Demandante: Mazars Legal Services SAS Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Rad: 25000-23-41-000-2023-01110-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Paipa, Boyacá, siete (7) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2023-01110-01 Demandante: MAZARS LEGAL SERVICES SAS Demandado: MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE Temas: Confirma decisión de primera instancia que ordenó la reglamentación prevista en el artículo 19 de la Ley 2173 de 2021.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala la impugnación interpuesta por la parte demandada contra la sentencia de 27 de octubre de 2023, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A accedió a las pretensiones de la demanda. I.

ANTECEDENTES 1. La solicitud El señor Juan Esteban Sanín Gómez, en representación de la sociedad Mazars Legal Services SAS Beneficio e Interés Colectivo BIC1, en ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, presentó demanda contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con el fin de que proceda a la reglamentación prevista en el artículo 19 de la Ley 2173 de 20212. 2.

Hechos En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente: El actor manifestó que de conformidad con el artículo 19 de la Ley 2173 de 2021, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible tenía un término de seis meses para reglamentarla, plazo que se encuentra vencido sin que se haya atendido el mandato contenido en la norma mencionada. 1 Conforme con el certificado de existencia y representación legal de la Cámara de Comercio de Bogotá, el gerente general y representante de la sociedad Mazars Legal Services SAS Beneficio e Interés Colectivo – BIC, es el señor Juan Esteban Sanín Gómez. 2 «Por medio de la cual se promueve la restauración ecológica a través de la siembra de árboles y creación de bosques en el territorio nacional, estimulando conciencia ambiental al ciudadano, responsabilidad civil ambiental a las empresas y compromiso ambiental a los entes territoriales; se crean las áreas de vida y se establecen otras disposiciones».

Demandante: Mazars Legal Services SAS Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Rad: 25000-23-41-000-2023-01110-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 El 31 de julio de 2023, la parte actora solicitó a la cartera demandada la reglamentación del artículo 19 de la Ley 2173 de 2021.

El 3 de agosto de 2023, el ente ministerial respondió a la sociedad actora que ha adelantado acciones para la reglamentación, pero que: [E]l área misional de la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos se encuentra dando alcance a las observaciones realizadas por parte de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

Una vez surtida esta fase, se continuará con la expedición de esta iniciativa normativa, buscando obtener los vistos buenos de la oficina del Viceministerio de Políticas y Normalización Ambiental y Oficina Asesora Jurídica, para luego ser publicada en la página oficial de la entidad para la respectiva consulta pública, en la cual se pueden realizar los comentarios y observaciones […]3. 3.

Trámite de la solicitud en primera instancia4 Mediante auto del 28 de agosto de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A inadmitió para que la parte actora allegara el envío de la demanda y sus anexos a la autoridad accionada, para lo cual le otorgó dos días, so pena de rechazarla. A través del proveído del 21 de septiembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A admitió la demanda y ordenó la notificación al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 4.

Contestación de la demanda El apoderado judicial del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda, dado que no ha incumplido la normativa invocada con la sociedad actora, por el contrario, ha desarrollado actuaciones administrativas tendientes a llevar a cabo la reglamentación de la Ley 2173 de 2021.

Precisó que, si bien la obligación de ese ente ministerial consiste en reglamentar el artículo 19 de la Ley 2173 de 2021, lo cierto es que se han adelantado las siguientes actuaciones relacionadas con el proceso de reglamentación:  Conforme con el procedimiento del formato P-M-INA-09 versión: 10, vigencia: 07/04/2022, se inició el proceso de elaboración de instrumentos normativos y se identificó la necesidad de generarlo.  Mediante el memorando 2102-E3-2022-01006 del 15 de julio de 2022, se solicitó el visto bueno al despacho del Viceministerio de Políticas y 3 Se transcribe tal cual, incluso con posibles errores. 4 En providencia del 18 de agosto de 2023, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Medellín, resolvió «RECHAZAR la presente acción por FALTA DE COMPETENCIA de este despacho para conocer del presente asunto, por corresponder su conocimiento al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA», en razón a que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible es un ente del orden nacional y lo remitió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, teniendo en cuenta que el domicilio del demandante es la ciudad de Bogotá. Demandante: Mazars Legal Services SAS Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Rad: 25000-23-41-000-2023-01110-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Normalización Ambiental, que fue respondido el 21 de julio de 2022 vía correo electrónico.  Se radicó ante la Oficina Asesora Jurídica el formato «F-M-INA-23 Presentación de iniciativa normativa», con el fin de poner en conocimiento y solicitar la viabilidad jurídica del instrumento a elaborar, del cual se recibieron observaciones del formato por medio del memorando 1300-E3- 001007 del 26 de julio de 2022, que fueron ajustadas y enviadas nuevamente.  A finales de agosto de 2022 se notificó a la Dirección de Bosques, en razón a que por disposición de la señora ministra, todo proceso normativo iniciado en el anterior Gobierno, debía empezar de nuevo la ruta del procedimiento establecido en el formato P-M-INA-09.  A través del memorando 21002022E3003237 dirigido al despacho de la viceministra de políticas y normalización ambiental se radicó nuevamente la iniciativa normativa.  Recibido el visto bueno de la presentación de la iniciativa normativa por el viceministerio, se remitió el memorando 21002022E3002250 de 5 de septiembre de 2022, a la Oficina Asesora Jurídica (OAJ).  Posteriormente, la OAJ respondió devolviendo el procedimiento, por la no visualización del visto bueno del Viceministerio; no obstante, esa dirección informó que el procedimiento estaba completo.  A inicios del 2023, la OAJ, a través del memorando 13002023E3000393 del 13 de enero de 2023, indicó lo siguiente: De la lectura de este artículo, se entiende que el Legislador, faculta directamente a la entidad Ministerial, como es en el presente caso al “Ministerio de Medio Ambiente (sic)”, entiéndase Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, es decir, NO es el Gobierno Nacional (Presidente de la República y Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible) el encargado de expedir la norma.

Por lo anterior, se concluye que la norma en comento “faculta” es al Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, por lo anterior, compete a esta Cartera Ministerial con fundamento en el artículo 19 de la 2173 de 2021, artículo 5 de la Ley 99 de 1993 y artículo 2 del Decreto-Ley 3570 de 2011, expedir la iniciativa normativa, esto es una “Resolución”.

Debido a lo anterior, se devuelven los documentos sin aprobación por parte de esta Oficina, una vez el área misional a su cargo, revise y ajuste la propuesta normativa, deberá enviarla nuevamente a consideración y aprobación del Viceministerio de Políticas y Normalización Ambiental, lo anterior conforme con el procedimiento de instrumentación normativa -P-M-INA-09, versión 10, del Sistema de Gestión de Calidad5.  Teniendo en cuenta lo anterior, la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos ha realizado los ajustes correspondientes, conforme a las indicaciones dadas por la OAJ, sin embargo, en el mes de febrero de 2023, participó en una mesa de trabajo conjunta con la asesora jurídica del despacho del Viceministerio de Políticas y Normalización Ambiental, con el fin de construir un articulado para agregar en el 5 Se transcribe tal cual, incluso con posibles errores.

Demandante: Mazars Legal Services SAS Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Rad: 25000-23-41-000-2023-01110-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 documento del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, con el que se buscaba modificar varios artículos de la ley en cuestión, para cumplir con los objetivos de la restauración bajo sus diferentes enfoques establecidos por el Plan Nacional de Restauración.  Desde el Despacho de la viceministra de Políticas y Normalización Ambiental, se dio la instrucción de generar nuevamente un articulado para derogar la Ley 2173 de 2021, por no contemplar los objetivos de la restauración bajo sus diferentes enfoques establecidos por el Plan Nacional de Restauración, pero no tuvo acogida y no fue incluido dentro de la Ley 2294 del 19 de mayo de 2023.  Mediante memorando 21022023E3007354 del 8 de junio de 2023, se remitió nuevamente el formato de «Presentación de Iniciativas de elaboración de Instrumentos normativos F-M-INA-23», bajo las orientaciones dadas por la Oficina Asesora Jurídica, esto es, que el instrumento a desarrollar es una resolución. En la actualidad, el proyecto se encuentra en análisis del Viceministerio de Política y Normalización para visto bueno.  El 27 de julio de 2023 se realizó una reunión entre las diferentes dependencias del ministerio a fin de abordar el alcance de esta reglamentación e identificar algunos aspectos a tener en cuenta en la misma.  Mediante memorando 1022023E3011156 del 29 de agosto de 2023, la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos remitió al Viceministerio, los ajustes a la «Iniciativa Normativa» requeridos para su consideración y visto bueno.  Dentro de los avances para la construcción del borrador del proyecto de resolución, el 7 de septiembre de 2023, el grupo técnico jurídico de la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos se reunió para continuar con los ajustes a la versión del proyecto normativo que reglamenta la Ley 2173 de 2021, de la cual se obtuvo una versión actualizada atendiendo el procedimiento de instrumentación ambiental establecido por esa cartera ministerial.

Con fundamento en lo anterior, resaltó que ese ministerio ha cumplido a cabalidad con su deber. Agrego que, respecto a la expedición del acto administrativo, debe reunirse los requisitos y procedimientos previstos en la ley, como la competencia de la autoridad administrativa, la voluntad de expedición, el contenido, la motivación, la finalidad y la forma, elementos esenciales en todo acto administrativo que determina la validez y eficacia del mismo; además debe existir coherencia entre las políticas públicas de largo plazo y las leyes y reglamentos vigentes o futuros encaminados a hacerlos efectivos.

Demandante: Mazars Legal Services SAS Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Rad: 25000-23-41-000-2023-01110-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Explicó que en el 2015 se creó el «Plan Nacional de Restauración Ecológica, Rehabilitación y Recuperación de Áreas Degradadas –PNR» que tiene como objetivo a 20 años, orientar y promover procesos integrales de restauración ecológica que busquen recuperar las condiciones de los ecosistemas con su estructura, su composición o sus funciones y garantizar la prestación de servicios ecosistémicos en áreas degradadas de especial importancia ecológica para el país, que se realizará en 3 fases (i) investigación, desarrollo y consolidación de protocolos, así como la articulación y divulgación de la información sobre restauración ecológica;

(ii) articulación de actores relacionados con la restauración ecológica, identificación y promoción de incentivos e implementación de proyectos piloto, y (iii) implementación de procesos de restauración a gran escala y de la estrategia nacional de monitoreo a la restauración ecológica. Con fundamento en lo anterior, al analizar la Ley 2173 de 2021, frente al «Plan Nacional de Restauración Ecológica, Rehabilitación y Recuperación de Áreas Degradadas - PNR» se ha encontrado que la misma no cumple con los objetivos de la política pública aprobada desde 2015, razón por la cual se ha buscado la manera de hacer una modificación a la citada ley, y en el entretanto, reglamentar de la mejor manera el artículo 19 indicado por la parte actora, para poder hacer efectivos los objetivos del mismo, «trámite que debe ser respetuoso de las formalidades establecidas en el reglamento.

Por ello, no es viable omitir los pasos y requisitos que se exigen en este procedimiento». Sostuvo que como consecuencia de los análisis efectuados sobre el cumplimiento de la política pública plasmada en el Plan Nacional de Restauración se ha elaborado un cronograma para la reglamentación de la ley, que anexó. 5. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, mediante sentencia del 27 de octubre de 2023, declaró el incumplimiento del mandato contenido en el artículo 19 de la Ley 2173 de 2021 por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y en consecuencia le ordenó que «dentro de los deis (6) meses siguientes contados a partir de la notificación de la presente providencia, expida el acto administrativo con el cual reglamente el mandato contenido en el artículo 19 de la Ley 2173 de 2021».

El Tribunal precisó que desde la publicación de la Ley 2173 de 2021, esto es, el 30 de diciembre de 2021, hasta la fecha ha transcurrido casi dos años y aún no se cuenta con la reglamentación de la ley, conforme con las previsiones del artículo demandado. Sostuvo que «en el presente caso la acción de cumplimiento deviene del incumplimiento del plazo establecido por el legislador para la reglamentación contenida en el artículo 19 de la Ley 2173 de 2021.

Por lo tanto, verificado que la norma contiene una obligación clara, expresa y actualmente exigible al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible se procederá a ordenar su inmediato cumplimiento». Demandante: Mazars Legal Services SAS Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Rad: 25000-23-41-000-2023-01110-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 6.

La impugnación6 El apoderado judicial del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia, en razón a que ese ente no ha incurrido en inacción, desinterés u omisión en adelantar las gestiones para reglamentar la Ley 2173 de 2021. De manera subsidiaria, pidió que se modificara el plazo, otorgando un término suficiente, necesario, razonable y proporcional para la expedición de la reglamentación referida, teniendo en cuenta la complejidad de los trámites y gestiones detallados tanto en la contestación de la demanda como en la impugnación, además deber observarse los lineamientos de técnica normativa de Presidencia de la República y del principio de legalidad, por tanto, estima sensato un término para la reglamentación de entre diez a doce meses.

Manifestó que, si bien la Ley 2173 de 2021 estableció un plazo determinado, lo cierto es que la facultad reglamentaria no se pierde ni cesa por el vencimiento del plazo, máxime que se ha trabajado activamente, pero ha sido complejo dada las capacidades que se necesita tener en las entidades para su desarrollo, y a procesos intrincados como lo son cambios de gobierno y administraciones que generan retrasos en su desarrollo, como también al requerimiento de medidas o condiciones previas técnicas, presupuestales y administrativas para poder generar los progresos normativos, todo ello sin olvidar las dificultades que devienen de la articulación necesaria requerida entre la institucionalidad, la participación de diversidad de actores, y las discusiones técnico-jurídicas que se deben llevar a cabo.

Indicó que, a pesar de las actividades ejecutadas por ese ministerio para la reglamentación, se han presentado aspectos que han dificultado la regulación, tales como: (i) inexactitudes conceptuales, frente a la definición del enfoque de restauración y las trece fases del proceso incluidas en el Plan Nacional de Restauración; (ii) exclusión de las acciones de restauración en ecosistemas acuáticos y en áreas ambientalmente estratégicas;

(iii) desconocimiento de la capacidad de producción de material vegetal certificado del país; (iv) falta de consideración de la categorización de los municipios y la capacidad financiera de las autoridades ambientales de menos recursos, y (v) falta de consideración del tipo de tenencia de la tierra y por ende disponibilidad de áreas. Resaltó que se reconoce la relevancia del instrumento a reglamentar, el cual tiene como objeto la restauración ecológica de los territorios, y el fomento del cuidado y fortalecimiento de los ecosistemas estratégicos nacionales; sin embargo, es necesario tener en cuenta unos temas dentro de la formulación y estructuración del proyecto normativo, por el impacto a los sectores empresariales del país tales como: mecanismos de restauración ecológica y métricas pertinentes a las estrategias nacionales de conservación y restauración ecológica. 6 La sentencia del 27 de octubre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, fue notificada por medios electrónicos el 31 de octubre de 2023, y el escrito de impugnación presentado por el apoderado del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, fue radicado por correo el 7 de noviembre de 2023, término que se encuentra oportuno. Demandante: Mazars Legal Services SAS Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Rad: 25000-23-41-000-2023-01110-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Agregó que para atender el mandato del artículo 19 de la Ley 2173 de 2021 es relevante profundizar en el análisis de los impactos derivados de la implementación de la ley e identificar los puntos en los que se requiere, en aras de garantizar la seguridad jurídica y plausibilidad de implementación fáctica, «reglamentar de manera puntual disposiciones adicionales a lo previsto en el artículo 4 de la ley en comento [ ] se recomienda la elaboración de un documento de apoyo adicional para guiar a los actores involucrados a propósito de la implementación de los planes de restauración y metodologías apropiadas para garantizar el cumplimiento de la Ley el cual es Promover la Restauración Ecológica Nacional».

Adicionalmente, a través de la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos, se ha trabajado en la reglamentación en referencia y se ha requerido a otras entidades como: ANDI y Ministerio de Trabajo, a fin de contar con insumos relacionados con el estimado de número de empleados que se tienen en el país y respecto a la definición de empleado, que debe ser tenida en cuenta en la citada reglamentación, siendo necesario contar con esta información para el cumplimiento de la sentencia. Por otra parte, destacó que, como entidad de nivel central, rectora del sector ambiente, debe considerar, respetar y seguir de manera estricta los lineamientos establecidos por el Decreto Único Reglamentario expedido por la Presidencia de la República, el que contempla determinados trámites y etapas que se deben surtir en materia de técnica normativa para la elaboración de proyectos de decretos y resoluciones.

Así, hay varios trámites determinantes que requieren de un espacio de tiempo para desarrollo y finalización exitosa que, en el caso concreto, puede abarcar un número de meses que distan del término de seis meses, considerado erradamente en el fallo que es objeto de esta impugnación. Explicó que además de la precisa indicación en relación con la necesidad de observar todos los aspectos relacionados con el trámite de la agenda regulatoria, es indispensable extender esta consideración a todo lo que en materia de producción y técnica normativa ha establecido el Decreto 1081 de 20157, lo que implica que todos los trámites restantes que aún son requeridos para su materialización juiciosa y exitosa, requieren de un término que supere con creces los seis meses que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca otorgó. II.

CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sección Quinta es competente para decidir la impugnación contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, según lo dispuesto en los artículos 150 y 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y 7 “Por medio del cual se expide el Decreto Reglamentario Único del Sector Presidencia de la República” Demandante: Mazars Legal Services SAS Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Rad: 25000-23-41-000-2023-01110-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 en el artículo trece del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado8. 2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por la citada corporación judicial en la sentencia del 27 de octubre de 2023, que accedió a las pretensiones de la demanda y le ordenó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que dentro de los seis meses siguientes expidiera el acto administrativo con el cual reglamente el mandato contenido en el artículo 19 de la Ley 2173 de 2021. 3.

Generalidades de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos. Con base en la regulación establecida en el artículo 87 de la Constitución y el desarrollo previsto en la Ley 393 de 1997, dicha posibilidad opera a partir de la orden que imparte el juez de lo contencioso administrativo a la autoridad renuente.

Este mecanismo procesal tiene carácter subsidiario, puesto que no procede cuando el demandante tenga a su alcance otro instrumento judicial para lograr la efectividad de la norma legal o del acto que estima incumplidos. Tampoco procede cuando el ejercicio del medio de control pretenda el cumplimiento de normas legales y de actos administrativos que establezcan gastos.

De acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta corporación, la prosperidad de esta acción está sujeta a la observancia de los siguientes presupuestos: (i) que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos; (ii) que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual;

(iii) que la norma esté vigente; (iv) que el deber jurídico esté en cabeza del accionado; (v) que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y (vi) que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento, ni persiga el acatamiento de normas que establezcan gastos. 4.

La constitución de la renuencia En el artículo 8.º, la Ley 393 de 1997 señaló que “[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante 8 Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento.

Demandante: Mazars Legal Services SAS Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Rad: 25000-23-41-000-2023-01110-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”.

Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”9. Esta corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud hecha por el interesado “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”10.

Según el criterio reiterado de la Sala, la renuencia debe entenderse como la negativa del accionado frente al requerimiento bien porque no brinde respuesta oportuna o porque, a pesar de ser proferida en tiempo, sea contraria al querer del ciudadano11. Es necesario que la solicitud permita determinar claramente que lo pretendido por el interesado es el efectivo cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es precisamente la constitución en renuencia de la parte demandada.

Como fue establecido en el numeral 5.º del artículo 10.º de la Ley 393 de 1997, el agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción respecto de la parte accionada deberá acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano. La parte accionante allegó copia del escrito del 31 de julio de 2023, mediante el cual le solicitó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible el deber de reglamentación de la Ley 173 de 2021 contenido en el artículo 19.

El 3 de agosto de 2023, el ente ministerial respondió a la sociedad actora que ha adelantado acciones para la reglamentación pero que «el área misional de la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos se encuentra dando alcance a las observaciones realizadas por parte de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. […]»12. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre 20 de 2011, expediente No. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 10 Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre 21 de 2002 dentro del expediente ACU-1614 y de marzo 17 de 2011, expediente 2011-00019. 11 Sobre el particular pueden consultarse, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41- 000-2016-02003-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-000-2016-00690-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez y sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016-00249-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez. 12 Se transcribe tal cual, incluso con posibles errores.

Demandante: Mazars Legal Services SAS Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Rad: 25000-23-41-000-2023-01110-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 De esta forma, se observa que está acreditado el agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción, respecto del artículo 19 de la Ley 2173 de 2021. 5.

De la procedencia de la acción de cumplimiento Este mecanismo vela por hacer efectivo el acatamiento de normas con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión de la respectiva autoridad, por tanto, su finalidad es la observancia del ordenamiento jurídico vigente. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 9.° de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para lograr la efectiva materialización de la norma o acto administrativo, salvo que de no proceder el juez, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante.

En el sub lite, la sociedad accionante pretende el acatamiento del artículo 19 de la Ley 2173 de 2021, y en consecuencia, que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible cumpla con su deber de reglamentar esa ley, frente a lo cual no se advierte que la parte actora cuente con otro mecanismo de defensa judicial para obtener el deber que reclama desatendido.

El precepto que se pide ordenar que se acate resulta actualmente exigible porque no está derogado ni suspendido. Por otra parte, su acatamiento no implica gasto, pues el deber consiste en regular lo allí dispuesto, es decir se trata de obligación de hacer, que no conlleva erogación pecuniaria alguna; ni la protección de derechos fundamentales, lo que torna procedente la acción de cumplimiento. 6.

El caso concreto 6.1. Disposición que se pretende cumplir Como quedo expuesto, la parte demandante pretende el cumplimiento del artículo 19 de la Ley 2173 de 2021, para que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible reglamente la mencionada ley. El texto de la norma invocada señalada dispone: LEY 2173 DE 2021 Por medio de la cual se promueve la restauración ecológica a través de la siembra de árboles y creación de bosques en el territorio nacional, estimulando conciencia ambiental al ciudadano, responsabilidad civil ambiental a las empresas y compromiso ambiental a los entes territoriales; se crean las áreas de vida y se establecen otras disposiciones. […] Artículo 19.

El Ministerio de Medio Ambiente reglamentará la presente Ley y establecerá las excepciones para el cumplimiento de la misma, dentro de los seis (6) meses después de la expedición de esta ley. Demandante: Mazars Legal Services SAS Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Rad: 25000-23-41-000-2023-01110-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 6.2.

De la existencia de un mandato imperativo e inobjetable La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el acatamiento de una ley o de un acto administrativo tal como lo dispone el artículo 87 constitucional. Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar que se ejecute toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como «deberes» 13.

Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, u deber «imperativo e inobjetable» en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997. Ahora bien, el artículo 5.º de la Ley 393 de 1997 señala que la presente acción se dirigirá contra la autoridad a la que corresponda el cumplimiento de la norma con fuerza material de ley o acto administrativo, es decir, impone al demandante la carga de establecer, tanto para la constitución en renuencia y la interposición de la demanda, la autoridad pública o el particular en ejercicio de funciones públicas que debe cumplir la norma.

Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo. Así, por ejemplo, si l a norma consagra una facultad o su ejercicio es discrecional, no se cumplirá el requisito bajo estudio. De la lectura de la normativa se observa que se le impone al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible el deber de reglamentar la Ley 2173 de 2021 y establecer las excepciones para el cumplimiento de la misma.

El ente accionado sostuvo no ha incumplido la norma invocada, toda vez que ha adelantado actuaciones tendientes a la reglamentación de la ley y respecto a la expedición del acto administrativo, debe reunirse los requisitos y procedimientos previstos en la ley, como la competencia de la autoridad administrativa, la voluntad de expedición, el contenido, la motivación, la finalidad y la forma, elementos esenciales en todo acto administrativo que determina la validez y eficacia del mismo; además debe existir coherencia entre las políticas públicas de largo plazo y las leyes y reglamentos vigentes o futuros encaminados a hacerlos efectivos.

Por su parte, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A estimó que la norma contiene un mandato claro, expreso y exigible, que ha transcurrido casi dos años desde la expedición de la citada ley y aún no se cuenta con la reglamentación, razón por la que le ordenó al ministerio demandado que dentro de los seis meses siguientes expidiera el acto administrativo con el cual reglamente el deber impuesto en el artículo 19 de la Ley 2173 de 2021. 13 Deber: Aquello a que está obligado el hombre por los preceptos religiosos o por las leyes naturales o positivas.

(Diccionario de la Real Academia Española). Demandante: Mazars Legal Services SAS Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Rad: 25000-23-41-000-2023-01110-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 El fallo de primera instancia fue impugnado por la parte demandada que solicitó que se revocara la decisión, toda vez que no ha incurrido en omisión en adelantar las gestiones para reglamentar el artículo 19 de la Ley 2173 de 2021; adicionalmente, solicitó que, en caso de no acceder a lo pedido, se modificara el plazo que se le otorgó a diez o doce meses en tención a que el asunto es complejo y que se debe interactuar con otras autoridades.

Revisada la norma, esta es precisa en señalar que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible tiene la obligación de reglamentar la Ley 2173 de 2021 y establecer las excepciones para el cumplimiento de la misma, dentro de los seis meses siguientes a la expedición de la ley, deber que se encuentra desatendido, pues, la ley fue expedida el 30 de diciembre de 2021, por tanto, el plazo culminó el 30 de junio de 2022.

Entonces, a partir de tal vencimiento, puede acusarse su incumplimiento, como en efecto ocurre en este asunto. Por otra parte, no se desconoce que la entidad ha adelantado gestiones tendientes a cumplir con la reglamentación prevista en el artículo 19 de la Ley 2173 de 2021, pero lo cierto, es que aún no se ha expedido el acto administrativo que reglamente la citada ley, pese a que la obligación es clara (no da lugar a equívocos ni ambigüedades), expresa (por su carácter manifiesto y no implícito) y actualmente exigible (han transcurrido los seis meses determinados en la norma para su reglamentación).

En efecto, debe recordarse que, en materia de acción de cumplimiento, en sentencia C-157 de 1998, la Corte Constitucional indicó que: «[…] el deber de cumplir una norma legal o un acto administrativo no admite gradaciones, esto es, la autoridad cumple o no cumple, y naturalmente, no cumple o incumple a medias; el incumplimiento es algo que debe ser apreciado dentro de la autonomía e independencia del juez para juzgar en el caso concreto. […]».

(Subraya la Sala). Con fundamento en lo anterior, es evidente que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible no ha reglamentado la Ley 2173 de 2021. Ahora en cuanto a la solicitud del apoderado de la cartera demandada de que modifique el plazo de seis meses otorgado en la decisión de primera instancia, en razón a que es insuficiente para adelantar el trámite reglamentario ordenado, en cuanto conlleva la realización de acciones con otras autoridades, la socialización del proyecto, además de la complejidad del tema.

Considera la Sala que la argumentación aducida por el ente ministerial no es de recibo, en razón que fue el mismo legislador el que determinó seis meses para regular el asunto, que se encuentra más que vencido, en cuanto ha transcurrido casi dos años; y si bien no se desconoce que se ya se han adelantado actuaciones, puede inferirse que el término otorgado es suficiente para la reglamentación ordenada.

En consecuencia, esta Sala, confirmará la decisión del Tribunal que declaró el incumplimiento de la norma demandada y le ordenó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que reglamentara conforme con lo dispuesto en el artículo Demandante: Mazars Legal Services SAS Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Rad: 25000-23-41-000-2023-01110-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 19 de la Ley 2173 de 2021, dentro de los seis meses contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, por las razones aquí señaladas.

Al margen de lo anterior, se observa que la entidad demandada es el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, no obstante, se denominó como «Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial», por lo que resulta necesario corregir en SAMAI el nombre de la entidad demandada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Confirmar la sentencia del 27 de octubre de 2023 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que ordenó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible reglamentar conforme con el artículo 19 de la Ley 2173 de 2021, en un término máximo de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: Ordenar a la Secretaría General corregir en SAMAI la denominación de la parte demandada, esto es Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

CUARTO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx”