Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., doce (12) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Actor: Defensoría del Pueblo Regional Risaralda Coadyuvante: Javier Elías Arias Idárraga Demandados: Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, Departamento de Risaralda y Municipio de Dosquebradas Vinculados: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC Asunto: Resuelve el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida en un proceso de protección de los derechos e intereses colectivos.

Reiteración jurisprudencial. SENTENCIA, EN SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el Defensor del Pueblo Regional de Risaralda y la apelación adhesiva interpuesta por el señor Javier Elías Arias Idarraga, contra la sentencia de 16 de mayo de 2019 proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES 1. La parte actora presentó1 demanda en ejercicio del respectivo medio de control contra el Municipio de Dosquebradas; el Departamento de Risaralda; y la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, con el objeto de lograr la protección de los derechos e intereses colectivos a: i) a la moralidad administrativa; ii) seguridad y salubridad públicas; y iii) el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública. 1 Cfr. Folio 1 a 20 del Cuaderno 1 2 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pretensiones 2.

La parte actora formuló las siguientes pretensiones2: “[…]

PRIMERO: Declarar que el MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS, el DEPARTAMENTO DE RISARALDA, y la NACIÓN – MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO; vulneran los derechos colectivos de los ciudadanos del municipio de Dosquebradas; relacionados con la moralidad administrativa, la seguridad como el acceso a la infraestructura de servicios que garantice la seguridad y la salubridad públicas.

SEGUNDO: Ordenar al MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS, el DEPARTAMENTO DE RISARALDA, y la NACIÓN – MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, que en el término de un (01) mes o en el término máximo fijado por el Despacho, contado a partir de la ejecutoria de la Sentencia, si a dicha fecha no se hubiere efectuado, adopten las medidas necesarias y técnicamente viables con el fin de hacer cesar la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad, la moralidad administrativa, el goce a un ambiente sano, y en general los que sean necesarios, de conformidad con los hechos descritos en la presente demanda, y las recomendaciones que dentro de la misma se llegaren a concluir, tendientes a conjurar los referidos riesgos y/o desastres técnicamente previsibles, garantizando los recursos y los instrumentos necesarios para facilitar la creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente, conforme lo ordena la Ley 65 de 1993.

TERCERA: Que las entidades demandas (sic) acaten inmediatamente la orden que su despacho le imparta, según lo dispone el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

CUARTO: Que las entidades demandadas sean condenadas en costas a favor de la Defensoría del Pueblo – Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos […]”. Presupuestos fácticos 3. La parte actora indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 3.1 Afirmó que desde la entrada en vigencia de la Ley 65 de 19 de agosto de 19933, “[…] Por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario […]”, existe un marco legal establecido por los artículos 17, 18 y 19, que asigna a las entidades territoriales competencias y obligaciones expresas en materia carcelaria, y que, se mantienen vigentes aun con la entrada de la Ley 1709 de 20 de enero de 20144. 3.2 Indicó que el artículo 17 de la Ley 65 contiene un mandato legal dirigido a las entidades territoriales, que consiste en la asignación en el presupuesto municipal y departamental de las partidas necesarias para los gastos en las cárceles. 2 Cfr. Folio 1 a 21 del Cuaderno 1 3 “Por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario”. 4 “[…] Por medio de la cual se reforman algunos artículos de la Ley 65 de 1993, de la Ley 599 de 2000, de la Ley 55 de 1985 y se dictan otras disposiciones […]” 3 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.3 Señaló que de acuerdo con el artículo 19A de la misma Ley 65, además de las funciones definidas en la Constitución Política y en el artículo 59 de la Ley 489 de 29 de diciembre de 19985 y en las demás leyes, el Ministerio de Justicia y del Derecho tienen a su cargo la promoción de la aprobación de un documento CONPES6 para garantizar la financiación de las cárceles de detención preventiva. 3.4 Manifestó que es de público conocimiento los altos índices de hacinamiento que se presentan en el sistema penitenciario de orden nacional y, en especial, los que se presentan en los tres centros de reclusión de Risaralda;

Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Pereira -EPMSCPI- “Cárcel La 40”; Establecimiento Reclusorio de Mujeres de Pereira “Cárcel La Badea”; y Centro de Reclusión de Varones de Santa Rosa de Cabal. 3.5 Resaltó que corresponde a las entidades accionadas, cumplir la normativa mencionada y garantizar los recursos e instrumentos necesarios para facilitar la creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente, para concretar las condiciones mínimas que garanticen la vida digna de las personas. 3.6 Afirmó que, con la ausencia de edificaciones para las personas detenidas preventivamente, las entidades territoriales incurren en una omisión de una obligación que no es opcional o facultativa.

Dicha vulneración amerita el amparo de los derechos colectivos invocados. 3.7 Precisó que la Defensoría del Pueblo, por medio de Oficio núm. 1419 de 15 de abril de 2015, requirió al Municipio de Dosquebradas, solicitando que informara si contaba con el espacio para el funcionamiento de las cárceles para las personas detenidas preventivamente, el cual respondió con Oficio de 8 de mayo de 2015. 3.8 Mencionó que la Defensoría del Pueblo, por medio de Oficio 1188 de 6 de abril de 2016, requirió al Ministerio de Justicia y del Derecho, solicitando se informara si en esa municipalidad se contaba con el espacio para el funcionamiento de las cárceles para las personas detenidas preventivamente, el cual fue contestado con el oficio OFI 16-0010491-DCP-3200 de 26 de abril de 2016. 3.9 Expuso que la Defensoría del Pueblo, por medio de oficios núms. 1420 de 15 de abril de 2015 y de 25 de mayo de 2016, requirió al Departamento de Risaralda 5 “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.” 6 Consejo Nacional de Política Económica y Social. 4 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para que informara si en esa municipalidad se contaba con el espacio para el funcionamiento de las cárceles para las personas detenidas preventivamente.

El Departamento de Risaralda contestó mediante Oficio núm. 13762 del 11 de julio de 2016. Contestaciones de la demanda 4. La Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho presentó escrito de contestación7, mediante apoderada, en el que se opuso a las pretensiones de la parte demandante. Propuso la excepción que denominó: “falta de legitimación material en la causa por pasiva”.

Manifestó que no tiene competencia funcional especifica por no tener asignadas las atribuciones para cumplir o solucionar directamente conflictos en materia de sanidad, infraestructura puntual y administración de un establecimiento penitenciario y carcelario, sobre todo, cuando son de detención preventiva. Por ello aclara que las competencias legales y reglamentarias están determinadas en el Decreto 2897 de 20118.

Indicó que en materia penitenciaria y carcelaria no es competente para adoptar las medidas administrativas tendientes a atender asuntos al interior de los centros penitenciarios y carcelarios. 4.1 Propuso la excepción que denominó “Inexistencia de incumplimiento de las obligaciones a su cargo ni vulneración de derechos e intereses colectivos por parte del Ministerio de Justicia y del Derecho”.

Adujo que no es la entidad encargada directamente de satisfacer los servicios a los internos recluidos en los establecimientos penitenciarios y carcelarios porque dentro del ámbito de sus atribuciones ha realizado sus obligaciones de coordinación, seguimiento y fijado los lineamientos de política criminal y penitenciaria que le competen frente a la problemática carcelaria. 4.2 Resaltó que, en el marco de su competencia de diseñar, hacer seguimiento y evaluar la política en materia criminal, carcelaria y penitenciaria y con el ánimo de superar la problemática del sistema penitenciario y carcelario, ha estado al tanto del plan de construcción y refacción carcelaria tendiente a garantizar a los reclusos condiciones de vida digna y presentó el proyecto de reforma al Código Penitenciario y Carcelario.

Recordó que, en cumplimiento de lo ordenado por la Corte Constitucional, el Gobierno Nacional a partir del año 2000, inició un proceso de transformación del sistema penitenciario con una infraestructura programada a 7 Cfr. Folio 36 a 48 del Cuaderno 1 8 “[…] Por el cual se determinan los objetivos, la estructura orgánica, las funciones del Ministerio de Justicia y del Derecho y se integran el Sector Administrativo de Justicia y del Derecho […]” 5 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co partir de estudios y diseños.

De igual manera manifestó que con el objeto de garantizar condiciones de reclusión dignas y la efectiva resocialización en materia de infraestructura, el Ministerio, junto con la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC, viene trabajando en la ampliación de cupos y en la construcción de 6 establecimientos que permita la ampliación den cifra cercana a los 26.000 cupos nuevos. 4.3 Señaló que el Gobierno Nacional no es el único responsable en materia de infraestructura carcelaria, también los gobernadores y alcaldes deben asumir su responsabilidad en la construcción y mantenimiento de los centros de detención preventiva, especialmente porque el número de personas condenadas es similar al número de cupos existentes en el sistema penitenciario y carcelario; es decir, la sobrepoblación estaría dada por las personas en condición de detención preventiva. 4.4 Propuso además las excepciones que denominó “Imposibilidad de imputación jurídica eficiente de responsabilidad en cabeza del Ministerio de Justicia y del Derecho (ausencia de nexo causal)” y “Improcedencia de imputación de responsabilidad por falla relativa del servicio”. 5.

El Municipio de Dosquebradas, a través de su apoderado, presentó un escrito9 de oposición a las pretensiones de la demanda, basado en la Constitución Política, la Ley 472 de 5 de agosto de 199810 y la Ley 65 de 19 de agosto de 199311 por considerar improcedente la acción popular y ante lo cual propuso las siguientes excepciones denominadas: i) “Ausencia de violación o amenaza de violación a los derechos invocados”; y ii) “Indebida escogencia de la acción”. 5.1 En primer lugar, se argumentó que la finalidad de la acción popular, de acuerdo con la Ley 472 de 1998, es proteger los derechos e intereses colectivos frente a cualquier acción u omisión que cause daño o ante la existencia de pruebas de vulneración o amenaza.

Esta definición ha sido desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia T-231 de 1993, precisando la necesidad de un nexo causal entre el hecho alegado y el daño o amenaza. En cuanto a este punto, se reitera que el Consejo de Estado ha señalado que, debido a la naturaleza preventiva de la acción popular, es necesario demostrar una amenaza real. 9 Cfr. Folio 69 a 75 del Cuaderno 1 10 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 11 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 6 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.2 Asimismo, se precisó que no se cumplieron las cargas esenciales para invocar esta acción constitucional, dado que no se definió el interés o derecho colectivo amenazado; no se señalaron las acciones u omisiones que lo motivan; y no se aportaron las pruebas correspondientes, “[…] estando ausente de contera el nexo causal, como presupuesto necesario para establecer la responsabilidad […]”. 5.3 Agregó que el municipio ha cumplido con lo establecido en los artículos 17 y 21 de la Ley 65 de 1993, mediante la celebración de convenios con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), contribuyendo al funcionamiento del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Pereira y de la Cárcel de Mujeres de La Badea “[…] con el fin de recibir personas sindicadas en detención preventiva y condenadas por contravenciones que hayan sido privadas de la libertad por decisión de autoridad judicial […]”. 6.

El Departamento de Risaralda presentó escrito12, mediante apoderado, en el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Se pronunció en relación con los hechos y pretensiones de la demanda y, en especial, señaló que no se contempla en la Constitución Política, ni en la ley que el Departamento de Risaralda tenga a su cargo la construcción, la administración, la custodia y seguridad de las cárceles para personas detenidas preventivamente o condenados y sindicados por contravenciones. 6.1 Afirmó que, por medio de la Ley 65 se creó el Sistema Nacional Penitenciario y Carcelario, modificado por la Ley 1709; el Decreto 407 de 1994 estableció el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario; el Decreto 2897 de 2011, define al instituto como entidad adscrita, vinculada al Ministerio de Justicia y del Derecho, creado mediante el Decreto 2160 de 1992, resultante de la fusión de la Dirección General de Prisiones del Ministerio de Justicia con el Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia. La Ley 65 creó el Consejo Superior de Política Criminal y agregó que de él no hacen parte los departamentos y no han sido creados a nivel territorial, como los Comités Territoriales de Seguimiento al Sistema Penal Acusatorio. 6.2 Resaltó que, dentro de las funciones del Consejo Nacional de Política Carcelaria y Penitenciaria, está la de hacer seguimiento de la problemática del sistema penitenciario y carcelario colombiano. 12 Cfr. Folio 49 a 65 del Cuaderno 1 7 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.3 Concluyó en síntesis que, a pesar de no estar obligado por la norma, si ha dado cumplimiento a lo ordenado por la Corte Constitucional en diversas sentencias contribuyendo con el instituto cediendo el lote de terreno de propiedad del departamento denominado “El Pílamo” ubicado en la vereda La Honda del Municipio de Pereira, en el cual se construirá el establecimiento penitenciario y carcelario de mediana seguridad de Pereira como consta en la Escritura Pública núm. 1977 de 2014. 6.4 Manifestó que ha incluido en su presupuesto una partida para atender los requerimientos de las entidades competentes en materia penitenciaria y carcelaria con el fin de colaborar con la solución de la crisis carcelaria.

Propuso las excepciones que denominó: i) “La falta de legitimación en la causa por ser ésta pasiva”; y ii) “Existencia de precedente en materia carcelaria y penitenciaria y cosa juzgada”. 6.5 Solicitó la vinculación del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC; y la acumulación de los procesos en los que la Defensoría del Pueblo Regional Risaralda es el actor contra los siguientes municipios: i) Belén de Umbría, con número de radicado 2016-00517-00; ii) Quinchía, con número de radicado 2016-00525-00; y iii) Pueblo Rico, con número de radicado 2016-00524-00, dado que todos comparten la misma petición. 7.

El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC- en su escrito de contestación13, presentado por intermedio de su apoderada, manifestó que “[…] Coadyuvo las pretensiones de la parte demandante, habida consideración es demostrativo que su acción va encaminada a las entidades que por mandato legal deben cumplir con la obligación de GARANTIZAR LOS RECURSOS Y LOS INSTRUMENTOS PARA FACILITAR LA CREACIÓN, FUSIÓN O SUPRESIÓN, DIRECCIÓN, ORGANIZACIÓN, ADMINISTRACIÓN, SOSTENIMIENTO Y VIGILANCIA DE LAS CÁRCELES PARA LAS PERSONAS DETENIDAS PREVENTIVAMENTE, CONFORME LO ORDENA LA LEY 65 DE 1993 […]”. 7.1 En cuanto a las excepciones, el INPEC formuló dos principales, primero, la “Inexistencia del hecho dañino”, argumentando que no tiene responsabilidad sobre los hechos narrados, ya que la obligación de crear y mantener los centros penitenciarios recae sobre los entes territoriales, según lo dispuesto en la Ley 65, modificada por la Ley 1709; y la “Falta de legitimación en la causa por pasiva”, sosteniendo que el accionante no reconoció adecuadamente al INPEC como parte 13 Cfr. Folio 197 a 202 del Cuaderno 1. 8 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del proceso debido a su falta de competencia legal y constitucional para adoptar medidas destinadas a cesar la violación de los derechos e intereses colectivos. 7.2 Indicó que sus funciones recaen sobre la inspección y vigilancia de las cárceles de las entidades territoriales, no obstante, estos centros penitenciarios “[…] no existen en el departamento de Risaralda y las que existieron fueron cerradas, trasladando la responsabilidad al INPEC del personal con detención preventiva […]”. 7.3 Resaltó la relevancia de diferenciar entre sindicados y condenados, señalando que la reclusión de personas sindicadas o detenidas preventivamente corresponde a los entes territoriales, mientras que la de los condenados es competencia del INPEC, ante la omisión de los entes territoriales, es el INPEC el que se ve obligado a asumir dicha carga. 7.4 Mencionó que conforme al artículo 12 de la Ley 65, es obligación de los entes territoriales crear establecimientos para las personas detenidas preventivamente, siendo esta “[…] una responsabilidad continua que implica tener una política penitenciaria no solo para albergar a las personas investigadas penalmente, sino también para prevenir el delito. […]” 7.5 Aunado a lo anterior, conforme al artículo 17 ibidem existe un mandato legal que obliga a los departamentos, municipios, áreas metropolitanas y el distrito capital a hacerse cargo de la creación, fusión, supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de libertad, advirtiendo que esta responsabilidad no es opcional, sino una obligación legal expresa. 7.6 Informó sobre el proyecto de construcción del establecimiento carcelario denominado "El Pilamo" en el Departamento de Risaralda, el cual actualmente se encuentra en etapa de licitación y es gestionado por la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC; además precisó que este está siendo objeto de una acción popular con el radicado 66001-23-33-0003-2017-00646-00. 7.7 Manifestó que mediante el Decreto 41450 de 2011 se da vida jurídica a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC, “[…] siendo una entidad independiente y autónoma del INPEC con personería y patrimonio propios con la obligación y facultad de proveer la alimentación, el servicio de Salud al personal 9 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interno, de la infraestructura de los Establecimientos Penitenciarios del orden nacional […]”. 8.

El señor Javier Elías Arias Idárraga14 pidió que se le reconociera como coadyuvante en el proceso de la referencia. La audiencia de pacto de cumplimiento 9. La audiencia especial de pacto de cumplimiento se llevó a cabo el 9 de julio de 201815, la cual se declaró fallida por falta de ánimo conciliatorio. Sentencia proferida, en primera instancia 10.

La Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo del Risaralda profirió sentencia16 el 16 de mayo de 2019, en la que resolvió lo siguiente: “[…] VI. FALLA 1. Aceptar el impedimento manifestado por el magistrado Leonardo Rodríguez Arango, de conformidad con lo dispuesto por el articulo 131 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.

Declarar no probada las excepciones de indebida escogencia de la acción interpuesta por el Municipio de Dosquebradas y la falta de legitimación en la causa por pasiva, propuestas por el departamento de Risaralda, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el INPEC. 3. Se niegan las súplicas de la demanda. 4. No habrá condena en costas, ni reconocimiento de incentivo económico, por lo expuesto en la motiva. 5.

De conformidad con el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, por Secretaría envíese copia de la demanda, del auto admisorio de la misma y de la presente sentencia a la Defensoría Regional del Pueblo. 6. Expídanse por Secretaría y a costa de la parte procesal interesada, las copias que sean solicitadas sobre este expediente […]”. Consideraciones del Tribunal 11.

El Tribunal consideró el problema jurídico en los siguientes términos “[…] si las entidades accionadas transgreden los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa y la seguridad como el acceso a la infraestructura de servicios que garantice la salubridad y la salubridad pública, por la presunta omisión en sus funciones de creación, fusión, dirección, organización, administración, 14 Cfr. Folio 184 del Cuaderno 1. 15 Cfr. Folio 232 a 234 del Cuaderno 2. 16 Cfr. Folio 331 a 346 del Cuaderno 2 10 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sostenimiento y vigilancia de las cárceles en los términos que establece el artículo 17 de la Ley 65 de 1993 […]”. 11.1 El Tribunal, luego de establecer el alcance normativo y jurisprudencial de la procedencia de la acción popular, resolvió sobre las excepciones: i) “Indebida Escogencia de la Acción”; ii) “[f]alta de legitimación en la causa por pasiva”; y iii) “Existencia de precedente en la materia y efectos de la cosa juzgada”, en relación con las cuales declaró su no prosperidad.

En cuanto a la primera excepción, determinó que la acción de cumplimiento, señalada como la idónea para los fines de la acción popular, no es procedente, pues esta no puede perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos. En lo que tiene que ver con la segunda excepción propuesta, estimó que el Departamento de Risaralda, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios tienen la vocación procesal de comparecer al presente proceso para recibir una sentencia en relación con la vulneración de los derechos colectivos que les ha sido imputada.

Y, por último, determinó que no se configura la existencia de cosa juzgada porque el objeto entre los procesos no es el mismo. Explicó que, si bien, las acciones referidas están relacionadas con las condiciones de reclusión de las personas privadas de la libertad en algún centro de reclusión del Departamento de Risaralda, las causas legales y puntuales son diferentes a la de la acción popular que se analiza. 11.2 Resaltó en relación con el derecho colectivo a la moralidad administrativa, que el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario es competente para prestar el servicio de tratamiento penitenciario, atención básica y seguridad en todos los establecimiento carcelarios del país y, en el orden territorial, los departamentos, distritos y municipios tienen la facultad de crear, fusionar, suprimir, dirigir, organizar administrativamente, sostener y vigilar las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones, en los términos del artículo 17 de la Ley 65. 11.3 Delimitó el objeto de la acción popular, el cual es, la creación, construcción o adecuación de las cárceles para las personas con detención preventiva o condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad, por orden de autoridad policiva, que son responsabilidad legal de los municipios, departamentos y áreas metropolitanas.

Estimó que las cárceles a cargo de los entes territoriales, departamentales y municipales, disponen de opciones relacionadas con la posibilidad de integración entre municipios, o la posibilidad de establecer convenios interadministrativos con el Instituto Nacional Penitenciario y 11 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Carcelario para recibir a sus presos.

Concluyó que la obligación a cargo de los departamentos y municipios no está condicionada a la creación y construcción de cárceles, sino que la norma brinda otras opciones. 11.4 No obstante, aclaró que el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario continúa teniendo la custodia y vigilancia de las personas privadas de la libertad, así tengan la condición de detenidos preventivamente. 11.5 Dilucidó que, en materia de infraestructura y dotación, en los términos del Decreto 204 de 2016, se determina que la infraestructura para la efectiva vigilancia, custodia, atención y tratamiento de las personas privadas de la libertad, incluyendo la dotación de saneamiento básico (elementos y las condiciones necesarias para garantizar la higiene y salubridad dentro de los establecimiento de reclusión), y todos los bienes y servicios que se requieran para el funcionamiento del sistema penitenciario y carcelario, estará a cargo de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios. 11.6 Agregó que no se vulnera el principio de legalidad porque, aunque el municipio carece de infraestructura carcelaria para detenciones preventivas o condenas menores, se han aplicado los mecanismos alternativos mediante la suscripción de acuerdos contractuales con el INPEC para alojar a las personas privadas de la libertad. 11.7 Tras analizar el material probatorio, se concluyó que no se demostró la afectación de los bienes jurídicos mencionados ni que el aumento de personas en detención preventiva bajo la custodia del Municipio de Dosquebradas esté contribuyendo al hacinamiento en las cárceles de orden nacional en Risaralda.

Además, el Tribunal determinó que “[…] la Defensoría del Pueblo Regional de Risaralda, no demostró la cantidad de personas que están recluidas en un Establecimiento Carcelario del Orden Nacional y que funcione en el departamento de Risaralda y que estén con detención preventiva por la comisión de algún delito que las mismas estén a cargo del municipio de Dosquebradas, y que además este número incide notablemente en el incremento negativo de la tasa de hacinamiento que se presenta […]”. 11.8 Asimismo, explicó que era desproporcionado ordenar al Municipio de Dosquebradas qe construya una cárcel en los términos del artículo 17 de la Ley 65, en virtud del despliegue presupuestal que dicha orden implicaría, con fundamento en que no hay sustento ni necesidad administrativa, dado que no se certificaron personas detenidas en el Municipio de Dosquebradas. 12 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11.9 Concluyó que resulta desproporcionado ordenar al municipio de Dosquebradas construya una cárcel en los términos del artículo 17 de la Ley 65, porque implicaría un despliegue presupuestal sin necesidad administrativa. 11.10 Por último, consideró que no era procedente la condena en costas a la parte actora porque no se demostró la temeridad o mala fe17.

Recurso de apelación presentado por la parte actora 12. La parte actora presentó escrito18 por medio del cual interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, en el que solicitó su revocatoria con fundamento en los siguientes argumentos: 12.1 Afirmó que el Tribunal adujo la falta de carga probatoria en el proceso, pese a que es de conocimiento generalizado el tema de la crisis carcelaria a nivel regional. 12.2 Argumentó que se demostró la inexistencia de un complejo de detención preventiva en el cual se ubique a las personas que se encuentren en proceso de judicialización por la comisión de algún tipo penal.

Lo anterior, teniendo en cuenta que la finalidad del medio de control es garantizar la protección del derecho colectivo invocado en futuras situaciones. 12.3 Indicó que en las pruebas documentales aportadas al proceso se hace referencia de manera generalizada a la problemática al interior del sistema penitenciario del Departamento de Risaralda, que tiene una incidencia directa con el hacinamiento carcelario. 12.4 Estimó pertinente realizar nuevamente el análisis de la Ley 1709 de 201419 porque no diferencia el origen de la detención preventiva. 12.5 Refirió los beneficios que trae la creación del sistema de detención preventiva porque permite una disminución del hacinamiento del sistema penitenciario y carcelario y agrega que si bien su implementación genera una carga presupuestal alta, ello no constituye un fundamento para negar las pretensiones de la acción popular, no solo porque la falta de recursos no es pretexto para la 17 Ley 472 de 1998 – artículo 38. 18 Cfr. Folio 348 a 354 del Cuaderno 2 19 “[…] Por medio de la cual se reforman algunos artículos de la Ley 65 de 1993, la Ley 599 de 2000, la Ley 55 de 1985 y de dictan otras disposiciones […]” 13 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co protección de los derechos colectivos, sino porque se trata de una medida en detrimento de los derechos de las personas detenidas preventivamente. 12.6 Señaló que conforme el artículo 19A de la Ley 65, la Constitución Política y el artículo 59 de la Ley 489 y demás leyes, el Ministerio de Justicia y del Derecho tienen a su cargo la promoción de la aprobación de un documento CONPES para garantizar la financiación de las cárceles de detención preventiva. 12.7 Mencionó que son de público conocimiento los altos índices de hacinamiento presentados en el sistema penitenciario de orden nacional, y en especial los que se presentan en los 3 centros de reclusión de Risaralda;

Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Pereira -EPMSCPEI- “Cárcel La 40”; Establecimiento Reclusorio de Mujeres de Pereira “Cárcel la Badea”; y Centro de Reclusión de Varones de Santa Rosa de Cabal. Así pues, explica que si se cumpliera la obligación a cargo de las entidades territoriales, en relación con la población privada de la libertad en ejecución de una medida de aseguramiento de detención preventiva, los porcentajes de hacinamiento se reducirían notablemente. 12.8 Adujo que la ausencia de edificaciones donde funcionen las cárceles para las personas detenidas preventivamente, implica que las entidades territoriales incurren en una omisión que se viene registrando desde la promulgación de la Ley 65. 12.9 Concluyó que, en aplicación del principio pro homine, se debe revocar la sentencia proferida, en primera instancia. Apelación adhesiva interpuesta por el señor Javier Elías Arias Idárraga 13.

El señor Javier Elías Arias Idárraga en su calidad de coadyuvante presentó apelación adhesiva en la que solicitó la aplicación del artículo 35720 del Decreto 1400 de 197021 y se amparen los derechos colectivos. 14. En su argumentación, añadió que la carga de la prueba recae sobre los demandados en atención a que la demanda se fundamentó en afirmaciones indefinidas e indeterminadas y que, para la prosperidad de la acción popular, es suficiente la existencia de la amenaza, no siendo para el apelante de recibo la consideración del Tribunal relativa a que ordenar la construcción de cárceles es desproporcionado. 20 Artículo derogado por el literal c) del artículo 626 de la Ley 1564 de 2012. 21 Por los cuales se expide el Código de Procedimiento Civil. 14 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15.

Además, señaló que el Tribunal omitió decretar pruebas de oficio para verificar las personas detenidas en el Municipio de Dosquebradas, a pesar de la dilación del proceso, el cual, según señala, debía resolverse en un plazo de 45 días según la ley, y que se encuentra radicado desde el año 2016. 16. Por último, solicitó que se profiera sentencia de mérito, se revoque el fallo, se amparen los derechos y que se impongan las costas a su favor.

Actuaciones en segunda instancia 17. El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante auto de 31 de mayo de 201922, concedió en efecto suspensivo el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia 16 de mayo de 2019, proferida, en primera instancia. 18. El Despacho sustanciador, en segunda instancia, mediante auto de 15 de julio de 201923, admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora; y en auto de 30 de agosto de 2019 resolvió sobre el decreto de pruebas y ordenó el traslado de las decretadas24. 19.

El Despacho sustanciador, mediante auto de 9 de octubre de 201925, ordenó la presentación de los alegatos por escrito dentro de los 10 días siguientes a la notificación de la providencia, conforme al núm. 5° del artículo 247 de la Ley 1437; junto al traslado al Ministerio Público después de vencido el término para alegar. Alegaciones, en segunda instancia 20.

El Departamento de Risaralda, por medio de apoderado presento alegatos de conclusión en segunda instancia26 señalando que no se ha demostrado la existencia de bienes jurídicos afectados por parte de la entidad territorial departamental. En apoyo de esta afirmación, destacó que, conforme a la información suministrada por el INPEC, quedó probado que en el Departamento de Risaralda no existe población condenada por contravenciones que impliquen privación de la libertad por orden de autoridad policiva. 20.1 Aunado a lo anterior, no se evidenció vulneración a la moralidad administrativa, ya que el principio de legalidad, entendido como el “[…] correcto 22 Cfr. Folio 356 del Cuaderno 2 23 Cfr. Folio 364 a 365 del Cuaderno 2 24 Cfr. Folio 376 a 378 del Cuaderno 2 25 Cfr. Folio 388 del Cuaderno 2 26 Cfr. Folio 398 a 405 del Cuaderno 2 15 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ejercicio de la función administrativa a cargo del servidor público competente […]”, ha sido respetado conforme a la Constitución y la ley; agregando que tampoco se demostró un propósito particular que desvié el cumplimiento del interés general al favorecimiento del propio servidor público o de un tercero. 20.2 Advirtió que no hubo vulneración a la seguridad ni al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, ya que se comprobó que el Municipio de Dosquebradas cuenta con una sala de capturados para la detención preventiva, y que la baja tasa de capturados en esta modalidad no incide en las tasas de hacinamiento de los establecimientos carcelarios de orden nacional ubicados en el Departamento de Risaralda. 20.3 Reitero que es desproporcionada la medida de ordenar al municipio la construcción de una cárcel en los términos previstos en el artículo 17 de la Ley 65, enfatizando que en el caso sub examine no se demostró sumariamente condiciones precarias alegadas, por el contrario, solo se constató que se tenía a dos personas en detención preventiva. 20.4 Agregó que no existe favorecimiento indebido a servidor público o de un tercero en desmedró del interés general por parte de los funcionarios adscritos al Departamento de Risaralda. 20.5 Señaló la existencia de precedente por situaciones fácticas y pretensiones similares a favor del Departamento de Risaralda, como consecuencia de la prosperidad de las excepciones de cosa juzgada o falta de legitimación en la causa por pasiva. 21.

El Municipio de Dosquebradas, por medio de apoderada presento alegatos de conclusión en segunda instancia27 en los cuales argumentó la inexistencia de la vulneración de los derechos invocados, en tanto durante los últimos dos años ha venido suscribiendo convenios con el INPEC para la contribución del funcionamiento del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Pereira y la Cárcel de Mujeres de la Badea, “[…] con el fin de recibir personas sindicadas en detención preventiva y condenadas por contravenciones que hayan sido privadas de la libertad por decisión de autoridad judicial […]”. 21.1 Además, añadió que la acción popular tiene como finalidad la protección de derechos e intereses colectivos, y que en este caso no se presentaron pruebas que 27 Cfr. Folio 406 a 407 del Cuaderno 2 16 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demostraran la existencia de una amenaza o vulneración derivada de acciones u omisiones por parte de la entidad territorial municipal. 22.

El Instituto Penitenciario y Carcelario – INPEC, por medio de apoderada presento alegatos de conclusión en segunda instancia 28 argumentando que no tiene competencia para cumplir con las pretensiones del demandante. Explicó que la obligación estipulada en el artículo 17 de la Ley 65, referente a la creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para personas en detención preventiva o condenadas, recae sobre los entes territoriales. 22.1 Mencionó que, conforme al núm. 2° del artículo 315 y el artículo 298 de la Constitución Política, es el alcalde quien actúa como autoridad de policía, encargado del mantenimiento del orden público y de garantizar condiciones dignas para el aseguramiento de la detención preventiva en su jurisdicción; mientras tanto, los departamentos tienen la función de coordinar y complementar la acción municipal.

Sumado a lo ratificado por la Corte Constitucional, en sentencia T 762 de 2015, estableciendo que deben articularse con el sistema carcelario bajo la coordinación del Ministerio de Justicia. 22.2 Subrayó que la Directiva de la Procuraduría núm. 003 de 2014 ordenó a los entes territoriales tomar acciones que contribuyan al cumplimiento de sus competencias en materia carcelaria. 22.3 En cuanto a la vulneración de la moralidad administrativa, señaló que no se aportaron pruebas que demostraran afectaciones a bienes jurídicos ni una afectación real en el actuar del INPEC.

Además, indicó que no se certificó el quebrantó del principio de legalidad, subrayando que, conforme al artículo 167 del Código General del Proceso, la carga de la prueba recae sobre quien alega la vulneración, lo cual no se cumplió en este caso, aplicado por remisión en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 22.4 Finalmente, concluyó que no se probó la existencia de un daño atribuible a la conducta del INPEC, por lo que solicitó ser exonerado de cualquier condena y que se confirme la sentencia de primera instancia. 28 Cfr. Folio 408 a 413 del Cuaderno 2 17 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Concepto del Ministerio Público 23.

El Ministerio Público emitió concepto29 en el cual consideró que la decisión del Tribunal debe ser revocada, sugiriendo que se adopten medidas para proteger los derechos a la seguridad y la salubridad pública de la población carcelaria de las instituciones de orden nacional ubicadas en el Departamento de Risaralda. Indicó que dichas medidas deben abordarse “[…] desde una perspectiva más amplia que como una simple responsabilidad de un ente territorial, de manera estructural y coordinada con los entes nacionales que integran el sistema nacional penitenciario y carcelario […]”. 23.1 Consideró que las entidades demandadas deben integrarse a las mesas de trabajo establecidas por esta Corporación para tratar la problemática departamental, en ese sentido establecer su participación “[…] en orden a determinar acciones concretas para que los reclusos privados preventivamente de la libertad y privados por contravenciones, por orden de la autoridad policiva de la jurisdicción del MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS sean debidamente separados de los demás reclusos […]”. 23.2 Reconoció la vulneración sistemática de los derechos de esta población, como consecuencia de la problemática carcelaria en el Departamento de Risaralda.

Esta situación de hacinamiento no solo afecta a los establecimientos carcelarios, sino también a las estaciones de policía, en las áreas destinadas para la detención de personas, como quedo evidenciado tanto en los oficios presentados por el INPEC como en el material audiovisual adjuntado. 23.3 En consecuencia, subrayó que no se puede atribuir la responsabilidad a una única autoridad.

Aunque se reconoce que la ley ofrece alternativas diferentes a la construcción de un centro penitenciario, las entidades municipales han incumplido con su obligación en tanto han remitido a los detenidos preventivamente o condenados por contravenciones a establecimientos carcelarios que no cumplen con las condiciones de seguridad y salubridad requeridas.

II. CONSIDERACIONES 24. La Sala abordará el estudio del presente asunto en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) los problemas jurídicos; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; iv) marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre las 29 Cfr. Folio 422 a 435 del Cuaderno 2 18 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co facultades del juez popular; v) marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el derecho colectivo a la seguridad y salubridad pública; vi) el desarrollo jurisprudencial de la Sección Primera del Consejo de Estado en relación con el hacinamiento carcelario en el Departamento de Risaralda; vii) el marco normativo y jurisprudencial sobre el derecho colectivo al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; viii) el marco normativo de las obligaciones de los Entes territoriales en relación con la Ley 65 de 19 de agosto de 1993; y ix) el análisis del caso concreto.

Competencia 25. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201930, sobre la distribución de asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; iii) el artículo 15031 de la Ley 1437, sobre competencia del Consejo de Estado en segunda instancia; esta Sección es competente para conocer de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas en primera instancia, por los tribunales administrativos en el trámite de las acciones populares. 26.

Vistos los artículos 32032 y 32833 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201234, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472, el juez se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae el recurso interpuesto por la parte demandante. 27. Agotados los trámites inherentes a la acción popular de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a proferir la sentencia correspondiente. 30 “[…] Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado […]”. 31 De acuerdo con el inciso cuarto del artículo 86 de la Ley 2080 de 2021 sobre el régimen de vigencia y transición normativa, los recursos interpuestos se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos.

El recurso se interpuso en la fecha 21 de mayo de 2019 la norma vigente para ese momento es la norma anterior a la modificación establecida por la Ley 2080. 32 “[…] Artículo 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo […]”. 33 “[…] Artículo 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]” 34 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]”. 19 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Problemas jurídicos 28.

La Sala deberá determinar, conforme con los recursos de apelación interpuestos por el Defensor del Pueblo Regional de Risaralda y el señor Javier Elías Arias Idarraga y los argumentos específicos presentados en torno al decreto y valoración probatorios, si se encuentra probada o no la vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos invocados con ocasión de ausencia de un complejo de detención preventiva en el Municipio de Dosquebradas del Departamento de Risaralda. 28.1 Asimismo, en los términos expuestos por el señor Arias Idarraga, si son o no procedentes las costas en favor de los coadyuvantes. 29.

En este orden de ideas, la Sala determinará si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de 16 de mayo de 2019, proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, en primera instancia. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 30.

Visto el artículo 88 de la Constitución Política, que dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”. 31.

Visto el artículo 2. ° de la Ley 472, que define las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”. 32.

Esta acción tiene por objeto que “toda persona natural o jurídica” pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva de los derechos e intereses colectivos, cuya amenaza o vulneración debe acreditarse en el trámite del proceso, con miras a la procedencia del amparo pretendido. 33. Conforme lo anterior, los supuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular son los siguientes: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o 20 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co intereses colectivos; y iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 34.

Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica, sin embargo “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […]”35. 35.

La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública y un mecanismo propio de la democracia participativa, por lo tanto, puede ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre las facultades del juez popular 36. Visto el artículo 34 de la Ley 472, sobre la sentencia de la acción popular, establece que “[…] [l]a sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 28 de marzo de 2014;

C.P. Marco Antonio Velilla Moreno; núm. único de radicación 250002327000200190479-01. 21 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible.

La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante […]”. 36.1 La Sección Primera del Consejo de Estado, en reiterada jurisprudencia36, ha considerado que el juez de la acción popular deberá adoptar “[…] las órdenes de hacer o de no hacer, definiendo de manera precisa la conducta a cumplir, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño y, en fin, exigir la realización de las conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible - (Artículo 34 Ley 472 de 1998), de manera tal que se garantice la eficacia de los derechos vulnerados, como lo exige el artículo 88 constitucional […]”. 36.2 A su vez, ha señalado que “[…] en la sentencia que ampara los derechos colectivos el juez está facultado para adoptar las medidas que, conforme a la situación fáctica probada, sean conducentes y pertinentes para obtener la protección de dichos derechos […]37”.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el derecho colectivo a la seguridad y salubridad pública La seguridad pública 37. Visto el Preámbulo y los artículos 2.° y 88 de la Constitución Política, sobre el derecho a la seguridad pública. 38. El Preámbulo de la Constitución Política señala que la Asamblea Constituyente, en ejercicio de su poder soberano, asegura la vida, la convivencia y la paz. 39.

El artículo 2.° ibidem establece como fines esenciales del Estado “[…] defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo […]”. 36 Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, sentencia de 18 de marzo de 2014, radicado número 25000-23-27-000-2001-90479- 01(AP).

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, sentencia de 21 de agosto de 2020, radicado número 13001-23-33-000-2017-00987-01 (AP). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Guillermo Vargas Ayala, sentencia de 15 de mayo de 2014, radicado número 25000-23-24-000-2010-00609-01(AP). 37 Ibidem. 22 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40.

Sobre el derecho a la seguridad, la Corte Constitucional38 ha considerado que tiene tres connotaciones jurídicas relevantes: i) es un valor constitucional, ii) es un derecho colectivo, y iii) es un derecho fundamental. 41. En relación a su connotación de derecho colectivo, la Corte Constitucional39 ha definido que se trata de “[…] un derecho que le asiste en forma general a todos los miembros de la sociedad, quienes se pueden ver afectados por circunstancias que pongan en riesgo bienes jurídicos colectivos tan importantes para el conglomerado social, como el patrimonio público, el espacio público, la seguridad y salubridad públicas, la moral administrativa, el medio ambiente o la libre competencia económica (Art. 88, C.P.) […]”. 42.

La Sección Primera del Consejo de Estado ha considerado que el derecho a la seguridad es “[…] uno de los elementos que tradicionalmente se identifican como constitutivo del orden público y, por tanto, como uno de los objetos a proteger por parte del poder de policía. En la doctrina, se le delimita como la ausencia de riesgos de accidentes, como la prevención de accidentes de diversos tipos y de flagelos humanos y naturales, v.g. incendios, inundaciones, accidentes de tránsito, etc., lo mismo que como la prevención de atentados contra la seguridad del Estado40 […]”.

La salubridad pública 43. Vistos: i) el artículo 49 de la Constitución Política referente a la prestación de los servicios de salud como un servicio público a cargo del Estado; ii) el artículo 366 de la Constitución Política sobre la solución de necesidades insatisfechas en materia de salud como una finalidad del Estado; iii) el artículo 46 de la Ley 715, el artículo 32 de la Ley 1222 de 9 de enero de 200741 y el numeral 4.º del artículo 6.º de la Ley 1801 de 29 de julio de 201642, relativos a la salud pública; iv) el artículo 24 de la Ley Estatutaria 1751 de 16 de febrero de 201543, referente al deber de garantizar la disponibilidad de los servicios de salud en zonas marginadas; y, v) el literal b del artículo 4° del Decreto 3842 de 1949 sobre los Centros de Salud y el personal que lo debe integrar. 38 Corte Constitucional, sentencia T-123/2019, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 39 Corte Constitucional, sentencia T-123/2019, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez 40 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 1.° de febrero de 2007, radicado número: 54001-23-31- 000-2004-00385-01(AP).

Reiterada en sentencias de 1.° de marzo de 2007, radicado número: 73001-23-31- 000-2003-01236-01(AP), y de 28 de febrero de 2008, radicado número: 19001-23-31-000-2005-00988-01(AP) 41 “[…] Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones […]” 42 “[…] Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. […]”. 43 “[…] Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones. […]” 23 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 44.

El artículo 49 de la Constitución Política ordena que la atención de la salud es un servicio público a cargo del Estado. Y en tal sentido, debe garantizar a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud. Al respecto, le asigna una importante función de “organizar, dirigir y reglamentar” la prestación de los servicios de salud de los habitantes.

Para lo cual, debe establecer las políticas para la prestación de servicios de salud, ejercer su vigilancia y control, así como, determinar las competencias entre la Nación, las entidades territoriales y los particulares. 45. El artículo 366 de la Constitución Política establece como uno de los fines del Estado el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes.

Además, prevé como un objetivo prioritario de las autoridades la solución de las necesidades insatisfechas en materia de salud. 46. Respecto de este derecho colectivo, la Sección Primera de esta Corporación44 ha considerado lo siguiente: “[…] La trascendencia social de los conceptos de seguridad y salubridad pública y del derecho colectivo que fundamentan ha llevado a esta Sala de Decisión a sostener que: “(…) constituyen las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad.

Su contenido general implica, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos. Estos derechos colectivos están ligados al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria45[…]”. 47.

En tal escenario, la Sala resalta que este derecho colectivo se encuentra relacionado con la conservación del orden público y la garantía del bienestar de la comunidad que exige la adopción de medidas tendientes a evitar su alteración. Igualmente, en relación con el tema del hacinamiento carcelario, este derecho colectivo garantiza a las personas detenidas el respeto a la dignidad humana al exigirse mejores condiciones de infraestructura y atención sanitaria. 44 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera, sentencia de 15 de mayo de 2014, C.P. Guillermo Vargas Ayala, radicación número: 250002324000201000609-01, criterio reiterado por esta Sección en el expediente con número de radicación: 2013-00013-01(AP), C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 45 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 5 de octubre de 2009, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, radicación número: 190012331000200500067-01. 24 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Desarrollo jurisprudencial de la Sección Primera del Consejo de Estado en relación con el hacinamiento carcelario en el Departamento de Risaralda 48.

Esta Sección en relación con el alto índice de hacinamiento en el sistema penitenciario del departamento de Risaralda, respecto de sus tres centros de reclusión, a saber: el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Pereira – EPMSCPEI – “Cárcel 40”, Establecimiento Reclusorio de Mujeres de Pereira – “Cárcel La Badea” y el Centro de Reclusión de Varones de Santa Rosa de Cabal, ha considerado que es necesaria la protección de los derechos e intereses colectivos invocados cuando se prueba la inexistencia de edificaciones e infraestructura apropiada para que se ejecuten las medidas de privación preventiva de la libertad de las personas sindicadas y detenidas preventivamente. 49.

De igual manera, ha determinado que la problemática que afronta el Departamento de Risaralda, en materia penitenciaria y carcelaria, debe combatirse de manera sistemática y con la colaboración de todos los municipios que se sirven de estos establecimientos, teniendo en cuenta que el análisis de la situación de hacinamiento debe hacerse de forma general. 50.

Adicionalmente, se ha considerado que, aunque en algunos casos no se demuestra que en los establecimientos penitenciarios y carcelarios del Departamento mencionado se encuentren recluidas personas en calidad de sindicados, bajo la medida de detención preventiva, también se ha explicado que la superación de la problemática se debe realizar con la colaboración de todos los municipios. 51.

Por ejemplo, en sentencia del 11 de julio de 201946 se estableció que las entidades demandadas incurrieron en una omisión legal de los mandatos contenidos en la Ley 65, al no contar con “[…] [e]dificaciones e infraestructura apropiada y necesaria donde funcionan las cárceles para las personas sindicadas y detenidas preventivamente, si se tiene en cuenta que dicha obligación, es de naturaleza imperativa y no optativa […]”.

En relación con la situación de hacinamiento carcelario se determinó, por medio del recaudo probatorio, que “[…] [l]os documentos […] permiten denotar y enseñar con veracidad los altos índices de hacinamiento presentados, y que soportan en la actualidad, los centros de reclusión de Risaralda […]. Aunado a ello, es posible corroborar las precarias condiciones en lo que a la seguridad y salubridad públicas se refiere; si además se 46 NUR 660012333000201600526-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 25 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tiene en cuenta que, no se cuenta en la actualidad con la infraestructura, el personal y los medios suficientes para atender las apremiantes necesidades de la población reclusa y/o privada de la libertad. […]”. 51.1 Se resaltó que, aunque el Departamento de Risaralda en coadyuvancia con otros entes y autoridades ha realizado acciones para mitigar el hacinamiento carcelario, “[…] es posible concluir que, aun son apremiantes, las necesidades de quienes se encuentran cautivos en dichos centros de reclusión; y en ese orden de ideas, la problemática que aquí se suscita, no puede ni debe escapar de la órbita de éste Juez Constitucional, quien ciertamente debe tomar las medidas pertinentes en el asunto de la referencia […]”.

Igualmente se consideró que, “[…] [D]icho apoyo técnico efectuado por las distintas autoridades y entidades resulta a todas luces insuficiente, de cara a la realidad que se padece en los centros de reclusión antes referidos, pues sólo permite generar un diagnóstico y/o mapeo general del panorama actual, mas sin embargo, no ofrece una verdadera solución palpable en derecho para superarlo a plenitud […]”. 51.2 Se precisó en relación con la escasez de recursos económicos como impedimento para la protección de los derechos e intereses colectivos de la población privada de la libertad que, “[…] el hecho de que sea necesario surtir unas etapas presupuestales para obtener los recursos requeridos por dichas obras […] no justifican la desprotección de los derechos colectivos de los internos y detenidos, cuando está probado el supuesto fáctico que sirvió de fundamento a la acción popular […]”. 52.

De igual manera, en la sentencia del 14 de septiembre de 202047, se consideró la problemática de hacinamiento carcelario declarada por la Corte Constitucional de los establecimientos penitenciarios y carcelarios del país; las obligaciones de los entes territoriales en materia carcelaria y las decisiones tomadas por la Sala en relación con la situación de hacinamiento del departamento de Risaralda.

Se determinó que el municipio demandado, presta el servicio penitenciario y carcelario a través de la modalidad prevista en el artículo 19 de la Ley 65, por medio de la contratación con el INPEC para el recibo de sus presos y se determinó que, “[…] si bien en el presente caso no se demostró que el número de mujeres en calidad de detención preventiva en Establecimiento Reclusorio de Mujeres de Pereira – “Cárcel la Badea” a cargo del Municipio de Belén de Umbría, incida notablemente en el incremento de la tasa de hacinamiento, no obstante, a juicio de la Sala, la problemática en los EPC del Departamento debe combatirse de 47 NUR 660012333000201600517-02, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 26 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co manera sistémica y con la colaboración de todos los municipios que se sirven de estos establecimientos, pues cada uno aporta una cuota de detenidos que, bajo una perspectiva global, constituyen la causa del hacinamiento carcelario en el Departamento de Risaralda, razón por la que la incidencia no puede analizarse desde cada caso particular, sino respecto de una generalidad […]”. 52.1 En ese entendido, se concluyó que, aunque el municipio demostró que presta el servicio penitenciario, “[…] lo cierto es que se deben adoptar medidas mas contundentes para superar la vulneración de los derechos colectivos de la población de los tres EPC del Departamento de Risaralda […]”.

En consecuencia, se estimó que el municipio demandado también era responsable de la vulneración de los derechos colectivos de la población carcelaria de Establecimiento Reclusorio de Mujeres de Pereira – “Cárcel la Badea” y por lo tanto se le ordenó que coadyuvara con el cumplimiento de las ordenes contenidas en los numerales primero, segundo y tercero de la parte resolutiva de la sentencia de 11 de julio de 2019. 53.

También en la sentencia del 14 de septiembre de 202048, se consideró que, “[…] [L]a problemática en los EPC del Departamento debe combatirse de manera sistémica y con la colaboración de todos los municipios que se sirven de estos establecimientos, pues cada uno aporta una cuota de detenidos que, bajo una perspectiva global, constituyen la causa del hacinamiento carcelario en el Departamento de Risaralda, razón por la que la incidencia no puede analizarse desde cada caso particular, sino respecto de una generalidad […]”.

Por lo tanto, se determinó que el municipio es igualmente responsable de la vulneración de los derechos colectivos de la población carcelaria de los establecimientos del departamento de Risaralda y se ordenó que “[…] Las autoridades que encabezan el Sistema Penitenciario y Carcelario y que integran las mesas de trabajo dispuestas en la sentencia de 11 de julio de 2019, a efectos de exigir el aporte del Municipio de Pueblo Rico para solucionar la problemática de hacinamiento en Risaralda, deberán ponderar el promedio de detenidos preventivamente que se encuentren a cargo de dicho Municipio, por cuanto este número, en comparación con los detenidos que aporta el Municipio de Pereira, debe ser mucho menor si se tiene en cuenta, como mínimo, la población en uno y otro ente territorial […]”. 54.

Por último, en la sentencia de 28 de septiembre de 202349, se refirió al estado de cosas inconstitucional del Sistema Penitenciario y Carcelario declarado 48 NUR 660012333000201600524-02, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 49 NUR 660012333000201600518-02, C.P. Oswaldo Giraldo López. 27 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por la Corte Constitucional con ocasión de la crisis de hacinamiento en los establecimientos penitenciarios y carcelarios; las obligaciones de los entes territoriales contenidas en la Ley 65 de 1993; y, las decisiones proferidas por la Sección Primera del Consejo de Estado en relación con el hacinamiento carcelario en el Departamento de Risaralda.

Se consideró que “[…] [E]l municipio de Balboa no cuenta con un establecimiento carcelario para las personas detenidas preventivamente, sino sólo con una “sala de capturados en unas condiciones mínimas de dignidad y seguridad”, la cual está ubicada en la estación de policía del mismo municipio y que solo puede albergar hasta dos detenidos, lo que constituye una omisión a la obligación legal contenida en el artículo 17 de la Ley 65 de 1993 consistente en que a los municipios les corresponde la creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente […]”. 54.1 Estimó que, aunque no está acreditado que el número de personas detenidas preventivamente a cargo de ese municipio se encuentren en los establecimientos penitenciarios y carcelarios del departamento de Risaralda y que esa situación incida en la tasa de población carcelaria, “[…] [L]a problemática de hacinamiento debe solucionarse de manera articulada y con la colaboración de todos los municipios que se sirven de los tres establecimientos carcelarios del departamento de Risaralda […]”. 54.2 Se concluyó que teniendo en cuenta el precedente establecido en la sentencia del 11 de julio de 2019 en la que “[…] los tres establecimientos penitenciarios y carcelarios del departamento de Risaralda presentan graves condiciones de hacinamiento, causadas, en gran parte, por el incumplimiento de los entes territoriales de las obligaciones de la Ley 65 de 1993, la omisión del municipio de Balboa sí vulnera los derechos colectivos de la población carcelaria de los tres establecimientos carcelarios del departamento […]”.

Por lo cual, se ordenó al municipio de Balboa coadyuvar al cumplimiento de las órdenes contenidas en los numerales primero, segundo y tercero de la parte resolutiva de la sentencia mencionada. Marco normativo y jurisprudencial sobre el derecho colectivo al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública 55.

Vistos: i) el artículo 365 de la Constitución Política sobre la prestación eficiente de los servicios públicos; y ii) el literal g del artículo 6.° y el artículo 13 de la Ley 1751 sobre la progresividad del derecho de acceso a los servicios y 28 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tecnologías de salud, que implica la ampliación de la capacidad instalada; y las redes de servicios de salud. 56.

El artículo 365 de la Constitución Política establece que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. De allí, su deber de asegurar la prestación eficiente a los habitantes de todo el territorio nacional. 57. Sobre el concepto de salubridad pública, la Sección Primera ha indicado que alude a las condiciones sanitarias necesarias para la protección de la vida, de la salud e integridad del ser humano y de su entorno. Al respecto, se ha referido en los siguientes términos: “[…] La salubridad pública puede ser definida como una serie de condiciones sanitarias, tanto químicas, como relativas a la organización y disposición del espacio, necesarias para la protección de la vida, salud e integridad física del ser humano, así como de las especies animales y vegetales presentes en el ecosistema.

Esta definición parte de entender que los problemas de salubridad pública no sólo afectan al ser humano directamente, sino que la afectación que genera en especies animales y vegetales, en sí misma problemática, también conduce indirectamente a la afectación del ser humano por vía alimentaria o cualquier otra forma de transmisión, al reconocer la interdependencia mutua. […] Así, la protección de la salubridad o salud públicas implica la prohibición y sanción de ciertos comportamientos, pero también una actividad prestacional por parte del Estado, por ejemplo, en cuanto a la disposición de la infraestructura y servicio público necesarios para crear condiciones adecuadas de sanidad […]”50 58.

La jurisprudencia del Consejo de Estado de tiempo atrás viene considerando que el derecho colectivo al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública consiste en una prerrogativa, según la cual, la comunidad puede acceder a las infraestructuras que sirven para “la buena gestión de la salubridad pública”, que integra el conjunto de elementos y servicios propicios para garantizar la salud. 59.

Así, en sentencia de 19 de abril de 2007 el Consejo de Estado se pronunció sobre el alcance del derecho colectivo al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública: “[…] El derecho o interés colectivo al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, detenta un origen constitucional, pues en el artículo 88 alusivo a las acciones populares se indica el de la ‘salubridad’ como derecho susceptible de protección a través de esta acción constitucional.

Así mismo, en la lista enunciativa de derechos e intereses colectivos susceptibles de amparo a través 50 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 22 de febrero de 2018, radicación número: 68001-23- 31- 000-2012-00485-01, C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 29 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de este instrumento, contenida en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998, se consagra de manera textual en su literal h. Este derecho comprendido en su dimensión colectiva, debe entenderse como la posibilidad que tiene la comunidad de acceder a instalaciones y organizaciones que velen por o garanticen su salud.

En este orden de ideas, puede pensarse en la estructura sanitaria y en especial hospitalaria, como típica manifestación del mismo. […] El derecho colectivo invocado como vulnerado en la presente acción es el del ‘acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública’. Es un servicio público a cargo del Estado cuya finalidad es disminuir la morbilidad, es decir, la proporción de personas que enferman en un sitio y tiempo determinado.

Ahora bien, el derecho invocado hace alusión igualmente a la palabra ‘infraestructura’ la cual debe entenderse como un conjunto de elementos o servicios que se consideran necesarios para la creación y funcionamiento de una organización, en este caso, para la buena gestión de la salubridad pública. Por lo tanto, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública implica, entre otros aspectos, la posibilidad que tienen las personas de beneficiarse de los programas de salud preventivos, de rehabilitación y atención, buscando disminuir el número de personas enfermas en un lugar específico y en un espacio de tiempo determinado […]”51 60.

Del mismo modo, la Sección Primera –en decisiones posteriores– ha reiterado que la protección de “[…] este derecho o interés colectivo se obtendrá a través de órdenes orientadas a garantizar el acceso a infraestructuras de servicios […]”52. 61. Luego, la Sala en distintos pronunciamientos, ha considerado que este derecho implica el acceso a la infraestructura (instalaciones, construcciones y edificaciones) y servicios para garantizar la salubridad pública.

Al respecto ha señalado lo siguiente: “[…] [L]a comunidad puede acceder a instalaciones y organizaciones que procuren la salud, esto es, que se las construcciones y edificaciones estén adaptadas de tal forma que eviten a las personas contraer enfermedades o, que se generen focos de contaminación o epidemias que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria, ello también incluye los elementos y servicios que se estimen indispensables para la creación y funcionamiento adecuado de la gestión de la salubridad pública […]”53 62.

En suma, tanto el sector Nación como las entidades territoriales, tienen el deber de garantizar a los ciudadanos una infraestructura de servicios que proteja su derecho a la salud, de lo que se sigue que este derecho colectivo está íntimamente relacionado con la vida en condiciones dignas y por ende que el Estado debe realizar acciones afirmativas para su consecución, por medio de las 51 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 14 de noviembre de 2002.

C.P. Ligia López Díaz, radicación número: AP- 533. En este fallo se discutía la naturaleza colectiva que podía detentar la expectativa de los enfermos de VIH de acceder a instalaciones y medios hospitalarios 52 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 18 de marzo de 2010, radicación número: 44001-23-31- 000-2005-00328-01(AP), C.P. María Claudia Rojas Lasso. 53 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 6 de julio de 2018, radicación número: 68001-23-33-000- 2015-00848-01(AP), C.P. Hernando Sánchez Sánchez.

Reiterado en sentencia de 31 de enero de 2019, radicación número: 85001-23-33-000-2014-00034-01(AP), C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 30 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuales se otorguen a las personas los medios necesarios para la satisfacción de las necesidades básicas relacionadas con la salubridad pública.

Marco normativo de las obligaciones de los Entes territoriales en relación con la Ley 65 de 19 de agosto de 1993 63. Visto el artículo 15 de la Ley 65, “[…] Por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario […]”, modificada por la Ley 1709, el cual establece la integración del Sistema Nacional Penitenciario y Carcelario, así: “[…] Ministerio de Justicia y del Derecho; el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec) y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec), como, adscritos al Ministerio de Justicia y del Derecho con personería jurídica, patrimonio independiente y autonomía administrativa; por todos los centros de reclusión que funcionan en el país; por la Escuela Penitenciaria Nacional; por el Ministerio de Salud y Protección Social; por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y por las demás entidades públicas que ejerzan funciones relacionadas con el sistema. […]”. 64.

El artículo 16 ibidem determina, en relación con los establecimientos de orden nacional, que estos serán creados, fusionados, suprimidos, dirigidos y vigilados por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, y que en compañía de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- determinará los lugares donde funcionan los establecimientos. 65.

El artículo 17 de la mencionada norma estableció que: i) Corresponde a los departamentos, municipios, áreas metropolitanas y al Distrito Capital de Santafé de Bogotá, la creación, fusión o supresión, dirección, y organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad, por orden de autoridad policiva; ii) Los castigados por contravenciones serán alojados en pabellones especiales.

El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario ejercerá la inspección y vigilancia de las cárceles de las entidades territoriales; iii) En los presupuestos municipales y departamentales, se incluirán las partidas necesarias para los gastos de sus cárceles, como pagos de empleados, raciones de presos, vigilancia de los mismos, gastos de remisiones y viáticos, materiales y suministros, compra de equipos y demás servicios; iv) previó la posibilidad de que la Nación y las entidades territoriales celebren convenios de integración de servicios, para el mejoramiento de la infraestructura y el sostenimiento de los centros de reclusión del sistema penitenciario y carcelario. 66.

El artículo 19 ibidem indicó a los departamentos o municipios ante la carencia de sus respectivas cárceles la posibilidad de contratar con el Instituto Nacional 31 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Penitenciario y Carcelario -INPEC- para el recibo de sus presos mediante el acuerdo contractual en donde se establezca el reconocimiento de unos factores relacionados con la prestación del servicio. 67.

El artículo 21 de la Ley 65, determinó la naturaleza de las cárceles y pabellones de detención preventiva y que están a cargo de las entidades territoriales. Además, se estableció la posibilidad de la existencia de esos pabellones en un establecimiento penitenciario para condenados, siempre y cuando se encuentren separados. También, se otorgó competencia para que las entidades territoriales, la Fiscalía General de la Nación y el Consejo Superior de la Judicatura realicen las gestiones para la construcción de ciudadelas judiciales con un centro de detención preventiva anexo a sus instalaciones. 68.

La Ley 1955 de 25 de mayo de 201954 en el artículo 133 estableció la estrategia de cárceles del orden nacional, por medio de la cual la Nación podrá adelantar gestiones para la creación, fusión, supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de cárceles para personas detenidas preventivamente; sin perjuicio de la responsabilidad que hoy les asiste a las entidades territoriales, de acuerdo con el artículo 17 de la Ley 65.

Para el efecto, señaló que se debían tener en cuenta las siguientes disposiciones: “[…] a) Las entidades territoriales identificarán predios para la localización de las cárceles, sobre los cuales la USPEC y el INPEC realizarán una evaluación a fin de establecer la viabilidad operativa de los mismos. Los predios identificados como viables deberán ser incorporados a los instrumentos de planeación territorial que correspondan con el uso del suelo requerido para la localización del equipamiento. b) Las entidades territoriales podrán identificar, adquirir, habilitar y ceder a título gratuito al INPEC, el suelo con urbanismo y servicios públicos para la construcción de los establecimientos de reclusión nacionales, sin perjuicio de la facultad que les asiste para construir, administrar y operar cárceles del orden territorial. c) Las entidades territoriales podrán convenir entre ellas la habilitación de suelo para la construcción de establecimientos de reclusión, así como su operación y mantenimiento conjunto.

Igualmente, podrán celebrar convenios con la USPEC para la construcción, operación y mantenimiento de centros de reclusión. d) Habilítese a la USPEC a realizar gestiones para la construcción conjunta de ciudadelas judiciales, establecidas en el artículo 21 de la Ley 65 de 1993.

PARÁGRAFO 1 o. Las disposiciones establecidas en el presente artículo, podrán desarrollarse mediante el esquema de asociación público privado, concesión u otras formas de contratación establecidas en la ley.

PARÁGRAFO 2 o. El Gobierno nacional tendrá en cuenta el análisis de impacto fiscal que se genera con la implementación de la medida y señalará la correspondiente fuente sustitutiva PARÁGRAFO 3o. Con el fin de garantizar la financiación de la política carcelaria para personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que 54 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.

“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad” 32 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co impliquen privación de la libertad, las entidades territoriales podrán crear un fondo de infraestructura carcelaria con ingresos provenientes de las siguientes fuentes: 1.

Contribución especial de obra pública establecida en el artículo 6o de la Ley 1106 de 2006. 2. Las tasas y sobretasas de seguridad de que trata el artículo 8o de la Ley 1421 de 2010 […]” Análisis del caso concreto 69. La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida en primera instancia, el 16 de mayo de 2019. 70.

En efecto, las pruebas relevantes para resolver el caso concreto, relacionadas con los supuestos a probar conforme se indicó supra, son las siguientes: 71. Oficio núm. 0010491-DCP-3200 de 26 de abril de 2016 con asunto: “Cárceles y Pabellones de Detención Preventiva”55, suscrito por la Directora de Política Criminal y Penitenciaria del Ministerio de Justicia y del Derecho, en el que se indicó: “[…] De esta manera el artículo 17 de la Ley 65 de 1993 contiene un mandato legal dirigido a las entidades territoriales, que consiste en estricto sentido en hacerse cargo de las personas sindicadas privadas de la libertad en las “Cárceles de detención preventiva” que son de su competencia exclusiva.

El ese sentido el documento Conpes 3828 de 2015 de “Política Penitenciaria y Carcelaria en Colombia” llega en su parte diagnóstica a dos conclusiones fundamentales en el tema propuesto56. En primer lugar, en relación con el cumplimiento de las obligaciones por parte de las entidades territoriales el Conpes establece que “…Del seguimiento al sistema penitenciario y carcelario, se puede observar que la mayoría de los entes territoriales no se encuentran cumpliendo lo establecido en la Ley, y por ende, no gestionan ni destinan presupuesto para administrar, crear y organizar las cárceles para las personas detenidas preventivamente…” En segundo lugar, en relación con los efectos de cumplimiento de dichas obligaciones el documento es concluyente en cuanto “…El cumplimiento de la referida disposición índice en la sobrepoblación de los establecimientos del orden nacional (…) Lo anterior, muestra que el hacinamiento del sistema penitenciario y 55 Cfr. Cuaderno Principal parte 1 Fol. 15 56 Cfr. Conpes 3828 de 2015, “Política Penitenciaria en Colombia” Pp. 50.

Para consulta en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/Pol%C3%ADtica%20penitenciaria%20y%2 0carcelaria.pdf 33 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co carcelario es causado por las personas que se encuentran en calidad de sindicados…”.

A lo anterior agrega que “…Al comparar el número de personas sindicadas y condenadas en valores absolutos, se evidencia que la sobrepoblación existente en los establecimientos penitenciarios y carcelarios es equivalente al número de personas detenidas preventivamente. Lo anterior, permite inferir que si las entidades territoriales dieran cumplimiento a los mandatos legales que les imponen la obligación de atender a la población sindicada privada de la libertad, se tendría un impacto positivo en los índices de sobrepoblación penitenciaria…” De efectuarse el cumplimiento de las obligaciones a cargo de las entidades territoriales en relación con la población privada de la libertad en ejecución de una medida de aseguramiento de detención preventiva, los porcentajes de hacinamiento se reducirían de forma tal que lograrían la superación de dicha dificultad del Sistema Penitenciario y Carcelario […]” (Destacado fuera de texto). 71.1 De igual forma se indicaron los mecanismos para el cumplimiento de las obligaciones carcelarias a cargo de las entidades territoriales, así: “[…] el documento Conpes 3828 considera algunas otras formas de financiación que pueden tomar en cuenta las entidades territoriales.

Especialmente, “…con dos posibilidades: por un lado, la creación de estampillas. Por el otro, los fondos de seguridad…” Finalmente hay que decir, que el documento Conpes 3828 anota que las entidades territoriales “… podrán participar en la construcción de creación, función o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad, mediante el Sistema General de Participaciones… En todo caso “La Nación y las entidades territoriales podrán celebrar convenios de integración de servicios, para el mejoramiento de la infraestructura y el sostenimiento de los centros de reclusión del sistema penitenciario y carcelario…”, en los términos del artículo 17 de la Ley 65 de 1993 […]”. 72.

Oficio núm. SG, 210. 1746-15-114000 de 8 de mayo de 201557, con asunto “Su Of. 6028-RAJ 20.1 (Rad. 1420-15) DCA” suscrito por el Secretario de Gobierno del Municipio de Dosquebradas, en el que informan: “[…] el municipio no tiene cárceles o pabellones de detención preventiva, tal labor se cumple en los locales dispuestos para el efecto en los Comandos de Policía. En cuanto a las gestiones se tiene que el Comando de Policía cuando es necesario retiene preventivamente y por los motivos señalados en la Ley en su establecimiento o Comando para su traslado a los sitios de Reclusión adecuado para los mismos.

Igualmente el municipio mantiene convenios con los centros penitenciarios de las ciudades de Pereira y Santa Rosa, cuando se resuelve su situación jurídica […]” 57 Cfr. Cuaderno principal parte 1, Fol. 13. 34 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 73.

Oficio núm. 000501-13762 de 11 de julio de 201658, con asunto: “Cárceles y Pabellones de Detención Preventiva (RAJ-AP-50100-2015-25333. Radicado No. 13390”, suscrito por el Secretario de Gobierno del Departamento de Risaralda, en el que se observa que el Municipio de Dosquebradas respondió a la solicitud remitida informando que: “[…] no tiene cárceles bajo su control especial, pues la EXISTENCIA DE MUJERES ubicada en la Badea, la de varones en Pereira y Santa Rosa de Cabal, así como los lugares donde se ubican los menores infractores, se ha establecido los mecanismos para ubicación de los detenidos mediante convenio el cual se ha venido cumpliendo en forma adecuada los últimos años […]”59 74.

Certificación de 12 de marzo de 201860 suscrita por la Directora Regional Viejo Caldas INPEC, en el que se informa respecto a la población privada de la libertad en los establecimientos del orden nacional en el Departamento de Risaralda, lo siguiente: “[…] RECLUSIÓN DE MUJERES PEREIRA (La Badea) capacidad 305. Sindicadas 124 mujeres, condenadas 210 TOTAL 334 EPMSC PEREIRA: Capacidad, Hombres: 1.190, Sindicados 305, condenados 885.

TOTAL: 1.190. EPMSC SANTA ROSA DE CABAL: Capacidad 159, Hombres: 205, Sindicados: 61, Condenados 144. TOTAL: 205 TOTAL SINDICADOS DEPARTAMENTO RISARALDA: 366 HOMBRES Y 124 MUJERES […]”. 75. Convenio de Integración de Servicios núm. 298 de 27 de octubre de 201661, celebrado entre el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC- y el Municipio de Dosquebradas, con el propósito de: “[…] PRIMERA. - OBJETO: Contribuir al funcionamiento del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de PEREIRA DEPARTAMENTO DE RISARALDA, con el fin de recibir per4sonas sindicadas en detención preventiva y condenadas por contravenciones, que hayan sido privadas de la libertad por decisión de autoridad judicial. […] TECERA. - OBLIGACIONES DEL MUNICIPIO. […] A) Destinar dentro del presupuesto municipal por cuantía de SETENTA MILLONES DE PESOS ($70.000. 000.oo), MCTE, el cual se distribuirá en dos rubros así: 1).

El 70% del convenio por un valor de CUARENTA Y NUEVE MILLONES ($49.000. 000.oo) DE PESOS M/CTE, para mantenimiento de la infraestructura carcelaria, según ficha técnica en documento anexo que hace parte integral de convenio. 2). El 30% del convenio por un valor de VEINTIUN MILLONES ($9.000.000.00), DE PESOS M/CTE, para pago de sobresueldo de los funcionarios del Establecimiento Penitenciario y carcelario EPMSC Pereira, según lista relación de funcionarios, en documento anexo que hace parte integral del convenio […] 58 Cfr. Cuaderno principal parte 1, Fol. 19. 59 Cfr. Cuaderno principal parte 1, Fol. 20. 60 Cfr. Cuaderno principal parte 2, Fol. 215. 61 Cfr. Cuaderno principal parte 1, Fol. 119. 35 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SÉPTIMA. – DURACIÓN Para efectos únicamente de carácter presupuestal, el término de duración del convenio, será la presente vigencia, sin que sobre pase el 31 de Diciembre de 2016. […]” 76.

Convenio de Integración de Servicios núm. 293 de 24 de octubre de 201662, celebrado entre el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC- y el Municipio de Dosquebradas, con el propósito de: “[…] PRIMERA. - OBJETO: Contribuir al funcionamiento del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de PEREIRA DEPARTAMENTO DE RISARALDA, con el fin de recibir per4sonas sindicadas en detención preventiva y condenadas por contravenciones, que hayan sido privadas de la libertad por decisión de autoridad judicial. […] TECERA. - OBLIGACIONES DEL MUNICIPIO. […] A) Destinar dentro del presupuesto municipal por cuantía de TREINTA MILLONES DE PESOS ($30.000. 000.oo), MCTE, el cual se distribuirá en dos rubros así: 1).

El 70% del convenio por un valor de $21.000. 000.oo, M/CTE, para mantenimiento de la infraestructura carcelaria, según ficha técnica en documento anexo que hace parte integral de convenio. 2). El 30% del convenio por un valor de $9.000.000.00, 'M/CTE, para pago de sobresueldo de los funcionarios del RM Pereira, según lista en documento anexo que hace parte integral del convenio […] SÉPTIMA. – DURACIÓN Para efectos únicamente de carácter presupuestal, el término de duración del convenio, será la presente vigencia, sin que sobre pase el 31 de Diciembre de 2016 […]”. 77.

Acta de inicio de 29 de mayo de 201563 del Convenio Interadministrativo núm. 847 de 2015, cuyo objeto es la “[…] ENTREGA DE RECURSOS AL INPEC SEDE RECLUSION DE MUJERES DE LA BADEA PARA FIJAR SOBRESUELDOS Y REALIZAR REPARACIONES A LAS INSTALACION EN CUMPLIMIENTO DE UN DEBER LEGAL […]”. 78. Oficio núm. 620-RMPEI-DIR-687 de 7 de marzo de 201864, con asunto: “informe convenios integración de servicios”, suscrito por la Directora Reclusión de Mujeres de Pereira, en el que se confirma la celebración del Convenio de Integración de Servicios núm. 293 de 2016 y se precisa que: “[…] Para el 2017 se celebra convenio de integración de servicios No. 145 de 2017, el cual se firma el 07 de julio de 2017, por un valor de CINCUENTA MILLONES DE PESOS […] El convenio no se ejecutó, es decir, no hubo respuesta por parte del Municipio de Dosquebradas de por qué no realizo la ejecución del presupuesto asignado […]”. 62 Cfr. Cuaderno principal parte 1, Fol. 144. 63 Cfr. Cuaderno principal parte 1, Fol. 155. 64 Cfr. Cuaderno principal parte 2, Fol. 218 A 219. 36 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 79.

Oficio núm. 2018EE011177565, con asunto: “Oficio No. 2800 de fecha 7 de noviembre de 201866, Acción Popular, radicado 660001-23-33-000-2016-00529-00, Magistrado Ponente Juan Carlos Hincapié Mejía”, suscrito por la Subdirectora de Gestión Contractual del INPEC en respuesta a la solicitud del Tribunal se informa que: “[…] una vez revisados los archivos de la Subdirección de Contratación del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario-INPEC, para los años 2013, 2014 y 2015 no se suscribieron convenios con el municipio de Dosquebradas […]” 80.

En respuesta al Oficio núm.2801 de 7 de noviembre de 201867 el Secretario Jurídico del Municipio de Dosquebradas allego las minutas de los siguientes Convenios de Integración celebrados entre el municipio y68: Convenio Centro Penitenciario Objeto Núm. 364 de 8 de marzo de 201369. El Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Santa Rosa de Cabal Risaralda.

“[…] Contribuir al funcionamiento del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelaria Santa Rosa de Cabal – INPEC: Con el fin de recibir personas sindicadas y condenadas que hayan sido privadas de la libertad por decisión de autoridad judicial […]”. Núm. 559 de 12 de septiembre de 201370. La Reclusión de Mujeres Pereira- INPEC.

“[…] EL MUNICIPIO se obliga a asignar dentro del presupuesto municipal un rubro para contribuir al funcionamiento de la Reclusión de Mujeres de Pereira, y el INPEC se obliga a recibir personas sindicadas y condenadas que hayan sido privadas de la libertad por decisión de autoridad judicial […]”. Núm. 657 de 15 de septiembre de 201471.

El Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Pereira – Risaralda INPEC. “[…] EL MUNICIPIO se obliga a contribuir al funcionamiento del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Pereira EPMSC, Risaralda, y el EPMSC PEREIRA se obliga a recibir personas sindicadas y condenadas que hayan sido privadas de la libertad por decisión de autoridad judicial […]”. 65 Cfr. Cuaderno principal parte 2, Fol. 282. 66 Cfr. Cuaderno principal parte 2, Fol. 278 67 Cfr. Cuaderno principal parte 2, Fol. 279. 68 Cfr. Cuaderno principal parte 2, Fol. 282. 69 Cfr. Cuaderno principal parte 2, Fol. 286 a 290 70 Cfr. Cuaderno principal parte 2, Fol. 309 a 313. 71 Cfr. Cuaderno principal parte 2, Fol. 291 a 294. 37 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Núm. 673 de 7 de septiembre de 201472.

La Reclusión de Mujeres de Pereira – INPEC. “[…] EL MUNICIPIO se obliga a Contribuir al funcionamiento de los Establecimientos Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelaria ERE Pereira, Santa Rosa de Cabal y Reclusión Mujeres Pereira – INPEC; Con el fin de recibir personas sindicadas y condenadas que hayan sido privadas de la libertad por decisión de autoridad judicial […]”.

Núm. 847 de 201573 La Reclusión de Mujeres La Badea – INPEC. “[…] ENTREGA DE RECURSOS AL INPEC SEDE RECLUSION DE MUJERES DE LA BADEA PARA FIJAR SOBRESUELDOS Y REALIZAR REPARACIONES A LAS INSTALACIONES EN CUMPLIMIENTO DE UN DEBER LEGAL […]” Núm. 848 de 27 de mayo de 201574 El Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Pereira – INPEC.

“[…] ENTREGA DE RECURSOS AL INPEC ESTABLECIMIENTO PENITENCIARIO DE MEDIANA SEGURIDAD Y CARCELARIO LA 40, PARA FIJAR SOBRESUELDOS Y REALIZAR REPARACIONES A LAS INSTALACIONES EN CUMPLIMIENTO DE UN DEBER LEGAL […]” 81. Informe audiovisual de personas privadas de la libertad realizado por la Policía Metropolitana de Pereira, aportado en CD75, en el que se presentan escenas de hacinamiento junto a la falta de pabellones para las personas en detención preventiva en el año 2018. 82.

La Sala considera que, de acuerdo con el material probatorio allegado al proceso y referenciado supra, es posible concluir lo siguiente: 82.1 El artículo 17 de la Ley 65 ordena a los municipios la creación, fusión o supresión, dirección, y organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad, por orden de autoridad policiva.

Para la Sala, del análisis probatorio, se determinó que el Municipio de 72 Cfr. Cuaderno principal parte 2, Fol. 295 a 298. 73 Cfr. Cuaderno principal parte 2, Fol. 299 a 302. 74 Cfr. Cuaderno principal parte 2, Fol. 303 a 306. 75 Cfr. Cuaderno principal parte 2, Fol. 354. 38 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Dosquebradas no cuenta con un establecimiento carcelario que cumpla con el requerimiento legal supra, como lo demuestra la respuesta del Comandante de Policía del Departamento de Risaralda, en la que se indica que el municipio tiene una sala con capacidad para 2 detenidos y para la fecha de los hechos que convocan este medio de control, la ocupación de la misma era 0. 82.2 Por otro lado, para esta Sala llama la atención respecto de la interpretación sistemática del artículo 17 de la Ley 65 y la interpretación que ha hecho la Corte Constitucional sobre las obligaciones a nivel nacional y territorial en el Sistema Penitenciario y Carcelario. 82.3 En ese sentido, la misma disposición normativa ordena incluir las partidas necesarias en los presupuestos departamentales y municipales para garantizar la custodia de la población privada de la libertad bajo detención preventiva.

Igualmente, otras disposiciones de la Ley 65 desarrollan la obligación mencionada. Por lo anterior, la Corte Constitucional ha señalado que: “[…] la ley y la jurisprudencia establecen con claridad cuál es el tratamiento de las personas privadas de la libertad bajo detención preventiva. Las reglas jurisprudenciales descritas demuestran, por una parte, que el Sistema Nacional Penitenciario y Carcelario no solo depende del cumplimiento de funciones de entidades nacionales, como el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Inpec y la Uspec, principalmente; sino que también exige de la concurrencia y coordinación de las competencias de las entidades territoriales, quienes deben colaborar con las personas que se encuentran privadas de la libertad bajo detención preventiva […]”76 (Destacado fuera de texto). 82.4 Cabe resaltar que la Corte Constitucional, en sentencia C- 471 de 1995, destacó apartes de la exposición de motivos77 del proyecto de ley presentado al Congreso, que culminó con la promulgación de la Ley 65, y resaltó lo siguiente: “[…] Los establecimientos penales de la nación presentan el fenómeno de la promiscuidad y el hacinamiento.

En épocas anteriores esto era dantesco pero ahora con las vigentes normas penales y procedimentales, la población carcelaria ha disminuido notablemente. De todas maneras en ciudades como Medellín, Cali y Cartagena, ante la ausencia de cárceles municipales los contraventores son enviados a los establecimientos nacionales. Esto da origen al hacinamiento y de manera muy particular a la violación de las reglas mínimas que establecen la separación entre condenados, sindicados y contraventores.

La razón es que la pena de arresto tiene la exclusiva función de ser retributiva y a lo más, correctiva. Como nuestras cárceles crean estigmas sociales, mandar a una persona a un centro de reclusión es imprimirle una marca denigrante y sobre todo, es involucrarlo en un ambiente dañino y peligroso. 76 Sentencia C-395 de 2020. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 77 Gaceta del Congreso del jueves 29 de octubre de 1992, página 3. 39 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sin embargo, en ausencia de cárceles municipales y departamentales la Nación ofrece a estos entes, alojar a sus contraventores en las cárceles nacionales con el requisito de firmar un contrato, en el cual se fijan las obligaciones que hagan menos onerosa la carga del Estado.

En efecto, los municipios y departamentos deben pagar entre otras cosas, la alimentación de los arrestados, la dotación de los elementos y recursos necesarios para ellos y un sobresueldo a los funcionarios de la cárcel, por la razón justa, de que a ellos, se les recargan con exceso las funciones. Desde luego lo ideal es que municipios y departamentos tengan sus propias cárceles […]” (Destacado fuera de texto). 83.

Adicional a lo anterior, la Sala tendrá en cuenta las consideraciones expuestas por esta Sección en sentencias indicadas en el acápite “Desarrollo jurisprudencial de la Sección Primera del Consejo de Estado en relación con el hacinamiento carcelario en el departamento de Risaralda” supra, de esta providencia, en especial, la sentencia de 28 de septiembre de 202378, sobre el estado de cosas inconstitucional en el Sistema Penitenciario y Carcelario declarado por la Corte Constitucional con ocasión a la crisis de hacinamiento de los establecimientos penitenciarios y carcelarios en el Departamento de Risaralda y las obligaciones de los entes territoriales en la materia, para superar dicha situación. 84.

El estado de cosas inconstitucional fue declarado por la Corte Constitucional por medio de las sentencias T-153 de 199879, T-388 de 202380, T-762 de 201581 y SU-122 de 202282. En ellas, se expusieron las principales causas de la violación a los derechos de las personas privadas de la libertad: “[…] En la sentencia T-153 de 1998, la Corte Constitucional en sede de tutela, buscó determinar si las condiciones en las que estaban albergados los internos de las cárceles nacionales Modelo de Bogotá y Bellavista en Medellín, constituían la violación de sus derechos fundamentales.

A partir del análisis de la situación de hacinamiento en ambas cárceles, evaluó la sobrepoblación carcelaria en el país, para declarar la existencia de un estado de cosas inconstitucional, afirmando que la sobrepoblación carcelaria iba en contravía de los objetivos del sistema penitenciario que busca la resocialización del infractor de la ley penal y sostuvo con apoyo en nutrida jurisprudencia constitucional83, que a los reclusos pese a soportar un vínculo de sujeción para con el Estado que les limita algunos derechos84, se les debe mantener incólumes los derechos a la vida, a la integridad, a la dignidad, la igualdad, a la libertad religiosa, a la salud y al debido proceso.

En esta sentencia, la Corte ordenó notificar la existencia del estado de cosas inconstitucional a las autoridades competentes; revocar las sentencias que denegaron las tutelas; y al INPEC, al Ministerio de Justicia y del Derecho y al 78 Consejo de Estado, Sección primera; NUR 660012333000201600518-02, C.P. Oswaldo Giraldo López 79 Corte Constitucional.

Sentencia T-153 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 80 Corte Constitucional. Sentencia T-388 del 28 de junio de 2913, M.P. María Victoria Calle Correa. 81 Corte Constitucional. Sentencia T-762 del 16 de diciembre de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 82 Corte Constitucional; sentencia SU-122 de 31 de marzo de 2022; M.P. Diana Fajardo Rivera, Cristina Pardo Schlesinger y José Fernando Reyes Cuartas. 83 Las sentencias T-424 de 1992, M.P. Fabio Morón Díaz;

T-522 de 1992, MP Alejandro Martínez Caballero; T- 596 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón; T-219 de 1993, M.P. Antonio Barrera Carbonell; T-273 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz; T-388 de 1993, M.P. Hernando Herrera; T- 437 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz; T-420 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-705 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 84 A los reclusos se les suspenden los derechos de libertad física, locomoción y derechos políticos y restringe los derechos de la intimidad, de reunión o asociación, libre desarrollo de la personalidad y libertad de expresión. 40 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Departamento Nacional de Planeación elaborar un plan de construcción y refacción carcelaria, que debería cumplirse totalmente en un término perentorio, con miras a garantizar a los internos de los centros de reclusión condiciones mínimas de dignidad; separar los internos sindicados de los condenados en las prisiones; tomar medidas necesarias para resolver carencias de personal especializado; y a las entidades territoriales adoptar medidas necesarias para cumplir con su obligación de crear y mantener centros de reclusión propios.

En la sentencia T-388 de 2013 La Corte en este fallo determinó que las autoridades demandadas vulneraban los derechos a la dignidad humana, a la vida, a la salud y a la resocialización de los internos, por las lamentables condiciones de reclusión y en especial, por el grave hacinamiento que atravesaban los centros penitenciarios objeto de la acción de tutela85.

La Corte aseveró que el sistema penitenciario y carcelario se encontraba nuevamente en un estado de cosas inconstitucional86 causado por fallas estructurales de la política criminal a lo largo de todas sus etapas87 y refirió que el exceso del castigo penal y el encierro generaba una demanda de cupos para la privación de la libertad y de condiciones deplorables que era insostenible para el Estado, imponiendo órdenes específicas a los establecimientos y autoridades carcelarias objeto de las acciones de tutela interpuestas por los reclusos88.

Ordenó que a raíz del estado de cosas inconstitucional que declaró, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Justicia y del Derecho y del INPEC, debía convocar en un término perentorio al Consejo Superior de Política Criminal para continuar adoptando las medidas necesarias para superarlo, así como remitir los informes de verificación a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo para constatar el cumplimiento de la sentencia frente a las órdenes específicas dadas.

En la sentencia T-762 de 2015. La Corte Constitucional puso de presente que la situación en los centros de reclusión seguía siendo contraria a la Constitución de 1991, por lo que reiteró el estado de cosas inconstitucional en el Sistema Penitenciario y Carcelario, declarado en la sentencia T-388 de 2013, “[…] como consecuencia de la existencia de fallas estructurales en él, relacionadas directamente con la Política Criminal adoptada por el legislador, derivando el compromiso masivo de varios derechos fundamentales en el país, como se desprende de las verificaciones efectuadas en cada uno de los 16 centros de reclusión sobre los que versa el presente análisis […]”.

Las problemáticas estructurales identificadas por la Corte Constitucional en la sentencia previamente citada fueron: i) la desarticulación de la política criminal y el estado de cosas inconstitucional; ii) hacinamiento y otras causas de violación masiva de derechos; iii) reclusión conjunta de personas sindicadas y condenadas. Falta de articulación de las entidades territoriales y el Ministerio de Justicia y del Derecho; iv) sistema de salud del sector penitenciario y carcelario del país, y v) las condiciones de salubridad e higiene son indignas en la mayoría de los 85 Evaluó 9 expedientes de tutelas presentadas por personas privadas de la libertad en 6 diferentes centros penitenciarios así: la cárcel de Cúcuta, la Tramacúa de Valledupar, la Modelo de Bogotá, Bellavista de Medellín, San Isidro de Popayán y la de Barrancabermeja. 86 Pese a las cuantiosas inversiones efectuadas con ocasión de la observancia a las órdenes impartidas en la sentencia T-153 de 1998 del Tribunal Constitucional, lo cual permitía considerar la superación de la problemática. 87 Normativa, investigación y judicialización procesal y de ejecución de pena (política carcelaria). 88 El estado de cosas inconstitucional se generó “[…] por cuanto (i) los derechos constitucionales de las personas privadas de la libertad son violados de manera masiva y generalizada;

(ii) las obligaciones de respeto, protección y garantía, derivadas de tales derechos, han sido incumplidas de forma prolongada; (iii) el Sistema ha institucionalizado prácticas claramente inconstitucionales, dentro de su funcionamiento cotidiano; (iv) hay una ausencia notoria de medidas legislativas, administrativas y presupuestales que se requieren con urgencia;

(v) la solución de los problemas estructurales compromete la intervención de varias entidades, que deben realizar acciones complejas y coordinadas; y, finalmente, (vi) si todas las personas privadas de la libertad que se ven enfrentadas al mismo estado de cosas presentaran acciones de tutela (u otros mecanismos de defensa de sus derechos), tal como lo hicieron los accionantes de las tutelas acumuladas en esta oportunidad, el sistema judicial se congestionaría aún más de lo que está ocurriendo.[ ]” 41 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecimientos penitenciarios, y esto constituye un trato cruel e inhumano propiciado por el Estado.

Frente a la reclusión conjunta de personas sindicadas y condenadas, resaltó que a pesar de las órdenes emitidas desde 1998 dirigidas a las diferentes entidades estatales para lograr separar a los condenados de los sindicados, éste sigue siendo un problema grave que influye en la crisis del sistema penitenciario y carcelario del país. Sostuvo que según lo informado por el Ministerio de Justicia y del Derecho “[…] a nivel nacional, de las 119.378 personas privadas de la libertad en los establecimientos penitenciarios a cargo del INPEC, el 38% de la población, es decir 44.322 internos, son detenidos preventivamente (sindicados) […]”.

Recordó que, conforme con lo dispuesto en los artículos 17 a 22 de la Ley 65 de 1993 modificados y/o adicionados por la Ley 1709 de 2014, las entidades territoriales (departamentos, municipios, áreas metropolitanas y distritos) son competentes para crear, fusionar, suprimir, dirigir, organizar, administrar, sostener y vigilar las cárceles para las personas detenidas preventivamente, por lo que le solicitó al Ministerio de Justicia y del Derecho llamar a los entes territoriales para que se involucren al proceso de formación y adecuación que está adelantando esa cartera ministerial y dispongan todas las acciones administrativas, presupuestales y logísticas para así dar cumplimiento con las obligaciones impuestas por la Ley 65 de 1993 y sus modificaciones.

Sobre el particular, la Corte Constitucional indicó: “[…] 86. A pesar de las órdenes emitidas desde 1998, dirigidas a diferentes entidades estatales para lograr separar los condenados de los sindicados, éste sigue siendo un problema grave que influye en la crisis del sistema penitenciario y carcelario del país. Según el Ministerio de Justicia y del Derecho, “a nivel nacional, de las 119.378 personas privadas de la libertad en los establecimientos penitenciarios a cargo del INPEC, el 38% de la población, es decir 44.322 internos, son detenidos preventivamente (sindicados)”.

Para el caso concreto, la Defensoría realizó un informe detallado que da cuenta de la proporción entre sindicados y condenados en los 16 centros de reclusión que aquí se estudian. Ese informe se puede sintetizar en el siguiente cuadro: Tabla 1. Población recluida sindicada y condenada en los establecimientos de reclusión accionados […]”.

(Negrillas del original). Con el propósito de contener la grave situación que se presenta en el Sistema Penitenciario y Carcelario del país y detener la vulneración de los derechos de la población privada de la libertad, la Corte profirió unas órdenes de carácter general o estructural para dar forma y dinamismo al estado de cosas inconstitucionales declarado en el 2013.

Así, creo una delegación encargada del seguimiento del estado de cosas inconstitucionales en materia carcelaria en la que el liderazgo del seguimiento lo sumiría la Defensoría del Pueblo, la vigilancia del cumplimiento de la sentencia estaría a cargo de la Procuraduría General de la Nación y la “articulación de las entidades concernidas” estaría a cargo del Ministerio de la Presidencia de la República.

La Corte Constitucional fijó unas condiciones para la superación del estado de cosas inconstitucionales y estableció unos criterios generales y específicos para determinar la posibilidad de su levantamiento. Frente a los criterios generales señaló que su declaratoria perdurará mientras no se verifique que las medidas asumidas por la administración para llegar a superarlo, hayan impactado en forma favorable a los reclusos, y que tal impacto tenga vocación de progresividad y sea sostenible en el tiempo.

En 42 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuanto a los criterios específicos precisó que se deben consolidar metas que se impondrán respecto de todas las problemáticas analizadas en la sentencia, específicamente, en lo que atañe al carácter masivo del desconocimiento de los derechos fundamentales sostuvo que tendrá varias etapas: una fase inicial en la que las medidas de política pública empezarán su implementación; una fase intermedia hacia la renovación de la política criminal; una tercera fase intermedia hacia la renovación de la política criminal y, finalmente, una cuarta fase de superación del carácter masivo del compromiso de derechos.

Sobre el hacinamiento y la reclusión conjunta de personas sindicadas y condenadas, aspectos relevantes en el presente proceso, señaló que la situación jurídica de las personas sindicadas se caracteriza por la indefinición de su participación o de la comisión de una conducta punible, pues aún en ese estadio, no se ha hecho declaración de culpabilidad alguna; no obstante, se encuentran condenados y sindicados en un mismo establecimiento penitenciario.

En esa medida, la Corte Constitucional sostuvo que las personas sindicadas debían estar recluidas en un lugar aislado de la cárcel, diferente al dispuesto para la privación de la libertad de las personas que han sido condenadas por algún crimen. Afirmó que lo anterior permitirá efectuar sistemas de disciplina y seguridad particulares, que propendan por la convivencia de los sindicados, pero en el entendido de que como quiera que no han sido declarados culpables de ningún delito, no puede tratárseles como tales; los programas de resocialización, entonces no resultan congruentes con su situación, y el tiempo deberá emplearse en otros menesteres89.

En la sentencia T-762 de 2015, además de las órdenes generales previamente reseñadas para la superación del estado de cosas inconstitucionales, se dispuso lo siguiente, frente a los establecimientos penitenciarios y carcelarios del municipio de Pereira y Santa Rosa de Cabal: “[…]

SEXTO: En el expediente T-3987203, Cárcel “La 40” de Pereira, REVOCAR el fallo proferido el 5 de junio de 2013, por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Pereira, que en su momento revocó el proferido el 17 de abril de 2013, por el Juzgado 5° Civil del Circuito de Pereira. En su lugar, TUTELAR los derechos a la dignidad humana, la integridad personal, la vida digna y la salud de los reclusos de los patios tercero, cuarto y quinto del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad EPMSC, Cárcel La 40 de Pereira.

SÉPTIMO: En el expediente T-3989532, EPMSC de Santa Rosa de Cabal, REVOCAR el fallo de segunda instancia, proferido el 17 de junio de 2013, por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior de Pereira, que en su momento revocó el proferido por el Juzgado Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal, el 6 de mayo de 2013. En su lugar, TUTELAR los derechos a la dignidad humana, la integridad personal, la vida digna y la salud de los reclusos del EPMSC de Santa Rosa de Cabal.

(…) Órdenes particulares VIGÉSIMO TERCERO: ORDENAR al Ministerio de Justicia y del Derecho, con apoyo del Ministerio del Interior, por intermedio de su representante legal o quien haga sus veces, que en el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta sentencia, que integre, si aún no lo ha realizado, a los entes territoriales involucrados en las presentes acciones de tutela, al proceso de formación y adecuación que está adelantando ese 89 Pág. 178 ibidem. 43 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ministerio, de acuerdo a lo establecido en la Ley 65 de 1993 y sus reformas.

Los entes territoriales a los que se refiere esta orden son: los Municipios de Bucaramanga, Pereira, Santa Rosa de Cabal, Medellín, Bogotá, Cúcuta, Anserma, San Vicente de Chucurí, Cartago, Palmira, Florencia, Itagüí, Apartadó, Roldanillo y Villavicencio; y los Departamentos de Santander, Risaralda, Antioquia, Norte de Santander, Caldas, Valle del Cauca, Caquetá y Meta.

VIGÉSIMO CUARTO: INSTAR a los Municipios de Bucaramanga, Pereira, Santa Rosa de Cabal, Medellín, Bogotá, Cúcuta, Anserma, San Vicente de Chucurí, Cartago, Palmira, Florencia, Itagüí, Apartadó, Roldanillo y Villavicencio; y a los Departamentos de Santander, Risaralda, Antioquia, Norte de Santander, Caldas, Valle del Cauca, Caquetá y Meta, por intermedio de sus representantes legales o quienes hagan sus veces, para que emprendan todas las acciones administrativas, presupuestales y logísticas necesarias para involucrarse efectivamente en el proceso seguido, por parte del Ministerio de Justicia y del Derecho, para cumplir con las obligaciones consagradas en la Ley 65 de 1993, sus modificaciones y las órdenes que surjan de esta providencia […]”.

(Negrillas del original). Finalmente, en la sentencia SU- 122 de 2022, la Corte Constitucional sostuvo “(…) mientras que en las sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015, la Corte declaró que el estado de cosas existente en el Sistema Penitenciario y Carcelario y en la política criminal era contrario a la Constitución, los hechos analizados en este proceso demuestran que la situación de los llamados centros de detención transitoria es supremamente grave y pone a prueba, día a día, la capacidad del Estado para respetar la dignidad de las personas que tiene bajo su custodia.

De este modo, el estado de cosas inconstitucional cubre a las personas privadas de la libertad en los referidos lugares transitorios. La situación descrita exige que el Estado adopte un marco de actuación estructural, así como medidas urgentes y efectivas para que en estos lugares rijan los estándares constitucionales de garantía y respeto al ser humano […]” 85.

Por lo tanto, para solventar la situación de hacinamiento carcelario se requiere de la participación de todos los entes territoriales por tener la custodia de las personas detenidas preventivamente y estar obligados legalmente a la creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles. 86.

La Sala destaca el inciso final del artículo 17, el artículo 18 y el 19 de la Ley 65, los cuales contienen un marco legal de opciones para garantizar el cumplimiento de la obligación por parte de los departamentos, municipios, áreas metropolitanas y distritos. En ese orden: i) “[…] La Nación y las entidades territoriales podrán celebrar convenios de integración de servicios, para el mejoramiento de la infraestructura y el sostenimiento de los centros de reclusión del sistema penitenciario y carcelario. […]”; ii) “[…] [l]os municipios podrán convenir la creación, organización, administración y sostenimiento conjunto de los establecimientos de reclusión. […]”; iii) “[…] [l]os departamentos o municipios que carezcan de sus respectivas cárceles, podrán contratar con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, el recibo de sus presos mediante el acuerdo que se consagrará en las cláusulas contractuales […]”. 44 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 87.

Las anteriores vías legales abren la posibilidad de contratar, celebrar convenios de integración de servicios y convenir la creación de establecimiento de reclusión para garantizar el cumplimiento de la carga y ayudar a la superación del hacinamiento carcelario y penitenciario. No se acompasa con el argumento del Tribunal relacionado con el alto despliegue presupuestal que implicaría la construcción de una cárcel, sin tener presente las alternativas dispuestas para afrontar la crisis. 88.

Sin embargo, del análisis probatorio efectuado se concluye que, en este caso concreto, conforme con las pruebas aportadas al proceso, se evidencia que el Municipio de Dosquebradas ha suscrito diversos convenios, contratos o acuerdos con, entre otros, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, con el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Pereira y la Cárcel de Mujeres de La Badea, orientados a garantizar la detención preventiva y de aquellas personas condenadas por contravenciones. 89.

En efecto, si bien el Municipio certificó que “[…]no tiene cárceles o pabellones de detención preventiva, tal labor se cumple en los locales dispuestos para el efecto en los Comandos de Policía […]”, si se encuentra probado que ha suscrito, por ejemplo: i) el Convenio de Integración de Servicios núm. 298 de 27 de octubre de 201690, celebrado entre el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC- y el Municipio de Dosquebradas, con el propósito de: “[…] OBJETO: Contribuir al funcionamiento del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de PEREIRA DEPARTAMENTO DE RISARALDA, con el fin de recibir personas sindicadas en detención preventiva y condenadas por contravenciones, que hayan sido privadas de la libertad por decisión de autoridad judicial […]”; ii) Convenio de Integración de Servicios núm. 293 de 24 de octubre de 201691, celebrado entre el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC- y el Municipio de Dosquebradas, con el propósito de “[…] OBJETO: Contribuir al funcionamiento del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de PEREIRA DEPARTAMENTO DE RISARALDA, con el fin de recibir personas sindicadas en detención preventiva y condenadas por contravenciones, que hayan sido privadas de la libertad por decisión de autoridad judicial […]”; ii) Acta de inicio de 29 de mayo de 201592 del Convenio Interadministrativo núm. 847 de 2015, cuyo objeto es la “[…] ENTREGA DE RECURSOS AL INPEC SEDE RECLUSION DE MUJERES DE LA BADEA PARA FIJAR SOBRESUELDOS Y REALIZAR REPARACIONES A LAS INSTALACION EN CUMPLIMIENTO DE UN DEBER LEGAL […]”; y, iii) 90 Cfr. Cuaderno principal parte 1, Fol. 119. 91 Cfr. Cuaderno principal parte 1, Fol. 144. 92 Cfr. Cuaderno principal parte 1, Fol. 155. 45 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adicionalmente, conforme con el Oficio núm. 2801 de 7 de noviembre de 201893 el Secretario Jurídico del Municipio de Dosquebradas allego las minutas de los siguientes Convenios de Integración celebrados entre el municipio94: Convenio Centro Penitenciario Objeto Núm. 364 de 8 de marzo de 201395.

El Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Santa Rosa de Cabal Risaralda. “[…] Contribuir al funcionamiento del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelaria Santa Rosa de Cabal – INPEC: Con el fin de recibir personas sindicadas y condenadas que hayan sido privadas de la libertad por decisión de autoridad judicial […]”.

Núm. 559 de 12 de septiembre de 201396. La Reclusión de Mujeres Pereira- INPEC. “[…] EL MUNICIPIO se obliga a asignar dentro del presupuesto municipal un rubro para contribuir al funcionamiento de la Reclusión de Mujeres de Pereira, y el INPEC se obliga a recibir personas sindicadas y condenadas que hayan sido privadas de la libertad por decisión de autoridad judicial […]”.

Núm. 657 de 15 de septiembre de 201497. El Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Pereira – Risaralda INPEC. “[…] EL MUNICIPIO se obliga a contribuir al funcionamiento del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Pereira EPMSC, Risaralda, y el EPMSC PEREIRA se obliga a recibir personas sindicadas y condenadas que hayan sido privadas de la libertad por decisión de autoridad judicial […]”.

Núm. 673 de 7 de septiembre de 201498. La Reclusión de Mujeres de Pereira – INPEC. “[…] EL MUNICIPIO se obliga a Contribuir al funcionamiento de los Establecimientos Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelaria ERE Pereira, Santa Rosa de Cabal y Reclusión Mujeres Pereira – INPEC; Con el fin de recibir personas sindicadas y condenadas que hayan sido privadas de la libertad por decisión de autoridad judicial […]”. 93 Cfr. Cuaderno principal parte 2, Fol. 279. 94 Cfr. Cuaderno principal parte 2, Fol. 282. 95 Cfr. Cuaderno principal parte 2, Fol. 286 a 290 96 Cfr. Cuaderno principal parte 2, Fol. 309 a 313. 97 Cfr. Cuaderno principal parte 2, Fol. 291 a 294. 98 Cfr. Cuaderno principal parte 2, Fol. 295 a 298. 46 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Núm. 847 de 201599 La Reclusión de Mujeres La Badea – INPEC.

“[…] ENTREGA DE RECURSOS AL INPEC SEDE RECLUSION DE MUJERES DE LA BADEA PARA FIJAR SOBRESUELDOS Y REALIZAR REPARACIONES A LAS INSTALACIONES EN CUMPLIMIENTO DE UN DEBER LEGAL […]” Núm. 848 de 27 de mayo de 2015100 El Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Pereira – INPEC. “[…] ENTREGA DE RECURSOS AL INPEC ESTABLECIMIENTO PENITENCIARIO DE MEDIANA SEGURIDAD Y CARCELARIO LA 40, PARA FIJAR SOBRESUELDOS Y REALIZAR REPARACIONES A LAS INSTALACIONES EN CUMPLIMIENTO DE UN DEBER LEGAL […]” 90.

Para la Sala, de acuerdo con el marco normativo definido en líneas precedentes, el antecedente jurisprudencial de esta Sección y el desarrollo jurisprudencial de la Corte Constitucional, se considera igualmente que la solución al problema es la articulación y colaboración de todos los municipios que de alguna manera se pueden beneficiar de los establecimientos de reclusión de orden nacional que se encuentran en el Departamento de Risaralda para afrontar la crisis carcelaria que se está presentando, lo cual se encuentra probado en este caso concreto. 91.

Por lo tanto, y en relación con el argumento de los apelantes, en este caso se encuentra probado que el Municipio de Dosquebradas ha suscrito diversos convenios interadministrativos con el objeto de contribuir al funcionamiento de Establecimientos Penitenciarios y Carcelarios en el Departamento, con el fin de recibir personas sindicadas en detención preventiva y condenadas por contravenciones, que hayan sido privadas de la libertad por decisión de autoridad judicial, razón suficiente para considerar que el Municipio de Dosquebradas no vulnera o amenaza los derechos colectivos de las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones.

El reconocimiento de costas en favor del coadyuvante 92. En relación con la solicitud del señor Javier Elías Árias Idarraga, consistente en condenar a las entidades demandadas al pago de costas en su favor, como 99 Cfr. Cuaderno principal parte 2, Fol. 299 a 302. 100 Cfr. Cuaderno principal parte 2, Fol. 303 a 306. 47 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co coadyuvante, es necesario reiterar el criterio jurisprudencial sostenido por la Sección Primera del Consejo de Estado en la sentencia de 16 de febrero de 2023101, conforme al cual ello no es procedente, de conformidad con las siguientes razones: “[…] la condena en costas procede en los términos previstos en los artículos 365 y 366 del CGP, sin que se distinga la calidad de su destinatario, esto es, demandante o demandado, circunstancia que implica que son ellos, en los supuestos previamente señalados, quienes tienen el derecho a su reconocimiento. […] Por lo expuesto, para la Sala resulta claro que el reconocimiento hecho en primera instancia se ajusta a lo que legal y jurisprudencialmente se ha establecido al respecto.

(…) Por lo tanto, no le asiste razón a la coadyuvante cuando afirma que se debe modificar el fallo en cuanto a las agencias en derecho, costas o reconocimientos económicos hechos en la sentencia, para beneficiarla, pues, como se indicó en precedencia, son las partes quienes pueden acceder a este beneficio en caso de que se cumplan los supuestos esbozados por la jurisprudencia de esta Corporación. […]” (Destacado fuera del texto). 93.

En consecuencia, la Sala no accederá a la solicitud presentada por el coadyuvante, por las razones antes enunciadas. 94. Finalmente y de conformidad con el artículo 38 de la Ley 472 y los numerales 1.° y 8.º del artículo 365 de la Ley 1564, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, en atención a que no está probada su causación. Conclusiones de la Sala 95.

La Sala considera que, en este caso, se encuentra probado que el Municipio de Dosquebradas, si bien, no cuenta con la infraestructura necesaria para atender a la población sindicada, sujeta a detención preventiva, ha suscrito diversos convenios interadministrativos con autoridades del orden Nacional y territorial con el objeto de atender a la población sindicada, sujeta a detención preventiva; por tal razón, la Sala confirmará la sentencia de 16 de mayo de 2019 proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 16 de mayo de 2019, proferida por el 101 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA, CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN, número único de radicación: 86001 23 33 000 2019 00307 01, Actora: NATHALIA RODRÍGUEZ RAMÍREZ 48 Número único de radicación: 660012333000201600529-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tribunal Administrativo de Risaralda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.

CUARTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, dejando las correspondientes anotaciones de ley.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión del día. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Salva voto OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.