CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D. C., primero (1) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-33-31-702-2011-00411-01 (3224-2023) Demandante: Municipio de Palmira Demandado: Luz Stella Irurita de Medina Temas: Recurso de queja – rechazo del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia AUTO __________________________________________________________________ Asunto El despacho se pronuncia sobre el recurso de queja interpuesto por Luz Stella Irurita de Medina como parte demandada, contra el auto del 8 de noviembre de 2017 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que denegó por no cumplir con la cuantía el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por la demandada contra de la sentencia del 28 de junio de 2017 proferida por la Sala Mixta del tribunal precitado.
Antecedentes 1.1. La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el municipio de Palmira presentó demanda contra la Luz Stella Irurita de Medina, en orden a que se declarara la nulidad «del acto administrativo contenido en el Decreto 602 del 30 de diciembre de 2004, expedido por el alcalde municipal de Palmira (Valle), por medio del cual el municipio de Palmira, Valle del Cauca, reconoció, liquidó y ordenó el pago de pensión vitalicia de jubilación extralegal, a favor de LUZ STELLA IRURITA DE MEDINA, a partir del día 18 de abril de 2001». 1.2.
Sentencia de primera instancia El Juzgado 6 Administrativo en Descongestión de Cali profirió sentencia de primera instancia el 27 de marzo de 2014 en la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. La secretaría del juzgado administrativo notificó la sentencia por edicto el 23 de abril de 2014. Luz Stella Irurita de Medina presentó recurso de apelación el 12 de mayo de 2014 contra la sentencia de primera instancia con el fin de que se revocara la decisión y se negaran las pretensiones de la demanda. 1.3.
Sentencia de segunda instancia El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Mixta, profirió sentencia de segunda instancia el 28 de junio de 2017 en la cual revocó la sentencia del a quo y en su lugar accedió a la totalidad de las pretensiones de la demanda. La secretaría del tribunal administrativo notificó la sentencia por edicto el 30 de junio de 2017. 1.4.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia La demandada presentó el 10 de julio 2017 recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en virtud de los artículos 261 y subsiguientes del CPACA por encontrarse en término para ello y con indicación de que procedía el recurso al haberse interpuesto contra una sentencia de segunda instancia dictada por un tribunal administrativo. 1.5.
Trámite del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia A través de auto interlocutorio 85 del 8 de noviembre de 2017 el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca rechazó de plano la solicitud de «recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia» con fundamento en: A pesar de que el proceso en cuestión se tramitó desde el inicio de conformidad al Decreto 1 de 1984, Código Contencioso Administrativo, y que por el artículo 308 del CPACA referido al régimen de transición y la vigencia de la norma no debía darse aplicación a lo que este último preceptúa como lo indicó la demandada en virtud del artículo 257 de la Ley 1437 de 2011; por vía jurisprudencial esta Corporación ha definido que en lo que respecta a la concesión del recurso de unificación de jurisprudencia, este y el de revisión se deberán estudiar, si son procedentes, sin importar si los procesos primigenios hubiesen sido decididos o cobrado ejecutoria en tiempo anterior a la vigencia de la Ley 1437 de 2011, además de señalar que los recurso extraordinarios no son parte del trámite ordinario originario.
Por lo anterior, al dar estudio a la viabilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia el tribunal encontró que en el numeral 2 del artículo 257 del CPACA sobre la procedencia, se exigía que el recurso procedería siempre que la cuantía de la condena o de las pretensiones de la demanda fuese igual o excediera 250 salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de la interposición del recurso, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en que se enjuicien actos administrativos de cualquier autoridad.
En el caso en cuestión al momento de presentar la demanda, la parte activa fijó la cuantía del proceso en 17.81 SMLMV en equivalencia al valor de las pretensiones de la demanda, monto que no supera el requisito exigido por la norma y como consecuencia de ello, rechazó de plano la solicitud de recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Esta providencia se notificó por estado del 24 de noviembre de 2017. 1.6.
Recurso de reposición y en subsidio recurso de queja La demandada interpuso recurso de reposición contra el auto interlocutorio del 8 de noviembre de 2017 por el cual el tribunal rechazó de plano la solicitud de recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia para que en su lugar se conceda este y, subsidiariamente solicitó: «[ ] en el evento que esa honorable magistratura no reponga la providencia impugnada, interpongo el recurso de queja ante su superior, con el objeto de que conceda el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto [ ]».
Como argumentos sostuvo que: I) para el caso no era aplicable el numeral segundo del artículo 257 del CPACA sino el primero, que determinó 90 SMLMV como cuantía para los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad; y II) al tenor del último inciso del artículo 134E del CCA, vigente para la época en que se presentó la demanda, la cuantía al tratarse de prestaciones periódicas, como la pensión de jubilación, es el valor de lo que se pretenda por tal concepto desde cuando se causaron y hasta la presentación de la demanda, sin que pasen 3 años; motivo por el cual al haberse reconocido a la demandada una pensión por el Decreto Municipal 602 del 30 de diciembre de 2004 por $2.719.036 que multiplicados por 90 dan un total de $244.713.240, cantidad que supera los 90 SMLMV para el 9 de diciembre de 2011, fecha en que se presentó la demanda.
Del recurso en cuestión se fijó traslado el 5 de diciembre de 2017, a disposición de la contraparte por el término de 3 días. 1.7. Solicitud de nulidad La demandada solicitó se declarase nulidad de lo actuado a partir del auto del 2 de febrero de 2012 por medio del cual el Juzgado 13 Administrativo del Circuito de Cali admitió la demanda, para que en su lugar se disponga que la oficina de apoyo judicial de la jurisdicción proceda al reparto entre los magistrados del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con fundamento en el numeral 133 del Código General del Proceso, por falta de competencia y por cuanto: Sostuvo que el CPACA sólo es aplicable a aquellos procesos instaurados con posterioridad al 2 de julio de 2012, debiendo regirse y culminarse aquellos anteriores de conformidad al Decreto Ley 1 de 1984, Código de lo Contencioso Administrativo.
De igual manera, argumentó que en el artículo 132 del CCA, se dispuso que los tribunales administrativos conocen en primera instancia de las nulidades y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo en los cuales se controvierta actos administrativos de cualquier autoridad cuando la cuantía exceda 100 SMLMV que, para el año 2011, fecha en que se presentó la demanda, ascendía a la suma de $535.600.
Señaló también que el artículo 134E del CCA, en su inciso 3, determinó que para efectos laborales la cuantía al tratarse de prestaciones periódicas de término indefinido, como las pensiones, corresponde al valor de lo que se pretenda por tal concepto desde cuando se causaron y hasta la presentación de la demanda, sin que pasen 3 años. Finalmente, alegó que en razón de lo recién citado, al tener por mesada pensional la demandada la suma de $3.647.522 en el término de 3 años, es decir, 42 mesadas más 2 adicionales por cada año, la suma total es de $153.195.924 que sobrepasa los 100 SMLMV exigidos por las normas ibidem.
Al no haberse reglamentado por el CCA la posibilidad de proponer y decidir excepciones previas por la derogatoria del artículo 68 del Decreto 2304 de 1989, todas las excepciones se tramitaban como de fondo y se decidían en la sentencia, motivo por el cual al tenor del artículo 164 del CCA el juez debe pronunciarse sobre las excepciones propuestas y sobre aquellas que encuentre probadas en el proceso, sin dar importancia a si se propuso o formuló en la oportunidad procesal de la contestación de la demanda. 1.8.
Del auto que resolvió el incidente de nulidad y los recursos de reposición en subsidio de queja Una vez corrido el traslado de la solicitud de nulidad de la demandada y con la contestación oportuna de la demandante, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió auto 27 del 24 de abril de 2019 en cual decidió: Sobre la causal de nulidad invocada: en razón de la estimación razonada de la cuantía presentada en la demanda por el Municipio de Palmira, que consistió en el valor que consideraba le correspondía pagar al Instituto de Seguros Sociales por concepto de mesada pensional con ocasión de la compartibilidad pensional que pretendía, valor estimado de $312.994 que proyectado a 3 años sumaba $13.145.765 y que no supera el equivalente a 90 SMLMV que para 2011 equivalían a $50.103.000 por lo que se negó la nulidad solicitada por no encontrarse fundada.
Sobre el recurso de reposición: el tribunal reiteró los argumentos del auto recurrido pues no se puede conceder el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia al no cumplirse con el requisito de los 90 SMLMV como cuantía del proceso para la época de interposición de la demanda; aunado a ello la cuantificación que pretende la demandada no es admisible porque: a) no objetó la cuantía en la etapa procesal pertinente en la contestación de la demanda, con lo que aceptó la cuantía fijada por el Municipio de Palmira; b) el artículo 134 E del CCA ordenó que en el caso de prestaciones periódicas de tiempo indefinido, como el caso, la cuantía del proceso se determina por el valor que pretenda se le reconozca por concepto de prestaciones, desde la causación sin exceder 3 años, es decir, 36 meses y no los 90 que pretende la demandada; y c) la demandante estimó la cuantía del proceso con la diferencia entre la mesada pensional reconocida por el ISS y la reconocida por el municipio de Palmira, es decir, por valor de $312.994 que proyectada a 3 años arroja un total de $13.145.765 que no superan el valor de 90 salarios mínimos para la época de presentación de la demanda de $50.103.000.
En razón de todo lo anterior reiteró los argumentos y la posición del auto del 8 de noviembre de 2017 para rechazar de plano el recurso de unificación de jurisprudencia. Sobre el recurso de queja: Una vez establecido que por aplicación jurisprudencial era procedente interponer el recurso de queja contra el que haya rechazado en la solicitud de unificación de jurisprudencia dentro de los procesos tramitados en vigencia del Decreto 1 de 1984, dio trámite al recurso de queja en contra del auto enjuiciado por cumplirse lo requerido por la norma. 2.
Consideraciones 2.1. Cuestión previa – inaplicación normativa de la Ley 2080 de 2021 En el presente asunto el recurso de queja que ocupa la atención del despacho fue presentado por la demandante, Luz Stella Irurita de Medina, fuera de la vigencia de la Ley 2080 de 2021, es decir, antes del 25 de enero de 2021. Así las cosas y de conformidad con lo señalado en el artículo 86 de la referida normativa, el recurso bajo estudio deberá regirse por las disposiciones de la Ley 1437 de 2011 -sin modificación- por ser esta ley la que se encontraba vigente al momento de su interposición. 2.2.
Competencia Esta Corporación es competente para conocer del presente asunto de conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA que dispuso que «(e)l Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia».
Asimismo, el despacho es competente para proferir la presente providencia por no ser de aquellos asuntos que deban ser resueltos en sala según el artículo 125 ibidem. 2.3. Problema jurídico El despacho deberá establecer si en el presente asunto ¿estuvo bien denegado el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por la demandada contra el auto del 8 de noviembre de 2017 por no cumplir con la cuantía que exige el artículo 257 del CPACA? 2.4.
Del recurso de queja y sus aspectos normativos De conformidad con el artículo 245 del CPACA el recurso de queja procede ante el superior, entre otros casos, cuando el juez de primera instancia no conceda el recurso extraordinario de revisión y de unificación de jurisprudencia. Para su trámite e interposición se aplicará lo establecido en el artículo 378 del Código de Procedimiento Civil - hoy 353 del Código General del Proceso.
Según lo previsto en el artículo 353 del CGP quien pretenda cuestionar la negativa de concesión de un recurso de apelación, debe hacerlo, inicialmente, mediante la interposición del recurso de reposición, ya sea verbalmente en el momento de la audiencia, o dentro de los 3 días siguientes a la notificación del auto, si este fue proferido por fuera de ella y, en subsidio de aquel el de queja.
Por lo tanto, cuando el recurrente haya agotado el trámite previsto en el artículo señalado, el superior conocerá el recurso de queja y examinará el auto que no concedió el recurso, con la única finalidad de revisar si debe concederse dicho medio de impugnación, por lo que no le será posible entrar a examinar las razones de fondo por las que el recurrente no está conforme con la decisión apelada. 2.5.
Solución del caso concreto La controversia en el asunto de la referencia se centra en establecer si el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por la demandada contra el auto del 8 de noviembre de 2017 cumplió con la cuantía que exige el artículo 257 del CPACA para su procedencia. Para resolver el presente caso deben tenerse en cuenta los siguientes aspectos: El artículo 257 del CPACA, previas modificaciones de la Ley 2080 de 2021, dispuso que para la procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia: «ARTÍCULO 257.
El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede contra las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos. Tratándose de sentencias de contenido patrimonial o económico, el recurso procederá siempre que la cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de la demanda, sea igual o exceda los siguientes montos vigentes al momento de la interposición del recurso: 1.
Noventa (90) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad. 2. Doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad. 3.
Doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales. 4. Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mensuales legales vigentes, en los procesos sobre contratos de las entidades estatales en sus distintos órdenes. 5.
Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de reparación directa y en las acciones de repetición que el Estado ejerza contra los servidores o ex servidores públicos y personas privadas que de conformidad con la ley cumplan funciones públicas. El recurso de unificación de jurisprudencia no procederá para los asuntos previstos en los artículos 86, 87 y 88 de la Constitución Política» El municipio de Palmira en su demanda estimó la cuantía de la demanda así: «la cuantía del valor en que se estima la disminución de la pensión que el municipio de Palmira actualmente paga al demandado, ascendería a la suma de TRESCIENTOS DOCE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y CUATRO PESOS MCTE.
($ 312.994) mensuales, estimada así: Valor actual devengado de la pesada pensional $3.647.522; valor de la mesada disminuida al porcentaje legal $3.334.528; valor de la disminución solicitado: $312.994. Valor que proyectado a 3 años, nos arrojaría una suma de TRECE MILLONES CIENTO CUARENTA Y CINCO MIL SETECIENTOS SESENTA Y CINCO PESOS MCTE.
($ 13.145.765), mensuales, estimada así: número de mesadas 42; valor a reintegrar $13.145.765» por ello, se deben dejar en claro los siguientes valores: La estimación de la cuantía de la demanda presentada por el municipio de Palmira es de $13.145.765. La demandada indicó en el recurso de reposición en subsidio de queja que, toda vez que la cuantía a la que debe ceñirse la solicitud de unificación de jurisprudencia es de 90 SMLMV, este debe proceder al establecer la cuantía del proceso con el resultado de multiplicar el salario reconocido a la demandada mediante el Decreto 602 del 30 de diciembre de 2004 ($2.719.036) por lapso de 90 meses para un total de $244.713.240, suma que supera los 90 SMLMV para la fecha de presentación de la demanda.
En ese sentido, se debe determinar cuál era la cuantía que debía tenerse en cuenta por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca para estudiar la admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia y frente a ello se tiene que el numeral 1 del artículo 257 del CPACA es el que regula la procedencia del recurso extraordinario en cuestión, pues se trata de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral en el que se controvierte un acto de cualquier autoridad, que no proviene de un contrato de trabajo y por lo anterior, la cuantía de las pretensiones de la demanda debe ser igual o superior a 90 SMLMV.
En atención a ello, la estimación razonada de la cuantía dispuesta por el municipio de Palmira en la demanda fue de $13.145.765 consistentes en la diferencia existente entre la mesada pensional reconocida por el ISS y la reconocida por el municipio de Palmira, es decir, por valor de $312.994, que al tratarse de prestaciones periódicas por ser una pensión de jubilación, se debe determinar desde la causación y sin exceder 3 años, es decir, por 36 meses, suma que proyectada arroja el total de $13.145.765, valor que no es igual ni supera los 90 salarios mínimos para la época de la presentación de la demanda.
Por lo anterior, el despacho declarará bien rechazado el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por Luz Stella Irurita de Medina contra la sentencia del 28 de junio de 2017, proferida por la sala mixta del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. En consecuencia y comoquiera que a esta Corporación se enviaron de forma digital las piezas procesales más relevantes para efectos de estudiar y resolver el recurso de queja presentado por la entidad demandada, se encuentra que no hay lugar a devolver expediente alguno al tribunal de origen; por tal razón, se dispondrá solamente informar a la primera instancia la decisión adoptada por este despacho.
En mérito de lo expuesto el despacho
RESUELVE
Primero. – Declárese bien rechazado el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por Luz Stella Irurita de Medina contra la sentencia del 28 de junio de 2017, proferida por la sala mixta del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Segundo. –Por Secretaría corríjase el nombre de la demandada en todos los registros por Luz Stella Irurita de Medina.
Tercero.- Una vez en firme la presente providencia, infórmese a la primera instancia la decisión adoptada por el despacho, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia. Cuarto. – Notifíquese esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Quinto. – Efectúense las anotaciones correspondientes en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado y archívese.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
MPFS