CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 7 de abril de 2022 por el Tribunal Administrativo del Cauca.

I.

ANTECEDENTES Demanda 1. Amelia Torres Viveros presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la nulidad del Oficio SAC 2018EE4530 del 7 de mayo de 2018, mediante el cual la Secretaría de Educación del departamento del Cauca negó su inscripción y ascenso en el escalafón docente previsto en el Decreto 2277 de 1979. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene su inscripción en el escalafón docente regulado por el Decreto 2277 de 1979, con efectos desde el 19 de febrero de 2004, fecha en la que obtuvo el título de normalista superior; su ascenso al grado 12 del escalafón y el pago de las diferencias salariales y prestaciones derivadas de dicho reconocimiento, respecto de las cuales no ha operado el fenómeno de la prescripción. 3.

Expuso que fue nombrada en propiedad mediante el Decreto 1090-10-2000 del 27 de octubre de 2000 para desempeñarse como docente en la Escuela Urbana Mixta Puerto Luz del municipio de Timbiquí, Cauca, en aplicación del régimen especial que permitía el nombramiento de bachilleres cuando no existiera personal docente escalafonado o en Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 19001-23-33-000-2018-00291-01 (3173-2022) Demandante: Amelia Torres Viveros Demandado: Departamento del Cauca Tema Decisión:: Inscripción y ascenso en el escalafón docente - Decreto 2277 de 1979.

Indebida individualización del acto administrativo objeto de control. Revocar el ordinal primero de la sentencia de primera instancia. En su lugar se declara de oficio la excepción de acto no susceptible de control judicial. Radicación: 19001-23-33-000-2018-00291-01 (3173-2022) Demandante: Amelia Torres Viveros 2 formación disponible para prestar el servicio educativo.

Señaló que, conforme a dicho régimen, contaba con un plazo para obtener el título docente e inscribirse en el escalafón nacional docente, requisito que cumplió el 19 de febrero de 2004 al obtener el título de normalista superior con énfasis en Ciencias Naturales y Educación Ambiental. 4. Indicó que, una vez obtuvo el referido título, solicitó ante la Secretaría de Educación del departamento del Cauca su inscripción en el escalafón docente; sin embargo, la entidad negó dicha petición en múltiples oportunidades.

Precisó que el 8 de febrero de 2018 presentó una nueva solicitud de inscripción y ascenso en el escalafón docente regulado por el Decreto 2277 de 1979, la cual fue resuelta desfavorablemente mediante el Oficio SAC 2018EE4530 del 7 de mayo de 2018, acto administrativo demandado en el presente asunto. 5. Manifestó que ha ejercido la docencia de manera ininterrumpida desde su nombramiento y que posteriormente obtuvo los títulos de licenciada en Educación con énfasis en Humanidades y Lengua Castellana, especialista en Gestión Ambiental y especialista en Gestión Humana.

En ese contexto, sostuvo que la negativa de la entidad demandada a reconocer su inscripción y ascenso en el escalafón docente ha afectado sus derechos laborales y salariales, al impedirle devengar la remuneración correspondiente a su formación académica y experiencia profesional. Contestación de la demanda 6. El departamento del Cauca, Secretaría de Educación y Cultura se opuso a la prosperidad de las pretensiones.

Sostuvo que el nombramiento de la demandante se efectuó conforme al régimen especial previsto en el Convenio 031 de julio de 1986 y el Decreto 85 de 1980, normas que permitían vincular en propiedad a personas con título de bachiller cuando no existiera personal docente escalafonado o en formación disponible para prestar el servicio educativo. 7.

Señaló que dicho régimen exigía que los docentes así vinculados acreditaran, dentro del término de tres años siguientes a la posesión, los requisitos necesarios para su inscripción en el escalafón docente, particularmente la obtención del título docente mediante programas regulares de profesionalización. Agregó que la Ley 115 de 1994 mantuvo dicha exigencia y otorgó un plazo adicional a quienes prestaran sus servicios en zonas de difícil acceso y demostraran encontrarse en proceso de profesionalización. 8.

Precisó que la demandante tomó posesión del cargo el 27 de noviembre de 2000 y contaba con un término de tres años para acreditar el título docente e inscribirse en el escalafón nacional docente; sin embargo, obtuvo el título de normalista superior el 19 de febrero de 2004, esto es, por fuera del plazo legalmente previsto. Por tal razón, la entidad negó en varias oportunidades las solicitudes de inscripción y ascenso en el escalafón docente presentadas por la actora. 9.

Indicó que en la historia laboral de la demandante reposan múltiples solicitudes formuladas con el mismo propósito en los años 2007, 2011, 2013, 2015 y 2018, todas Radicación: 19001-23-33-000-2018-00291-01 (3173-2022) Demandante: Amelia Torres Viveros 3 resueltas de manera desfavorable. En consecuencia, formuló las excepciones de legalidad de los actos administrativos demandados y caducidad del medio de control, al considerar que la demandante dejó transcurrir el término legal para controvertir las decisiones previas que negaron su inscripción en el escalafón docente.

Sentencia apelada 10. El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante sentencia anticipada, declaró probada la excepción de caducidad propuesta por el departamento del Cauca y condenó en costas a la parte demandante. Consideró que la actora pretendía controvertir la negativa de la administración frente a su inscripción en el escalafón docente regulado por el Decreto 2277 de 1979, pese a que dicha situación jurídica ya había sido definida desde el año 2007, cuando la entidad negó por primera vez la solicitud de inscripción al advertir que no acreditó el título requerido dentro del término legalmente previsto. 11.

Explicó que en el expediente obraban varias solicitudes presentadas por la demandante en los años 2007, 2011, 2013, 2015 y 2018, todas encaminadas a obtener la inscripción y ascenso en el escalafón docente y resueltas desfavorablemente por la administración. En consecuencia, concluyó que la petición formulada en 2018 y el oficio demandado no podían entenderse como un nuevo acto administrativo autónomo, sino como una reiteración de decisiones anteriores, de manera que la demandante pretendía revivir los términos para acudir ante la jurisdicción contencioso-administrativa. 12.

Sostuvo que la inscripción en el escalafón docente no constituye una prestación periódica y, por tanto, la actora debió demandar oportunamente el Oficio 243 del 28 de agosto de 2007, mediante el cual se definió inicialmente su situación particular. Por ello, concluyó que se encontraba caducado el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al haberse superado ampliamente el término legal de cuatro meses previsto en el Decreto 01 de 1984 y posteriormente en la Ley 1437 de 2011.

Finalmente, impuso condena en costas a la parte demandante, por haber resultado vencida en el proceso. Recurso de apelación 13. La demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, al considerar que el principal beneficio derivado de la inscripción y ascenso en el escalafón docente corresponde al reconocimiento salarial asociado a la formación académica y experiencia acreditadas por el educador.

En su caso, sostuvo que la entidad demandada le negó injustificadamente el derecho a ascender conforme a los títulos profesionales y de posgrado obtenidos durante su trayectoria docente. 14. Indicó que el Tribunal erró al concluir que la inscripción en el escalafón docente no constituye una prestación periódica, pues, en su criterio, la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional ha reconocido que el salario tiene dicha naturaleza mientras subsista la relación laboral.

En consecuencia, afirmó que las diferencias salariales reclamadas con ocasión del grado que debió reconocérsele en el escalafón Radicación: 19001-23-33-000-2018-00291-01 (3173-2022) Demandante: Amelia Torres Viveros 4 docente constituyen prestaciones periódicas y, por tanto, no se encontraba configurada la caducidad del medio de control. 15.

Con fundamento en lo anterior, solicitó revocar la sentencia apelada y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad del acto acusado y ordenando su inscripción y ascenso en el escalafón docente, junto con el reconocimiento de las diferencias salariales correspondientes. II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 16.

Mediante auto proferido el 6 de julio de 2023 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la demandante. La parte demandada no se pronunció sobre el recurso de apelación y el agente del Ministerio Público guardó silencio. III. CONSIDERACIONES Competencia 17. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Así las cosas, se abordará el análisis de esta controversia. Problema jurídico 18. En virtud de las facultades conferidas a esta autoridad judicial por el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, procederá la Sala a estudiar, de oficio, si el Oficio SAC 2018EE4530 del 7 de mayo de 2018, proferido por la Secretaría de Educación del Departamento del Cauca, constituye un acto administrativo susceptible de control judicial, habida cuenta de que la situación jurídica particular de la demandante respecto de su inscripción y ascenso en el escalafón docente regulado por el Decreto 2277 de 1979 habría sido definida previamente mediante el Oficio 001429 del 18 de noviembre de 2013.

Análisis 19. La Sala revocará el ordinal primero de la sentencia apelada. El Oficio SAC 2018EE4530 del 7 de mayo de 2018 no es susceptible de control judicial por no constituir un acto administrativo definitivo que haya definido la situación jurídica particular de la demandante, circunstancia que releva a la Sala de examinar tanto la excepción de caducidad declarada por el Tribunal como los argumentos de apelación. Radicación: 19001-23-33-000-2018-00291-01 (3173-2022) Demandante: Amelia Torres Viveros 5 20.

Del material probatorio obrante en el expediente se advierte que la demandante presentó múltiples solicitudes de inscripción y ascenso en el escalafón docente regulado por el Decreto 2277 de 1979, todas fundadas en los mismos hechos: su vinculación en propiedad mediante el Decreto 1090-10-2000 del 27 de octubre de 2000, al amparo del Convenio 031 de julio de 1986 suscrito entre la Iglesia Episcopado Colombiano y la Nación – Ministerio de Educación Nacional, y la obtención posterior de títulos de formación docente. 21.

La situación jurídica particular de la demandante fue definida mediante el Oficio 001429 del 18 de noviembre de 2013, proferido por la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento del Cauca. Para arribar a esa conclusión, se hace necesario resaltar que desde el año 2007 la demandante había formulado solicitudes encaminadas a obtener su inscripción en el escalafón docente.

En respuesta a una de esas peticiones, mediante el Oficio 243 del 28 de agosto de 2007, la misma Secretaría se pronunció sobre el régimen aplicable a su vinculación; sin embargo, ese pronunciamiento no resolvió de fondo la pretensión, pues el propio documento aclaró que no definía controversias, no era de obligatoria ejecución ni comprometía la responsabilidad de la administración, características propias de un concepto y no de un acto administrativo definitivo. 22.

Fue solo con el Oficio 001429 de 2013 que la administración adoptó una decisión de fondo: reconoció expresamente que la vinculación de la demandante se realizó conforme al Convenio 031 de 1986, analizó si tenía derecho a los beneficios del Decreto 2277 de 1979 y concluyó que no gozaba de ellos por cuanto no estaba inscrita en el Escalafón Nacional Docente con anterioridad a la expedición de la Ley 715 de 2001.

En consecuencia, negó de manera expresa las pretensiones de inscripción, ascenso y reconocimiento de diferencias salariales formuladas por la actora. 23. La identidad entre las solicitudes presentadas en 2013, 2015 y 2018 es manifiesta. En todas ellas la demandante invocó los mismos hechos (su vinculación en propiedad mediante el Decreto 1090-10-2000 al amparo del Convenio 031 de 1986) y formuló las mismas pretensiones: inscripción en el escalafón docente regulado por el Decreto 2277 de 1979, ascenso al grado correspondiente a su formación académica y reconocimiento de las diferencias salariales derivadas de ese reconocimiento.

Ninguna de las peticiones posteriores introdujo circunstancias fácticas o jurídicas nuevas que pudieran justificar un pronunciamiento administrativo autónomo distinto del adoptado en 2013: la demandante no acreditó una modificación en su situación de vinculación, no invocó un régimen normativo diferente ni alegó hechos sobrevinientes que alteraran los supuestos sobre los cuales ya se había pronunciado la administración. La petición de 2015 reiteró la misma pretensión bajo el Decreto 2277 de 1979, y la de 2018 hizo lo propio, sin variación alguna en sus fundamentos fácticos ni jurídicos. 24.

En ese orden de ideas, el Oficio SAC 2018EE4530 del 7 de mayo de 2018 se limitó a reiterar la decisión adoptada mediante el Oficio No. 001429 del 18 de noviembre de 2013, sin crear, modificar ni extinguir situación jurídica alguna. Conforme a la jurisprudencia de esta Corporacióni, los actos que reproducen o confirman decisiones administrativas anteriores carecen de contenido decisorio autónomo y, por tanto, no son Radicación: 19001-23-33-000-2018-00291-01 (3173-2022) Demandante: Amelia Torres Viveros 6 susceptibles de control judicial.

Admitir lo contrario implicaría que el interesado pudiera revivir indefinidamente los términos para acudir ante la jurisdicción contencioso- administrativa mediante la simple reiteración de peticiones ya resueltas, en abierta contradicción con los principios de seguridad jurídica y cosa decidida en sede administrativa. 25. Finalmente, el argumento expuesto por la demandante en el recurso de apelación, según el cual la decisión que negó su inscripción y ascenso en el escalafón docente debía entenderse como un acto de reconocimiento de prestaciones periódicas susceptible de reclamarse en cualquier tiempo o de provocar nuevos actos administrativos controlables judicialmente, no desvirtúa la conclusión anterior.

Dicho argumento presupone la existencia de un acto administrativo definitivo y susceptible de control judicial, presupuesto que precisamente no se cumple en el presente asunto. En todo caso, la inscripción en el escalafón docente no constituye en sí misma una prestación periódica, pues su objeto es definir la situación escalafonaria del docente y no reconocer directamente una prestación de esa naturaleza; los efectos salariales que de ella pudieran derivarse son meramente consecuenciales y no transforman la esencia de la decisión administrativa. 26.

En consecuencia, la Sala concluye que el Oficio SAC 2018EE4530 del 7 de mayo de 2018 no es susceptible de control judicial, por cuanto no constituye un acto administrativo definitivo que haya definido la situación jurídica particular de la demandante, en efecto, es la reiteración de la decisión adoptada mediante el Oficio 001429 del 18 de noviembre de 2013.

Por tanto, se revocará el ordinal primero de la sentencia del 7 de abril de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca y, en su lugar, se declarará probada la excepción de acto no susceptible de control judicial. Condena en costas 27. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 28. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. 29.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia impondrá condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. La liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP, teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.

Radicación: 19001-23-33-000-2018-00291-01 (3173-2022) Demandante: Amelia Torres Viveros 7 30. En consecuencia, se impondrán costas en esta instancia a la demandante, por cuanto no prosperaron los argumentos expuestos en el recurso de apelación encaminados a desvirtuar la decisión de fondo adoptada por el Tribunal. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Cauca.

Finalmente, la Sala se abstendrá de emitir pronunciamiento respecto de la condena en costas impuesta por el a quo, por no haber sido objeto de apelación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR el ordinal primero de la sentencia proferida el 7 de abril de 2022 por el Tribunal Administrativo del Cauca. En su lugar, DECLARAR probada la excepción de acto no susceptible de control judicial respecto del Oficio SAC 2018EE4530 del 7 de mayo de 2018, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada.

TERCERO. CONDENAR en costas en segunda instancia a la demandante, de acuerdo con lo señalado en la parte motiva.

CUARTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Radicación: 19001-23-33-000-2018-00291-01 (3173-2022) Demandante: Amelia Torres Viveros 8 Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. i Entre otras: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 12 de julio de 2018, Exp. 76001-23- 31-000-20225-05190-01, Auto del 3 de septiembre de 2020, Exp. 73001-23-33-000-2018-00384-01, Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 8 de marzo de 2018, Exp. 25000-23-24-000-2007-00285-01.