] ser un trabajador enfermo que se lo desvinculó del sistema de salud, lo cual hace que la decisión desproporcionada de las entidades demandadas, sea más gravosa y perjudicial a [sus] derechos fundamentales […]» (sic); y (iii) al vulnerar el derecho al debido proceso, al no ser tenidos en cuenta los principios y el procedimiento sancionatorio, en especial lo dispuesto en el artículo 18 del Código Disciplinario Único, en el que se establece la proporcionalidad de la 4 Expediente 19001-23-33-000-2018-00044-01 (335-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luis Antonio Grueso Romero contra la Nación - Procuraduría General de la Nación y otro sanción disciplinaria, la cual debe de ser acorde con la falta, pues, como se indicó, los organismos demandados aplicaron una sanción desmedida que se demuestra tan solo con observar los otros procedimientos de los docentes que sí defraudaron al Estado y se les sancionó de la misma manera que al actor.

Que también fue vulnerado por la parte demandada el artículo 26 de la Ley 631 de 1997, al no haberse previamente solicitado del Ministerio del Trabajo autorización para que, como paciente con diabetes e insulinodependencia, pudiese ser desvinculado. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 186 a 189). La accionada, Procuraduría General de la Nación, por conducto de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, al argumentar principalmente que su actuación estuvo ajustada al ordenamiento jurídico y los actos acusados fueron proferidos de conformidad con los requisitos de validez y legalidad, en desarrollo de su obligación que, como órgano de control de la función pública, le asiste en la protección y guarda de los derechos fundamentales.

Sostiene que en el marco del procedimiento disciplinario, en el que resultó sancionado el demandante, fueron respetadas las garantías fundamentales al debido proceso y defensa, por cuanto «[…] (i) el trámite administrativo se adelantó de cara a lo dispuesto en la Ley 734 de 2002; (ii) se le permitió al disciplinado ejercer su derecho de contradicción formulando descargos, alegando de conclusión, apelando el fallo de primera instancia, es decir, permitiendo su participación activa ante el operador disciplinario;

(iii) se efectuó una adecuada individualización de la conducta objeto de reproche; y, (iv) la sanción impuesta al demandante atendió a los principios de proporcionalidad y razonabilidad […]» (sic). Respecto de los argumentos expuestos en relación con que se le impuso al demandante una sanción desproporcionada, porque no se causó un daño patrimonial al Estado, dado que no se le ascendió en el escalafón, que fue víctima de una estafa y que a los demás docentes que cometieron la misma falta, pero se beneficiaron del ascenso en el escalafón, se les impuso la misma sanción que a él, indica que «[…] si bien el accionante no señala cuáles son los «otros docentes» sancionados, lo cierto es que, tal como [fijó] en su oportunidad el operador disciplinario, la falta endilgada […] consistió en «Suministrar datos inexactos o documentación con contenidos que no correspondan a la realidad para conseguir posesión, ascenso o inclusión en carrera administrativa», art. 48 numeral 56 de la ley 734 de 2002, siendo el verbo rector de esta 5 Expediente 19001-23-33-000-2018-00044-01 (335-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luis Antonio Grueso Romero contra la Nación - Procuraduría General de la Nación y otro «SUMINISTRAR», sin que sea necesario para la configuración de la misma que el infractor logre engañar a la administración y lucrarse de ello […]» (sic).

Aduce que el tipo disciplinario que le fue endilgado al actor, corresponde a un acto de mera conducta, mas no de resultado, que se configura cuando se suministra dato inexacto o bien se suministra documentación con contenido que no correspondan a la realidad con el objeto de conseguir posesión en un cargo para el cual no se cumple los correspondientes requisitos; y frente a la ilicitud sustancial, que esta se configuró, porque el disciplinado con su actuar contrario a derecho, realizó objetivamente la descripción típica de la falta disciplinaria gravísima contenida en el numeral 56 del artículo 48 del mencionado estatuto.

Sostiene, por otra parte y en lo atañedero a la aplicación de lo dispuesto por la Ley 631 de 1997, que «[…] la presunta autorización que trae a colación la parte actora no vicia de nulidad los fallos sancionatorios […] por cuanto la autorización de la autoridad competente debe mediar, en términos del artículo 263 de la Ley 361 de 1997, en los eventos en que una persona con discapacidad vaya a ser despedida o su contrato terminado por razón de su discapacidad, mas no en los casos en que fruto de un proceso disciplinario se imponga una sanción […]» (sic), y si en gracia de discusión se llegare a considerar lo contrario, es del caso precisar que el artículo 5 de la misma normativa exige que en el carné de la persona en situación de discapacidad se consigne tal calificación, prueba que no fue aportada por el accionante. - Por su lado, el departamento del Cauca contestó la demanda y concluye que «De probado en el proceso se tiene que una vez ejecutoriado el fallo sancionatorio de fecha 31 de marzo de 2017, la Secretaría de la Procuraduría Regional del Cauca remite copia del fallo de primera y segunda instancia al Departamento del Cauca, para dar cumplimiento al artículo 172 de la ley 734 de 2002.

Razón por la cual se observa que los actos administrativos proferidos por el Departamento del Cauca, que fueron demandados en el presente proceso fueron proferidos en cumplimiento de un deber legal, por el funcionario [competente], debidamente motivados, sin desviación de poder, garantizando así el derecho de defensa del demandante» (sic). 1.6 La providencia apelada (ff. 269 a 281vuelto).

El Tribunal Administrativo del Cauca, en sentencia de 26 de septiembre de 2019, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que el análisis probatorio, la adecuación típica que se le dio a la conducta desplegada por el docente y la 6 Expediente 19001-23-33-000-2018-00044-01 (335-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luis Antonio Grueso Romero contra la Nación - Procuraduría General de la Nación y otro dosificación de la sanción impuesta, realizados por la respectiva autoridad disciplinaria, están ajustados a derecho.

Respecto de la adecuación típica y la comprobación de la comisión de la falta, arguye que la conducta que le fue atribuida al actor, en efecto, sí correspondía a la de la falta reseñada en el artículo 48 (numeral 56) de la Ley 734 de 2002, pues si bien los hechos «[…] daban cuenta de que este había presentado un diploma y un acta de grado falsos para obtener un ascenso en el escalafón docente […]», esto fue corroborado a través de los documentos atañederos a la solicitud de ascenso, el diploma, el acta de grado y la certificación de que el actor no era egresado de la institución universitaria que presuntamente había expedido el título.

Que si bien se encuentra probado «[…] que el actor nunca cursó estudios en la Fundación Universitaria Los Libertadores y, […] aún consciente de dicha situación, pretendió aducir un diploma y un acta de grado falsos que lo acreditaban como especialista en lúdica y recreación para el desarrollo social y cultural de esa entidad, con el fin de obtener un ascenso en el escalafón docente y acceder a mejores prestaciones laborales y sociales […]»; y afirmó «[…] que los documentos los obtuvo de buena fe porque un compañero le dijo que le colaboraba para homologar su tiempo de servicios y un diplomado por la citada especialización, […] que se había confiado de la legalidad de su actuar […]», ello no constituye excusa válida para haber incurrido en dicha falta; pues, tal como lo ha desarrollado la doctrina y lo señalan los artículos 768 y 1603 del Código Civil, 863 y 871 del Código de Comercio y 83 de la Constitución Política, debe entenderse que la mera creencia interna no es constitutiva de la buena fe, sino que ella surge del comportamiento, ya por acción o por omisión de las personas que pueda ser verificable.

Que «[…] si el demandante era consciente de que no había sido estudiante de la fundación universidad Los Libertadores y que tampoco había acudido el 13 de diciembre de 2012 a la ciudad de Bogotá a recibir un diploma, no podía pretender indicar que actuaba de buena fe ni tampoco de manera negligente, cuando entregó los documentos aludidos a la secretaría de educación del departamento del Cauca reclamando un ascenso, ya que era plenamente conocedor de que la información que estaba contenida en ellos no era real, pese a lo cual no se abstuvo de tal acto».

En relación con la proporcionalidad en la dosificación de la sanción impuesta, a partir de la consideración de que a otras personas que incurrieron en la misma 7 Expediente 19001-23-33-000-2018-00044-01 (335-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luis Antonio Grueso Romero contra la Nación - Procuraduría General de la Nación y otro falta y que alcanzaron a obtener beneficios económicos, se les aplicó la misma pena (destitución e inhabilidad por 11 años), afirma que no se demostró que existiera sanciones menores o iguales a la que se le impuso al actor frente a otros docentes que hubieran incurrido en igual falta con consecuencias más graves y, además, el ente disciplinario impuso una pena baja dentro del margen que le permitía la norma, a pesar de que incurrió el actor en la conducta bajo la modalidad de dolo.

Por otra parte, en lo referente a la procedencia de la separación del cargo del accionante dadas sus particulares condiciones de salud, aduce que aunque en los términos del artículo 26 de la Ley 361 de 1997, se estatuye lo concerniente a la no discriminación a persona en situación de discapacidad, «[…] de la lectura de la norma invocada por la parte actora, se extrae que la imposibilidad respecto [del] despido de una persona en situación de discapacidad de que trata el contenido normativo enunciado, se limita a que la desvinculación se fundamente en la aquella discapacidad que presente el respectivo empleado/trabajador, siendo indispensable destacar que de conformidad con el artículo 5 de la misma ley, la situación de discapacidad se acredita a partir de una calificación que se encuentre registrada en el carné de afiliación al sistema de seguridad en salud del empleado, lo cual es útil para identificarlo como titular de los derechos de que trata la Ley 316 de 1997 […]»; luego, si bien la parte actora allegó apartes de su historia clínica, con la que se constata que sufre de diabetes, ello no constituye que sufra alguna incapacidad y, por consiguiente, no se encuentran acreditados los requisitos para invocar la norma en comento, por lo que también se halla desestimada la posibilidad de aplicar las premisas normativas solicitadas en aras de evitar la imposición de sanciones disciplinarias en su contra. 1.7 El recurso de apelación (ff. 293 a 297).

Inconforme con la anterior providencia, la parte actora, mediante su apoderado, interpuso recurso de apelación, con el que refuta lo estimado por el Tribunal. Argumenta que le fueron desconocidos con la decisión sus derechos fundamentales a la igualdad y debido proceso, consagrados en los artículos 13 y 29 de la Constitución, al no reconocerse por el a quo que se trataba de una persona con una condición especial, que padecía de una afectación en su salud, la cual debía ser objeto de especial protección, por encontrarse en un estado de vulnerabilidad manifiesta; razón por la cual, para poder llegar a prescindir de sus servicios, era necesario que se «[…] aplicar[a] el procedimiento contenido en la sentencia de unificación SU 049 de 2019 [sic] y [el fallo] C-200 de 2019, 8 Expediente 19001-23-33-000-2018-00044-01 (335-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luis Antonio Grueso Romero contra la Nación - Procuraduría General de la Nación y otro que implicaba de manera obligatoria, pedirle permiso al Ministerio del Trabajo para poder despedirlo, y como quiera que esa no fue la conducta [que asumiera] la entidad, el despido se tiene [por] ineficaz, […] debió [ordenar su] reintegr[o] [ ] [junto] con el pago de salarios y prestaciones sin solución de continuidad […]» (sic).

Que al igual como lo adujo en sus correspondientes alegatos, se debe entender que «[…] las sentencias de unificación (SU) 049 de 2017, y C- 200 de 2019, [se encuentran] dirigidas a la protección del trabajador que presenta [una] situación de salud, sin necesidad de que presente [una] invalidez, como de […] manera equivocada, lo pretende exigir el A quo, por tanto [ ] si la conducta que según la procuraduría desplegó [el demandante] fuera típica, se requería de la autorización del Ministerio del Trabajo […]» (sic), para poder disponer de su retiro.

Que fue desconocido por el juzgador el mencionado precedente jurisprudencial, que precisa el derecho fundamental a la estabilidad laboral reforzada de las personas que se encuentran en situación de debilidad manifiesta, como consecuencia de afecciones a su salud; como el principio de solidaridad, en virtud de los cuales el empleador debe preservar al trabajador enfermo en su empleo o acudir al Ministerio del Trabajo para solicitar su autorización con el fin de poder despedirlo.

Concluye que, como lo señala la Corte Constitucional en sus providencias, los entes demandados debieron pedir autorización al Ministerio del Trabajo para desvincular a un trabajador con deficiencias de salud, y no lo hicieron, peses a que la consecuencia es que, en este caso, «[…] 1. El trabajador goza de estabilidad ocupacional reforzada. 2.

Al no reposar autorización del Ministerio de Trabajo, se presume que el despido es discriminatorio. 3. Surge inexorablemente la ineficacia del despido. 4. Se le debe realizar al actor el pago de salarios y prestaciones dejadas de percibir. 5. Se debe realizar en favor del demandante el reintegro en un cargo igual o superior del cual fue despedido. 6.

Surge en favor del [demandante], el derecho a recibir indemnización de 180 días de salario […]» (sic). II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido con auto de 3 de octubre de 2020 (f. 299) y admitido por esta Corporación a través de proveído de 30 de noviembre de 2021 (f. 310), en el que se dispuso la notificación personal al agente del 9 Expediente 19001-23-33-000-2018-00044-01 (335-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luis Antonio Grueso Romero contra la Nación - Procuraduría General de la Nación y otro Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de providencia de 28 de abril de 2022 (f. 332), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, sin que fuere allegado pronunciamiento alguno de las primeras y el segundo rindió concepto fiscal. - Ministerio Público.

El señor procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado, quien funge como representante del Ministerio Público dentro del presente proceso, es del criterio de que se debe confirmar el fallo impugnado porque «materialmente se estima que el actor sí incurrió en la falta imputada y se le probó en debida forma; que los argumentos de ataque no tuvieron la contundencia necesaria para dudar de la legalidad de la actuación disciplinaria, conforme a las explicaciones sobre esos planteamientos de carácter teórico sin pruebas que les dieran el debido soporte para llevar algún grado de certeza a la autoridad judicial, pues la diabetes diagnosticada no fue llevada a la Junta de Calificación de Invalideces y no se desvirtuó en forma alguna error en la dosificación de la falta censurada».

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Actos acusados. 3.2.1 Decisión administrativa de primera instancia de 29 de noviembre de 2016, proferida por la procuraduría regional del Cauca dentro del expediente disciplinario IUS 2016-955177 /IUC-D-2016-45-842331, a través de la cual sancionó al demandante con destitución e inhabilidad general por el término de once (11) años (ff. 4 a 28). 3.2.2 Acto administrativo de 31 de marzo de 2017, con el que el procurador segundo delegado para la vigilancia administrativa confirmó aquella determinación (ff. 33 a 43). 3.2.3 Decreto 580 de 14 de junio de 2017, por el cual la gobernadora (e) del 10 Expediente 19001-23-33-000-2018-00044-01 (335-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luis Antonio Grueso Romero contra la Nación - Procuraduría General de la Nación y otro Cauca, en cumplimiento de la sanción impuesta, dispuso el retiro del demandante; y oficio 4.8.2.1-2017-3646 (sin fecha), por medio del cual el jefe de recursos humanos de la secretaría de educación del Cauca negó la solicitud de reintegro del accionante. 3.3 Problema jurídico.

La Sala debe determinar si la sentencia apelada fue ajustada a derecho, en cuanto el Tribunal Administrativo del Cauca negó las pretensiones de la demanda. Para tal propósito, examinará los actos acusados, conforme a las acusaciones de la demanda y el escrito de alzada, específicamente se revisará si, en materia disciplinaria, por padecer de una enfermedad, el retiro del accionante por destitución debe diferirse o cumplir un procedimiento especial. 3.4 Hechos probados.

Se hará referencia a las pruebas que guardan relación con los problemas jurídicos derivados de las causales de nulidad invocadas en el escrito de apelación de la sentencia de primera instancia: a) Solicitud de ascenso al grado 14 del escalafón docente, formulada por el demandante ante la secretaría de educación del Cauca el 8 de octubre de 2014; para ello aportó copia del diploma de «especialista en lúdica y recreación para el desarrollo social y cultural» conferido en Bogotá el 13 de diciembre de 2012, por la Fundación Universitaria Los Libertadores; y del acta grado de la misma fecha, suscrita por la secretaria general de esa universidad (ff. 7 a 9, c. 2) b) Oficio de 21 de noviembre de 2014, emitido por la directora de registro y control de la Fundación Universitaria Los Libertadores, con sede en Bogotá, en el que informa que «el diploma presentado por el señor LUIS ANTONIO GRUESO [ ] no fue emitido por la institución, ya que el señor Luis Antonio no se encuentra registrado en las bases de datos como egresado» (f. 10, c. 2). c) Resolución 9092 de 5 de diciembre de 2014, expedida por la secretaria de educación del Cauca, por medio de la cual se le negó al demandante el ascenso al grado 14 del escalafón docente, con fundamento en el oficio antes mencionado, que certificó que no figuraba como egresado de dicha institución educativa (fl. 42 c. 2). d) Auto 27 de 18 de marzo de 2016, proferido por el procurador regional del Cauca, por el que se inició la indagación preliminar contra el actor (ff. 12 a 14, c. 2). 11 Expediente 19001-23-33-000-2018-00044-01 (335-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luis Antonio Grueso Romero contra la Nación - Procuraduría General de la Nación y otro e) Auto que califica procedimiento y cita a audiencia, emitido por el procurador regional del Cauca, por la posible comisión del hecho disciplinable contenido en los artículos 35 (numeral 12) y 48 (numeral 56) de la Ley 734 de 2002, porque «para conseguir su ascenso en el grado 14 del Escalafón Nacional Docente, […] al parecer suministró datos inexactos y presentó documentos presuntamente falsos, consistente en el Acta de Grado y Título de Especialista en Lúdica y Recreación para el Desarrollo Social y Cultural […]» (ff. 45 a 54). f) Actas de audiencias de 26 de octubre, 1º y 15 de noviembre de 2016, en las que se agotó las etapas procedimentales del trámite verbal (ff. 74 a 77 y 87 a 93).

A las demás pruebas hará mención la Sala al momento de resolver los cargos planteados en la apelación del fallo. 3.5 Debido proceso en el procedimiento disciplinario. Los artículos 29 de la Constitución Política y 6 de la Ley 734 de 2002 establecen la garantía del debido proceso, que comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de las autoridades disciplinarias, en cuanto constituyen derechos de los sujetos disciplinables que se traducen, entre otras cosas, en la posibilidad de defenderse, presentar y controvertir pruebas e impugnar las decisiones que los afecten; cuando ello no ocurre el sancionado puede acudir ante el juez de lo contencioso-administrativo en demanda de nulidad de las decisiones adoptadas por los funcionarios administrativos, si se evidencia violación del debido proceso.

Congruente con lo anterior, también la jurisprudencia constitucional ha sido particularmente reiterativa en que, en todos los trámites de naturaleza disciplinaria, los respectivos funcionarios deberán observar y aplicar de manera rigurosa el derecho fundamental al debido proceso, lo que incluye, además de aquellas garantías que, según se explicó, conforman su contenido básico aplicable en todos los casos, las que la jurisprudencia ha señalado como propias de este tipo de procedimientos: A partir de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha señalado desde sus inicios el mínimo de aspectos inherentes a la noción de debido proceso, cuya vigencia es indispensable en todo tipo de actuación disciplinaria.

Esos criterios, que se traducen en deberes de la autoridad disciplinaria, son los 12 Expediente 19001-23-33-000-2018-00044-01 (335-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luis Antonio Grueso Romero contra la Nación - Procuraduría General de la Nación y otro siguientes1: “i) La comunicación formal de la apertura del proceso disciplinario a la persona a quien se imputan las conductas pasibles de sanción; ii) La formulación de los cargos imputados, que puede ser verbal o escrita, siempre y cuando en ella consten de manera clara y precisa las conductas, las faltas disciplinarias a que esas conductas dan lugar y la calificación provisional de las conductas como faltas disciplinarias; iii) El traslado al imputado de todas y cada una de las pruebas que fundamentan los cargos formulados; iv) La indicación de un término durante el cual el acusado pueda formular sus descargos, controvertir las pruebas en su contra y allegar las que considere necesarias para sustentar sus descargos; v) El pronunciamiento definitivo de las autoridades competentes mediante un acto motivado y congruente; vi) La imposición de una sanción proporcional a los hechos que la motivaron; y vii) La posibilidad de que el encartado pueda controvertir, mediante los recursos pertinentes, todas y cada una de las decisiones.” En la misma línea, la jurisprudencia se ha referido también a los siguientes elementos o principios, derivados del artículo 29 superior y aplicables a todas las actuaciones disciplinarias2: “(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus” 3.

De antemano, reitera esta Colegiatura que si bien la garantía del debido proceso abarca un conjunto de principios materiales y formales de obligatoria observancia por parte de las autoridades disciplinarias, que a la vez constituyen derechos de los sujetos disciplinables, tampoco se debe desconocer que los actos de la administración gozan de la presunción de legalidad, hoy por expresa disposición del artículo 88 del CPACA4, indemnidad que adquiere mayor connotación cuando se trata de decisiones sancionatorias de carácter disciplinario, en virtud de que su formación estuvo precedida de la participación activa del investigado y de su apoderado, mediante defensa técnica, con 1 Sobre este tema ver especialmente la sentencia T-301 de 1996 (M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz), reiterada en otras posteriores, entre ellas T-433 de 1998 (M. P. Alfredo Beltrán Sierra), T-561 de 2005 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-1034 de 2006 y C-213 de 2007 (en estas dos M. P. Humberto Antonio Sierra Porto) y C-542 de 2010 (M. P. Jorge Iván Palacio Palacio). 2 Cfr. especialmente la sentencia C-555 de 2001 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), además de las ya citadas T-1034 de 2006, C-213 de 2007 y C-542 de 2010. 3 Sentencia T-429 de 2014, M. P. Andrés Mutis Vanegas, véase también la sentencia C- 721 de 2015. 4 «Artículo 88.

Presunción de legalidad del acto administrativo. Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción Contencioso Administrativa […]» 13 Expediente 19001-23-33-000-2018-00044-01 (335-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luis Antonio Grueso Romero contra la Nación - Procuraduría General de la Nación y otro ejercicio de los derechos de contradicción y defensa.

De ahí que en sede judicial se realice un juicio de validez de la actuación disciplinaria, no de corrección, y por ello no cualquier defecto procesal tiene el poder de afectar la presunción de legalidad que ampara dichos actos administrativos. Esta Corporación ha reiterado que «de acuerdo con la Jurisprudencia Constitucional5 y Contencioso Administrativa6 no toda irregularidad procesal da lugar a nulidad, en ese orden, para que el defecto bajo análisis -atendiendo a las condiciones del caso concreto- conduzca a la anulación del proceso correspondiente debe afectar el núcleo esencial del debido proceso y ser trascendental para la modificación de la decisión objeto de cuestionamiento judicial»7, y este no es el caso, como se explica a continuación. Ahora bien, advierte la Sala que el apelante, en esta instancia, no discute los hechos que motivaron la sanción, sino que limita su inconformidad a que, a su juicio, no podía ser retirado del servicio porque gozaba de estabilidad laboral reforzada por padecer una enfermedad, pues (i) «[…] existe el principio de solidaridad, el cual el empleador tiene el deber de preservar al trabajador enfermo, o acudir al Ministerio de Trabajo solicitando autorización para poderlo despedir, en el caso concreto, las entidades demandadas en los actos administrativos acusados no tuvieron en cuenta el principio de solidaridad de que trata la Sentencia de Unificación [se refiere a la sentencia SU-49 de 2017] inmediatamente citada en cuanto solicitaron el permiso para desvincular al señor Grueso Romero» (sic, destacado es del texto); y (ii) «[…] Tal como lo señala la Corte Constitucional [fallo C-200 de 2019], las entidades demandadas debieron pedir autorización al Ministerio de Trabajo para desvincular a un trabajador con deficiencias de salud, y como no lo hicieron, la consecuencia es: 1.

El actor goza de estabilidad Ocupacional reforzada. 2. Al no reposar autorización del Ministerio de Trabajo, se presume oue el Despido es Discriminatorio. 3. Surge inexorablemente La ineficacia del Despido. 4. Se le debe realizar al actor el pago de salarios v prestaciones dejadas de percibir. 5. Se debe realizar en favor del demandante el Reintegro en un cargo igual o superior del cual fue despedido. 6.

Surge en favor del señor Grueso Romero. El derecho a recibir indemnización da 180 días de salario» (sic para todo el texto y lo resaltado no es de la Sala). 5 Corte Constitucional, Sentencia T-125 de 2010. 6 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 4 de abril de 2013, radicado: 11001-03-25- 000-2011-00599-00 (2307-2011). 7 Fallo de 28 de julio de 2014, sección segunda, subsección B, radicado: 11001-03-25-000-2011-00365-00 (1377- 11). 14 Expediente 19001-23-33-000-2018-00044-01 (335-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luis Antonio Grueso Romero contra la Nación - Procuraduría General de la Nación y otro Por tanto, sea lo primero precisar que lo que discute el demandante son aspectos ajenos al contenido de los actos acusados, sin embargo, respecto del trámite disciplinario se indica lo siguiente: 3.5.1 Las pruebas se apreciaron en forma integral, de acuerdo con las reglas de la sana crítica.

Advierte la Sala que como no se trata de repetir en sede judicial la valoración probatoria que realizó la demandada en el procedimiento administrativo, pues se desnaturalizaría la potestad disciplinaria, el examen integral de legalidad recae en el contenido de los actos acusados frente al orden jurídico superior al que estaban sometidos y los supuestos de hecho en que se fundaron.

Sobre la apreciación de las pruebas, la Ley 734 de 2002 preceptúa:

ARTÍCULO 141. APRECIACIÓN INTEGRAL DE LAS PRUEBAS. Las pruebas deberán apreciarse conjuntamente, de acuerdo con las reglas de la sana crítica. En toda decisión motivada deberá exponerse razonadamente el mérito de las pruebas en que ésta se fundamenta.

ARTÍCULO 142. PRUEBA PARA SANCIONAR. No se podrá proferir fallo sancionatorio sin que obre en el proceso prueba que conduzca a la certeza sobre la existencia de la falta y de la responsabilidad del investigado. En el presente caso, el actor alega que las autoridades disciplinarias no actuaron con imparcialidad en las diligencias que se adelantaron en su contra porque no valoraron de manera adecuada las pruebas recaudadas porque fue engañado por un tramitador que le aseguró que con su experiencia y un diplomado que había realizado podía homologar el título de postgrado.

Los medios probatorios que se recibieron durante la actuación administrativa muestran en conjunto una realidad material que debe ser apreciada como legalmente corresponde, según la ley disciplinaria, es decir, que la finalidad de este procedimiento «[…] es la prevalencia de la justicia, la efectividad del derecho sustantivo, la búsqueda de la verdad material y el cumplimiento de los derechos y garantías debidos a las personas que en él intervienen», tal como lo dispone el artículo 20 de la mencionada Ley 734, y al mismo tiempo tener en cuenta que la sanción disciplinaria «[…] tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales que se deben observar en el 15 Expediente 19001-23-33-000-2018-00044-01 (335-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luis Antonio Grueso Romero contra la Nación - Procuraduría General de la Nación y otro ejercicio de la función pública», como lo instituye el artículo 16 ibidem.

Sobre las pruebas, «La Corte Constitucional ha establecido como regla inicial que la simple transgresión de las normas procesales que regulan la inclusión de pruebas en las diligencias no implica afectación del debido proceso. Estas irregularidades menores se refieren a la afectación de las formas propias de los juicios, pero dada su baja intensidad en la definición del conflicto, no quedan cobijadas por el inciso final del artículo 29 constitucional» (sentencia T-233 de 20078); también señaló en la misma providencia que «Valorar una prueba no necesariamente implica admitir su contenido.

La valoración de la prueba es, precisamente, el procedimiento previo que permite establecer si el contenido de lo que se prueba puede ser admitido como elemento de convicción y sustento de la consecuencia jurídica». Para la Sala la indebida o falta de apreciación integral de las pruebas no ocurrió. Revisado el expediente administrativo, se observa que la accionada efectuó en las decisiones un amplio análisis y examen integral de las evidencias probatorias; en ese contexto, explicó y justificó con suficiencia por qué dio credibilidad a unas pruebas y se apartó de otras, y el hecho de que el accionante esté en desacuerdo con tal razonamiento, no implica que haya incurrido en violación de los derechos de contradicción, defensa y debido proceso o que no existieran razones suficientes para sancionar.

Asimismo, cabe precisar que el demandante no redarguye específicamente las pruebas recaudadas, pues su censura se sustenta de manera general respecto del acervo probatorio y que fue inducido a error o engaño por un tramitador. Sobre la indebida valoración probatoria, encuentra la Sala que dentro del procedimiento sancionatorio se recibieron testimonios, se aceptaron las pruebas practicadas válidamente en la actuación sancionatoria y se halla demostrada la conducta dolosa de aportar documentos falsos para obtener el ascenso al escalafón docente en el grado 14.

Ahora bien, el demandante afirma que esta omisión no fue dolosa, sino culposa, empero, para la Sala no resulta razonable que un docente niegue tener el conocimiento acerca de que, para obtener un postgrado en la modalidad de especialización, deba matricularse en una universidad, cursar las respectivas materias y cumplir los requisitos para obtener el grado de la correspondiente facultad.

Pretender lograr un título de especialización con un mero diplomado 8 M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 16 Expediente 19001-23-33-000-2018-00044-01 (335-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luis Antonio Grueso Romero contra la Nación - Procuraduría General de la Nación y otro y $4.000.000,oo (que le pagó a un tramitador) resulta un despropósito.

En cuanto a los derechos del demandante, constata la Sala que durante el curso de la actuación administrativa se le respetaron todas la garantías procesales y sustanciales para ejercer las prerrogativas de contradicción y defensa, así, desde la apertura de indagación y durante el curso de la investigación disciplinaria fue escuchado, tuvo la oportunidad de solicitar y aportar pruebas, presentar descargos y alegaciones finales e interponer recursos, proponer nulidades etc., por mencionar algunas; es decir, que no se afectó su participación en el procedimiento, ni las garantías sustanciales y procesales iusfundamentales.

Además, el hecho de no ascender ni recibir los dineros de ese nuevo escalafón no enerva ni hace menos gravosa la conducta gravísima por la cual le imputaron el hecho disciplinable y fue sancionado. 3.5.2 Respecto de la violación de su derecho a permanecer en el cargo por gozar de estabilidad reforzada, al estar enfermo. La Sala reivindica la autonomía del derecho sancionatorio, de manera que quien cometa un hecho disciplinable debe sufrir las consecuencias de su actuar y padecer una enfermedad (salvo que se alegue como una causal de exclusión de responsabilidad dentro de ese trámite) no lo exime ni impide que sobre él recaiga la sanción. Al respecto, en primer lugar, se precisa que las sentencias SU-49 de 20179 y C- 200 de 201910 de la Corte Constitucional, invocadas por el actor como garantía de una estabilidad laboral reforzada por su enfermedad, se refieren a vínculos regidos por contratos de trabajo o de prestación de servicios.

Sin embargo, recuérdese que la estabilidad laboral reforzada fue concebida por 9 Concluyó: «8. Síntesis de la unificación // 8.1. El derecho fundamental a la estabilidad ocupacional reforzada es una garantía de la cual son titulares las personas que tengan una afectación en su salud que les impida o dificulte sustancialmente el desempeño de sus labores en las condiciones regulares, con independencia de si tienen una calificación de pérdida de capacidad laboral moderada, severa o profunda.

La estabilidad ocupacional reforzada es aplicable a las relaciones originadas en contratos de prestación de servicios, aun cuando no envuelvan relaciones laborales (subordinadas) en la realidad. La violación a la estabilidad ocupacional reforzada debe dar lugar a una indemnización de 180 días, según lo previsto en el artículo 26 de la Ley 361 de 1997, interpretado conforme a la Constitución, incluso en el contexto de una relación contractual de prestación de servicios, cuyo contratista sea una persona que no tenga calificación de pérdida de capacidad laboral moderada, severa o profunda» (destacado no es del texto). 10 En la que se declara «EXEQUIBLE el numeral 15 del literal A) del artículo 62 del Código Sustantivo del Trabajo, únicamente por el cargo analizado en esta oportunidad, EN EL ENTENDIDO de que carece de todo efecto jurídico el despido o la terminación del contrato de trabajo de una persona por razón de su situación de salud cuando no exista autorización previa del inspector de trabajo.

Además de la ineficacia descrita previamente, quienes fueren despedidos o su contrato terminado por razón de su situación de salud, sin la autorización del inspector de trabajo, tendrán derecho a una indemnización equivalente a ciento ochenta días del salario, sin perjuicio de las demás prestaciones e indemnizaciones a que haya lugar de acuerdo con el Código Sustantivo del Trabajo y demás normas que lo modifiquen, adicionen, complementen o aclaren, en los términos de la parte motiva de esta providencia». 17 Expediente 19001-23-33-000-2018-00044-01 (335-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luis Antonio Grueso Romero contra la Nación - Procuraduría General de la Nación y otro el artículo 53 de la Carta Política como principio que rige todas las relaciones laborales y que se expresa en «[…] la conservación del cargo por parte del empleado, sin perjuicio de que el empleador pueda dar por terminada la relación laboral al verificar que se ha configurado alguna de las causales contempladas en la ley como “justa” para proceder de tal manera o, que de estricto cumplimiento a un procedimiento previo»11.

Por consiguiente, dicha prerrogativa, dirigida a personas cuya merma en su salud (física o mental) les impida desarrollarse plenamente en todos los ámbitos de su vida, les concede, desde el punto de vista laboral, el derecho a (i) conservar el empleo, (ii) no ser retirados de este por la situación de vulnerabilidad, (iii) permanecer en el cargo hasta cuando se requiera y siempre que no se establezca una causal objetiva que imponga la desvinculación; y (iv) que la autoridad laboral competente autorice el despido, previa verificación de la estructuración de la causal objetiva, no relacionada con el estado médico del trabajador, so pena de que, de no determinarse, sea declarado ineficaz12.

Ahora bien, para efectos del cumplimiento de la mencionada protección al demandante, como se indicó arriba, se le siguió un procedimiento disciplinario con las etapas y garantías que la ley establece, que culminó con la imposición de la sanción de destitución, conforme a la Ley 734 de 2002, dirigida a los servidores públicos13. En consecuencia, el cargo propuesto no prospera.

Sin más disquisiciones sobre el particular y a partir de una sana hermenéutica jurídica, la Sala arriba a la convicción de que se debe confirmar la sentencia apelada, en cuanto negó las súplicas de la demanda. Por otra parte, frente a la condena en costas, la Sala estima que según lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, se deben estudiar para tal fin aspectos como la temeridad o mala fe en la que la parte vencida pudo incurrir.

En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 201614, así: 11 Corte Constitucional, fallo T-449 de 2008, M. P. Humberto Sierra Porto. 12 Ver, de la Corte Constitucional, sentencias T-2 de 2011, M. P. Mauricio González Cuervo; y T-320 de 2016, M. P. Alberto Rojas Ríos. 13 «ARTÍCULO 2°. Titularidad de la acción disciplinaria.

Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias. […] La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisión de la falta». 14 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908- 2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). 18 Expediente 19001-23-33-000-2018-00044-01 (335-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luis Antonio Grueso Romero contra la Nación - Procuraduría General de la Nación y otro En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.

Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

Por consiguiente, se considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe; por tanto, al no observarse tal proceder de la parte accionante, se revocará dicha condena.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en 19 Expediente 19001-23-33-000-2018-00044-01 (335-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luis Antonio Grueso Romero contra la Nación - Procuraduría General de la Nación y otro nombre de la República y por autoridad de la ley, de acuerdo con el Ministerio Público, FALLA: 1º.

Confírmase parcialmente la sentencia de 26 de septiembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que negó las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el señor Luis Antonio Grueso Romero contra la Nación – Procuraduría General de la Nación y el departamento del Cauca, conforme a la motivación. 2º.

Revócase la condena en costas impuesta a la parte demandante, de acuerdo con la motivación del presente fallo. 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SADRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS