Demandante: Fabio Jacobo Pérez Guzmán Demandado: Corporación Autónoma Regional del Tolima - CORTOLIMA Radicado: 73001-23-33-000-2021-00412-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., veinticuatro (24) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: CUMPLIMIENTO Radicación: 73001-23-33-000-2021-00412-01 Accionante: FABIO JACOBO PÉREZ GUZMÁN Accionado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA - CORTOLIMA Temas: Confirma decisión de primera instancia que declaró improcedente la acción. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora, contra la sentencia del 13 de diciembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima que declaró improcedente la acción de cumplimiento. 1.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento 1. Mediante correo electrónico del 27 de octubre de 2021, el señor Fabio Jacobo Pérez Guzmán, por medio de apoderado judicial1, ejerció acción de cumplimiento contra la Corporación Autónoma Regional del Tolima - CORTOLIMA, con el fin de que se le reconozca la escritura pública No. 1827 del 29 de octubre de 2018 de la Notaría Séptima del Círculo de Ibagué, mediante la cual se protocolizó el silencio administrativo positivo, y por tanto, se revoque los actos administrativos proferidos con posterioridad a la constitución de esta figura. 2.
Pretensiones: 2. Se advierte que el escrito de demanda no contiene capítulo de pretensiones, no obstante, se entiende que la parte actora pidió “…que se ordene el cumplimiento del SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO, contenido en escritura pública No. 1827 del 29 de 1 El señor Fabio Jacobo Pérez Guzmán, otorgó poder especial, amplio y suficiente al abogado Diego Arbeláez Jaramillo, para que lo representara en la acción de cumplimiento de la referencia. Demandante: Fabio Jacobo Pérez Guzmán Demandado: Corporación Autónoma Regional del Tolima - CORTOLIMA Radicado: 73001-23-33-000-2021-00412-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co octubre de 2018 de la Notaría Séptima del Círculo de Ibagué, según petición de agotamiento radicadas entre CORTOLIMA con fecha 14 de junio de 2019 y el 22 de abril del 2021 (…) que la CORPORACIÓN acate la ley de reconocimiento del Silencio Administrativo de carácter Positivo y en consecuencia revoque las resoluciones expedidas después de la fecha del silencio”. 3.
Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes hechos: 3. La Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA, inició proceso ambiental de carácter sancionatorio número 00743, en contra del accionante, de la señora Clara Marcela Susunaga Susunaga y de la sociedad Arquitectos e Ingenieros FJP S.A.S., representada legalmente por el señor Fabio Jacobo Pérez Guzmán. 4.
Dentro de la actuación administrativa, se profirió la Resolución No. 3502 del 18 de octubre de 20162, que resolvió: “…ARTÍCULO 1º.: Declarar responsable a la sociedad ARQUITECTOS E INGENIEROS FJP S.A.S. identificado (sic) con Nit No. 900.480.185.7, representada legalmente por el señor FABIO JACOBO PÉREZ GUZMÁN (…) y/o quien haga sus veces, de la comisión de los cargos imputados mediante Resolución CORTOLIMA No. 3403 de noviembre 25 de 2015, los que se contrajeron a: (…).
ARTÍCULO 2 º.: Declarar responsable al señor FABIO JACOBO PÉREZ GUZMÁN, (…) como persona natural, de la comisión del cargo imputado mediante Resolución CORTOLIMA No. 3403 de noviembre 25 de 2015, el que se señala a continuación, de conformidad con las acotaciones jurídicas descritas en la parte motiva del presente proveído. (…) ARTÍCULO 3º.: Declarar responsable a la señora CLARA MARCELA SUSUNAGA SUSUNAGA, (…) de la comisión del cargo imputado mediante Resolución CORTOLIMA No. 3403 de noviembre 25 de 2015, el que se señala a continuación, de conformidad con las acotaciones jurídicas descritas en la parte motiva del presente proveído.
(…) ARTÍCULO 4º.: Imponer como sanción a la Sociedad ARQUITECTOS E INGENIEROS EJP S.A.S. (…) representada legalmente por el señor FABIO JACOBO PÉREZ GUZMÁN (…)y/o quien haga sus veces, la demolición de todas las obras que ocuparon el cauce de los drenajes naturales NN1 y NN2, desarrolladas para el paso de vehículos, adecuación de un carreteable y paso de aguas lluvias en época de invierno, de conformidad con los artículos 40 – numeral 4º y 46 de la Ley 1333 de 2009.
(…) ARTÍCULO 5º.: Imponer como sanción al señor FABIO JACOBO PÉREZ GUZMÁN, (…) en calidad de persona natural, multa de Cincuenta y Ocho Millones Setecientos Treinta y Dos Mil Seiscientos Treinta y Dos pesos ($58.732.632.oo) suma ésta que deberá ser cancelada en el término de cinco (5) días siguientes a la firmeza del presente proveído, en BANCOLOMBIA con recibo de pago sistematizado, expedido por el área de ingresos y pagos de esta Corporación, el cual deberá ser reclamado en forma personal, so pena de efectuarse cobro por vía coactiva. 2 “Por medio del cual se resuelve de fondo u proceso administrativo sancionatorio y se adoptan otras medidas”.
Demandante: Fabio Jacobo Pérez Guzmán Demandado: Corporación Autónoma Regional del Tolima - CORTOLIMA Radicado: 73001-23-33-000-2021-00412-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ARTÍCULO 6º.: Imponer como sanción a la señora CLARA MARCELA SUSUNAGA SUSUNAGA, (…) multa de Cincuenta y Ocho Millones Setecientos Treinta y Dos Mil Seiscientos Treinta y Dos pesos ($58.732.632.oo) suma ésta que deberá ser cancelada en el término de cinco (5) días siguientes a la firmeza del presente proveído, en BANCOLOMBIA con recibo de pago sistematizado, expedido por el área de ingresos y pagos de esta Corporación, el cual deberá ser reclamado en forma personal, so pena de efectuarse cobro por vía coactiva.
ARTÍCULO 7 º.: Imponer a la sociedad ARQUITECTOS E INGENIEROS FJP S.A.S. (…) representada legalmente por el señor FAVIO JACOBO PÉREZ GUZMÁN (…) y/o quien haga sus veces, y a los señores FABIO JACOBO PÉREZ GUZMAN (…) en calidad de persona natural y a CLARA MARCELA SUSUNAGA SUSUNAGA (…) como medidas de mitigación en aplicación de las previsiones normativas contenidas en los artículos 31 y 40 – Parágrafo 1º. de la Ley 1333 de 2009, el cumplimiento de las siguientes obligaciones (…) ARTÍCULO 9º.: Advertir a los sancionados que el no cumplimiento de las obligaciones contenidas en el presente articulado dará lugar a la imposición de multas sucesivas hasta que proceda de conformidad en atención al contenido del artículo 90 de la ley 1437 de 2011 (…)”. 5.
El 21 de noviembre de 2016, la parte actora recurrió en tiempo el citado acto administrativo, frente al cual transcurrieron 23 meses desde su interposición sin recibir respuesta de fondo, desconociéndose las previsiones del artículo 52 del CPACA, razón por la que mediante escritura pública No. 1827 del 29 de octubre de 2018 otorgada en la Notaría Séptima del Círculo de Ibagué se protocolizó el silencio administrativo positivo, toda vez que el proceso sancionatorio se tardó más de dos años en decidir el recurso, a pesar de que se cumplieron con todos los requisitos del artículo 85 ejusdem. 6.
Indicó que “atendiendo los términos del C.P.A.C.A. nos encontramos frente a un acto que no ha sido demandado ni suspendido y que revocó la sanción interpuesta por la Resolución 3502 del 18 de octubre de 2016, así se refiere el art. 84: ‘(…) El acto administrativo presunto podrá ser objeto de REVOCACIÓN DIRECTA en los términos de este código’”.
Precisó que “…el silencio administrativo de carácter positivo, cuenta con todos sus principios a partir del día siguiente que se presentó la petición o recurso, pues en los términos del art. 85, la escritura del silencio y sus copias, por sí solas, producen todos los efectos de la decisión favorable que se pidió, al decir de la norma ‘ES DEBER DE TODAS LAS PERSONAS AUTORIZADAS RECONOCERLA ASÍ’”. 7.
El 14 de junio de 2019, el apoderado de la parte actora solicitó a CORTOLIMA “…se dé cumplimiento al silencio administrativo de carácter positivo que fue presentado ante la Notaría 7ª de Ibagué el 29 de octubre de 2018 mediante la escritura 1827 y de manera consecuente ordenar el archivo del proceso sancionatorio contenido en la Resolución No. 3502 del 18 de octubre de 2016 y lo dispuesto en la Resolución No. 0890 del 12 de marzo de 2019, así como también librar de toda responsabilidad a mis defendidos”. 8.
El 22 de abril de 2021, el accionante, solicitó a la Corporación Autónoma Regional del Tolima, que “…de cumplimiento al efecto del silencio administrativo de carácter positivo y se tenga como revocada la resolución 3502 del 18 de octubre de 2016, pues este tiene completa validez, al transcurrir el tiempo dado por la Ley 1437 de 2011 para que se pronunciara Demandante: Fabio Jacobo Pérez Guzmán Demandado: Corporación Autónoma Regional del Tolima - CORTOLIMA Radicado: 73001-23-33-000-2021-00412-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sobre el recurso interpuesto ‘Artículo 52.
(…) Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente (…)’ Además en la misma ley en su artículo 87 en el numeral 5 manifiesta: ‘Artículo 87.
Los actos administrativos quedarán en firme: (…) 5. Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85 para el silencio administrativo positivo.’ Es decir que el 30 de octubre del 2018 quedó en firme el silencio administrativo de carácter positivo en cuestión, por lo que la resolución 3502 del 18 de octubre de 2016 debe ser tenida como revocada y revocarse todos los actos administrativos que se fundamenten en esta”. 4.
Actuaciones procesales relevantes 4.1. Admisión de la demanda 9. Con auto del 29 de octubre de 2021, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, remitió por competencia el expediente al Tribunal Administrativo del Tolima. 10. Mediante proveído del 9 de noviembre de 2021, el Tribunal Administrativo del Tolima admitió la demanda y ordenó la notificación de la Corporación Autónoma Regional del Tolima, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público. 4.2.
Contestación de la demanda 11. La apoderada judicial de la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA, por correo electrónico del 17 de noviembre de 2021, allegó escrito de contestación de la demanda en el que solicitó que se desestimaran las pretensiones de la presente acción, toda vez que la corporación ha dado estricto cumplimiento al marco normativo vigente, en relación a su facultad sancionadora frente al actor, garantizando el debido proceso, el derecho a la contradicción, profiriendo los actos administrativos ajustados a derecho. 12.
Precisó que la Ley 1333 de 20093, reguló de forma integral el procedimiento para la imposición de sanciones por infracciones ambientales, por ende, es “…el único procedimiento sancionatorio ambiental válido y vigente para la imposición de sanciones a partir del 21 de julio de 2009”, y en su artículo 104 de la norma citada, prevé que la acción sancionatoria ambiental caduca a los 20 años de haber sucedido el hecho generador de la infracción, disposición que fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-410 de 2010. 13.
Afirmó que el recurso como la solicitud de “agotamiento de vía gubernativa”, fueron atendidos dentro del proceso sancionatorio, que se ajustó a derecho y se 3 “Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones”. 4 “ARTÍCULO 10. Caducidad de la acción. La acción sancionatoria ambiental caduca a los 20 años de haber sucedido el hecho u omisión generadora de la infracción. Si se tratara de un hecho u omisión sucesivos, el término empezará a correr desde el último día en que se haya generado el hecho o la omisión. Mientras las condiciones de violación de las normas o generadoras del daño persistan, podrá la acción interponerse en cualquier tiempo”.
Demandante: Fabio Jacobo Pérez Guzmán Demandado: Corporación Autónoma Regional del Tolima - CORTOLIMA Radicado: 73001-23-33-000-2021-00412-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aplicó el marco constitucional, legal y reglamentario vigente; por tanto, no se entiende las razones por las que a través de este medio de control el actor pretende cuestionar la actuación administrativa surtida por la Corporación “…en el sentido de querer revivir términos cuando la actuación administrativa ya se encuentra en firme”. 14.
Resaltó que mediante la Resolución No. 0890 del 12 de marzo de 20195, CORTOLIMA se pronunció sobre el recurso de reposición interpuesto por la sociedad “ARQUITECTOS E INGENIEROS FJP S.A.S” y los señores Fabio Jacobo Pérez Guzmán y Clara Marcela Susanaga Susunaga, contra la Resolución No. 3502 del 18 de octubre de 2016, que resolvió de fondo proceso sancionatorio ambiental SAN 743, en el que se dispuso: “ARTÍCULO PRIMERO: Reponer parcialmente el artículo primero de la Resolución CORTOLIMA No. 3502 de octubre 18 de 2016, el que quedará así: ‘ARTÍCULO 1º.: Declarar responsable a la sociedad ARQUITECTOS E INGENIEROS FJP S.A.S (…) representada legalmente por el señor FABIO JACOBO PÉREZ GUZMÁN, (…) y/o quien haga sus veces, de la comisión de los siguientes cargos imputados mediante Resolución CORTOLIMA No. 3403 de noviembre 25 de 2015: Cargo Segundo: Degradación, alteración del suelo y pérdida de la cobertura vegetal, como consecuencia de las labores de construcción y adecuación de un carreteable para servir al ‘Proyecto Agro turístico Las Juanas’, el cual se pretende desarrollar en el predio ‘Altamira’, ubicado en la vereda ‘Potrerito’ del municipio de Ibagué, departamento del Tolima, actividades ejecutadas presuntamente durante los meses de mayo, junio y hasta el 13 de julio de 2015, contraviniendo lo dispuesto en el artículo 8 literal b, c y j, 179, 182 y 304 del Decreto 2811 de 1974, según se prueba en los informes técnicos obrantes a folios 72 a 76 y 171 a 212 del presente encuadernamiento.
(…)
ARTÍCULO SEGUNDO: El Restante articulado de la Resolución CORTOLIMA No. 3502 de octubre 18 de 2016, permanecerá incólume.
ARTÍCULO TERCERO: Contra el presente proveído no procede recurso alguno quedando, consecuencialmente agotada la vía gubernativa”. 15. El 3 y el 5 de abril de 2019 CORTOLIMA envía comunicaciones al actor y a la empresa Arquitectos e Ingenieros FJP S.A.S., respectivamente en las que se les remite copia de la Resolución No. 0890 del 12 de marzo de 2019, por la cual se resolvió la reposición interpuesta contra el acto administrativo 3502 de 2016. 16.
Mediante oficio con número de radicado 18297 del 9 de julio de 2019, CORTOLIMA precisa al apoderado de la parte actora, en relación con la solicitud del 14 de junio de 20196, que se niega en razón a: 5 “Por medio de la cual se desata un recurso de reposición incoado contra la Resolución CORTOLIMA No. 3502 de octubre 18 de 2016 y se adoptan otras medidas”. 6 En el oficio del 14 de junio de 2019 que la parte actora dirigió a CORTOLIMA, se solicitó “…se dé cumplimiento al silencio administrativo de carácter positivo que fue presentado ante la Notaría 7ª de Ibagué el 29 de octubre de 2018 mediante la escritura 1827 y de manera consecuente ordenar el archivo del proceso sancionatorio contenido en la Resolución No. 3502 del 18 de octubre de 2016 y lo dispuesto en la Resolución No. 0890 del 12 de marzo de 2019, así como también librar de toda responsabilidad a mis defendidos”.
Demandante: Fabio Jacobo Pérez Guzmán Demandado: Corporación Autónoma Regional del Tolima - CORTOLIMA Radicado: 73001-23-33-000-2021-00412-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “…vale decir, en vigencia de la Ley 1333 de 2009. Este régimen normativo específico contempla en su artículo 10, la caducidad de la acción en los siguientes términos: ‘La acción, sancionatoria ambiental caduca a los 20 años de haber sucedido el hecho u omisión generadora de la infracción. Si se tratara de un hecho u omisión sucesivos, el término empezará a correr desde el último día en que se haya generado el hecho o la omisión. Mientras las condiciones de violación de las normas o generadoras del daño persistan, podrá la acción interponerse en cualquier tiempo’.
(…) Del aparte transcrito se concluye, sin mayores esfuerzos, la previsión de un término especial de caducidad de 20 años para asunto ambientales contemplado en el tantas veces citado artículo 10 de la Ley 1333 de 2009, no aplicándose, consecuencialmente, el término previsto en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 – hoy vigente y con igual término que el que señalaba el artículo 328 del derogado Decreto 01 de 1984.
Finalmente, para respaldar la negatoria reseñada, es de acotarse que el precitado artículo 52, prevé que ‘Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas’”. 17. Destacó que con informe de visita No. 3490 del 12 de julio de 2019, se llevó a cabo visita técnica con el fin de verificar el cumplimiento de lo ordenado por la Oficina Jurídica de CORTOLIMA en los artículos 4 y 7 de la Resolución 3502 del 18 de febrero de 2016, consistentes en “corroborar la demolición, de todas las obras que ocuparon el cauce de los drenajes NN1 y NN2, así como el retiro de los escombros dispuestos en zona protectora de la quebrada Zanja Honda, Siembra de 2000 individuos forestales de especies nativas de la zona intervenida y finalmente la ejecución de labores de restitución de las condiciones iniciales de la zona afectada, el cual fue firmado por parte del señor FABIO JACOBO PÉREZ GUZMÁN y no se evidencia se realice de su parte observación alguna o reproche que haga inferir alguna inconformidad que hiciera reconsiderar en otro sentido la actuación administrativa”. 4.3.
Fallo impugnado 18. En sentencia del 13 de diciembre de 2021, el Tribunal Administrativo del Tolima declaró improcedente el presente medio de control, al estimar que lo pretendido por la parte actora es el reconocimiento del silencio administrativo positivo derivado de la falta de resolución en término del recurso de reposición que interpuso contra la resolución sancionatoria de CORTOLIMA que lo declaró responsable de la infracción a normas ambientales y le impuso la sanción correspondiente, el cual protocolizó en escritura pública, de lo que se evidencia que no hay una obligación clara ni expresa, presupuestos necesarios para que este medio de control proceda. 19.
Precisó que la entidad accionada negó al demandante la declaratoria del silencio administrativo positivo, el 9 de julio de 2019, argumentando que esta figura no opera en los procesos sancionatorios ambientales adelantados en vigencia de la Ley 1333 de 2009, conforme lo prevé el artículo 10 de la citada norma; de lo cual surge discrepancia de criterios en torno a determinar si en el trámite administrativo en cita, es aplicable o no, aspecto que no puede ser resuelto a Demandante: Fabio Jacobo Pérez Guzmán Demandado: Corporación Autónoma Regional del Tolima - CORTOLIMA Radicado: 73001-23-33-000-2021-00412-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co través de esta acción constitucional. 4.4.
Impugnación 20. El apoderado judicial de la parte actora, el 12 de enero de 2022 impugnó7 la decisión del Tribunal y solicitó que se revocara para, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda. 21. Precisó que no comparte la decisión del tribunal, teniendo en cuenta lo manifestado por la Corte Constitucional en la sentencia C-875 de 2011, al señalar que “…excepcionalmente, el legislador puede establecer que la ausencia de respuesta frente a una solicitud, se entienda resuelta a favor de quien la presentó figura que se conoce con el nombre de SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO.
En este evento la omisión de respuesta origina una situación a favor del interesado, que debe protocolizar en la forma en que lo prescribe el art. 42 del Código de lo Contencioso Administrativo actual vigente”. 22. Afirmó que “…la jurisprudencia da claridad a cada uno de los hechos que conforman el petitum de la demanda en donde se narra abreviadamente a) que cumplido los requisitos del art. 42 del C.C.A, hoy artículo 85 del CPACA, entendiéndose revocada la resolución 3502 del 18 de octubre de 2016, contra la cual se interpuso el recurso de reposición habiendo hecho efecto en derecho el silencio señalado, y sin embargo procedió la corporación a resolver el recurso de reposición confirmando y sancionando mediante la resolución 0890 del 12 de marzo de 2019.
Al resolver CORTOLIMA, el recurso de reposición desconoció los efectos íntegros del silencio administrativo, violando la confianza legítima, el debido proceso y es precisamente el motivo de esta acción, pues ha ejecutado y embargado todos los bienes del (sic) FABIO JACOBO PÉREZ, advirtiéndose a esta altura del proceso que no arrimaron la totalidad del expediente en donde debían cursar los procesos ejecutivos a los que he hecho alusión, pues la acción es diáfana en su petición”. 23.
Resaltó que la acción constitucional de la referencia, tiene como fin hacer efectivo el cumplimiento de obligaciones claras, expresas y exigibles que estén contenidas en normas con fuerza de ley o actos administrativos, por tanto “…ante semejante aseveración el art. 528 es claro cuando manifiestan que se entiende revocada la resolución ante la cual se interpuso el recurso, y que no fue contestado en el término, manifestar que no es un acto administrativo el silencio es desconocer de facto el art. 87 del CPACA en su numeral 5º en donde se habla de la firmeza de los actos administrativos (…) de esta manera aclaro que la acción de cumplimiento si se inició para hacer exigible un verdadero acto administrativo”. 24.
Adujo que el argumento de CORTOLIMA de que la acción sancionatoria ambiental caduca a los 20 años de haber sucedido el hecho, corresponde a un beneficio procesal y no sustancial, conforme lo prevé el artículo 52 del CPACA al señalar que el acto sancionatorio es diferente de los que resuelven los recursos; así está acreditado que (i) hay un acto administrativo;
(ii) el mandato es imperativo e inobjetable, radicado en cabeza de la autoridad demandada; (iii) la renuencia de la entidad accionada frente al acatamiento del deber antes de instaurar la acción; y 7 La sentencia del 13 de diciembre de 2021, fue notificada por correo electrónico el 16 de diciembre de 2021 y el escrito de impugnación fue presentado por medio electrónico el 12 de enero de 2022.
Así pues, se evidencia que el demandante impugnó dentro del término legalmente previsto. 8 Se refiere al artículo 52 de la Ley 1437 de 2011. Demandante: Fabio Jacobo Pérez Guzmán Demandado: Corporación Autónoma Regional del Tolima - CORTOLIMA Radicado: 73001-23-33-000-2021-00412-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (iv) los embargos de que ha sido objeto el actor representan un perjuicio inminente y grave afectación a su vida, al dejarlo sin sus bienes como medio de subsistencia.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia 25. Esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, de conformidad con lo establecido en los artículos 150 y 152 de la Ley 1437 de 2011, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”. 2.
Problemas jurídicos a resolver en la presente acción de cumplimiento 26. Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 13 de diciembre de 2021 dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima que declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento, para lo cual se resolverá el siguiente problema jurídico: 27.
¿La parte actora cumplió con la constitución en renuencia de la Corporación Autónoma Regional del Tolima - CORTOLIMA de conformidad con lo previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997? 28. De ser afirmativa la respuesta ¿Hay lugar a ordenar a la parte accionada, que reconozca la escritura pública No. 1827 del 29 de octubre de 2018 de la Notaría Séptima del Círculo de Ibagué, mediante la cual se protocolizó el silencio administrativo positivo, y por tanto se revoquen los actos administrativos proferidos con posterioridad a la constitución de esta figura? 3.
Razones jurídicas de la decisión 29. Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) naturaleza de la acción de cumplimiento; (ii) requisito de procedibilidad; y (iii) análisis del caso concreto. 3.1. Naturaleza de la acción de cumplimiento 30. La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos".
Demandante: Fabio Jacobo Pérez Guzmán Demandado: Corporación Autónoma Regional del Tolima - CORTOLIMA Radicado: 73001-23-33-000-2021-00412-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31. Colombia es un Estado Social de Derecho y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas. 32.
De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, y ante el inminente incumplimiento la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. 33. Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” 9 (Subraya fuera del texto). 34.
Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: 34.1. Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)10. 34.2.
Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento. 34.3. Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). 34.4.
El artículo 8° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable”, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. 9 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 10 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.
Demandante: Fabio Jacobo Pérez Guzmán Demandado: Corporación Autónoma Regional del Tolima - CORTOLIMA Radicado: 73001-23-33-000-2021-00412-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34.5. Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo acatamiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente este mecanismo.
Por tanto, es improcedente si lo que se persigue es la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 3.2. De la renuencia 35. El inciso segundo del artículo 8° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5° del artículo 10 ibídem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a la entidad demandada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud.
De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento. 36. Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia a la Corporación Autónoma Regional del Tolima - CORTOLIMA, antes de instaurar la demanda. 37.
Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que “el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”11. 38. El accionante acompañó con la demanda las comunicaciones del 14 de junio de 2019 y 22 de abril de 2021, en las que solicitó a CORTOLIMA, con la primera que “…dé cumplimiento al silencio administrativo de carácter positivo que fue presentado ante la Notaría 7ª de Ibagué el 29 de octubre de 2018 mediante la escritura 1827 y de manera consecuente ordenar el archivo del proceso sancionatorio contenido en la Resolución No. 3502 del 18 de octubre de 2016 y lo dispuesto en la Resolución No. 0890 del 12 de marzo de 2019”; y con la segunda, “…de cumplimiento al efecto del silencio administrativo de carácter positivo y se tenga como revocada la resolución 3502 del 18 de octubre de 2016, pues este tiene completa validez (…)”. 39.
A través de oficio con radicado 18297 del 9 de julio de 2019, CORTOLIMA negó la solicitud del accionante elevada el 14 de junio de 2019, al considerar que “…la previsión de un término especial de caducidad de 20 años para asuntos ambientales contemplado en el tantas veces citado artículo 10 de la Ley 1333 de 2009, no aplicándose, consecuencialmente, el término previsto en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 – hoy vigente y con igual término que el que señalaba el artículo 328 del derogado Decreto 01 de 1984. 11Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo.
Demandante: Fabio Jacobo Pérez Guzmán Demandado: Corporación Autónoma Regional del Tolima - CORTOLIMA Radicado: 73001-23-33-000-2021-00412-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, para respaldar la negatoria reseñada, es de acotarse que el precitado artículo 52, prevé que ‘Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas’”. 40.
Conforme con lo anterior, no hay duda que previo a acudir al ejercicio de la presente acción de cumplimiento, la parte demandante agotó en debida forma el requisito de renuencia. 3.3. De la procedencia de la acción de cumplimiento 41. La parte actora, con el ejercicio de la presente acción, pretende que la Corporación Autónoma Regional del Tolima reconozca el silencio administrativo positivo protocolizado mediante escritura pública No. 1827 del 29 de octubre de 2018 de la Notaría Séptima del Círculo de Ibagué y, en consecuencia, se revoque la Resolución 3502 del 18 de octubre de 2016, y los actos administrativos que se hayan expedido con posterioridad a la constitución de tal figura. 42.
La Sala advierte que según se acreditó en el expediente, antes de que la entidad fuera constituida en renuencia, a través de la Resolución No. 0890 del 12 de marzo de 2019, CORTOLIMA se pronunció sobre el recurso de reposición interpuesto por la sociedad “ARQUITECTOS E INGENIEROS FJP S.A.S” y los señores Fabio Jacobo Pérez Guzmán y Clara Marcela Susanaga Susunaga, contra la Resolución No. 3502 del 18 de octubre de 2016. 43.
Así mismo se demostró, que el 14 de junio de 2019 la parte actora le pidió a CORTOLIMA que reconociera el silencio administrativo positivo protocolizado por escritura pública No. 1827 del 29 de octubre de 2018 de la Notaría Séptima del Círculo de Ibagué, al respecto, la entidad accionada en su escrito de respuesta de la acción, adujo que tal solicitud fue negada, en razón a que el artículo 10 de la Ley 1333 de 200912, prevé que la acción sancionatoria ambiental caduca a los 20 años de haber sucedido el hecho generador de la infracción, por lo que no opera la decisión positiva. 44.
Adicionalmente señaló que en el informe de visita No. 3490 del 12 de julio de 2019, se dejó constancia de que se dio cumplimiento a las previsiones de los artículos 4 y 7 de la Resolución 3502 del 18 de febrero de 2016, consistentes en la demolición de todas las obras que ocuparon el cauce de los drenajes NN1 y NN2, así como el retiro de los escombros dispuestos en la zona protectora de la quebrada Zanja Honda, el cual fue firmado por el accionante sin que manifestara inconformidad o reproche alguno que permitiera reconsiderar en otro sentido la actuación administrativa. 45.
Así, las cosas, del material que obra en el expediente se evidencia que si bien la parte actora protocolizó a través de la escritura pública 1827 del 29 de octubre 12 “Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones”. Demandante: Fabio Jacobo Pérez Guzmán Demandado: Corporación Autónoma Regional del Tolima - CORTOLIMA Radicado: 73001-23-33-000-2021-00412-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2018 el silencio administrativo positivo, lo cierto es que la solicitud elevada a CORTOLIMA para su reconocimiento se efectúo el 14 de junio de 2019, es decir con posterioridad a la expedición de la Resolución 0890 del 12 de marzo de 2019 por la cual se resolvió la reposición interpuesta por la parte actora, petición que además fue despachada desfavorablemente; por otra parte, el accionante estima que la entidad accionada al no resolver el recurso dentro del término previsto en el artículo 52 del CPACA, toda vez que trascurrieron más de 23 meses para que se pronunciará, por tanto opera el silencio administrativo positivo. 46.
En este orden de ideas, los argumentos anteriormente expuestos debieron ser conocidos por el juez natural, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 138 del CPACA, para que se determinara si le asistía razón al actor en sus afirmaciones o, a la entidad, pues se trata de un asunto de fondo que no debe ser resuelto a través de la acción de cumplimiento, pues no depende solamente de la observancia de una ley o acto administrativo. 47.
En consonancia con lo anterior, recuerda la Sala que el fin último de la acción de cumplimiento es procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, en aquellos casos en que las autoridades públicas no dan estricto cumplimiento al deber jurídico o administrativo que les es exigible y que, la controversia propuesta en el caso de la referencia va más allá de exigir el cumplimiento de las disposiciones invocadas como incumplidas y en tal medida, requiere que el juez natural realice un análisis de fondo a toda la actuación administrativa desplegada. 48.
De esta manera, para la Sala se evidencia que la parte actora lo que busca es desconocer la legalidad de la Resolución 0890 del 12 de marzo de 2019 por la cual resolvió desfavorablemente la reposición, en la medida que mantuvo la sanción impuesta al demandante, y el acto que le negó el reconocimiento del silencio administrativo positivo, que pretende hacer efectivo por esta acción constitucional, lo que la torna improcedente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9° de la Ley 393 de 1997, pues como se dijo en precedente se disponía de otro mecanismo de defensa judicial. 49.
Ahora bien, debe recordarse que el juez de la acción de cumplimiento, pese a la existencia de un instrumento judicial, podría pronunciarse de fondo en relación con la solicitud, siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio. No obstante, en el caso de la referencia, la parte interesada no probó tales extremos. 50.
Ahora la manifestación de la parte actora en el escrito de impugnación respecto a unos embargos de que ha sido objeto el señor Pérez Guzmán, que representan un perjuicio inminente y grave afectación a su vida, al dejarlo sin sus bienes como medio de subsistencia, es un argumento nuevo, en cuanto no se Demandante: Fabio Jacobo Pérez Guzmán Demandado: Corporación Autónoma Regional del Tolima - CORTOLIMA Radicado: 73001-23-33-000-2021-00412-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expuso en la demanda, razón por la que no se hará pronunciamiento alguno dado que ello vulneraría el debido proceso de la parte pasiva. 3.4.
Conclusión 50. En consecuencia se advierte que la parte actora contaba con otro mecanismo de defensa judicial para lograr lo perseguido en las pretensiones de la demanda, como es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la que se confirmará por los motivos aquí señalados la decisión del Tribunal Administrativo del Tolima que declaró improcedente este medio de control.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 13 de diciembre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Tolima, que declaró improcedente la acción, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.