Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 76001-23-33-000-2016-00246-01 (2351-2019) Demandante: Guillermina Bravo Montaño Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reliquidación de pensión gracia. Indexación de la primera mesada pensional.
MODIFICA ORDINAL TERCERO Y CONFIRMA SENTENCIA EN LO DEMÁS SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por ambas partes contra la sentencia proferida el veinticuatro (24) de enero de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora GUILLERMINA BRAVO MONTAÑO instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) 29357 del 30 de noviembre de 2000 y (ii) 2085 del 9 de abril de 2002, por medio de las cuales la extinta Cajanal EICE reconoció una pensión gracia a favor de la demandante y modificó su cuantía respectivamente.
Igualmente, se solicitó lo propio respecto de las Resoluciones (i) RDP 019691 del 20 de mayo de 2015 y (ii) RDP 033313 del 14 de agosto del mismo año, con las cuales la UGPP negó la reliquidación de dicha prerrogativa y confirmó 1 Folios 38 a 40. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 76001-23-33-000-2016-00246-01 (2351-2019) dicha decisión al resolver un recurso de apelación. Que a título de restablecimiento del derecho, se condene a la actual UGPP a reajustar la mencionada pensión a fin de que sea calculada en cuantía del 75% del promedio de todos los factores salariales devengados por la actora durante el año previo al retiro definitivo del servicio (1.º de enero al 31 de diciembre de 1994), el cual fue anterior al de la adquisición del estatus pensional (27 de julio de 1999), incluyendo para el efecto la prima de vacaciones, prima de asistencia primer semestre, prima de asistencia segundo semestre, prima legal de servicios primer semestre, prima legal de servicios segundo semestre, prima de antigüedad y prima de navidad.
Que se indexe la primera mesada con los porcentajes del IPC para los años 1994, 1995, 1996, 1997 y 1998, dado que la fecha de terminación del vínculo laboral fue anterior a la de consolidación del derecho pensional, esto a fin de que se evite la pérdida del poder adquisitivo del dinero. Que se ordene el pago actualizado de las sumas adeudadas, así como dar cumplimiento a la sentencia conforme a las previsiones de los artículos 187 a 195 del CPACA, junto con la respectiva condena en costas a cargo de la parte accionada.
HECHOS 2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la demandante laboró al servicio del municipio de Yumbo (Valle del Cauca) en calidad de docente oficial desde el 17 de septiembre de 1974 hasta el 31 de diciembre de 1994, pero cumplió los 50 años de edad el 27 de julio de 1999, fecha para la cual llevaba más de 5 años desvinculada del servicio público.
Que la extinta Cajanal EICE reconoció una pensión gracia a favor de la accionante a través de la Resolución 29357 del 30 de noviembre de 2000, en la que para la determinación de su cuantía, solo tuvo en cuenta el promedio de la asignación básica del último año de servicio de la educadora, esto es, del 1º de enero al 31 de diciembre de 1994, pero con efectividad desde el año 1999 sin ningún tipo de actualización monetaria y sin incluir en el cómputo los demás factores percibidos como las primas semestrales, de antigüedad o de vacaciones.
Que el 13 de febrero de 2014, la reclamante solicitó ante la UGPP la reliquidación pensional y la indexación de la primera mesada, pero esta fue tenida como desistida por no haberse aportado una serie de documentos requeridos por la entidad. Que 2 Folios 40 a 44. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 76001-23-33-000-2016-00246-01 (2351-2019) por tal motivo, el 26 de junio de 2014, la actora nuevamente instó lo propio, pero dicha autoridad expidió la Resolución RDP 034198 del 10 de noviembre del mismo año con la que negó estos pedimentos.
Que la parte activa reclamó una vez más la reliquidación y la indexación en comento el 27 de enero de 2015, a lo cual la UGPP decidió negar la petición por medio de la Resolución RDP 019691 del 20 de mayo de dicha anualidad, respecto de la cual la demandante interpuso recurso de reposición que fue resuelto mediante la Resolución RDP 033313 del 14 de agosto de 2015 en el sentido de confirmar la manifestación inicial.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 1.º de septiembre de 2017,3 y notificada a la UGPP4, quien presentó memorial de contestación5 en el cual manifestó que, de los documentos aportados por la demandante, se extrae que el acto administrativo de reconocimiento pensional se ciñó de manera correcta al principio de legalidad, pues la prerrogativa en litigio se calculó con el equivalente al 75% del promedio mensual devengado en el último año inmediatamente anterior a la consolidación del estatus jurídico, pues de acuerdo con el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, no es posible reliquidar la pensión gracia teniendo en cuenta factores salariales devengados en el año anterior al retiro del servicio, dado que lo propio está previsto solo para la pensión ordinaria de jubilación. Propuso las excepciones que denominó: (i) inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido, (ii) ausencia de vicios en los actos administrativos demandados, y (iii) prescripción. En la audiencia inicial6 se definió que las excepciones propuestas eran de mérito y por lo tanto serían resueltas en la sentencia. Seguidamente se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló que no existía ánimo conciliatorio, se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011 y en atención al artículo 181 de la misma norma, se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento para en su lugar correr traslado a las partes para alegar de conclusión y dictar sentencia con posterioridad.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN7 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dictó sentencia escrita el 24 de enero 3 Folios 92 a 94. 4 Folios 107 a 108. 5 Folios 115 a 120. 6 Folios 166 a 168. 7 Folios 189 a 196. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 76001-23-33-000-2016-00246-01 (2351-2019) de 2019, a través de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte pasiva en aplicación del artículo 188 del CPACA.
Como sustento de lo anterior aseguró que según la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 21 de julio de 2018, para la liquidación de la pensión gracia debe observarse el artículo 4 de la Ley 4.ª de 1966 y su Decreto Reglamentario 1743 del mismo año, según el cual las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de derecho público, se calcularán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.
Que para el caso puntual de la prerrogativa bajo estudio, se precisó que dicho precepto hace referencia a todos los factores salariales percibidos en el año anterior a la consolidación del derecho, porque esta pensión admite compatibilidad con el salario sin necesidad de retirarse del servicio. Que en lo que respecta a la indexación de la primera mesada, debe tenerse en cuenta que, es necesario ordenar el reajuste del ingreso base de liquidación ante la pérdida del poder adquisitivo de la moneda, porque el trabajador no está obligado a soportar el índice inflacionario cuando el reclamante cumplió el tiempo de servicio antes de la edad requerida para acceder al derecho a la pensión gracia, tal como se expuso en sentencia de la referida Alta Corte el 17 de agosto de 2011.
Que frente al caso concreto se observa a partir del material probatorio el hecho de que a la accionante le fue reconocido aquel derecho en cuantía del 75% de la asignación básica devengada por esta en el año 1994, pero se omitieron factores como las primas de asistencia por el primer y segundo semestre, así como las primas de servicios en esos mismos momentos, la prima de antigüedad y la prima de navidad; y en todo caso nunca se actualizó el IBL a pesar de que la fecha de consolidación del estatus fue posterior a la del año en mención. Que por lo tanto, la pensión de la actora efectivamente debía reliquidarse con base en los postulados de la Ley 4.ª de 1966, es decir, con todos los factores devengados por aquella durante el año 1994, ello junto a la indexación de su primera mesada, pues no se tuvo en cuenta por parte de la UGPP, que entre la fecha de retiro del servicio y el cumplimiento de requisitos para acceder a la prerrogativa, transcurrieron más de 5 años que implican una depreciación del valor de la moneda.
Que conforme al artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, debe declararse probada la excepción de prescripción trienal sobre las diferencias pensionales causadas con anterioridad al 27 de enero de 2012, pues la última petición presentada por la actora, fue la radicada el 27 de enero de 2015, y es sobre la cual se originaron los actos administrativos demandados en esta oportunidad, dado que se rechazaron las pretensiones sobre la anulación de las Resoluciones ADP 005971 del 11 de junio Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 76001-23-33-000-2016-00246-01 (2351-2019) de 2014 y RDP 034198 del 10 de noviembre de 2014 al no haber sido actos enjuiciables.
LOS RECURSOS DE APELACIÓN La parte demandada8 en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia por considerar que la pensión gracia de la señora Guillermina Bravo Montaño, fue reconocida y reliquidada conforme a derecho, con base en los elementos probatorios, legales, constitucionales y jurisprudenciales que rigen dicha prestación económica, pues la entidad debe ceñirse como lo hizo a los documentos y pruebas efectivamente acreditadas dentro del expediente administrativo.
Que, en consecuencia, al existir dudas respecto al tipo de vinculación de la actora, no se puede realizar un nuevo estudio pensional hasta que dicha irregularidad haya sido subsanada por esta misma, quien finalmente es la parte que tiene la carga de allegar los documentos en los que sustenta su solicitud. Que la pensión gracia solo se consolida cuando se reúnen todos los requisitos legales previstos para ello, por lo que la tesis de la indexación de la primera mesada solo se aplica a los casos en los cuales el peticionario se retira del servicio antes de alcanzar el estatus pensional, por lo cual la liquidación correspondiente debe efectuarse con salarios devengados en años anteriores, sin perjuicio alguno de lo que el legislador y la jurisprudencia establecen al señalar que el periodo a liquidar es el último año de labor oficial en el que haya devengado salario.
La parte demandante9 presentó recurso de apelación parcial contra la referida providencia, puntualmente al estar en desacuerdo con la fecha de efectos fiscales determinada por el tribunal de primera instancia, esto al asegurar que si bien se declaró la prescripción de las mesadas anteriores al 27 de enero de 2012, aplicándose el fenómeno de la prescripción trienal, esta sanción fue mal aplicada, toda vez que la reliquidación pensional debe ser concedida a partir del 13 de febrero de 2011, tomando como base la reclamación formulada por la accionante el 13 de febrero de 2014.
Que la petición mencionada no se radicó incompleta como se planteó en los actos reprochados, sino que esta se fundamentó en los mismos documentos que reposan en el expediente administrativo, pues la entidad demandada le había reconocido la pensión gracia a la docente con base en las certificaciones salariales idóneas para acceder al reajuste solicitado.
Es decir, la UGPP negó lo reclamado como una estrategia dilatoria con la que suele actuar, pese a que tenía todos los elementos suficientes para tramitar lo propio, razón por la cual fue necesario formular nuevas 8 Folios 204 a 207. 9 Folios 208 a 211. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 76001-23-33-000-2016-00246-01 (2351-2019) peticiones, pero para aportar los documentos, no para modificar la interrupción de la prescripción que ya se había dado desde el 13 de febrero de 2014.
Que el tribunal de origen está aplicando criterios y condiciones que no existen ni están reglados en la normativa que rige la aplicación del fenómeno de la prescripción de mesadas, lo cual perjudica los intereses económicos de la actora, más aún cuando entre la fecha de la presentación de la reclamación administrativa y la radicación de la demanda, no transcurrieron más de tres años, ello indistintamente de que se haya tenido que formular una nueva petición para aportar documentos que de manera arbitraria e ilegal exigía la autoridad accionada.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes demandante y demandada presentaron alegaciones finales con las que reiteraron sus argumentos expuestos en la demanda, su contestación y en los recursos de apelación.10 POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia.11 CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si procedía o no el reajuste de la pensión gracia otorgada a la actora con inclusión de todos los factores devengados por esta en el año anterior a su retiro del servicio por haber sido antes de la consolidación de su estatus, así como la indexación de la primera mesada por esta misma razón. En caso afirmativo, deberá establecerse cuál era la fecha exacta de efectos fiscales para el pago de la prerrogativa en razón a la configuración del fenómeno de la prescripción. Marco normativo y jurisprudencial a. Acerca de la pensión gracia y su forma de liquidación En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: 10 Folios 277 a 283 y 295 a 296. 11 Según constancia secretarial obrante a folio 297 del expediente.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 76001-23-33-000-2016-00246-01 (2351-2019) «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Precisamente por esa misma razón es que dicha prestación no se regula por las Leyes 33 y 62 de 1985 que contemplaban disposiciones en materia pensional de los servidores públicos, más aún por cuanto así lo previó el artículo 1.º, inciso 2.º de la primera norma en comento que consagró lo siguiente: «[…] No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por Ley disfruten de un régimen especial de pensiones. […]» De esta manera, es claro que las pensiones especiales como la gracia bajo estudio, encuentran su marco jurídico en la normativa que le sea propia y aplicable, la cual en este caso sería la Ley 114 de 1913, que en su artículo 2.º indicó que dicha prestación se liquidaba con la mitad del sueldo que hubiere devengado el docente durante los dos últimos años de servicio y en caso de que hubiese variado, se tendría en cuenta su promedio.
No obstante, esta forma de liquidación fue modificada por la Ley 4.ª de 1966 que en el artículo 4.º precisó que: «ARTÍCULO 4.- A partir de la vigencia de esta ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.» Aquel cambio se aduce que cobijó a la pensión gracia, toda vez que la norma en comento no contempló ningún tipo de excepción o restricción para su alcance, es decir, debe entenderse incluida la mentada prerrogativa, pues precisamente con el Decreto 1743 de 1966 que reglamentó la ley en cita se planteó en el artículo 5.º que: «[…] A partir del veintitrés (23) de abril de 1960 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público.» Bajo este contexto jurídico, resulta acertado afirmar que las pensiones del régimen especial (dentro de las cuales está la pensión gracia), no pueden ser liquidadas al tenor del régimen ordinario de la Ley 33 de 1985, pues el mismo legislador las excluyó en virtud de la aludida excepción del artículo 1.º ibidem, lo cual se predica en igual medida sobre el ámbito de aplicación de la Ley 62 del mismo año, dado que esta solo modificó el artículo 3.º de la primera regulación en comento.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 76001-23-33-000-2016-00246-01 (2351-2019) De acuerdo con lo expuesto, a efectos de liquidar la prestación objeto de estudio, deberán observarse los postulados de la Ley 4.ª de 1966 y del Decreto 1743 de dicha anualidad, según los cuales la prestación en comento tendrá que calcularse con base en el 75% del promedio de factores salariales percibidos por la reclamante de manera mensual durante el último año de servicio, que en el caso particular de la pensión gracia corresponde al año anterior al de la consolidación del respectivo estatus jurídico que le permite al educador adquirir el derecho, toda vez que no es procedente exigir la demostración del retiro definitivo de la labor oficial como lo contempló el referido decreto, cuando en realidad por la naturaleza jurídica especial que le es inherente, esta puede percibirse de manera simultánea con el salario.
En todo caso, lo expuesto se acompasa con los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta Corporación en sentencias como las siguientes, i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2014-03987-02 (1663-17); y iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001-23-33-000-2014-00462-01 (1644-19), en las que frente al monto de la referida prestación, se reitera de manera pacífica que: «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional». b. Sobre la indexación de la primera mesada pensional Al respecto se destaca inicialmente que, para la Corte Constitucional, la actualización monetaria constituye uno de los instrumentos para contrarrestar los efectos de la inflación en lo que tiene que ver con las obligaciones dinerarias como pueden ser las laborales.
Esto por cuanto el referido fenómeno produce una pérdida de la capacidad adquisitiva de la moneda. Pues bien, en materia de haberes laborales, la indexación de la primera mesada pensional ha sido entendida por el Consejo de Estado como el mecanismo que se utiliza en aplicación de los principios de equidad y justicia para revalorizar las obligaciones pensionales con el fin de traer a valor presente las sumas que han sido afectados por un detrimento a casusa del transcurso del tiempo.
Sobre la materia se resalta que el artículo 48 de la Constitución Política fijó la necesidad de evitar la depreciación de los dineros para el pago de pensiones según el siguiente postulado: «ARTICULO 48. La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. […] La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante. […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 76001-23-33-000-2016-00246-01 (2351-2019) Del mismo modo, el artículo 53 constitucional incluyó como uno de los principios mínimos fundamentales del trabajo el siguiente: «[…]
ARTICULO 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: […] El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. […]». Sin embargo, dentro del Régimen General de Seguridad Social en Pensiones, no existe norma expresa que prevea la actualización del ingreso base de liquidación pensional diferente al reajuste anual de las mesadas ya reconocidas en los términos del artículo 14 de la Ley 100 de 1993,12 por lo que mucho menos existe una disposición para el caso de la pensión gracia. Acerca de este punto, esta Subsección13 ha precisado que si bien no existe norma expresa que consagre la actualización de las sumas derivadas de una pensión, diferente al reajuste anual de las mesadas, la jurisprudencia ha desarrollado con base en principios constitucionales, en especial, los previstos en los artículos 48, 53 y 230, una posición en la que bajo criterios de justicia y equidad determina que la pérdida del poder adquisitivo de la moneda y el fenómeno inflacionario son hechos notorios y, por tanto, el trabajador no tiene por qué soportar las consecuencias negativas de dicha situación, al recibir sumas de dinero desvalorizadas que no van en armonía con el valor real del salario o de la pensión. Frente a la situación jurídica que habilita la aplicación de esta figura, esta corporación ha señalado que: «[…] se produce, cuando habiendo ocurrido el retiro del servicio en un año determinado, el pensionado alcanza a completar los demás requisitos para acceder al derecho cuando ha transcurrido uno o más años después del retiro, de modo que ese transcurso de tiempo, el salario con que se liquidaría la pensión habría sufrido detrimento. […]»14 Por lo expuesto, es claro que el ajuste de la base salarial de la primera mesada, por ejemplo, en el caso de la pensión gracia que se liquida propiamente como una pensión especial con base en la Ley 4.ª de 1966, se genera cuando una vez 12 «Artículo 14.
Reajuste de Pensiones. Con el objeto de que las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobreviviente, en cualquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones, mantengan su poder adquisitivo constante, se reajustarán anualmente de oficio, el primero de enero de cada año, según la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior.
No obstante, las pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal mensual vigente, serán reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se incremente dicho salario por el Gobierno. […].» 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 26 de enero de 2023.
Radicado: 50001-23-33-000-2015-00547-02 (1400-2021). 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 7 de marzo de 2013. Radicación 760012331000200801205-01 (1995-11). Gersaín Daza contra el Municipio de Palmira (Valle del Cauca). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 76001-23-33-000-2016-00246-01 (2351-2019) cumplido el requisito del tiempo de servicio, el docente se retira antes de la edad requerida para acceder a dicha dádiva.
En consecuencia, una vez el reclamante adquiere el estatus jurídico respectivo, es lógico que la prerrogativa en mención sea calculada con base en el promedio salarial del educador percibido durante el año anterior a la terminación de su vínculo legal y reglamentario, pero debidamente indexado a la fecha de causación y reconocimiento del derecho.
Resolución del caso concreto En primer lugar, se observa que efectivamente la entonces Caja Nacional de Previsión Social EICE expidió la Resolución 29357 del 30 de noviembre de 2000,15 con la que reconoció a favor de la señora Bravo Montaño una pensión gracia con fundamento en la siguiente motivación. 15 Folios 80 a 82.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 76001-23-33-000-2016-00246-01 (2351-2019) De otra parte, se encuentra que mediante la Resolución 2085 del 9 de abril de 2002,16 la mencionada autoridad al resolver un recurso de apelación formulado por la accionante contra el acto precitado modificó parcialmente su decisión inicial, ello en el sentido de incluir solamente la prima de antigüedad en el monto del IBL de la pensión, por lo que aumentó el valor de la mesada a la suma de $604.010, efectiva desde el 27 de julio de 1999.
No obstante, se destaca que en dicha oportunidad no se tuvieron en cuenta los demás conceptos laborales reclamados por la educadora, ello al asegurar que no eran factores de salario enlistados en la Ley 62 de 1985, así como tampoco se actualizó al año 1999 el valor de dicha base de liquidación tomada en 1994. Pues bien, lo que primero se advierte de dichos actos frente a la forma de calcular el valor de la prerrogativa en comento, es que la mencionada entidad acudió a los preceptos de las Leyes 33 y 62 de 1985 a fin de determinar que esta sería la normativa aplicable al caso de la accionante en lo que respecta al monto y factores a tener en cuenta para fijar la cuantía de la pensión. No obstante, como se señaló en el acápite del marco jurídico que rige el presente caso, debido a que el derecho bajo estudio en materia de liquidación es de naturaleza especial por no tratarse de una prerrogativa financiada con las cotizaciones de la empleada pública, sino por corresponder a una dádiva del Estado, la regulación que tiene que observarse es la de la Ley 4.ª de 1966 y del Decreto 16 Folios 83 a 89.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 76001-23-33-000-2016-00246-01 (2351-2019) 1743 de dicha anualidad. Según estos preceptos, la pensión tenía que calcularse con base en el 75% del promedio de todos los emolumentos percibidos por la reclamante de manera mensual durante el último año de labor oficial, el cual en el caso particular efectivamente coincide con el del retiro del servicio (1.º de enero al 31 de diciembre de 1994)17, toda vez que la señora Guillermina Bravo Montaño solo adquirió el estatus jurídico que la hacía titular del derecho hasta el cumplimiento de los 50 años de edad (27 de julio de 1999).18 Adicionalmente, a partir del Formato Único para la Expedición de Certificado de Salarios emitido el 29 de septiembre de 2014 por la Secretaría de Educación Municipal de Yumbo (Valle del Cauca),19 es posible establecer con claridad que la demandante durante su último año de labor oficial devengó los siguientes haberes: Ahora, al margen de lo anterior, lo cierto es que la entonces Cajanal no dio aplicación a ninguna de estas normas precitadas.
Por el contrario, dicha entidad prefirió la Ley 62 de 1985, y ante la ausencia del certificado de salarios devengados por la demandante del 27 de julio de 1998 al 26 de julio de 1999 (a pesar de que ya se había retirado del servicio), decidió asumir que la pensión gracia tendría que ser fijada solo con base en los factores que se hubiesen encontrado enlistados en dicha regulación, a saber, la asignación básica y la prima de antigüedad, ello con los valores reportados al año 1994 sin ningún tipo de indexación al año estatus.
Tal determinación necesariamente implica un claro desconocimiento de la regulación que gobierna la situación jurídica bajo examen, y definitivamente afecta los intereses de la reclamante al no ajustar la cuantía de la prestación a su realidad fáctica salarial. Es decir, el hecho de reconocer la pensión gracia de la actora en una cifra inferior a lo materialmente percibido por esta, cuando en realidad aquella por su labor como 17 Ver certificado de salarios a folio 32 del expediente. 18 Ver copia de la cédula de ciudadanía a folio 2. 19 Folio 32.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 76001-23-33-000-2016-00246-01 (2351-2019) docente oficial le generaba el derecho a que dicha prebenda le fuera calculada con base en el promedio de todos los haberes remunerativos enlistados en la imagen anterior y percibidos durante su último año de servicio (en este caso por ser anterior al de la fecha de adquisición del estatus), desconoce finalmente la normativa que le era aplicable a la educadora, así como los hechos en que debía fundarse la decisión. Adicionalmente, se encuentra demostrado que, al momento de liquidar la prerrogativa bajo estudio, Cajanal EICE tuvo en cuenta como ingreso base de liquidación el promedio del valor de los factores salariales de asignación básica, sobresueldo y prima de antigüedad percibidos por la demandante durante el último año de prestación de servicio (1º de enero y el 31 de diciembre de 1994), ello sin haber efectuado ningún tipo de actualización monetaria respecto de dichos montos para el año 1999 cuando se materializó aquel derecho en cabeza de la señora Bravo Montaño. Tal situación, con base en lo expuesto previamente sobre la procedibilidad de la indexación de la primera mesada pensional, efectivamente corrobora el hecho de que entre la última fecha de vinculación laboral de la docente (31 de diciembre de 1994) y la data de estructuración de la dádiva en comento por cumplimiento de requisitos (27 de julio de 1999), transcurrieron más de 4 años, lo que evidentemente generó una pérdida del poder adquisitivo de la cuantía de la pensión fijada con la remuneración del año 1994, ello a comparación de la fuerza de la moneda en el año 1999 cuando se materializó la prerrogativa.
Tal situación implicaba una disminución del valor del IBL determinado en esta última anualidad cuando se concibió la efectividad de la pensión gracia, lo que se tradujo en un detrimento económico respecto del valor final del derecho en cuestión, por lo que según los planteamientos de la Corte Constitucional20 sobre la materia, deberá acudirse al principio de equidad como criterio auxiliar de la actividad judicial según el artículo 230 superior,21 tal como lo hizo el juez de primera instancia, a fin de que se proceda a la actualización monetaria de la primera mesada pensional, ello ante el vacío en la ley respecto a esta temática.
En conclusión, se corrobora en esta oportunidad la ilegalidad por falsa motivación y por violación de las normas en que debían fundarse los actos actualmente reprochados, esto de manera parcial respecto de las Resoluciones 29357 del 30 de noviembre de 2000 y 2085 del 9 de abril de 2002, y de forma absoluta frente a las Resoluciones RDP 019691 del 20 de mayo de 2015 y RDP 033313 del 14 de agosto del mismo año. Por lo tanto, deberá confirmarse el fallo apelado en este punto. 20 Sentencia C-862 del 6 del 19 de octubre de 2006.
Magistrado ponente: Humberto Antonio Sierra Porto. Expediente D-6247. 21 ARTICULO 230. Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley. La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 76001-23-33-000-2016-00246-01 (2351-2019) No obstante, la parte activa impugnó dicha sentencia en lo que respecta a la fecha de efectos fiscales para el reconocimiento del pago de las diferencias por concepto de reliquidación e indexación de primera mesada, pues asegura que, si bien procedía el decreto del fenómeno de la prescripción, este debía configurarse desde el 13 de febrero de 2011 y no a partir del 27 de enero de 2012 como lo estimó el tribunal de origen.
Sobre el punto, en lo que respecta al cómputo de la aludida figura jurídica, es necesario señalar que el Consejo de Estado22 ha precisado que su estructuración requiere que transcurra un determinado lapso durante el cual no se hayan ejercido las acciones correspondientes para reclamar los derechos que considera vulnerados. Ese tiempo se cuenta por 3 años desde que la obligación se haya hecho exigible, con una posibilidad de interrupción del término por un lapso igual, tal como lo indica el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 aplicable al presente caso.
Pues bien, para poder efectuar el estudio en comento, lo primero que debe determinarse es la fecha exacta de efectividad del derecho reclamado, que en este caso corresponde al momento en que la demandante acreditó la totalidad de requisitos objetivos exigidos por la Ley 114 de 1913 para acceder al pago de la pensión gracia, esto es, la edad y los 20 años de servicio como docente nacionalizada o territorial, situación que es la única que la habilitaba para reclamar la prestación tanto en vía administrativa como judicial.
Ese momento en cuestión tuvo lugar el 27 de julio de 1999 cuando la educadora cumplió los 50 años de edad, lo cual no pone en duda ninguna de las partes. Ahora, en el presente asunto debe destacarse que la señora Bravo Montaño radicó una petición inicial de reliquidación pensional e indexación de primera mesada el 13 de febrero de 2014,23 la cual se entendió desistida por no haber aportado los documentos requeridos por la UGPP, ello según el Auto ADP 005971 del 11 de junio del mismo año.24 Sin embargo, al margen de que en vía administrativa no se hubiera dado trámite de fondo a dicha reclamación, e incluso a pesar de que el juez de primera instancia haya rechazado la demanda respecto al mentado acto por considerarlo no enjuiciable, lo cierto es que la demandante solicitó formalmente lo que ahora presenta como pretensiones a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que, según el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, debe entenderse que, por tratarse de prestaciones periódicas, aquella interrumpió el término prescriptivo por tres años más, esto es, del 13 de febrero de 2014 al 13 de febrero de 2017. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 15 de noviembre de 2012, número interno: 1446-2012. 23 Folios 3 a 6. 24 Folios 7 a 8.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 76001-23-33-000-2016-00246-01 (2351-2019) Incluso, en este caso debe precisarse que, aun en el entendido de que mediante el Auto ADP 005971 del 11 de junio de 2014, la autoridad demandada declaró desistida la referida petición por no haber dado respuesta a su requerimiento documental, lo cierto es que, para la Sala dicha decisión fue mal adoptada y por lo tanto no podía considerarse que la reclamación no había sido presentada y mucho menos enervar los efectos de interrupción que le son propios.
Lo anterior por cuanto al observar el requerimiento efectuado por la aludida entidad, el cual consistía en exigirle a la docente que aportara el certificado de factores salariales y de tiempo de servicio original y firmado por la autoridad competente, así como la copia de la resolución que le reconoció la pensión gracia, se torna acertado el argumento de la demandante cuando aduce que tal orden contrariaba el artículo 9, numeral 4 del CPACA y el artículo 9 del Decreto 019 de 2012.
Dicha norma le prohíbe a los entes públicos exigir todo tipo de documentos que reposen en la misma entidad, por lo que, en efecto, debido a que la UGPP asumió no solo las responsabilidades y funciones de la extinta Cajanal EICE, sino también el archivo de esta última, claramente la primera contaba con las pruebas que había solicitado a la peticionaria, pues las mismas hacían parte del expediente administrativo originado con la petición de reconocimiento pensional que terminó con la Resolución 29357 del 30 de noviembre de 2000 que le otorgó inicialmente la pensión gracia. Es decir, la exigencia de la parte pasiva en vía administrativa, no era para subsanar la petición de reliquidación e indexación de primera mesada del 13 de febrero de 2014 por supuestamente incumplir con los requisitos para ser tenida en cuenta como una solicitud formal, sino porque según aquella, hacían falta unos documentos que esta misma debió conservar en sus propios archivos y que por lo tanto no era dable pedírselos al administrado.
Por lo tanto, no era procedente el desistimiento de la reclamación en comento, al punto de que debió en su momento entenderse como radicada válidamente. En consecuencia, la accionante con la primera petición generó una interrupción que le permitía presentar la demanda respectiva hasta el 13 de febrero de 2017. Por lo tanto, al observar que el referido medio de control fue radicado el 23 de febrero de 2016,25 es decir, dentro del mencionado término de 3 años siguientes a la formulación de la primera solicitud, es claro que resultaba inane verificar para efectos de prescripción las demás peticiones reiterativas del 26 de junio de 201426 y del 27 de enero de 201527, toda vez que estas no podían volver a interrumpir un término que aún estaba vigente y que habilitó a la parte actora para demandar lo propio como lo hizo. 25 Ver sello de radicación a folios 69 y 70. 26 Folios 10 a 13. 27 Folios 17 a 21.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 76001-23-33-000-2016-00246-01 (2351-2019) De hecho, sobre la forma de interrupción y análisis de la referida figura, es de destacar el pronunciamiento de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia en sentencia SL944-2023 del 3 de mayo de 2023, en la que cual indica lo siguiente: «[…] Así mismo, se tiene que de conformidad con los artículos 151 del CPTSS y 488 y 489 del CST, el fenómeno de la prescripción extintiva opera por el trascurso del tiempo, exactamente pasados tres años contados desde que surge la respectiva obligación, la cual se puede interrumpir con el simple reclamo escrito del afiliado, por una sola vez, momento a partir del que comienza a contarse de nuevo el trienio señalado en las disposiciones citadas.
Igualmente, teniendo en cuenta que la pensión de vejez es una prestación social de tracto sucesivo y de carácter vitalicio, es claro que se pueden presentar múltiples interrupciones, ya que cada mesada pensional tiene un término de contabilización. Esto es así porque cuando la norma se refiere a que la interrupción se da por una sola vez, debe entenderse que es con respecto a cada mensualidad u obligación, de manera que, efectuada la reclamación, el término se interrumpe respecto de las mesadas causadas hasta esa fecha.
Se itera que cuando la legislación laboral precisa que la interrupción del término prescriptivo se da por una sola vez, ello es así cuando se trata de una acreencia exigible en única fecha, pero en el caso de las mesadas pensionales, cada una de ellas corre conforme a su propia data de exigibilidad, teniendo en cuenta que es una prestación de tracto sucesivo.
De ahí que, la reclamación solo puede interrumpir el plazo frente a las causadas hasta ese momento, no las posteriores porque aún no se han consolidado y, por consiguiente, no son exigibles. […]» En tal sentido, es claro que con la primera interrupción del fenómeno prescriptivo por parte de la demandante del 13 de febrero de 2014 al 13 de febrero de 2017, y ante la presentación de la demanda oportunamente dentro de dicho término (23 de febrero de 2016), no era dable examinar las demás peticiones presentadas con posterioridad, pues dichas mesadas subsiguientes no podían ser objeto de prescripción al haberse acudido a la vía judicial en el momento exacto antes de que tuviera que volverse a interrumpir la prescripción. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que al valorar la prescripción con fundamento en la última petición, cuando esta fue presentada dentro del mismo término de interrupción de la primera, finalmente lo que hace es afectar los intereses de la parte reclamante, pues genera una fecha de efectos fiscales posterior que implica un pago menor de las mesadas causadas que todavía no han sido objeto del mentado fenómeno, pues solo podría volverse a interrumpir el término de estas cuando hayan pasado los 3 primeros años respectivos.
De acuerdo con lo anterior, tal como lo adujo la parte activa, la fecha de efectos fiscales de las diferencias pensionales por reliquidación e indexación de la primera mesada deben contarse a partir del 13 de febrero de 2011 y no del 27 de enero de 2012, por lo que habrá de modificarse el ordinal tercero de la providencia apelada en punto a la referida fecha.
En todo lo demás se confirmará la decisión recurrida. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 76001-23-33-000-2016-00246-01 (2351-2019) Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos de los recursos de apelación y de los alegatos de conclusión presentados por las partes no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses.
En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: MODIFICAR EL ORDINAL TERCERO de la sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda, el cual quedará de la siguiente forma: «[…]
TERCERO: ORDENAR a la UGPP que, una vez reliquidada la pensión, indexe la primera mesada pensional de la actora con base en el índice de precios del consumidor (IPC), de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, y que pague las diferencias pensionales por los mentados reajustes con efectos fiscales a partir del 13 de febrero de 2011 por haber operado la prescripción trienal de mesadas. […]» SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la providencia recurrida.
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TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas en esta instancia según lo manifestado en la parte motiva de la sentencia.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente