Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-000-2014-00303-01 (0348-2023) Demandante: Martha Lucía Aguirre Quilismal Demandado: Universidad del Valle Tema: Reliquidación pensión convencional.
Situaciones pensionales amparadas por el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Martha Lucía Aguirre Quilismal1 presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad parcial de la Resolución 1821 del 3 de julio de 2003, por medio de la cual el rector de la Universidad del Valle le reconoció a su compañero permanente, Miguel Valero García, una pensión mensual vitalicia de jubilación, efectiva a partir del 31 de diciembre de 2002, de acuerdo con lo previsto en la Ley 33 de 1985, y los artículos 36 de la Ley 100 de 1993 y 1 del Decreto 1158 de 1994. 2.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) la reliquidación de la pensión mensual vitalicia de jubilación del causante, acorde con lo establecido en los artículos 17 de la Ley 6ª de 1945, 2 de la Resolución 260 del 9 de septiembre de 1976, expedida por el Consejo Directivo de la 1 Sustituta de la pensión reconocida a favor de Miguel Valero García. 2 En adelante CPACA. 2 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00303-01 (0348-2023) Demandante: Martha Lucía Aguirre Quilismal Universidad del Valle, 45 del Decreto 1045 de 1978, 36 y 146 de la Ley 100 de 1993 y la sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 2010 por la Sección Segunda del Consejo de Estado; ii) el pago de las diferencias que resulten debidamente indexadas; iii) el reconocimiento y pago de los intereses de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; y iv) el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Miguel Valero García nació el 18 de noviembre de 1928 y falleció el 29 de octubre de 2008. 3.2. Durante el periodo comprendido entre 15 de agosto de 1957 y el 30 de diciembre de 2002 prestó sus servicios como profesor titular del Departamento de Física de la Facultad de Ciencias de la Universidad del Valle. 3.3.
Para el 29 de enero de 1985, tenía 57 años de edad y más de 28 de servicios, por lo cual era beneficiario del régimen de transición de la Ley 33 de 1985 y tenía derecho a jubilarse con la edad y tiempo de servicios de la Ley 6ª de 1945 y de conformidad con lo previsto en el artículo 2 de la Resolución 260 del 9 de septiembre de 1976, expedido por el Consejo Directivo de la Universidad del Valle. 3.4.
Mediante la Resolución 1821 del 3 de julio de 2003 el rector de la Universidad del Valle le reconoció una pensión mensual vitalicia de jubilación con un ingreso base de liquidación del 75% del promedio salarial devengado durante el último año de servicios. 3.5. Con ocasión del fallecimiento de Miguel Valero García, a través de la Resolución 702 del 25 de febrero de 2009, la universidad reconoció a favor de Tulia Mantilla Bautista y Martha Lucía Aguirre Quilismal la sustitución pensional por muerte del jubilado en cuantía del 90.1671%, para la primera, y el 9.82329%, para la segunda. 3.6.
El 21 de septiembre de 2012 falleció Tulia Mantilla Bautista y con la Resolución 1025 del 12 de marzo de 2013, la rectoría de la Universidad del Valle ordenó la suspensión definitiva de pensión que le había sido sustituida y, en consecuencia, aumentó al 100% el valor reconocido a Martha Lucía Aguirre Quilismal. 3 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00303-01 (0348-2023) Demandante: Martha Lucía Aguirre Quilismal 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales se señalaron los artículos 2, 13, 53 y 58 de la Constitución Política; 17 de la Ley 6ª de 1945; 45 del Decreto 045 de 1978; 1° de la Ley 33 de 1985; 1, 2, 36, 141 y 146 de la Ley 100 de 1993; y la Resolución 260 de 1976 expedido por el Consejo Directivo de la Universidad del Valle. 5.
En cuanto al concepto de violación expuso lo siguiente3: 5.1. La Universidad del Valle violó flagrantemente los derechos adquiridos por el pensionado al desconocer la existencia y aplicabilidad del artículo 146 de la Ley 100 de 1993, según el cual las situaciones jurídicas individuales definidas con anterioridad a la entrada en vigencia de dicha ley continuarían vigentes, en tanto que Miguel Valero García ingresó a laborar desde el 15 de agosto de 1957 y al 30 de junio de 1995 tenía más de 66 años de edad. 5.2.
Para la entrada en vigencia de la la Ley 33 de 1985, el causante de la pensión sustituida a la demandante acreditó más de 28 años de servicios prestados de forma continua e ininterrumpida a la Universidad del Valle, razón por la cual para el reconocimiento de la prestación debió aplicarse lo dispuesto por el artículo 2 de la Resolución 260 de 1976, expedida por el Consejo Directivo de la Universidad del Valle, que dispuso el reconocimiento de la pensión de jubilación sobre la base del 100% del promedio salarial devengado durante el último año de servicios, más 1/12 de la última prima pagada, para aquellos docentes que hayan prestado sus servicios a la institución educativa durante un periodo de 15 o más años. 1.2.
Contestación de la demanda 6. La entidad demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos4: 6.1. El régimen extralegal expedido internamente y sin competencia por la Universidad del valle, a través de la Resolución 260 de 1976 fue derogado por la Resolución 117 del 9 de noviembre de 1987; decisión reiterada por los acuerdos 010 y 012 de 2000. 6.2.
El artículo 146 de la Ley 100 de 1993 no era aplicable al causante porque 3 Samai del tribunal, expediente 76001-23-33-001-2014-00303-01, índice 27, 8_ED_2020162295(.rar) NroActua 40, 8_760012333001201400303001EXPEDIENTEDIGI20221108150053, 2020162295. Pdf, folios 77 al 94. 4 Ibidem, folios 131. 4 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00303-01 (0348-2023) Demandante: Martha Lucía Aguirre Quilismal este adquirió el derecho a la pensión de jubilación antes del 30 de junio de 1995, por tanto, era beneficiario del régimen establecido en la Ley 33 de 1985. 6.3.
En la fecha en que la Universidad reconoció la pensión del causante, no podía aplicar una disposición interna expedida sin competencia y la cual se encontraba derogada. 6.4. Por último, propuso las siguientes excepciones: i) ineptitud sustantiva de la demanda; ii) carencia del derecho sustancial reclamado; iii) prescripción; y iv) la genérica e innominada. 1.3.
La sentencia apelada 7. En sentencia proferida el 30 de septiembre de 2021 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca i) declaró la nulidad parcial de la Resolución 1821 del 3 de julio de 2003; ii) a título de restablecimiento del derecho, condenó a Universidad del Valle a reliquidar la pensión de jubilación sustituida a favor de Martha Lucía Aguirre Quilisman en cuantía equivalente al 100% del promedio salarial devengado durante el último año de servicios, más 1/12 parte de la última prima pagada; iii) declaró probada la excepción de prescripción de las diferencias prestacionales causadas con anterioridad al 31 de marzo de 2011; iv) condenó en costas a la parte vencida. 8.
Para tal efecto, luego de realizar un recuento de algunos preceptos legales y jurisprudenciales aplicables al asunto concluyó lo siguiente5: 8.1. De acuerdo con la Resolución 117 de 1987, expedida por el Consejo Directivo de la Universidad del Valle, los empleados de la institución que al 29 de enero de 1985 se hallaban en cualquiera de las situaciones previstas en los parágrafos 2 y 3 del artículo 1 de la Ley 33 de 1985, se jubilarían con las disposiciones anteriores a la vigencia de dicha ley, esto es, con los previstos en la Resolución 260 del 9 de septiembre de 1976. 8.2.
Al 29 de enero de 1985, el causante de la pensión de jubilación sustituida a Martha Lucía Aguirre Quilisman cumplió con lo dispuesto en los parágrafos 2 y 3 del artículo 1 de la Ley 33 de 1985, toda vez que nació el 18 de noviembre de 1928 y laboró al servicio de la Universidad del Valle como docente de tiempo completo por más de 20 años. 8.3.
Comoquiera que el derecho para percibir la pensión de jubilación por parte del causante se hizo exigible el 31 de diciembre de 2002 (fecha a partir de la cual 5 Samai del tribunal, expediente 76001-23-33-001-2014-00303-01, índice 28, 1_SENTENCIA(.PDF) NroActua 28. 5 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00303-01 (0348-2023) Demandante: Martha Lucía Aguirre Quilismal se reconoció la prestación a Miguel Valero García) y la demanda fue radicada el 31 de marzo de 2014, se declara la prescripción de las diferencias causadas con anterioridad al 31 de marzo de 2011. 8.4.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, y en concordancia del artículo 365 del Código General del Proceso, se condena en costas a la parte vencida. 1.4. El recurso de apelación 9. La Universidad del Valle interpuso recurso de apelación y lo sustentó así6: 9.1. Si bien la Universidad del Valle contaba con un «régimen interno extralegal para jubilación de sus servidores», también es cierto que, este fue derogado mediante la Resolución 117 de 1987 expedido por el Consejo Directivo de la Universidad y reiterado en el Acuerdo 010 del 27 de septiembre de 2000. 9.2.
El causante de la pensión sustituida no era beneficiario de la excepción prevista en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, en tanto que, si bien había consolidado su situación jurídica pensional con anterioridad a la entrada en vigencia de dicha ley, no cumplió con la condición de retiro del servicio, dispuesta en la Resolución 117 de 1987. 9.3.
El artículo 146 de la Ley 100 de 1993, únicamente avaló la legalidad de regímenes especiales de las entidades territoriales y no la de normas expedidas sin competencia por autoridades administrativas por ser ello contrario al orden constitucional. 9.4. De conformidad con el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992, las normas sobre régimen pensional establecida por la Universidad constituyen actos contrarios a la Constitución, motivo por el cual no pueden constituir la base para consolidar derechos. 1.5.
Intervenciones en segunda instancia 10. Conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar. 6 Samai del tribunal, expediente 76001-23-33-001-2014-00303-01, índice 31. 6 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00303-01 (0348-2023) Demandante: Martha Lucía Aguirre Quilismal 1.6.
Concepto del Ministerio Público 11. En esta etapa procesal guardó silencio. 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico 12. Con fundamento en los argumentos expuestos en el escrito de apelación7, el problema jurídico consiste en determinar ¿si Miguel Valero García, causante de la pensión sustituida a la demandante, era beneficiario del régimen convencional previsto por la Resolución 260 de 1976 expedida por el Consejo Directivo de la Universidad del Valle y por ende su pensión debió liquidarse en los términos allí indicados? 2.2.
Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. De las situaciones pensionales definidas por disposiciones municipales, departamentales y por convenciones colectivas suscritas por sindicatos de empleados públicos en vigencia de la Ley 100 de 1993 13. Conforme con lo dispuesto en el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política8 corresponde al Congreso de la República expedir las leyes por medio de las cuales el gobierno nacional debe fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.
Dicha competencia se reiteró con la expedición de la Ley 4ª de 1992, la cual dispuso: «Artículo 1o. El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen salarial y prestacional de: a) Los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico; 7 Que delimita el marco de la competencia del juez de segunda instancia, pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. 8 «Articulo 150.
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública». 7 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00303-01 (0348-2023) Demandante: Martha Lucía Aguirre Quilismal b) Los empleados del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría General de la República; c) Los miembros del Congreso Nacional, y d) Los miembros de la Fuerza Pública.
Artículo 2o. Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios: a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales; b) El respeto a la carrera administrativa y la ampliación de su cobertura; c) La concertación como factor de mejoramiento de la prestación de los servicios por parte del Estado y de las condiciones de trabajo; d) La modernización, tecnificación y eficiencia de la administración pública; e) La utilización eficiente del recurso humano; f) La competitividad, entendida como la capacidad de ajustarse a las condiciones predominantes en las actividades laborales; g) La obligación del Estado de propiciar una capacitación continua del personal a su servicio; h) La sujeción al marco general de la política macroeconómica y fiscal; i) La racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, esto es, las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad; j) El nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño; k) El establecimiento de rangos de remuneración para los cargos de los niveles profesional, asesor, ejecutivo y directivo de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva y de la Organización Electoral; l) La adopción de sistemas de evaluación y promoción basados en pruebas generales y/o específicas.
En el diseño de estos sistemas se tendrán en cuenta como criterios, la equidad, productividad, eficiencia, desempeño y la antigüedad; ll) El reconocimiento de gastos de representación y de salud y de primas de localización, de vivienda y de transporte cuando las circunstancias lo justifiquen, para la Rama Legislativa. (…) Artículo 10.
Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos. 8 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00303-01 (0348-2023) Demandante: Martha Lucía Aguirre Quilismal Artículo 12. <Artículo CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE>9 El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley.
En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad. Parágrafo. El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional». 14. De acuerdo con lo anterior, le corresponde al Congreso de la República dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno nacional al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos; es decir que «se presenta una competencia compartida entre el legislador y el ejecutivo para efectos salariales y prestacionales, en tanto que el Congreso de la República determina, mediante la ley marco, los parámetros generales conforme a los cuales el Gobierno nacional habrá de fijar todos los elementos propios del régimen salarial y prestacional respecto de los empleados públicos.
Lo anterior, en atención a lo dispuesto en los artículos 48 y 150, numeral 19 literales e) y f) de la Constitución Política»10. 15. Así las cosas, resultan contrarias al ordenamiento constitucional y legal, las disposiciones de carácter local como ordenanzas, acuerdos municipales, resoluciones o acuerdos de establecimientos públicos, nacionales o departamentales, que regulen el régimen prestacional de los empleados públicos, así como las normas de orden convencional. 16.
No se desconoce que el artículo 55 de la Constitución Política11 garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales; no obstante, dicha prerrogativa no aplica para los empleados públicos. Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia C-110 de 1994, consideró que una de las excepciones al derecho a la negociación colectiva es el caso de los empleados públicos. 17.
Con todo, en la sentencia C-1234 de 2005, la Corte concluyó que los 9 Artículo declarado CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-315-95 de 19 de julio de 1995, MP. Eduardo Cifuentes Muñoz: «siempre que se entienda que las facultades conferidas al gobierno se refieren, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales». 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 4 de noviembre de 2021, radicado 76001 23 31 000 2010 01286 02 (6097-2019), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 11 Artículo 55.
Se garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley. Es deber del Estado promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo [Resalta la Sala]. 9 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00303-01 (0348-2023) Demandante: Martha Lucía Aguirre Quilismal empleados públicos i) tienen derecho a realizar negociaciones colectivas, pues gozan del ejercicio del derecho de presentar peticiones y consultas, y ser oídos y tenidos en cuenta, con el objeto de alcanzar una concertación voluntaria y libre de las condiciones de trabajo, a fin de garantizar la participación de todos en las decisiones que los afectan; y ii) si bien no gozan de los plenos derechos de asociación y convención colectiva, como ocurre con los trabajadores oficiales, de acuerdo con las normas de orden constitucional y en atención a lo dispuesto en y los Convenios 151 y 154 de la OIT, incorporados a la legislación interna a través de las Leyes 411 de 1998 y 524 de 1999, a estos servidores sí se les permite participar en la determinación de sus condiciones de empleo, siempre y cuando se entienda que la decisión final corresponde al gobierno nacional. 18.
No obstante lo expuesto hasta ahora, para establecer el régimen prestacional de los empleados públicos en el nivel territorial existían regímenes prestacionales extralegales contrarios al ordenamiento superior, lo que impuso que, con el fin de salvaguardar derechos laborales consolidados, la Ley 100 de 1993 resolviera dejar a salvo las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a su entrada en vigencia, en desarrollo del artículo 58 constitucional que ampara los derechos adquiridos. 19.
Así, el artículo 146 de la aludida ley dispuso lo siguiente: «Artículo 146. Situaciones jurídicas individuales definidas por disposiciones municipales o departamentales. Las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente Ley, con base en disposiciones Municipales o Departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales en favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados, continuarán vigentes.
También tendrán derecho a pensionarse con arreglo a tales disposiciones, quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo, hayan cumplido los requisitos exigidos en dichas normas. Lo dispuesto en la presente Ley no afecta ni modifica la situación de las personas a que se refiere este artículo. Las disposiciones de este artículo regirán desde la fecha de la sanción de la presente Ley». 20.
Ahora bien, la Corte Constitucional al analizar la constitucionalidad del mencionado artículo, en la sentencia C- 410 del 28 de agosto de 1997, concluyó: «El inciso primero de la norma en referencia se encuentra ajustado a los preceptos constitucionales y en especial a lo previsto en el artículo 58 de la Constitución Política, 10 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00303-01 (0348-2023) Demandante: Martha Lucía Aguirre Quilismal según el cual ‹se garantizan los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores›.
En efecto, ha expresado la jurisprudencia de la Corporación, que los derechos adquiridos comprenden aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han consolidado y definido bajo la vigencia de la ley, y por ende ellos se encuentran garantizados, de tal forma que no pueden ser menoscabados por disposiciones futuras, basado en la seguridad jurídica que caracteriza dichas situaciones.
Desde luego que lo que es materia de protección constitucional se extiende a las situaciones jurídicas definidas, y no a las que sólo configuran meras expectativas. (…) De esta manera, teniendo en cuenta la intangibilidad de los derechos adquiridos de los pensionados por jubilación del orden territorial antes de la expedición de la ley 100 de 1993, las situaciones jurídicas individuales definidas con anterioridad, por disposiciones municipales y departamentales, deben continuar vigentes.
Por lo tanto, se declarará la exequibilidad del inciso primero del artículo acusado, así como del inciso segundo, en la parte que reconoce el derecho a pensionarse con arreglo a las disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales, para quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo hayan cumplido los requisitos exigidos en dichas normas.
Ello con fundamento en la garantía de los derechos adquiridos, reconocida por el artículo 58 superior, por tratarse de situaciones adquiridas bajo la vigencia de una ley anterior al nuevo régimen de segundad social (ley 100 de 1993). No sucede lo mismo con la expresión contenida en el citado inciso segundo acusado, en virtud de la cual tendrán igualmente derecho a pensionarse con fundamento en las disposiciones señaladas, quienes cumplan ‹dentro de los dos años siguientes› los requisitos exigidos en dichos preceptos para pensionarse.
A juicio de la Corte, ello quebranta el ordenamiento superior, ya que equipara una mera expectativa con un derecho adquirido. Ello impide que los que están próximos a pensionarse -es decir, dentro de los dos años siguientes a la entrada en vigencia de la ley- y que tan solo tienen una mera expectativa de adquirir el derecho, puedan hacerse acreedores a los beneficios propios de la ley 100 de 1993»12.
(subrayado fuera de texto) 21. En línea con lo expuesto, se concluye que la Ley 100 de 1993 protegió los derechos de quienes se pensionaron o cumplieron con los requisitos para ello con regímenes territoriales con anterioridad a su vigencia, pese a su origen extralegal. 22. Ahora bien, valga señalar que la jurisprudencia ha considerado que los reconocimientos pensionales individuales sustentados en convenciones colectivas 12 Corte Constitucional, sentencia C-410 del 28 de agosto de 1997.
M.P. Hernando Herrera Vergara. 11 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00303-01 (0348-2023) Demandante: Martha Lucía Aguirre Quilismal también están comprendidos dentro de los supuestos establecidos en el aludido artículo. Particularmente, esta corporación, en sentencia de unificación de 29 de septiembre de 201113 dispuso: «(…) la negociación colectiva es una manifestación particular del diálogo social, y está considerado como un derecho fundamental básico integrante de la libertad sindical, que en su momento se dio por el convencimiento errado de que la Autonomía Universitaria incluía la potestad de darles un régimen salarial y prestacional a sus empleados y que el Legislador en su libertad configurativa, que no fue declarada inconstitucional la validó o refrendó. Ahora bien, la seguridad jurídica, es un principio del Derecho según el cual los ciudadanos tienen la certidumbre de que el derecho a aplicar, es el previsto en las normas jurídicas y por ello, el Estado debe acatar las normas legales que regulan, en nuestro caso, las relaciones laborales para garantizar los derechos de los asociados.
En otras palabras, la aplicación de las normas legales en materia pensional constituyen la realización de la seguridad jurídica pues los empleados públicos tienen que tener la certeza de quién, cómo y cuándo obtener sus derechos para que entren a formar parte de su patrimonio y puedan denominarse ‹derechos adquiridos›. En ese sentido, existe un derecho adquirido cuando hay situaciones individuales y subjetivas que se han definido bajo el imperio de la ley, de manera que deban ser respetados por las leyes posteriores; sin embargo, en el asunto sub judice ocurrió fue lo contrario, pues el derecho sólo se adquirió a partir de que la ley lo garantizó, antes no estaba cobijado bajo este manto; es más, puede decirse que el derecho sólo se consolidó a partir de la declaración que sobre el derecho se profiera y en los demás asuntos que están sub júdice.
(…) Por lo mismo, el juez no puede alterar la voluntad del legislador, en la aplicación del principio de la confianza legítima, pues el beneficiario de las prestaciones pensionales, inicialmente extralegales, recibe el aval del competente para continuar percibiendo los dineros necesarios para su jubilación, situación que conlleva, también a un derecho adquirido.
En síntesis, aun cuando la Convención Colectiva fue emanada de autoridades incompetentes para la regulación del régimen pensional de los empleados públicos, dicha situación fue convalidada por expresa disposición del legislador a través del referido artículo 146 de la Ley 100 de 1993, cuya constitucionalidad fue avalada por el Órgano que de conformidad con la Constitución Política de 1991 es el encargado de mantener la guarda e integridad del ordenamiento superior». 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de septiembre de 2011, expediente 08001-23-31-000-2005-02866-03 (2434-2010) M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 12 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00303-01 (0348-2023) Demandante: Martha Lucía Aguirre Quilismal 23.
Así las cosas, resulta claro que en materia pensional el legislador previó la protección especial para aquellas personas que con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 adquieran el derecho acorde con disposiciones municipales y territoriales, incluidas las regulaciones contenidas en convenciones colectivas de trabajo. 2.3.
Caso concreto 24. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 24.1. Miguel Valero García nació el 18 de noviembre de 192814. 24.2. Laboró en la Universidad del Valle desde el 17 de septiembre de 195715 hasta el 30 de diciembre de 200216, como profesor titular en el departamento de física de la Facultad de Ciencias. 24.3.
Durante el último año de servicios devengó los siguientes factores salariales17: Concepto Base para calcular los aportes para pensión Si No Sueldo básico X Bonificación por servicios prestados X Excedente X Gastos de representación X Prima de antigüedad X Vacaciones X Bonificación por recreación X Prima de navidad o cuota adicional X Prima de servicios o cuota adicional X Prima de vacaciones X Subsidio familiar x 24.4.
Mediante la Resolución 1821 del 3 de julio de 2003 el rector del ente universitario reconoció al docente una pensión mensual vitalicia de jubilación según 14 Según la copia de la cédula de extranjería vista en Samai del tribunal, expediente 76001-23-33- 001-2014-00303-01, índice 27, 8_ED_2020162295(.rar) NroActua 40, 8_760012333001201400303001EXPEDIENTEDIGI20221108150053, 2020162295.
Pdf, folio 1247. 15 Según el acta de posesión, vista en ibidem, folio 227. 16 Según la Resolución 064 del 21 de enero de 2003, expedida por el rector de la Universidad del Valle, vista en ibidem, folio 230. 17 Según la certificación expedida el 22 de junio de 2016 por el jefe seccional de relaciones laborales de la Universidad del Valle, visto en, ibidem, folios 164 y 165. 13 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00303-01 (0348-2023) Demandante: Martha Lucía Aguirre Quilismal lo dispuesto en la Ley 33 de 1985, en cuantía de $4’318.695, efectiva a partir del 31 de diciembre de 201218. 24.5.
Con escritos del 16 de julio de 200319 y del 12 de marzo de 200420, el pensionado recurrió la anterior decisión, por considerar que no se habían incluido las primas legales recibidas durante el 2002. 24.6. A través de la Resolución 1137 del 19 de abril de 200421 la rectoría de la Universidad confirmó la Resolución 1821 del 3 de julio de 2003. 24.7.
El 29 de octubre de 200822 falleció el pensionado, y con la Resolución 702 del 25 de febrero de 200923 el rector de la Universidad sustituyó la prestación a favor de Tulia Mantilla Bautista, en porcentaje del 90.1671%, y a Martha Lucía Aguirre Quilismal en el 9.8329%.. 24.8. Martha Lucía Aguirre Quilismal24 recurrió la anterior decisión. Dicha decisión fue confirmada por la entidad por medio de la Resolución 2200 del 27 de agosto de 200925. 24.9.
El 21 de septiembre de 201226 falleció Tulia Mantilla Bautista y con la Resolución 1025 del 12 de marzo de 201327, el vicerrector académico de la Universidad del Valle, con funciones delegadas de rector, suspendió el pago de su pensión y ordenó incrementar el porcentaje reconocido a Martha Lucía Aguirre Quilismal en un 100%. 24.10.
Al expediente también se allegó copia de la hoja de vida y antecedentes administrativos de Miguel Valero García. 2.3.1. Valoración probatoria y análisis sustancial del caso concreto 25. De acuerdo con lo expuesto, en primer lugar, la Sala precisa que para establecer si Miguel Valero García, causante de la pensión de jubilación sustituida 18 Samai del tribunal, expediente 76001-23-33-001-2014-00303-01, índice 27, 8_ED_2020162295(.rar) NroActua 40, 8_760012333001201400303001EXPEDIENTEDIGI20221108150053, 2020162295.
Pdf, folios 8 al 10. 19 Ibidem, folio 237. 20 Ibidem, folio 240. 21 Ibidem, folios 241 al 243. 22 Según el registro civil de defunción, visto en ibidem, folio 258. 23 Ibidem, folios 593 al 601. 24 Ibidem, folios 296 al 298. 25 Ïbidem, folios 300 al 306. 26 Según el registro civil de defunción, visto en ibidem, folio 339. 27 Ibidem, folios 655 al 658. 14 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00303-01 (0348-2023) Demandante: Martha Lucía Aguirre Quilismal a Martha Lucía Aguirre Quilismal, tenía derecho a que su situación pensional fuera definida con apego a la Resolución 260 de 1976, expedida por el Consejo Directivo de la Universidad del Valle, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, es necesario acreditar que, al 30 de junio de 1997 contaba con un derecho adquirido, es decir, que cumplía con los requisitos y exigencias del acuerdo convencional. 26.
Para ello se recuerda que el objeto del sub judice es que se reconozca una pensión extralegal en los términos del artículo 2 de la mencionada resolución, según el cual: «(…) A partir de enero 10 de 1976 regirá para el personal docente de la Universidad que cumpla 50 años de edad y 20 de servicio, en organismos del Estado Colombiano, bien sea Nación, Departamento o Municipio o algún establecimiento público, Empresas Industriales y Comerciales del Estado de cualquier nivel, el siguiente régimen de jubilación: 1.
Quien haya prestado servicios continuos o discontinuos a la Universidad del Valle durante un periodo de 0 a 5 años, se le asignará la pensión de jubilación sobre la base del 75% del promedio salarial del último año de servicios más (un doceavo) 1/12 de la última prima pagada. 2. Quien haya prestado sus servicios continuos o discontinuos a la Universidad del Valle durante un periodo de 5 a 10 años, se le asignará la pensión de jubilación sobre la base de un 80% del promedio salarial del último año de servicio más 1/12 de la última prima pagada. 3.
Quien haya prestado sus servicios a la Universidad del Valle durante un periodo de 10 a 15 años, se les asignará la pensión de jubilación sobre la base de un 90% del promedio salarial del último año de servicios más una doceavo 1/12 de la última prima pagada. 4. Quien haya prestado sus servicios a la Universidad del Valle durante un periodo de 15 a 20 años o más se les asignará la pensión de jubilación sobre la base de un 100% del promedio salarial del último año de servicios, más un doceavo (1/12 de la última prima pagada.
PARÁGRAFO: Los tiempos de servicio anotados corresponden a la dedicación de tiempo completo, a efecto de aplicar el beneficio para dedicaciones inferiores al cálculo del tiempo servido a la Universidad del Valle se hará en forma equivalente a la dedicación. Por ejemplo 10 años de servicio en medio tiempo equivaldrán a 5 de tiempo. (…)» 27.
Posteriormente, el ente universitario de educación superior a través de la Resolución 117 del 1987 estableció el siguiente régimen para «los empleados públicos, docentes y administrativos»: 15 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00303-01 (0348-2023) Demandante: Martha Lucía Aguirre Quilismal «Artículo Único: Los empleados públicos docentes y administrativos de la Universidad del Valle que el 29 de enero de 1985 se encontraren en cualquiera de las situaciones previstas en los parágrafos 2 y 3 del artículo 1° de la Ley 33 de 1985, se jubilarán con las disposiciones anteriores a la vigencia de dicha ley; los demás empleados públicos se jubilarán bajo el régimen establecido por la misma ley». 28.
En consecuencia, a partir del 10 de enero de 1976 y hasta el 28 de enero de 1985, la entidad demandada se obligó al reconocimiento de una pensión de jubilación para el docente o trabajador que tuviera 50 años de edad y 15 o 20 años de servicio de dedicación de tiempo completo; no obstante, para aquellos que al 29 de enero de 1985 se hallaren en las situaciones descritas en los parágrafos 228 y 329 de la Ley 33 de 1985 se jubilarían con las disposiciones anteriores a la vigencia de dicha ley. 29.
Así pues, de acuerdo con el material probatorio allegado al plenario, la Sala encuentra acreditado que Miguel Valero García nació el 18 de noviembre de 1928 y durante el periodo comprendido entre el 17 septiembre de 1957 y el 30 de diciembre de 2002, prestó sus servicios en la Universidad del Valle, es decir que se retiró del servicio con más de 74 años de edad y 45 de servicios.
Situación que no fue objeto de reproche alguno. 30. En este punto, se recuerda que aun cuando la situación pensional que cobijó al demandante se derivó de normativas emanadas de autoridades incompetentes para la regulación pensional de los empleados públicos, dicha situación fue convalidada por disposición del artículo 14 de la Ley 100 de 1993, cuya constitucionalidad fue avalada por la Corte Constitucional. 31.
En efecto, conforme con lo anterior, se concluye que a la fecha en que entró en vigencia la Ley 100 de 1993 en el sector territorial, el demandante tenía consolidada su situación, pues para el 30 de junio de 1997, tenía más de 68 años de edad y había prestado más de 38 años de servicios en la Universidad del Valle y, por tanto, podría ser beneficiario de las disposiciones contenidas en la Resolución 260 del 9 de septiembre de 1976 suscrita por el ente territorial. 28 Parágrafo 2.
Para los empleados oficiales que a la fecha de la presente Ley hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente Ley. Quienes con veinte (20) años de labor continua o discontinua como empleados oficiales, actualmente se hallen retirados del servicio, tendrán derecho cuando cumplan los cincuenta (50) años de edad, si son mujeres, o cincuenta y cinco (55), si son varones, a una pensión de jubilación que se reconocerá y pagará de acuerdo con las disposiciones que regían en el momento de su retiro. 29 Parágrafo 3.
En todo caso, los empleados oficiales que a la vigencia de esta Ley, hayan cumplido los requisitos para obtener pensión de jubilación, se continuarán rigiendo por las normas anteriores a esta Ley. 16 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00303-01 (0348-2023) Demandante: Martha Lucía Aguirre Quilismal 32. De otra parte, esta Sala advierte que no le asiste razón al apelante en afirmar que el pensionado no cumplió con la condición de retiro del servicio contenida en la Resolución 117 de 1987, toda vez que el estatus pensional se cumplió en vigencia de la Resolución 260 de 1976 [el 18 de noviembre de 1978, cuando cumplió el requisito de la edad, pues el de tiempo de servicios lo completó el 17 de septiembre de 1977], es decir antes de la expedición de la aludida Resolución 117, de manera que su retiro únicamente constituía requisito para comenzar a disfrutar de la prestación, pero no para la convalidación del régimen pensional de la universidad. 33.
Ciertamente, en este punto se reitera que para el 28 de enero de 1985 el demandante tenía 56 años de edad y 27 de servicios, es decir que para ese momento ya cumplía con los requisitos previstos en el artículo 2 de la Resolución 260 de 1976. Así las cosas, por todo lo anterior, esta Sala confirmará la sentencia de primera instancia, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por Martha Lucía Aguirre Quilismal sustituta de la pensión de Miguel Valero García. 34.
Por último, con fundamento en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, el tribunal condenó en costas a la entidad demandada, decisión que, si bien no fue objeto de reproche, lo cierto es que en el recurso de apelación se solicitó revocar la sentencia de primera instancia en su integridad, por tanto, la Sala estima que, por ser la condena en costas un punto íntimamente ligado con la decisión, en esta oportunidad será objeto de análisis. 35.
Así las cosas, se advierte que el a quo, de manera restrictiva condenó en costas a la parte demandada sin realizar un examen de aspectos relevantes para su imposición, como la temeridad o la mala fe en que pudo haber incurrido la parte vencida, pese a que para ello debió tener certeza de la conducta desplegada por aquella y comprobar si se causaron dichas costas, razón por la cual, al no predicarse el mal proceder de la demandada, se revocará la decisión del juez de primera instancia en lo que respecta a este punto. 2.4.
Costas 36. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. 17 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00303-01 (0348-2023) Demandante: Martha Lucía Aguirre Quilismal En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 37.
Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 38. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma30. 39.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 40. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 3.
Conclusión 41. Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que Miguel Valero García, causante de la pensión sustituida a Martha Lucía Aguirre Quilismal, cumplió con los requisitos necesarios para acceder a la pensión convencional de jubilación prevista Resolución 260 de 1976 expedido por el Consejo Directivo de la Universidad del Valle.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 30 En igual sentido ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 1° de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 18 Radicado: 76001-23-33-000-2014-00303-01 (0348-2023) Demandante: Martha Lucía Aguirre Quilismal F A L L A: Primero. Revocar el ordinal séptimo de la sentencia del 30 de septiembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, y en su lugar, se dispone: no condenar en costas de primera instancia. Segundo. Confirmar en lo demás la sentencia recurrida, de conformidad con lo expuesto en esta decisión. Tercero. No condenar en costas en esta instancia. Cuarto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado.
Quinto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DMGT