Demandante: Joan Neomay Williams Escalona Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado: 88001-23-33-001-2025-00038-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 88001-23-33-001-2025-00038-01 Demandante: JOAN NEOMAY WILLIAMS ESCALONA Demandado: FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Tema: Revoca sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción. No se agotó el requisito de constitución en renuencia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia del 4 de septiembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina que declaró la improcedencia del mecanismo.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de cumplimiento1 La ciudadana Joan Neomay Williams Escalona, actuando en nombre propio, instauró acción de cumplimiento de conformidad con lo dispuesto en el artículo 87 de la Constitución Política, reglamentado por la Ley 393 de 1997, en contra de la Fiscalía General de la Nación en la que solicitó el cumplimiento del artículo 45 de la Ley 47 de 1993.
En consecuencia, formuló a título de pretensiones las siguientes: • Que se declare que la Fiscalía General de la Nación está obligada a acreditar el dominio del creole para todos los funcionarios con relación directa con el público en el Archipiélago. 1 Ver índice 2 de Samai Demandante: Joan Neomay Williams Escalona Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado: 88001-23-33-001-2025-00038-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Que se ordene a la Fiscalía implementar de manera obligatoria el SACOPT como mecanismo de certificación del dominio del creole, conforme al modelo establecido por la Gobernación en cumplimiento de la sentencia del Tribunal Administrativo. • Que se ordene a la Fiscalía abstenerse de vincular a funcionarios que no cumplan con el puntaje mínimo requerido en el SACOPT para atender al público. • Que se disponga acciones afirmativas para priorizar la vinculación de profesionales raizales.2 1.2.
Hechos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: En el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, el creole es la lengua nativa del pueblo raizal y ha sido reconocida como idioma oficial junto al castellano y el inglés. Mediante la Ley 47 de 1993, «Por la cual se dictan normas especiales para la organización y el funcionamiento del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina», se estableció en el artículo 45 el deber en cabeza de los empleados públicos de dominar el español e inglés frente al personal que atiende público.
Por lo anterior, mediante escrito del 18 de junio de 2025 se presentó escrito en el que se constituyó en renuencia a la entidad demandada, el cual fue contestado por la Fiscalía General de la Nación el 11 de julio del mismo año. 1.3. Fundamentos de la solicitud de cumplimiento En criterio de la parte accionante existe un deber claro, traducido en la obligatoriedad idiomática de los empleados públicos que laboran en el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, el cual está siendo obviado por la Fiscalía General de la Nación. 1.4.
Admisión, notificación y contestación de la acción. Por auto del 8 de agosto de 20253, el Magistrado Ponente de la primera instancia admitió la acción constitucional y ordenó notificar a la autoridad accionada4. 2 Transcripción original del texto con posibles errores. 3 Ver índice 4 de Samai 4 Mediante Oficio 12349 del 8 de agosto de 2025, remitido a las dirección de correo electrónico: jur.notificacionesjudiciales@fiscalia.gov.co.
Demandante: Joan Neomay Williams Escalona Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado: 88001-23-33-001-2025-00038-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Posteriormente, mediante proveído del 26 siguiente5, se negó la medida cautelar solicitada con la demanda6.
La Fiscalía General de la Nación7 contestó la demanda solicitando que se desestimen las pretensiones de ésta, para lo cual precisó que los empleados de la entidad no se encuentran obligados a cumplir el régimen especial que refiere la ley, por tratarse de una autoridad del orden nacional. Como fundamento de lo anterior, trajo a colación algunas de las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional en la sentencia C – 530 de 1993, la cual abordó el tema acá planteado desde la óptica del Decreto 2762 de 19918.
Asimismo, precisó que, pese a no ser un requisito obligatorio, aproximadamente un 50% de la planta de personal que labora en el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, cuenta con dominio del idioma inglés. 1.5. Fallo de primera instancia El Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina clausuró la primera instancia mediante sentencia del 4 de septiembre de 2025 en la que declaró la improcedencia de la acción, dado que la norma invocada por la parte actora debía ser leída a partir del artículo 8.º de la Ley 2471 de 2025 que estableció un término de dos años para los empleados públicos, a efectos que acrediten el dominio de los idiomas castellano, inglés y creole.
Al respecto, indicó lo siguiente: Para la Sala es claro que con ocasión al origen de la Ley 2471 de 2025 que modificó la ley 47 de 1993 la primera es inequívoca al disponer que las personas que ocupen cargos públicos deben acreditar el dominio lingüístico de los idiomas oficiales del territorio donde se encuentren desempeñando sus funciones.
Ha de indicarse que la Ley 2471 de 2025 precisó que se trata del castellano, inglés y la lengua creole o kriol. En esta medida, la exigencia de la acreditación de conocimiento del Creole o Kriol, para aquellos servidores que se encuentran en el ejercicio de sus funciones, se encuentra supeditada al vencimiento del plazo de dos años que consagra la norma, ello con la finalidad que dentro de este periodo de tiempo los servidores públicos puedan adquirir las competencias comunicativas correspondientes. 5 Ver índice 18 de Samai 6 En su oportunidad, la parte actora planteó la siguiente medida cautelar: «Con fundamento en el artículo 5 de la Ley 393 de 1997, solicito que, como medida cautelar, se ordene a la Fiscalía General de la Nación suspender el nombramiento y posesión de nuevos funcionarios en el Archipiélago hasta tanto se acredite el dominio del creole mediante el SACOPT, para evitar un perjuicio grave e inminente consistente en la consolidación de prácticas discriminatorias y la vulneración continua del derecho al acceso a la justicia en condiciones de igualdad.» 7 Ver índice 10 de Samai 8 Por medio del cual se adoptan medidas para controlar la densidad poblacional en el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
Demandante: Joan Neomay Williams Escalona Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado: 88001-23-33-001-2025-00038-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este orden, constata la Sala que las normas transcritas, si bien, imponen obligaciones a cargo de las entidades públicas nominadoras que pueden ser objeto de la acción de cumplimiento, lo cierto es que a la fecha dicha obligación no resulta exigible por estar condicionada al vencimiento de un plazo, razón por la cual no se encuentra acreditado este requisito.
La anterior decisión se notificó a las partes e intervinientes el 5 de septiembre de 2025 a través de correo electrónico. 1.6. Impugnación La parte actora formuló oportunamente impugnación contra la anterior decisión, para lo cual indicó que la sentencia desconoce el poder vinculante de la Constitución Política y el bloque de constitucionalidad, no realiza un control de convencionalidad, desconoce el precedente interno que estableció el SACOPT (San Andrés Creole Oral Proficiency Test), y desconoce los derechos de la comunidad raizal. 1.7.
Manifestación de impedimento El magistrado Omar Joaquín Barreto Suárez, mediante escrito del 14 de octubre de 2025, radicó manifestación de impedimento basado en el eventual interés de su cónyuge, en su calidad de funcionaria de la Fiscalía General de la Nación. Al respecto, la Sala, por auto de esta misma Sala de Decisión, decidió declarar infundada la manifestación, al no encontrarse acreditado el elemento subjetivo pertinente.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para resolver la impugnación formulada por la parte actora, de conformidad con lo establecido en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 20119, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2. Problema jurídico a resolver en la presente acción de cumplimiento Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del del del 4 de septiembre de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina que declaró improcedente la acción de cumplimiento. 9 Modificado por la Ley 2080 de 2021.
Demandante: Joan Neomay Williams Escalona Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado: 88001-23-33-001-2025-00038-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) ¿La parte actora cumplió con la constitución en renuencia del de conformidad con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997? De ser afirmativa la respuesta a la anterior interrogante, deberá determinarse, si se cumplen con los requisitos de procedencia, caso en el cual, advertir si: (ii) ¿Hay lugar a ordenar a la Fiscalía General de la Nación el cumplimiento de lo establecido en el artículo 45 de la Ley 47 de 1993? 2.3.
Razones jurídicas de la decisión Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) naturaleza de la acción constitucional; (ii) constitución en renuencia; y, (iii) análisis del caso concreto. 2.3.1. Naturaleza de la acción de cumplimiento Esta acción está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que «Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».
Colombia es un estado social de derecho y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el acatamiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.
De este modo, este mecanismo constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, y ante el inminente incumplimiento la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional «el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la Demandante: Joan Neomay Williams Escalona Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado: 88001-23-33-001-2025-00038-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo»10(Subraya fuera del texto). Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: a) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1.º)11. b) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8.º). c) El artículo 8º señala que excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable», caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. d) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9.º).
Solo una vez suplidas las anteriores exigencias, corresponderá analizar la existencia de un mandato imperativo e inobjetable que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas 10 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 11 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.
Demandante: Joan Neomay Williams Escalona Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado: 88001-23-33-001-2025-00038-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido esta acción. Este último corresponde a un análisis del fondo del asunto del cual depende la prosperidad de las pretensiones expuestas en la demanda. 2.3.2.
De la renuencia El inciso segundo del artículo 8.° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5.° del artículo 10 ibidem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a la entidad accionada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el acatamiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud.
De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento. Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia a la Fiscalía General de la Nación antes de instaurar la demanda. En el presente asunto, se encuentra probado que la actora radicó ante la autoridad convocada escrito por medio del cual, según su dicho, acreditó la constitución en renuencia. Asimismo, se tiene por demostrado que la demandada dio respuesta a la solicitud negando lo pretendido en dicha oportunidad.
No obstante, la Sala estima que el escrito de fecha 18 de junio de 2025, no tiene como finalidad la constitución en renuencia de la accionada, pues, se evidencia que lo pretendido fue la consecución de información. Al respecto, se lee lo siguiente: Con base en lo anterior, me permito elevar las siguientes peticiones y requerimientos: Información sobre Acreditación Lingüística: Solicito se me informe de manera detallada si la Dirección Regional de la Fiscalía a su cargo, y la Fiscalía General de la Nación en general, ha establecido protocolos o mecanismos para la acreditación de la competencia lingüística en lengua creole para los funcionarios que prestan sus servicios en el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
En caso afirmativo, sírvase indicar: El presente requerimiento se dirige a obtener información precisa y detallada respecto del cumplimiento del requisito de conocimiento de la lengua creole, idioma nativo de las islas, por parte de los funcionarios de la fiscalía como fiscales locales, seccionales, especializados y sus asistentes y demás funcionarios que actualmente ejercen sus funciones en San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
Mi interés radica en conocer si los funcionarios y empleados de la fiscalía regional inclusive la directora, han presentado y aprobado el examen diseñado para acreditar dicha competencia lingüística. Demandante: Joan Neomay Williams Escalona Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado: 88001-23-33-001-2025-00038-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con el fin de obtener una respuesta completa y fehaciente, solicito que la información sea desglosada para cada uno de los funcionarios fiscales locales, seccionales, especializado y sus asistentes, incluyendo a la directora regional, empleados y que se detalle la siguiente información: • La fecha exacta de presentación del examen. • Las evidencias documentales que acrediten dicha presentación número de radicado, constancia de inscripción o certificación, así como videos en tratándose de una prueba oral. • El puntaje cualitativo acerca de la comprensión oral del idioma Creole, la fluidez en la conversación en Creole, pronunciación de idioma Creole y habilidades de comunicación para brindar información sobre el cargo o de acuerdo a su competencia y cuantitativo obtenido, que permita establecer la suficiencia de la acreditación. La necesidad de esta información y la justificación de este requisito no son meramente formales; se cimentan en principios constitucionales y una robusta línea jurisprudencial.
Los operadores judiciales en el Archipiélago, en el ejercicio de sus funciones - particularmente en audiencias (sean virtuales o presenciales), diligencias judiciales e interacciones directas, mantienen un contacto ineludible con la comunidad, incluyendo a los miembros del pueblo raizal. En escenarios cruciales como la práctica de pruebas testimoniales, inspecciones judiciales o juicios orales e interrogatorios, la inmediación probatoria y la fluidez comunicativa son esenciales.
La interposición de intérpretes se revela no solo como un obstáculo procesal que atenta contra la celeridad y la transparencia, sino como una potencial barrera al acceso a la justicia y a la correcta valoración de la prueba, vulnerando el derecho fundamental de los raizales a ser entendidos y a expresarse en su propia lengua y cultura.
En criterio de la Sala, la anterior solicitud tiene como finalidad la consecución de información; pero en ningún momento se hace mención alguna a la norma supuestamente incumplida, tampoco se formula petición alguna enfilada en obtener el acatamiento del mandato presuntamente desconocido. Es decir, en otros términos, el escrito del 18 de junio de 2025, no satisface los requisitos legales y jurisprudenciales pertinentes, pues, se reitera, su objeto fue la consecución de datos en torno al dominio del creole por parte de los servidores de la entidad, si han realizado pruebas de suficiencia idiomática y sus resultados, entre otros.
Con base en lo anterior, se remembra que el agotamiento de la renuencia es un requisito de procedibilidad de la acción, entendido como una limitación al ejercicio de la acción judicial que impone la ley. Es, entonces, una carga que debe asumir el demandante so pena del rechazo de plano la demanda conforme lo dispone el artículo 8 de la Ley 393 de 1997.
De la lectura del artículo en cita, se debe tener en cuenta que el legislador, en Demandante: Joan Neomay Williams Escalona Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado: 88001-23-33-001-2025-00038-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ejercicio de su función de configuración legislativa, cuenta con la posibilidad de establecer requisitos habilitantes para acudir al órgano jurisdiccional, los cuales, de no ser acatados por las partes, conllevan ineludiblemente que deba rechazarse la demanda.
Al respecto, merece la pena traer a colación las siguientes consideraciones de la Corte Constitucional sobre la materia: Como la acción de cumplimiento no es para garantizar la ejecución general de las leyes, sino el cumplimiento de deberes omitidos, la constitución en renuencia es un paso conducente dentro del proceso encaminado a exigir a una autoridad el cumplimiento de una de sus obligaciones (legales o administrativas), pues ésta es la manera, no sólo de constatar el incumplimiento de la administración, sino de delimitar el ámbito del deber omitido, es decir, de identificar los elementos específicos y determinados, así como sus modalidades respecto de las circunstancias de tiempo, modo y lugar, que pudo haber empleado la norma incumplida, para precisar sus alcances, como se anotó en el apartado 3.2.
Por eso, la constitución en renuencia es compatible con la naturaleza y funciones de la acción de cumplimiento. Cabe subrayar que el propio texto del artículo 87 C.P. introdujo el concepto de la renuencia de manera expresa al señalar que “la sentencia ordenará a la autoridad renuente el incumplimiento de un deber omitido” (subraya fuera del texto).
En segundo lugar, la configuración de la renuencia asegura el efectivo acceso de los particulares a la justicia, sobre la base de un hecho cierto - el incumplimiento de una solicitud concreta - que el juez debe valorar para tomar la decisión que efectivamente conduzca a que la administración haga lo necesario para cumplir el mandato específico y determinado que se ha negado a realizar.
La eficacia y pertinencia de la orden judicial será mayor cuando se haya predeterminado qué es lo que la administración se niega a hacer para cumplir el deber omitido. Finalmente, este requisito de procedibilidad otorga una oportunidad a la administración para que acate el deber hasta ese momento omitido, o para que exponga al solicitante las razones que justifican su inactividad.
Aunque no se trata del agotamiento previo de una vía administrativa, ya esta Corte ya ha declarado exequible este requisito de procedibilidad de algunas acciones contenciosas, sin duda, más gravoso que la constitución en renuencia.12 Sean las anteriores consideraciones más que suficientes para revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, rechazar la acción de cumplimiento de la referencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del del 4 de septiembre de 2025, proferida por 12 C – 1194 de 2001.
Demandante: Joan Neomay Williams Escalona Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado: 88001-23-33-001-2025-00038-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y, en su lugar, RECHAZAR la acción de cumplimiento promovida por Joan Neomay Williams Escobar contra la Fiscalía General de la Nación, por no haberse agotado el requisito de constitución en renuencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997. TERCERO En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.