Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SALA DIEZ ESPECIAL DE DECISIÓN CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Revisión automática de acto sancionatorio Ley 2094 de 2021 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 (11159) Demandante Walfrando Adolfo Forero Bejarano Demandado Procuraduría General de la Nación1 Decisiones recurridas: Decisión del 9 de noviembre de 2023, proferida por la Procuraduría General de la Nación - Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular, dentro del proceso disciplinario IUS-E-2016-83092 / IUCD 2016-872215 Temas: Control automático de la sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad impuesta a un servidor público de elección popular SENTENCIA DE REVISIÓN ASUNTO La Sala decide el recurso extraordinario de revisión regulado en los artículos 54 a 60 de la Ley 2094 de 2021 de acuerdo con lo dispuesto en la sentencia C-030 de 2023 y el auto de unificación jurisprudencial proferido por la Sala Plena de esta corporación del 3 de diciembre de 20242 dentro del proceso de la referencia. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La solicitud de revisión automática de la decisión disciplinaria3 1. Por Oficio SDJ-SEP- No. 195 del 24 de enero de 2024, el presidente de la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular de la Procuraduría General de la Nación remitió el proceso disciplinario con radicado IUS-E-2016-83092 / IUCD 2016-872215, con el fin de que se surtiera la revisión de que trata el artículo 54 de la Ley 2094 de 2021, en cumplimiento de lo ordenado por la Corte Constitucional en la sentencia C-030 de 2023. 1 En adelante PGN. 2 Proferido dentro del proceso con radicado 11001–03–15–000–2023–00871–00. 3 Índice 9, Samai). 2 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
Lo anterior en consideración a que, mediante acto del 9 de noviembre de 2023, esa sala confirmó la decisión de primera instancia que impuso sanción de destitución e inhabilidad general a Walfrando Adolfo Forero Bejarano, alcalde de Tocancipá (Cundinamarca). 1.2. Trámite del proceso disciplinario ante la Procuraduría General de la Nación 3.
Como actos relevantes dentro del trámite disciplinario se destacaron los siguientes: 3.1. Walfrando Adolfo Forero Bejarano fue elegido alcalde del municipio de Tocancipá (Cundinamarca) por el periodo constitucional 2016-2019. 3.2. El 18 de marzo de 2016 mediante un escrito anónimo se presentó queja disciplinaria ante la Procuraduría Provincial de Zipaquirá, en la que se denunció que como alcalde del municipio de Tocancipá (Cundinamarca) se enriqueció de manera ilícita con múltiples actividades como la sobrevaloración de terrenos, recibimiento de dádivas para otorgar licencias y la compra de varios inmuebles para su familia4. 3.3.
Por medio de auto del 10 de junio de 2016, la Procuraduría Provincial de Zipaquirá ordenó abrir indagación preliminar con fundamento en la queja referida, con el fin de determinar la ocurrencia de los hechos y si constituían falta disciplinaria5. 3.4. Con auto del 8 de agosto de 2016 tal autoridad decidió acumular la indagación preliminar iniciada con la radicada IUS-2016-83092 que inició con apoyo en igual denuncia y en contra de varios concejales del municipio de Tocancipá (Cundinamarca)6. 3.5.
A través de la Resolución 021 del 15 de enero de 2018, el procurador general de la Nación reasignó la competencia para tramitar el proceso disciplinario a la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Judicial y la Policía Judicial7. 3.6. Con auto del 8 de marzo de 2018, la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Judicial y la Policía Judicial ordenó la apertura formal de la investigación disciplinaria en contra de Walfrando Adolfo Forero Bejarano por su posible «enriquecimiento ilícito» «[ ] el cual presuntamente tuvo su origen en la apropiación indebida de recursos públicos y en la recepción de sobornos por la adjudicación de contratos públicos […]» pues tuvo injerencia en la adquisición de los predios en los que se desarrolló la construcción del proyecto de vivienda de interés social Torres 4 Índices 9 y 65, Samai.
Folios 1 y 2 del Cuaderno 1 del expediente disciplinario, (Folios 3 y 4 del archivo PDF). 5 Índices 9 y 65, Samai. Folios 3 y 4 del Cuaderno 1 del expediente disciplinario, (Folios 4 y 5 del archivo PDF). 6 Índices 9 y 65, Samai. Folios 73 y 74 del Cuaderno 1 del expediente disciplinario, (Folios 71 y 72 del archivo PDF). 7 Índices 9 y 65, Samai.
Folios 43 y 44 PDF del Cuaderno 1, parte 2 del expediente disciplinario, 3 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de San Juan y en el primer proceso de contratación de la construcción del anillo vial Verganzo8. 3.7.
Mediante la Resolución 225 del 28 de mayo de 2018 el procurador general de la Nación reasignó la competencia para adelantar el proceso disciplinario a la Procuraduría Delegada para la Defensa del Patrimonio Público, la Transparencia y la Integridad9. 3.8. A través de auto del 24 de abril de 2018, la procuraduría aludida determinó el cierre de la investigación disciplinaria para su evaluación, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 160A de la Ley 734 de 200210. 3.9.
Mediante auto del 12 de junio de 2019, la Procuraduría Delegada para la Defensa del Patrimonio Público, la Transparencia y la Integridad formuló pliego de cargos en contra de Walfrando Adolfo Forero Bejarano por los siguientes tres cargos11: (i) Incremento injustificado de su patrimonio y el de su grupo familiar. Modalidad de la conducta «por acción» y forma de culpabilidad «a título de dolo»: «[ ] De acuerdo con el material probatorio arrimado al proceso, se tiene demostrado que el señor Walfrando Adolfo Forero Bejarano, en su condición de alcalde del municipio de Tocancipá - Cundinamarca, posiblemente incrementó de manera injustificada su patrimonio, toda vez que de acuerdo con el informe técnico financiero elaborado por funcionarios de la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales de la Procuraduría General de la Nación, al confrontar las fuentes de sus ingresos percibidas con los usos generados, se encontró una diferencia sin justificación alguna ( ) La prueba técnica permite finalmente determinar que WALFRANDO ADOLFO FORERO BEJARANO y su grupo familiar, conformado por su esposa LIZETH ANDREA REINA BULLA y sus hijos VANEZA FORERO ARÉVALO y JUAN ESTEBAN FORERO SÁNCHEZ, incrementaron su patrimonio, hasta el momento presuntamente de manera injustificada, en el periodo 2016 a 2018, por la suma de NOVECIENTOS CINCUENTA Y UN MILLONES TRESCIENTOS NOVENTA Y SEIS MIL PESOS ($951.396.000).
( ) Con el anterior comportamiento, el señor WALFRANDO ADOLFO FORERO BEJARANO, en su condición de alcalde del municipio de Tocancipá, para la época indicada y conforme a las pruebas obrantes en la actuación, probablemente incurrió en la conducta de incrementar su patrimonio injustificadamente no solamente el propio, sino el de su grupo familiar integrado por su esposa y dos hijos, con lo cual podría estar incurso en la falta gravísima contemplada en el inciso 2° numeral 3° del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 C.D.U., consistente en: "Incrementar injustificadamente el patrimonio en forma directa en favor propio o de un tercero, permitir o tolerar que otro lo haga" […]».
(ii) Walfrando Adolfo Forero Bejarano incumplió el deber de presentar en debida 8 Índices 9 y 65, Samai. Folios 45 y 46 PDF del Cuaderno 1, parte 2; y folios 1 a 19 del del Cuaderno 1, parte 3 expediente disciplinario. 9 Índices 9 y 65, Samai. Folios 205 a 214 del Cuaderno 1 parte 4 del expediente disciplinario, (Folios 12 a 20 del archivo PDF). 10 Índices 9 y 65, Samai.
Folios 97 del Cuaderno 3, parte 2 del expediente disciplinario, (Folios 49 del archivo PDF). 11 Índices 9 y 65, Samai. Folios 113 a 135 del Cuaderno 3 «Pliego de Cargos» del expediente disciplinario, (Folios 7 y 52 del archivo PDF). 4 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co forma la declaración juramentada de bienes y rentas.
Modalidad de la conducta «por acción», calificación de la falta como «grave» y forma de culpabilidad «a título de dolo»: «[ ] De acuerdo al material probatorio arrimado al proceso, se tiene demostrado que el servidor WALFRANDO ADOLFO FORERO BEJARANO en su condición de alcalde del municipio de Tocancipá - Cundinamarca, posiblemente omitió el deber de presentar la declaración juramentada de bienes y rentas y actividad económica, correspondiente al año 2016 toda vez que de acuerdo a los resultados de la visita especial efectuada por servidor comisionado de esta Delegada, se demostró que el investigado incumplió la obligación consagrada en el artículo 13 de la Ley 190 de 1995.
De igual manera, en la declaración juramentada de bienes que presentó al momento de tomar posesión del cargo como alcalde del municipio de Tocancipá para el periodo 2016 o 2019, no declaró ni relacionó la Sociedad MEGAPOLIS 36Z S.A., en la cual tiene participación el investigado WALFRANDO ADOLFO FORERO BEJARANO, sociedad constituida en la República de Panamá ( ) En ese orden de ideas, la posible conducta desplegada por el doctor WALFRANDO ADOLFO FORERO BEJARANO, se describe en la desatención del deber que le corresponde cumplir en su condición de alcalde del municipio de Tocancipá - Cundinamarca, consagrado en el numeral 1° del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 consistente en "Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, los tratados de Derecho Internacional Humanitario, las leyes, los decretos ( )".
Deber que por remisión normativo corresponde al consagrado en el artículo 13 de la Ley 190 de 1995: "Por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la Administración Pública y se fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupción administrativa", conocido como estatuto anticorrupción, en el cual se exige a los servidores públicos que para tomar posesión del cargo y para el desempeño del mismo, será requisito presentar una declaración juramentada de bienes, la cual deberá ser actualizada.
En concordancia con lo anterior, incumplió la obligación consagrada en el artículo 15 de la Ley 190 de 1995 o "Estatuto Anticorrupción", según el cual será requisito para la posesión suministrar la información sobre la actividad económica privada del servidor público, detallando la participación en sociedades o en cualquier actividad privada de carácter económico o sin ánimo de lucro de la cual haga parte, dentro о fuera del país […]».
(iii) Walfrando Adolfo Forero Bejarano incumplió con el deber de presentar el informe que debía radicar en cumplimiento de la comisión a la que fue enviado en España. Modalidad de la conducta «por acción», calificación de la falta como «grave» y forma de culpabilidad «a título de dolo»: «[ ] De acuerdo al material probatorio arrimado al proceso, se encuentra demostrado que el servidor WALFRANDO ADOLFO FORERO BEJARANO en su condición de alcalde del municipio de Tocancipá - Cundinamarca, posiblemente incumplió lo señalado en el numeral 3° del Acuerdo No. 16 del 08 de noviembre de 2016 del Concejo de Tocancipá - Cundinamarca, en el cual se autorizó mediante comisión la salida del país del alcalde para asistir a la MISIÓN ACADÉMICA EUROPA 2016 en las ciudades españolas de Barcelona y Bilbao del 12 al 18 de noviembre de 2016, comisión en la que se le pagaron viáticos con recursos del erario público municipal, Acuerdo en el cual se exigía que una vez culminada la comisión el alcalde WALFRANDO ADOLFO FORERO BEJARANO debía presentar en un término no superior a quince (15) días hábiles, informe completo de las actividades realizadas y de los gastos asumidos por el municipio en la misión académica efectuada. 5 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conforme al resultado de la visita especial efectuada por funcionario comisionado en la Secretaría del Concejo del municipio de Tocancipá - Cundinamarca, se logró establecer que el alcalde WALFRANDO ADOLFO FORERO BEJARANO, incumplió lo señalado en el Acuerdo No. 016 de 2016 del Concejo de Tocancipá, pues no presentó ante dicha Corporación informe de su gestión ni tampoco de los gastos incurridos con cargo al presupuesto del municipio, de la actividad académica realizada los días 12 a 16 de noviembre de 2016 en las ciudades de Barcelona y Bilbao en España ( ) En ese orden de ideas, la posible conducta desplegada por el doctor WALFRANDO ADOLFO FORERO BEJARANO, se describe en la desatención del deber que le corresponde cumplir en su condición de alcalde del municipio de Tocancipá - Cundinamarca, consagrado en el numeral 1° del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 consistente en "Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, los tratados de Derecho Internacional Humanitario, las leyes, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales " (Subrayado y negrilla nuestro) Deber que por remisión normativa corresponde a lo preceptuado en el numeral 3° del Acuerdo 16 del 08 de noviembre de 2016 del Concejo de Tocancipá Cundinamarca, en el cual se establece que una vez cumplida la comisión, el alcalde WALFRANDO ADOLFO FORERO BEJARANO debía presentar en un término no superior a quince (15) días hábiles, un informe completo de las actividades realizadas y de los gastos asumidos por el municipio en la Misión Académica Europа 2016, informe que de acuerdo a las pruebas practicadas nunca fue presentado por el disciplinado a la Corporación Municipal.
De igual manera, incumplió con la obligación consagrada en el artículo 111 de la Ley 136 de 1994: "Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios ", según la cual al término de las comisiones superiores a cuatro (4) días y dentro de los quince (15) días siguientes, el alcalde deberá presentar al Concejo, un informe sobre el motivo de la comisión, duración, costos y resultados obtenidos en beneficio del municipio, toda vez que de acuerdo a las pruebas practicadas no presentó informe alguno […]». 3.10.
En el acto disciplinario de primera instancia del 16 de diciembre de 202112, la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública sancionó a Walfrando Forero Bejarano con la destitución e inhabilidad general para ejercer la función pública por el término de 11 años al encontrarlo responsable por los dos primeros cargos. 3.11. Mediante acto sancionatorio del 9 de noviembre de 2023, la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular confirmó parcialmente la decisión de primera instancia en cuanto a la sanción impuesta por el primer cargo relacionado con la comisión de la falta prevista en el artículo 48.3 de la Ley 734 de 2002 y revocó la relacionada con el segundo. De igual manera, la sanción la fijó en destitución y 10 años y 6 meses de inhabilidad. 3.12.
Walfrando Forero Bejarano fue elegido nuevamente como alcalde del municipio de Tocancipá (Cundinamarca) por el periodo constitucional 2024 a 2027, según credencial formato E-27 proferida por la Comisión Escrutadora Municipal de la Registraduría Nacional del Estado Civil del 3 de noviembre de 2023. 12 Índices 9 y 65, Samai. Folios 1 a 49 del archivo «Primera instancia fallo disciplinario» del expediente disciplinario. 6 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3.
Decisión disciplinaria de primera instancia13 4. La Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública en el acto disciplinario del 16 de diciembre de 2021 declaró responsable a Walfrando Forero Bejarano por el primero y segundo cargos imputados. Como consecuencia de lo anterior, le impuso la sanción de destitución e inhabilidad general para ejercer la función pública por el término de 11 años.
La decisión se fundamentó en lo siguiente: 5. Primer cargo: incremento patrimonial injustificado. 5.1. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional [sentencia C-310 de 1997] le correspondía al Estado probar el incremento patrimonial y, una vez acreditado, al disciplinado le incumbía sustentarlo porque el artículo 122 de la Carta Política determinó un deber específico de transparencia al exigir a los servidores públicos declarar bajo juramento el monto de sus bienes y rentas. 5.2.
Del informe técnico emitido por la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales de la PGN14 del 28 de diciembre de 2020 [citó el texto del informe], con el que aclaró y complementó el informe técnico elaborado por la firma Investigaciones Estratégicas & Asociados del 18 de septiembre de 2019 presentado por la defensa del disciplinado, se pudo concluir lo siguiente: (i) la firma Investigaciones Estratégicas & Asociados incurrió en inconsistencia entre los valores que expuso en su informe [anexo 27] y los que Walfrando Forero Bejarano declaró por ingresos ante la DIAN por los años 2016 y 2017;
(ii) Lizeth Andrea Reina Bulla, cónyuge del disciplinado, no contaba con empleo y sus ingresos provenían de lo que este le giraba por manutención (67%). No era creíble el testimonio de Gladys Bulla Rojas [su madre], que afirmó que le enviaba dinero para sus gastos, pues no se aportó constancia de las transferencias y tampoco existieron retenciones del gobierno nacional;
(iii) para el caso de Vanesa Forero Arévalo, hija del disciplinado, se identificó que sus ingresos tenían como fuente a su madre, Mabel Arévalo, y a su padre. También que aumentaron cada año [2016, 2017 y 2018] y que la ejecución de sus gastos fue menor a los recursos recibidos; (iv) en relación con Juan Esteban Forero Sánchez, hijo del disciplinado, para los años 2016, 2017 y 2018 solo recibió dinero por parte de su padre y sus gastos fueron inferiores a sus ingresos;
(v) por lo anterior, se concluyó que «[ ] el investigado y su núcleo familiar presentaron incremento patrimonial no justificado, que no guarda[ba] relación con las actividades económicas reportadas por ellos y que e[ra] factible [sic] concluir que correspond[ían] al cargo de alcalde de Toncancipá, lo que además sup[uso] una elevada capacidad de gasto, que como se ha dicho.
Más aun, no guard[ó] coherencia con los ingresos que de manera legal se encontr[aban] declarados y sustentados en las declaraciones de bienes y rentas ante la DIAN [ ]» [sic]. 13 Índices 9 y 65, Samai. Folios 127 a 151 del cuaderno 6 del proceso disciplinario (154 a 158 del archivo PDF). 14 En adelante DNIE. 7 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.3.
En ese sentido, el disciplinado incurrió en la falta gravísima tipificada en el artículo 48.3 de la Ley 734 de 2002 «[…] dado que, en virtud del material probatorio obrante en el dossier, se observ[ó] que el señor WALFRANDO FORERO BEJARANO, y su núcleo familiar, no justificaron de manera alguna la razón por la cual sus ingresos fueron superiores durante las vigencias 2016 a 2018 y que no te[nían] relación alguna con sus emolumentos salariales […]». 5.4.
La actuación del disciplinado afectó el deber funcional [ilicitud sustancial] como alcalde municipal de Tocancipá (Cundinamarca), toda vez que inobservó el principio de moralidad administrativa que implica actuar de acuerdo con lo previsto en la ley y de manera honesta. Con su actuar persiguió intereses particulares y generó falta de credibilidad en los ciudadanos, lo que se demostró con «[…] las cifras y el análisis realizado por la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales en la complementación y adición al informe técnico rendido por la firma INVESTIGACIONES ESTRATEGICAS & ASOCIADOS [ ]». 5.5.
Walfrando Forero Bejarano desarrolló el comportamiento a título de dolo porque tuvo pleno conocimiento del incremento de su patrimonio con sus movimientos financieros y los de su familia. A ello se sumó que conocía la función de su cargo y la obligación de declarar sus ingresos y gastos, pues fue concejal en el municipio de Upala y luego de Tocancipá (Cundinamarca) por los periodos 2001 a 2002 y 2004 a 2007, respectivamente. 6.
Segundo cargo: incumplimiento del deber de presentar en debida forma la declaración juramentada de bienes y rentas. 6.1. Walfrando Forero Bejarano en la declaración que radicó para tomar posesión como alcalde del municipio de Tocancipá (Cundinamarca) en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 190 de 1995 no declaró en sus actividades económicas privadas su participación accionaria en la sociedad Megápolis 36Z S.A. constituida en la ciudad de Panamá. El disciplinado, de acuerdo con la declaración de su contador, Luis Eduardo Morales Galeano, ocultó tal información a este y a las autoridades administrativas y actuó de esta manera sin que pudiera ser excusado porque «[…] supuestamente se hubiese vendido o enajenado con anterioridad a la fecha de la posesión [ ]».
Tal venta tampoco se acreditó, pues se aportó un contrato de compraventa incompleto. 6.2. Por lo anterior, la conducta del mencionado constituyó el incumplimiento del deber previsto en los artículos 34.1 de la Ley 734 de 2002 y 13 de la Ley 190 de 1995 al no actualizar en su declaración de bienes y rentas del año 2016 su actividad económica privada dentro y fuera del país. La falta es grave y el actuar se desplegó con dolo, puesto que el disciplinado conocía el deber de presentar la declaración de bienes y rentas. 6.3.
La conducta perturbó la función pública porque con su proceder afectó «[…] la confianza y credibilidad que debe observarse en el actuar de todo servidor público, que en otros términos implica el ajuste de la conducta del servidor al camino trazado por el legislador […]». 8 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.
Dosificación de la sanción por la declaración de responsabilidad por el primero y segundo cargo: 7.1. La sanción que correspondía imponer era la de destitución e inhabilidad de acuerdo con lo previsto en el artículo 44.21 de la Ley 734 de 2002 y los criterios de graduación señalados en los artículos 46 y 47 ibidem. Así, el disciplinado no actuó con diligencia y cuidado en el desempeño del cargo, pues las conductas al perseguir intereses particulares afectaron la gestión. Además, estas causaron grave daño social, por cuanto por el cargo que ostentaba debía destacarse por su transparencia, imparcialidad, independencia y moral social, todo lo cual quedó comprometido con el incremento patrimonial injustificado.
A ello se sumó que conocía la ilicitud de su proceder y pertenecía al nivel directivo de la entidad. 7.2. Por lo expuesto, y en consideración a que infringió varias disposiciones de la ley disciplinaria [ artículo 47.2 ibidem] «[…] se incrementará la sanción en otro tanto, se tiene que, en el presente caso se probó que el servidor infringió con la primera actuación, la conducta fue con falta gravísima a título de dolo y la segunda con falta grave a título de dolo, por lo que la sanción a imponer será la de DESTITUCIÓN e INHABILIDAD GENERAL por el término de ONCE (11) AÑOS […]» [sic]. 8.
Tercer cargo: incumplimiento del deber de presentar el informe luego de la comisión a la que fue enviado en España. 8.1. Los hechos por los que se formuló el cargo no existieron. Así se corroboró con la visita efectuada a las instalaciones del concejo municipal de Tocancipá el 20 de septiembre de 2019 y con la respuesta ofrecida por su presidente el 14 de agosto de 2019 en la que informó que el disciplinado sí presentó el informe que le correspondía luego de regresar de la comisión. 1.3.
El recurso de apelación15 9. Walfrando Forero Bejarano interpuso el recurso de apelación en contra de la decisión disciplinaria de primera instancia para que fuera revocada. La apelación se fundamentó en lo siguiente: 9.1. Durante el desarrollo del proceso disciplinario se vulneró el debido proceso por cuanto (i) la investigación se fundamentó en una queja anónima que no cumplió con los requisitos de ley al no acompañarse de pruebas;
(ii) se configuró la caducidad de la acción disciplinaria; (iii) la PGN extralimitó su competencia a formular los cargos segundo y tercero; (iv) se investigó a los familiares del disciplinado sin pruebas de que sus movimientos patrimoniales tuvieran relación con la función pública que desempeñaba aquel. Además, se investigó a un menor de edad sin respeto de los dispuesto en el artículo 9 de la Ley 1098 de 2006; y (v) el informe de la DNIE se rindió por fuera del término otorgado para practicar las pruebas. 9.2.
La PGN carecía de competencia para sancionar con destitución e inhabilidad a un funcionario elegido por voto popular. Tal actuación vulneró el artículo 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos que limitó la restricción de 15 Índice 9 y 65, Samai. Folios 172 a 197 del cuaderno 06 del proceso disciplinario (Folios 222 a 273 del archivo PDF). 9 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los derechos políticos a una decisión judicial [sentencia caso Petro Urrego vs Colombia].
La Ley 2094 de 2021 no acató los estándares internacionales fijados en la sentencia mencionada porque se dotó a una autoridad administrativa de funciones jurisdiccionales y, en consecuencia, se le permitió restringir derechos políticos. 9.3. En cuanto al primer cargo: 9.3.1. El disciplinado justificó el incremento de su patrimonio y el de su grupo familiar, puesto que se probó con el informe técnico elaborado por la empresa Investigaciones Estratégicas & Asociados que sus «ingresos» fueron superiores a sus gastos, el cual fue avalado por la DNIE en el informe del 28 de diciembre de 2020.
No obstante, la PGN valoró de manera «contraevidente» este último informe que aceptó que los ingresos del disciplinado fueron superiores a sus gastos y que procedieron de la empresa Manufacturas en Madera Cimitarra. Además, la PGN no valoró todos los documentos allegados con el informe técnico de la empresa aludida y obvió el hecho de que el flujo de caja [recurso que se recibía] era diferente de los ingresos tributarios. 9.3.2.
La «supuesta» inexactitud en la declaración privada del impuesto de renta no era prueba de un incremento patrimonial injustificado. Las cifras que se incluyeron en los informes técnicos correspondían al «flujo de caja» de los recursos que recibió el disciplinado. Los montos que se señalaron en las declaraciones de renta eran ingresos tributarios o causados y su declaración siguió las líneas del Estatuto Tributario [artículos 574 y 596] que permitía corregir las inexactitudes en la declaración. 9.3.3.
La PGN desconoció la dinámica de la relación comercial del disciplinado con la empresa Manufacturas en Maderas Cimitarra, puesto que esta presentaba saldos pendientes por concepto de arrendamiento o transporte en favor de aquel, registrados en cuentas por pagar y al no ser recibidos en una vigencia fiscal no tenían que ser declarados en esta.
Los ingresos que el sancionado tuvo por los años 2016, 2017 y 2018 se certificaron con los anexos del informe técnico de la empresa Investigaciones Estratégicas & Asociados, con la certificación que el revisor fiscal de la empresa Manufacturas en Maderas Cimitarra profirió y las declaraciones de Delio Villamil Florián [contador del disciplinado], Jonattan Adrián Álvarez y Nancy Yasmín Galvis Garzón, contadores de tal empresa. 9.3.4.
Con los ingresos y créditos incluidos en las declaraciones de renta de los años 2016 y 2017, entre los que se encontraban salarios, arrendamientos, honorarios de transporte y créditos otorgados por Manufacturas en Maderas Cimitarra, y los recibidos por los otros miembros del grupo familiar cuyo origen no era el disciplinado, se justificó el incremento patrimonial.
Al expediente se allegaron los extractos bancarios, contratos de prestación de servicios, de arrendamientos, entre otras pruebas documentales y testimoniales con las que se acreditó la existencia de tales recursos. 9.3.5. En relación con el primer cargo no se configuró la ilicitud sustancial. La decisión de primea instancia fue incongruente, puesto que se refirió a la omisión de declarar recursos en la declaración de renta, pese a que se trataba de establecer un incremento injustificado del patrimonio.
Además, en este último 10 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aspecto se probó que tal aumento sí estuvo justificado. Finalmente, la PGN afirmó que Walfrando Forero Bejarano desvió el ejercicio de la función pública para lograr intereses particulares sin sustento probatorio alguno. 9.3.6.
El actuar del disciplinado no fue doloso. El acto sancionatorio de primera instancia omitió señalar cuál era el conocimiento que tuvo sobre el movimiento del patrimonio de su grupo familiar. Por el contrario, Walfrando Forero Bejarano entregó toda la información sobre su patrimonio y el de su familia. 9.4. Frente al segundo cargo: 9.4.1.
El disciplinado no omitió presentar la declaración juramentada de bienes y rentas del año 2016 y su participación accionaria en la empresa Megápoliz 36z S.A. y esta fue vendida cuando no era sujeto disciplinable [2015]. La primera instancia descartó sin fundamento las pruebas que demostraron la venta y que no se ocultaron los recursos, como lo era el contrato de compraventa, la declaración de bienes y rentas radicada cuando se posesionó como alcalde, el acta de la asamblea general de accionista de la empresa, las declaraciones de impuesto a la riqueza y activos en el exterior presentada ante la DIAN en el 2015 y la cuenta bancaria en Panamá. 9.4.2.
La declaración juramentada de bienes y rentas del año 2016 diligenciada el 22 de diciembre de 2015 era válida, pues el periodo constitucional como alcalde inició el 1 de enero de 2016 según lo previsto en el artículo 314 de la Constitución política. Por ende, no era cierto que el disciplinado hubiese omitido actualizarla. 9.4.3. El acto administrativo sancionatorio no analizó la ilicitud sustancial ni fundamentó la supuesta vulneración de los principios de la función pública.
Por el contrario, se contradijo, puesto que unas veces indicó que la falta se estructuró por la no actualización de la declaración de bienes y rentas y otras porque no se incluyó la participación en la sociedad Megápoliz 36Z S.A.S. 1.4. Decisión disciplinaria de segunda instancia objeto de revisión16 10. La Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular en decisión del 9 de noviembre de 2023 confirmó parcialmente el acto de primera instancia. La decisión avaló la sanción impuesta por el primer cargo relacionado con la comisión de la falta prevista en el artículo 48.3 de la Ley 734 de 2002 y revocó la relacionada con el segundo. De igual manera, modificó la sanción y la fijó en destitución y 10 años y 6 meses de inhabilidad general.
Fundamentó la decisión en lo siguiente: 11. Sobre la competencia de la PGN para proferir la decisión disciplinaria: 11.1. La Constitución Política en el artículo 277.6 otorgó la competencia a la PGN para investigar y sancionar a los servidores públicos de elección popular. Tal potestad fue ratificada por la Corte Constitucional en la sentencia C-030 de 2023 cuando examinó la constitucionalidad de la Ley 2094 de 2021 expedida con el fin 16 Índices 9 y 65, Samai.
Folios 354 a 379 del cuadro 8 del expediente disciplinario [ 2 a 51 del archivo PDF). 11 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de adecuar el ordenamiento jurídico a lo ordenado en la sentencia proferida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos el 8 de julio de 2020, con la salvedad de que las sanciones de destitución e inhabilidad requería de la intervención final de un juez. 11.2.
La Ley 1952 de 2019 modificada por la Ley 2094 de 2021, que comenzó a regir el 29 de marzo de 2022, regló la función disciplinaria. Sin embargo, los procesos en los que para tal fecha se había notificado el pliego de cargos se debían gobernar por la Ley 734 de 2002 que en su artículo 2 reguló la competencia de la PGN para adelantar el trámite y fijó en su artículo 25 como destinatarios de la ley disciplinaria a los servidores públicos sin hacer distinciones. 11.3.
El artículo 16 de la Ley 2094 de 2021 creó la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular. El Decreto 1851 de 2021 en su artículo 11 le asignó la función de conocer de la segunda instancia de los procesos diligenciados contra servidores públicos de elección popular por los procuradores delegados, regionales, distritales y provinciales.
Por lo tanto, en el presente caso la sala aludida sí tenía competencia, máxime cuando el recurso de apelación se radicó en vigencia de la Ley 734 de 2002. 12. Sobre las pruebas pedidas en segunda instancia: 12.1. se decidió dar valor probatorio a los documentos aportados con el recurso de apelación; sin embargo, no se decretó la ampliación del informe rendido por la empresa Inversiones Estratégicas & Asociados S.A.S para referirse al informe presentado por la DNIE de la PGN del 28 de diciembre de 2020 porque no lo refutó durante su traslado. 13.
Sobre las irregularidades procesales alegadas por la defensa se indicó que todas las que expuso [5 en total] fueron resueltas por la primera instancia. Sin embargo, respecto de ellas en esta instancia se precisó lo siguiente: 13.1. En relación con que la investigación se inició con fundamento en una queja anónima que no cumplió con los requisitos legales y que abordó hechos no incluidos en esta.
Al respecto, el disciplinado no explicó los requisitos incumplidos y, por el contrario, la queja acató los previstos en el artículo 81 de la Ley 962 de 2005, pues se refirió a hechos y a personas claramente identificables y señaló que el disciplinado como alcalde incrementó injustificadamente su patrimonio. La queja sirvió para activar las facultades oficiosas de la PGN, a la cual le correspondía verificar los hechos. 13.2.
La extralimitación de las funciones del funcionario delegado por el procurador general para adelantar el trámite no sucedió porque su designación se dio para que se surtiera el proceso hasta su terminación. En ese orden, como se trataba de determinar el incremento patrimonial del disciplinado cuando se desempeñó como alcalde y la falta presuntamente se estructuró desde el año 2016 al 2018, la investigación podía extenderse hasta 2018, pues el investigado fue elegido para el periodo 2016 a 2019. 13.3.
Por ser la falta investigada de ejecución continuada la caducidad de la acción 12 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co disciplinaria prevista en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002 se debía contar desde la última ejecución de la conducta.
Por lo tanto, cuando se inició la investigación [2018] no había caducado aquella, toda vez que se buscaba determinar la fuente del incremento patrimonial durante el desempeño del disciplinado como alcalde, actuación que se extendió a la investigación del patrimonio familiar [no de los miembros de la familia, ni menos de los menores] por conexidad por ser quienes recibían parte de los recursos. 13.4.
En cuanto al alegato según el cual el informe de la DNIE se allegó por fuera del tiempo concedido por el funcionario de instrucción, ello no representó la vulneración del debido proceso por sustentarse la mora en la dificultad de recopilar la información y porque no todo incumplimiento de términos conlleva la vulneración de tal garantía constitucional. 13.5.
El defensor sí tuvo acceso al expediente para sustentar el recurso de apelación y dentro de este obran varias constancias de que sí accedió y recibió copias. 14. Análisis del primer cargo. Tipicidad: 14.1. Cuando se trataba del tipo disciplinario de incremento patrimonial injustificado previsto en el artículo 48.3 de la Ley 734 de 2002, una vez que el Estado lo estableció al investigado le correspondía sustentar el incremento, de acuerdo con lo reglado en el artículo 122 Constitucional y la jurisprudencia de la Corte Constitucional [sentencia C-319 de 1996] y del Consejo de Estado17.
Ello porque tal obligación era un mecanismo de protección de la función pública que desarrollaba los principios de transparencia y moralidad. 14.2. Para la configuración del tipo se exigía la prueba del incremento del patrimonio y que no fuera justificado por el disciplinado. No era necesario demostrar el nexo causal entre el incremento y el ejercicio del empleo público ni tampoco la prueba de la ilicitud de los ingresos.
En ese orden, bastaba con probar el incremento a través de cualquier medio de convicción y su falta de justificación. 14.3. En el caso concreto, con fundamento en el informe técnico que elaboró la DNIE se profirió el pliego de cargos y se determinó un incremento del patrimonio del disciplinado y de su grupo familiar [conformado por su cónyuge Lizeth Andrea Rena Bulla y sus hijos Venza Forero Arévalo y Juan Esteban Forero Sánchez] por $951.396.000.
Por lo tanto, su conducta se subsumió en el tipo disciplinario previsto en el artículo 48.3 de la Ley 734 de 2002. Lo anterior, por lo siguiente: 14.4. El disciplinado en la versión libre aseveró que su principal fuente de ingresos era la empresa Manufacturas Cimitarra Ltda. Sin embargo, en el informe que la DNIE presentó [no indicó si se refería al del 7 de diciembre de 2018 o al del 28 de diciembre de 2020] se señaló que las pruebas financieras y contables allegadas por el disciplinado «[ ] contienen inconsistencias que impiden aseverar que los documentos y libros contables se llevaron conforme las pautas o normas aceptadas y vigentes para la época de los hechos y, por tanto, que la información allí contenida no es confiable [ ]». [Citó los artículos 19 del Código de Comercio, 3 de 17 Referencias contenidas la decisión disciplinaria sin más datos. 13 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Ley 1314 de 2009, 4 del Decreto 2649 de 1993]. 14.5.
Las declaraciones que rindieron Delio Villamil Florián, Jonatan Adrián Henao Álvarez y Nancy Yasmin Galvis Garzón, quienes prestaron los servicios al disciplinado en su empresa como contadores y revisores fiscales, concordaron en que hasta el año 2018 su contabilidad y la de la empresa Manufacturas Cimitarra Ltda. presentaron falencias que ameritaron la contratación de una auditoría externa y la restructuración de los registros contables desde 2013 a 2018 para normalizar las obligaciones tributarias en el 2019.
De igual manera, que la empresa le prestó con frecuencia dinero al disciplinado y que este le alquiló el servicio de transporte. No obstante, una vez se depuró la contabilidad las falencias continuaron. 14.6. La DNIE rindió informe el 28 de diciembre de 2020 y en él se refirió al elaborado por la empresa Investigaciones & Asociados S.A.S. y sus respectivos soportes.
En aquel no se indicó que «[ ] el procesado y su grupo familiar tuvieron más ingresos que gastos durante los años objeto de reproche [ ]» como lo aseveró el disciplinado. Por el contrario, la DNIE concluyó que este último informe no era fiable porque los ingresos descritos en el Anexo 27 no coincidieron con los certificados y declarados ante la DIAN.
Fue este examen el que se hizo en primera instancia, y no significó el cambio de cargos en el fallo y la vulneración del principio de congruencia. 14.7. Para la configuración de la falta disciplinaria no era necesario determinar que el origen de los ingresos de Walfrando Forero Bejarano fuera ilícito. 14.8. El disciplinado alegó que sus ingresos tuvieron origen en la empresa Manufacturas en Madera Cimitarra Ltda y que con el informe de la empresa Investigaciones Estratégicas & Asociados S.A.S. justificó que con ellos podía sufragar sus gastos.
No obstante, además de la diferencia de esta información con la reportada a la DIAN, la empresa aludida no certificó que hubiese entregado recursos al disciplinado por los años 2016 y 2017 pese a que la DNIE lo pidió en oficio del 30 de noviembre de 2018 y se realizó visita a sus instalaciones el 11 de diciembre de ese año, y tampoco probó el adecuado cumplimiento de sus libros contables. 14.9.
A lo expuesto se sumó que la empresa Investigaciones Estratégicas & Asociados S.A.S. indicó en el informe las empresas en las que el disciplinado era accionista, pero no que tal participación hubiese reportado dividendos o ganancias durante el periodo de reporte. 14.10. La empresa Investigaciones & Asociados S.A.S aseveró en su informe que los ingresos de Walfrando Forero Bejarano procedieron de rentas laborales, préstamos y pagos por arrendamiento y servicios de transporte hechos por la empresa Manufacturas en Madera Cimitarra Ltda.; no obstante, esos datos no eran confiables, pese a que el revisor fiscal de esta última los certificó. 14.11.
Ello porque los comprobantes de pago de 2016 no tenían un orden consecutivo; el valor de los préstamos del 2018 certificado por el revisor no coincidió con el que indicó la firma aludida; faltó identificar el método de pago de los préstamos; en el libro contable no existió un orden cronológico de estos y se 14 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co registraron pagos no tenidos en cuenta como ingresos por el revisor fiscal; y los pagos por arrendamientos y transportes no coincidieron con lo registrado en el libro auxiliar contable. 14.12.
Por lo anterior, el informe de la empresa Investigaciones Estratégicas & Asociados S.A.S y los documentos que lo soportaron no eran creíbles y tampoco la certificación que suscribió el revisor fiscal porque presentaron inconsistencias entre sí y omitieron información. Frente a los bienes muebles e inmuebles, aunque reportó un lote en Guamal (Meta) y un vehículo, no los valoró, lo que incidió en el cálculo de patrimonio de Walfrando Forero Bejarano. 14.13.
Los ingresos reportados por Lizeth Reina Bulla [«esposa» del disciplinado]: según lo informó la DNIE [no identificó la fecha pese a que existen dos informes] no tenía fuente de ingreso reportada ni bienes registrados. Sin embargo, sus productos financieros denotaron que manejó un flujo de dinero superior a sus ingresos y que tuvo incrementos por justificar por los años 2016 a 2018 por valor de $122.974.000, pues únicamente se acreditó que su madre, Gladys Bulla Rojas, le concedió el pago mensual de un arrendamiento de un apartamento desde marzo de 2018.
Por los años 2016 y 2017 no se aportó soporte de ello. Los principales ingresos que obtuvo por estos años fueron girados por Walfrando Forero Bejarano. 14.14. Los ingresos y egresos de Vanesa Forero Arévalo: de acuerdo con «los informes de la DNIE» reportaron que entre 2016 y 2018 su mayor fuente de ingresos fue las divisas que le transfirió su madre y honorarios por contratos de prestación de servicio.
No obstante, una vez revisados sus extractos bancarios se encontraron consignaciones locales en efectivo y por «montos significativos» que no tuvieron soporte. Asimismo, se encontró que la empresa Investigaciones Estratégicas & Asociados S.A.S no incluyó en su informe que tenía a su nombre un lote, un vehículo y una motocicleta. 14.15.
Los ingresos de Juan Esteban Forero Sánchez: todos tuvieron fuente en el disciplinado. Empero, el informe de la DNIE [no identificó cuál] señaló que sus gastos eran superiores a los que reseñó la empresa Investigaciones Estratégicas & Asociados S.A.S. 14.16. La DNIE concluyó al examinar el informe técnico hecho por la empresa Investigaciones Estratégicas & Asociados S.A.S que «persist[ian] inconsistencias» en cuanto a los ingresos certificados y declarados ante la DIAN por el disciplinado, los bienes certificados por Vanesa Forero Arévalo y los gastos certificados por Juan Esteban Forero Sánchez. 15.
Ilicitud sustancial del primer cargo: 15.1. Comoquiera que se demostró que Walfrando Forero Bejarano cuando se desempeñó como alcalde de Tocancipá (Cundinamarca) incrementó su patrimonio sin justificación, se afectó la función pública, específicamente por desatender el deber de actuar con transparencia. Por ende, desconoció el principio de la moralidad administrativa, por cuanto ha sido un deber de todo servidor público explicar el monto de sus bienes y rentas. 15 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16.
Factor subjetivo de responsabilidad del primer cargo: 16.1. La primera instancia fundamentó que el comportamiento del disciplinado fue a título de dolo. En primer lugar, porque se acreditó que entregaba, de manera voluntaria y consciente, a su «esposa» e hijos montos mensuales de manutención y estos también tenían otras fuentes de ingresos que no justificaron.
Tal conocimiento también se reflejó en las transferencias hechas con la empresa Manufactura Cimitarra Ltda sin soporte. A ello se sumó que por haber sido servidor público de elección popular con anterioridad [concejal por el periodo 2001-2002 y 2004- 2007 y alcalde del 2008 al 2011] conocía su deber de informar sobre su patrimonio. No obstante, lo desconoció al obtener ingresos y realizar gastos por los años 2016 a 2018 que no pudo justificar. 16.2.
El disciplinado al tener una experiencia como comerciante por más de 20 años sabía que era su deber mantener registros contables de sus transacciones y negocios. Pese a la existencia de tal obligación no lo hizo. 17. Análisis del segundo cargo. Tipicidad: 17.1. No era cierto que el disciplinado hubiese omitido presentar la declaración de bienes y rentas en el año 2016, puesto que si bien en la visita a la alcaldía de Tocancipá se encontró que el reporte saltaba del año 2015 al 2017 no se tuvo en cuenta que el presentado en este último fue una actualización de lo declarado en primero que se hizo al momento de posesionarse, tal como lo ordenó el artículo 13 de la Ley 190 de 1995 y lo desarrolló el artículo 2.2.16.4 del Decreto 1083 de 2015.
Esta normativa exigía que tal actualización se hiciera a través del Sistema de Información y Gestión de Empleo Público (SIGEP), por lo que no encontrar copia física del reporte no significaba que no se hubiese hecho. 17.2. En lo que respecta a la comisión de reportar en tal declaración de que era accionista de la sociedad Megápolis 36Z S.A. quedó demostrado que no le correspondía porque vendió tal participación antes de posesionarse y el valor que le fue pagado [$600.000.000] lo reportó como parte de lo que tenía en sus cuentas de ahorros.
Además, esta información se corroboró con la declaración de Luis Eduardo Morales, su contador entre 2001 y 2016, con la copia del contrato privado que suscribió con Ángel Ávila de la Cruz a quién le «endosó» las acciones; y con el contrato de «mutuo» que celebró con la empresa Manufacturas en Madera Cimitarra Ltda para capitalizarla. 17.3.
Por lo anterior, no se dieron los supuestos probatorios que exigía el artículo 142 de la Ley 734 de 2002 para declarar la responsabilidad por el segundo cargo. Por lo tanto, procedía la aplicación del principio de in dubio pro disciplinado en favor de Walfrando Forero Bejarano. 18. Dosificación de la sanción: 18.1. La primera instancia graduó la sanción de acuerdo con el artículo 47 de la Ley 734 de 2002 y tuvo en cuenta el concurso de dos faltas.
Como en esta instancia al disciplinado se le absolvió por una de ellas la sanción se fijó en destitución e inhabilidad general por 10 años y 6 meses. 16 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3.
Recurso extraordinario de revisión18 19. Walfrando Forero Bejarano presentó inicialmente el recurso extraordinario de revisión el 21 de noviembre de 202319 y lo complementó el 20 de marzo de 202420. En él solicitó revocar las decisiones disciplinarias de primera y segunda instancia antes resumidas. 20. Con posterioridad ajustó su escrito el 18 de diciembre de 202421, en cumplimiento de lo que se ordenó en el auto del 4 de ese mes y año22, por el cual se dispuso el saneamiento del proceso y su adecuación al trámite automático ordenado por la Corte Constitucional en la sentencia C-030 de 2023.
El nuevo escrito y el primero coincidieron en las pretensiones y en su argumentación casi en su totalidad23. Las pretensiones las fundamentó en lo siguiente: 21. «[ ] Falta de competencia de la Procuraduría General de la Nación para imponer sanciones de destitución e inhabilidad a elegidos por voto popular […]». 21.1. El trámite del proceso disciplinario a la luz de la Ley 734 de 2002 vulneró la CADH que estableció una protección especial a los derechos políticos, puesto que dispuso que solo podían restringirse por sentencia de un juez. 21.2.
Aunque en el fallo disciplinario se señaló que la ejecución se suspendía hasta que se decidiera por el juez de lo contencioso-administrativo, desde la vigencia de la Ley 734 de 2002 «[…] resulta necesario aplicar un juicio de legalidad aplicando el bloque de constitucionalidad sobre las demás normas disciplinarias a fin de determinar que las mismas garanticen el estándar internacional de protección […]».
Por consiguiente, el artículo 44.1 ibidem que otorgó la competencia a la PGN es contrario al bloque de constitucionalidad y al contenido del artículo 33.10 de igual disposición. 22. «[…] Infracción de los fallos disciplinarios por expedirse en forma irregular. (Violación indirecta de la ley sustancial por error de hecho o derecho en la apreciación de la prueba) […]». 22.1.
En los fallos disciplinarios de primera y de segunda instancia existieron deficiencias probatorias que constituyeron «errores de hecho por falso juicio de raciocinio». Ello al restarle valor «demostrativo» a la prueba pericial contable presentada por la defensa y no tener en cuenta que era distinta la realidad económica contable y que desmintió el incremento patrimonial injustificado de las inconsistencias tributarias encontradas en las declaraciones de renta presentadas ante la DIAN. 22.2.
Las decisiones disciplinarias concluyeron de manera contraevidente que el 18 Índices 2 y 50, Samai. 19 Índice 2, Samai. 20 Índice 15, Samai. 21 Índice 48, Samai. 22 Índice 43, Samai. 23 No obstante, en aquellos aspectos el segundo no incluyó del primero también serán objeto de análisis y se incluirá en el respectivos antecedes en aras de garantizar el derecho de defensa del disciplinado 17 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co incremento patrimonial no estuvo justificado con apoyo en el informe presentado por la DNIE que examinó el que elaboró la empresa Investigaciones Estratégicas & Asociados, pese a que se acreditó que Walfrando Adolfo Forero Bejarano y su grupo familiar tuvieron ingresos superiores a los gastos. 22.3.
La autoridad disciplinaria arribó a una conclusión contradictoria cuando analizó el informe elaborado por la DNIE, puesto que las cifras demostraron que el incremento patrimonial sí fue justificado. La valoración que se hizo del informe aludido fue contraria a su contenido porque él dio cuenta de que los ingresos de Walfrando Adolfo Forero Bejarano tuvieron su origen en operaciones lícitas realizadas con la empresa Manufacturas en Maderas Cimitarra Ltda. que le permitieron tener un flujo de caja favorable con ingresos suficientes y superiores a sus gastos. 22.4.
Si a la PGN le pareció no confiable el informe que elaboró la empresa Investigaciones Estratégicas & Asociados y también el de la DNIE, debió desechar ambas pruebas, pero no valorar solo este último. 22.5. La PGN omitió apreciar todos los documentos que soportaron el informe rendido por la empresa Investigaciones Estratégicas & Asociados, que demostraron que el flujo de caja [recursos recibidos] era diferente de los ingresos tributarios o efectivamente causados en cada vigencia y que se incluyeron en las declaraciones de renta.
Tales documentos acreditaron la realidad y origen de las fuentes (ingresos) obtenidas por el disciplinado y su núcleo familiar durante el periodo investigado. 22.6. La inexactitud en la declaración privada del impuesto a la renta no era prueba del incremento patrimonial injustificado, por ende, la entidad hizo una inadecuada valoración probatoria.
La PGN confundió en su análisis el flujo de caja de los años 2016, 2017 y 2018 que recibió de la empresa Manufacturas en Madera Cimitarra Ltda. [incluido en los informes de la DNIE y de la empresa IEA] con los ingresos tributarios efectivamente causados incorporados en las declaraciones privadas por cada vigencia fiscal que ante inexactitudes podían ser corregidas, según el Estatuto Tributario.
En los informes se estudiaron las «fuentes y usos» de los estados financieros que cotejó el origen de los recursos y su utilización para analizar el patrimonio. 22.7. Las fuentes de ingresos del disciplinado se podían encontrar en el Anexo 27 del informe de la empresa IEA; en la certificación que expidió el revisor fiscal de la empresa Manufacturas en Madera Cimitarra Ltda. y en su libro auxiliar contable; y los testimonios de los contadores públicos Delio Villamil Florián, Jonathan Adrián Henao Álvarez, Nancy Yasmin Galvis Garzón y Luis Eduardo Morales Henao; pruebas con las que se acreditó el pago a aquel de arrendamientos, prestación del servicio de transporte y créditos por $ 2.644.064.532. 22.8.
Los documentos contables referidos demostraron que «[ ] el flujo de efectivo fue superior a los ingresos efectivamente causados, toda vez que, por la dinámica de la relación que el investigado t[enía] con su empresa, se presentaban saldos pendientes por pagar de años anteriores [ ]» por lo que los ingresos tributarios no podían coincidir con los recursos efectivamente entregados.
(Se citó el libro auxiliar de 18 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la empresa Manufacturas en Madera Cimitarra para determinar los préstamos y pagos que se hicieron al disciplinado). 22.9.
La PGN desconoció el contenido de las declaraciones de renta presentadas por los años fiscales 2016 y 2017 y sus anexos al concluir que el disciplinado no había reportado los préstamos que la empresa Manufacturas en Madera Cimitarra Ltda. le concedió; no obstante, sí estaban incluidos en los renglones 31 y 30 de cada declaración, respectivamente. 22.10.
Los ingresos tributarios, los créditos que se incluyeron en las declaraciones de renta de los años 2016 y 2017 por el disciplinado, y los ingresos que tuvieron los demás miembros de su grupo familiar de fuentes diferentes de aquel se justificó el incremento patrimonial fijado por la PGN en $951.396.000. 22.11. Los ingresos de Vanesa Forero y Lizeth Reina fueron acreditados con los extractos bancarios, los comprobantes de créditos, contratos de prestación de servicios, arrendamientos, transferencias hechas por Mabel Arévalo Rodríguez y Gladys Lucila Bulla Rojas, madres de la primera y segunda respectivamente.
Sobre esta última debía dársele credibilidad a su testimonio porque demostró que tenía la capacidad económica para hacer las transferencias. 22.12. Todo lo anterior y el material probatorio recopilado dejó claro que Walfrando Adolfo Forero Bejarano «cumplió con su deber de explicar y justificar las fuentes y usos que obtuvo durante el periodo censurado por la procuraduría, lo que desvirtúa las conclusiones de sus fallos». 23. «[…] Violación al debido proceso: nulidad originada en el curso del proceso disciplinario por falso juicio de existencia de prueba en su modalidad negativa […]». 23.1.
El trámite disciplinario estuvo viciado de nulidad por las causales previstas en los numerales 1 y 3 del artículo 143 de la Ley 734 de 2002 porque la PGN lo tramitó sin competencia al ser autoridad administrativa que no podía emitir sanciones de este tipo por expresa prohibición del artículo 23.2 de la CADH. También la entidad omitió valorar todas las pruebas, específicamente la decisión que la Fiscalía General de la Nación profirió para archivar la investigación en contra del Walfrando Adolfo Forero Bejarano por enriquecimiento «injustificado», prueba que hubiese cambiado la decisión. 23.2.
La PGN vulneró el debido proceso por realizar una «indebida estructuración de la ilicitud sustancial», toda vez que la sustentó en el desconocimiento del principio de moralidad y no tuvo en cuenta que la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado al definirlo lo distanció del principio de legalidad. 23.3. En consecuencia, «[ ] para que se pueda conculcar el principio de la moralidad administrativa, es necesario no solamente demostrar una supuesta ilegalidad de la conducta, sino que con dicha conducta ilegal se cometió un acto de corrupción, pues sólo de esta manera se afecta gravemente los valores y principios del Estado y de la función pública [ ]» [sic].
Es así, porque la vulneración del principio de moralidad el servidor público debió actuar para satisfacer sus intereses personales. En el caso, el cargo del incremento patrimonial no se fundó en actos de corrupción, 19 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co luego no se vulneró el deber funcional al no transgredirse tal principio. 23.4.
En cuanto a la falta de presentación de la declaración juramentada de bienes y rentas por el año fiscal 2016, en el fallo disciplinario no se indicó el principio de la función pública que se quebrantó. 23.5. La autoridad disciplinaria actuó en contravía del debido proceso al omitir la aplicación del principio de favorabilidad cuando decidió si la conducta se cometió a título de dolo.
En este punto, debió acudir al artículo 28 del nuevo Código Disciplinario. Además, la entidad cuando argumentó que el comportamiento fue doloso se limitó a señalar que lo fue porque el disciplinado conocía sus funciones y que las vulneró voluntariamente sin apoyarse en algún medio probatorio para sustentar tal aseveración. 24. «[…] Cuando por precedente de la Corte Constitucional o del Consejo de Estado se modifique favorablemente el criterio en el que se fundamentó la decisión recurrida […]». 24.1.
Las decisiones disciplinarias desconocieron el precedente jurisprudencial que fijó el Consejo de Estado en el que planteó la inconvencionalidad del artículo 44.1 de la Ley 734 de 2002 debido a la falta de competencia de la PGN para restringir los derechos políticos de los servidores públicos elegidos popularmente. 1.4. Contestación del recurso extraordinario de revisión24 25.
La Procuraduría General de la Nación se opuso a la prosperidad del recurso extraordinario de revisión con fundamento en los siguientes argumentos: 25.1. (i) Sobre el cargo denominado violación directa de la ley sustancial 25.1.1. En la sentencia C-028 de 2008, la Corte Constitucional efectuó el control de constitucionalidad del artículo 44.1 de la Ley 734 de 2002 y lo declaró exequible al encontrar la facultad de la PGN de investigar y sancionar con inhabilidad y destitución a servidores públicos de elección popular acorde con la Carta Política y con el artículo 23.2 de la CADH.
Este criterio se ratificó en las sentencias SU-712 de 2013, C-500 de 2014, SU-355 de 2015, C-101 de 2018, C-086 de 2019, C111 de 2019, y C-325 de 2021. 25.1.2. Con la expedición de la Ley 2094 de 2021 se cumplió con el mandato que la Corte Interamericana de Derechos Humanos impartió en la sentencia del caso Petro Urrego vs. Colombia.
La providencia ordenó ajustar el ordenamiento jurídico interno en materia de sanciones disciplinarias de funcionarios de elección popular, para garantizar su debido proceso y que la decisión definitiva la profiriera un juez, de suerte que fuera compatible con lo dispuesto en el artículo 23.2. de la CADH. 25.1.3. La Corte Constitucional en la sentencia C-030 de 2023 reiteró su postura sobre lo señalado en el párrafo anterior, pero indicó que las sanciones de inhabilidad, destitución y suspensión de funcionarios elegidos democráticamente, 24 Índices 27 y 57, Samai. 20 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en ejercicio de su cargo, debía tener intervención judicial. 25.1.4.
La actuación dentro del trámite disciplinario acogió la postura normativa y jurisprudencial expuesta, por lo que no ocurrió la violación de la ley alegada. 25.2. (ii) Respecto del cargo de violación indirecta de la ley sustancial por error de hecho o derecho en la apreciación de la prueba: 25.2.1. La prueba pericial que se aportó al proceso por parte de la defensa [informe de la firma Investigaciones & Asociados S.A.S] contenía inconsistencias detectadas por la DNIE en sus informes del 18 de enero de 2019 y 28 de diciembre de 2020, fundamentados en soportes y documentos contables que hicieron que el primero no fuera confiable.
Entre ellas se encontró la falta de coherencia con los ingresos declarados por el disciplinado ante la DIAN, de orden cronológico de los comprobantes de egreso de los préstamos, que el valor de estos no coincidió entre lo certificado por el revisor fiscal y lo indicado en el informe, y que no se determinó el método de entrega del préstamo. 25.2.2.
Por lo anterior, la prueba aludida no justificó el patrimonio de Walfrando Adolfo Forero Bejarano y el de su núcleo familiar. Por el contrario, reveló inconsistencias en las declaraciones de renta del disciplinado, en el reporte de ingresos de su esposa y los ingresos y bienes de sus dos hijos. 25.3. (iii) Acerca del cargo de nulidad originada en el curso del proceso disciplinario: 25.3.1.
La PGN reiteró los argumentos expuestos para defenderse del primer cargo del recurso denominado «violación directa de la ley sustancial». Así, hizo un recuento de la jurisprudencia de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional en la que analizó las competencias disciplinarias de la PGN para imponer sanciones a los servidores públicos elegidos por voto popular en las que abordó el cumplimiento del artículo 23.2 de la CADH. 25.4.
(iv) Sobre el cargo denominado «[c]uando por precedente de la Corte Constitucional o del Consejo de Estado se modifique favorablemente el criterio en el que se fundamentó la decisión recurrida […]»: 25.4.1. El fallo disciplinario de segunda instancia se profirió el 9 de noviembre de 2023, esto es, después de que la Corte Constitucional dictara la sentencia C-030 de 2023.
Aunque el disciplinado alegó que la decisión desconoció el precedente jurisprudencial que el Consejo de Estado estableció en los casos de Eduardo Carlos Merlano, Juan Carlos Abadía Campo y Cielo González Villa, lo cierto fue que la decisión se amparó en la sentencia referida que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional con efectos erga omnes.
Además, la Corte Constitucional definió una línea jurisprudencial pacífica que respaldó la constitucionalidad de la competencia de la PGN para investigar y sancionar disciplinariamente a todos los servidores públicos de elección popular. 25.5. (v) Legalidad de los actos proferidos por la PGN: 25.5.1. En el proceso disciplinario se respetó el debido proceso del disciplinado.
En 21 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ese orden, se dio aplicación a las reglas de legitimación, representación, notificaciones, términos para pruebas, competencias, recursos e instancias que correspondían y aquel tuvo la oportunidad de ejercer su defensa y solicitar pruebas.
Asimismo, los fallos disciplinarios fueron debidamente motivados con argumentos jurídicos y probatorios que surgieron del expediente, con el respectivo análisis probatorio y de la tipificación de las conductas. 1.5. Alegatos de conclusión 26. Por auto del 14 de julio de 202525 se corrió traslado para que las partes presentaran alegatos de conclusión, oportunidad en la cual intervinieron las partes. 1.5.1.
Disciplinado26 27. El apoderado del disciplinado hizo un recuento de las actuaciones adelantadas en el presente trámite, así como de los argumentos con base en los cuales la PGN lo declaró responsable por el incremento injustificado de su patrimonio y el de su grupo familiar y le impuso la sanción de destitución e inhabilidad general.
Seguidamente, expuso que los actos objeto de revisión, estaban viciados de nulidad por lo siguiente: 27.1. Los actos sancionatorios fueron falsamente motivados. En efecto, en el recurso de apelación contra la decisión de primer grado se explicó: 27.1.1. El informe de la DNIE reveló que los ingresos de Walfrando Adolfo Forero Bejarano provenían de Manufacturas Cimitarra Ltda. y que siempre hubo «flujo de caja favorable».
Esta situación demostraba que el investigado siembre contó con liquidez para soportar su patrimonio. 27.1.2. Si la decisión de primera instancia determinó que el informe de Investigaciones Estratégicas & Asociados aportado por la defensa no era confiable por la presunta diferencia respecto de la declaración de renta, la autoridad debió descartar su valoración por completo, en lugar de omitir el análisis de todos los documentos que le sirvieron como soporte y otras pruebas que desvirtuaban el incremento injustificado. 27.1.3.
La supuesta falta de coherencia entre los ingresos y las declaraciones de la DIAN era contraevidente al «confundir el flujo de caja con los ingresos tributarios». En este caso, los informes de la DNIE y la firma privada se referían al flujo [recursos recibidos], mientras que las declaraciones de renta correspondían a los «ingresos causados». 27.1.4.
No se tuvo en cuenta que el disciplinado recibió la suma de $2,644,064,532, por los arrendamientos, prestación de servicio de transporte y créditos de Manufacturas Cimitarra Ltda. Ello se podía corroborar con testimonios, además, sí fueron reportados en las declaraciones de renta, de manera que no había diferencia entre lo recibido y lo declarado. 25 Índice 128 de Samai. 26 Índice 133 de Samai. 22 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27.2.
Por su parte, el acto de segunda instancia confirmó la decisión con fundamento en 8 inconsistencias detectadas en el dictamen pericial que fueron desvirtuadas por la analista forense Luz Esther Infante Durán, en el trámite de la revisión de las decisiones sancionatorias, así: 27.2.1. Inconsistencia cronológica en comprobantes de egreso.
Por ejemplo, el comprobante 7778 señalaba como fecha el 14 de abril de 2016, en realidad correspondía al 29 de julio de 2016 (7708); pero, a pesar de los «saltos en la numeración» o «intervalos», los documentos eran «fidedignos» para respaldar la información en un análisis forense. En este sentido, las Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF), que también aplicaban, permitían registrar hechos económicos en los periodos correspondientes, no necesariamente con un consecutivo estricto, mientras que el Decreto 2649 de 1993 citado por la PGN no era suficiente. 27.2.2.
Discrepancia en el valor total de los préstamos. Según la Procuraduría, el valor total de los préstamos para el año 2018 ($300.500.000) no coincidió con lo señalado en el informe de Investigaciones Estratégicas & Asociados S.A.S. ($300.000.000) ni con lo certificado por el revisor fiscal. La analista forense señaló que la PGN analizó un recibo de caja, para incluirlo dentro de la relación de soportes de préstamos realizados al investigado (egreso), cuando en realidad se trataba de un recibo de ingreso, puesto que este documento no fue identificado en el libro auxiliar ni en lo certificado por Manufacturas en Maderas Cimitarra ni en los soportes allegados. 27.2.3.
Falta de identificación del método de giro o entrega de préstamos. La entidad sostuvo que en los comprobantes de egreso que soportaban el informe de la defensa, no se identificó el método por el cual se realizó el giro o la entrega de los préstamos al procesado. Sin embargo, la testigo forense aclaró que los libros auxiliares sí identificaban los medios de pago como «caja» (efectivo), que los comprobantes de egreso indicaban la partida contable y el número de cuenta, y reiteró que el pago en efectivo era un método válido y que no se veía reflejado en extractos o certificados bancarios. 27.2.4.
Ausencia de soportes para la forma de entrega de préstamos. La autoridad disciplinaria advirtió que no se observó ningún soporte (como extractos, certificados bancarios o relación de cheques) que acreditara la forma o método utilizado para entregar los préstamos al investigado. Según la experta forense estos documentos no podían exigirse porque los pagos se hicieron en efectivo de manera que no se verían reflejados en tales extractos bancarios. 27.2.5.
Intervalos en el orden consecutivo de documentos auxiliares. Según la PGN al consultar el orden de los registros en el libro auxiliar, se observaron intervalos, lo que indicaba una falta de orden estricto y consecutivo. Para la testigo experta, de acuerdo con las NIIF y para el estudio de las «fuentes y usos», esta situación no implicaba que la información no fuera veraz, además que era atribuible a un proceso de contabilidad de la empresa y no al disciplinado. 27.2.6.
Pagos no tomados en cuenta como ingresos. En los actos controvertidos los «otros» pagos que fueron clasificados como «varios» en el libro auxiliar de Manufacturas en Maderas Cimitarra no fueron tenidos en cuenta como ingresos 23 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el informe de Investigaciones & Asociados S.A.S. ni certificados por el revisor fiscal.
Sobre el tema, la analista forense aclaró que algunas operaciones se desagregaban en varias cuentas contables, y que si bien existían «gastos varios» estos estaban identificados y con sus respectivos soportes, con lo que hizo una distinción entre los gastos asociados a la empresa y los de Walfrando Adolfo Forero Bejarano. 27.2.7. Inconsistencias en pagos por arrendamientos y transporte.
La PGN afirmó que los pagos que recibió el procesado por arrendamientos y transportes también presentaron inconsistencias. Para el efecto, citó un comprobante de egreso que no aparecía en el libro auxiliar, y la existencia de dos comprobantes con el mismo número por conceptos diferentes. Además, que hacía falta el número de cheque y el banco emisor para un pago específico.
Sobre este aspecto, la experta puso de presente que existía una contradicción porque se trataba de anexos que sí se allegaron. 27.2.8. Omisión en la valoración de bienes muebles e inmuebles sujetos a registro. Para el órgano de control, el informe de la defensa no valoró algunos bienes inmuebles e inmuebles sujetos a registro, como un vehículo y un lote en Guamal (Meta), en el patrimonio de Vaneza Forero Arévalo.
Con ello se afectó el cálculo del patrimonio del disciplinado y su grupo familiar. La experta forense precisó que el estudio de «fuentes y usos» se enfocaba en si se adquirieron bienes durante el periodo investigado (2016-2018), y los bienes mencionados no fueron comprados en ese periodo, por lo tanto, no afectaban el análisis para el lapso objeto de estudio. 27.3.
Aunque los anteriores argumentos eran suficientes para anular las decisiones cuestionadas, la metodología implementada por la entidad para derivar la responsabilidad disciplinaria también demostraba su falsa motivación. Esto por cuanto la PGN se limitó a confrontar los ingresos reportados por el disciplinado en sus declaraciones de renta frente a los usos e ingresos identificados y trató como «ingreso omitido» todo recurso adicional identificado en sus cuentas o soportes financieros, sin considerar que muchos de ellos constituían fuentes legítimas no gravables, como los préstamos otorgados por su empresa Manufacturas en Maderas Cimitarra Ltda. o productos de venta de activos (acciones, maquinaria), los cuales no constituían ingreso tributario, sino sustitución patrimonial o endeudamiento. 27.4.
Sin embargo, para determinar si el incremento del patrimonio era justificado o no, los testimonios practicados y el dictamen pericial efectuado por el contador Óscar Guillermo Vergara Gómez y el experto José de Jesús Guevara Espinel presentado en el trámite del presente recurso de revisión permitían dilucidar que debían aplicarse, de manera complementaria, las metodologías de aceptación técnica general: (i) la comparación patrimonial, prevista en los artículos 236 y 237 del Estatuto Tributario; y (ii) el análisis de fuentes y usos, derivado de las Normas Internacionales de Auditoría – NIAs, así como de los principios contables generalmente aceptados y de la doctrina especializada en auditoría forense. 27.5.
De acuerdo con tales metodologías se podía determinar que los préstamos efectuados por la empresa Manufacturas de Madera Cimitarra Ltda., eran una fuente, pero no correspondían a un uso en la declaración de renta y mucho 24 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co menos un ingreso para efectos fiscales. 27.6.
Otro error en el que incurrió el informe Técnico Científico de la Procuraduría General de la Nación fue no haber tenido en cuenta las correcciones de las declaraciones de renta presentadas por el investigado ante la DIAN. Para asegurar con certeza la existencia de un incremento patrimonial injustificado, era indispensable contar con un estado de situación financiera o balance general por cada año o periodo fiscal investigado, toda vez que este documento identificaba y cuantificaba los activos, pasivos y el patrimonio, por lo que ofrecía «una fotografía de la situación financiera». 27.7.
Con esta falencia, la autoridad disciplinaria incurrió en «falso juicio de raciocinio» al confundir la realidad económica contable con las posibles inconsistencias tributarias derivadas de las declaraciones de renta presentadas ante la DIAN. 27.8. Por todo lo anterior, era procedente la revocatoria de las decisiones disciplinarias sancionatorias en la medida en que se acreditó que la conducta de Walfrando Adolfo Forero Bejarano fue atípica, por cuanto el «hecho atribuido no existió». 1.5.2.
Procuraduría General de la Nación27 28. La entidad intervino para reiterar las razones por las cuales la PGN era competente para sancionar a servidores públicos de elección popular; la conformidad de los actos sancionatorios con las ritualidades disciplinarias; y respecto de la valoración probatoria en el presente asunto expuso: 28.1.
No tenía vocación de prosperidad la causal de revisión sustentada en que, la decisión de segunda instancia presentó un error en la valoración de las pruebas, al restar credibilidad a una prueba pericial contable aportada por la defensa. 28.2. Sobre la presunta confusión de aspectos contables con eventuales inconsistencias tributarias en las declaraciones de renta de Walfrando Adolfo Forero Bejarano ante la DIAN que dio lugar a un «falso juicio de raciocinio», ya que la pericia demostró que no existió un aumento injustificado del patrimonio del disciplinado ni de su familia, se debía considerar lo siguiente: 28.2.1.
La PGN desestimó correctamente el informe presentado por la firma Investigaciones & Asociados S.A.S. pues no era consistente con los ingresos reportados ante la DIAN y presentaba cifras poco confiables. 28.2.2. Los profesionales de la DNIE evaluaron minuciosamente el informe e identificaron diversas inconsistencias, tales como: la falta de orden cronológico en los comprobantes de egreso de 2016, con incumplimiento del artículo 124 del Decreto 2649 de 1993; desajustes en el valor total de los préstamos reportados en 2018 entre lo indicado en el informe, lo certificado por el revisor fiscal y los documentos contables; ausencia de evidencia del método de desembolso de los 27 Índice 134 de Samai. 25 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co préstamos; y desorden en los libros auxiliares contables, sin una secuencia numérica clara. 28.2.3.
Por tanto, el análisis del informe por parte de la DNIE se basó en documentación contable real que mostró irregularidades patrimoniales no justificadas y el informe presentado por la defensa no logró justificar el patrimonio del investigado y el de su familia. Por el contrario, el documento reveló inconsistencias en las declaraciones de renta del investigado, los ingresos de su esposa y los bienes de sus hijos, como lo indicó la decisión de segunda instancia. 28.3.
En esas condiciones, los actos disciplinarios valoraron integralmente las pruebas, las cuales fueron suficientes para confirmar los cargos imputados y concluir con certeza que el disciplinado incurrió en la conducta descrita en el artículo 48 numeral 3 de la Ley 734 de 2002, ya que los servidores públicos tenían la obligación de justificar el incremento de su patrimonio. 28.4.
En relación con la falta de valoración de la decisión de archivo proferida por la Fiscalía General de la Nación, se debía tener en cuenta que los artículos 2 de la Ley 734 de 2002 y 2 de la Ley 1952 de 2019 previeron que la acción disciplinaria era independiente de cualquier otra que pudiera surgir de la comisión de la falta. En consecuencia, la absolución o falta de «encauzamiento penal» no implicaban la ausencia de responsabilidad disciplinaria.
En todo caso, de acuerdo con la prueba aportada a este proceso, se podía constatar que la investigación en contra de Walfrando Adolfo Forero Bejarano fue desarchivada y se encontraba en indagación. 28.5. Por otra parte, el dictamen emitido por la Sociedad de Contadores el 12 de mayo de 2025 no cumplió con estándares mínimos requeridos en materia contable y tributaria, por la falta de documentación soporte y las inconsistencias respecto de las otras pruebas periciales allegadas por la defensa, lo cual hacía que sus conclusiones no fueran confiables, por lo siguiente: 28.5.1.
El referido dictamen indicó que los préstamos otorgados por la empresa Manufacturas en Maderas Cimitarra al investigado durante los años 2016, 2017 y 2018 constituían fuentes de financiación. No obstante, en los documentos contables y financieros entregados a la «Sociedad de Investigaciones Estratégicas» para el informe elaborado el 18 de septiembre de 2019, se encontraron registros contables de tales préstamos, pero no se aportaron pruebas documentales que respaldaran efectivamente dichas transacciones. 28.5.2.
En la página 16, el informe indicó: «[l]a sociedad Manufacturas en Maderas Cimitarra Ltda. realizó préstamos al señor Walfrando Forero así: según certificado de septiembre de 2009, se efectuaron préstamos como socio en el año 2016 por $500.000.000, en 2017 por $300.000.000 y en 2018 por $300.000.000, sumando $1.100.000.000». Sin embargo, la certificación citada tenía fecha anterior a la de los préstamos, por lo que había una incongruencia evidente y generaba dudas sobre la autenticidad del documento y la veracidad del dictamen. 28.5.3.
El informe, en el numeral 4.3.3. detalló los pasivos del disciplinado, pero al comparar esa información con lo reportado en las declaraciones de renta, se observaban discrepancias. 26 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28.6.
Con fundamento en lo expuesto, era procedente declarar infundado el recurso de revisión. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 29. La Sala es competente para decidir el presente recurso extraordinario de revisión de conformidad con lo regulado en los artículos 238B de la Ley 1952 de 2019 que estableció que «[l]as Salas Especiales de Decisión del Consejo de Estado conocerán de los recursos extraordinarios de revisión contra las decisiones de segunda instancia o de doble conformidad dictadas por el Procurador General de la Nación, las Salas de Juzgamiento y los Procuradores Delegados.
Igualmente, contra las decisiones producto de la doble conformidad dictadas por el Procurador General de la Nación […]» y 107 del CPACA. 2.2. Generalidades del recurso extraordinario de revisión previsto en los artículos 238A a 238G de la Ley 1952 de 2019 30. A través de la Ley 1952 de 2019 se expidió el Código General Disciplinario28, con el cual se derogó la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011.
En la norma se estableció que su entrada en vigor sería 4 meses después de su promulgación [28 de mayo de 2019] y algunas normas de procedimiento 18 meses después [28 de julio de 2020]29. No obstante, la Ley 1955 de 2019, Plan Nacional de Desarrollo, difirió la vigencia del nuevo estatuto disciplinario a partir del 1 de julio de 2021. 31.
La aplicación del CGD se vio afectada por la sentencia que la Corte Interamericana de Derechos Humanos dictó en el caso Petro Urrego vs Colombia el 8 de julio de 2020, en la que declaró responsable al Estado colombiano por la violación de los artículos 8.1, 8.2 y 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos [CADH] por la sanción de destitución e inhabilidad que impuso la Procuraduría General de la Nación al entonces alcalde mayor de Bogotá D.C. 32.
En el caso aludido, la Corte consideró que una «autoridad administrativa» no podía imponer una sanción que restringiera los derechos políticos de los servidores públicos elegidos democráticamente señalados en el artículo 23.2 de la CADH, pues esto solo podía hacerlo un juez competente mediante sentencia. En ese sentido, ordenó al Estado colombiano en aplicación «del artículo 2 de la Convención»30, que adecuara «[ ] en un plazo razonable, su ordenamiento jurídico interno a los parámetros establecidos en [esa] Sentencia [ ]». 33.
A raíz de lo anterior, con el fin de cumplir el fallo se expidió la Ley 2094 de 2021 con la que se reformó la Ley 1952 de 2019. La nueva disposición: 28 En adelante CGD. 29 Los artículo 33, 101, 102, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 235 y 254. 30 Que contempla el deber general de los Estados Parte de adecuar su derecho interno a las disposiciones de la misma para garantizar los derechos en ella consagrados. 27 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33.1.
(i) dividió las etapas de investigación y de juzgamiento en los procesos disciplinarios; 33.2. (ii) otorgó facultades «jurisdiccionales» disciplinarias a la Procuraduría General de la Nación para juzgar y sancionar con suspensión, destitución e inhabilidad a los servidores públicos, entre ellos, los de elección popular [artículos 1, 2, 13, 16, 17, 54, 73 y 74]; y 33.3.
(iii) creó el recurso extraordinario de revisión como un mecanismo judicial especial para controlar los fallos disciplinarios proferidos por tal entidad [artículos 54 a 60]. Tales normas establecieron su procedencia, la competencia para conocerlo, las causales que podían invocarse, el término para interponerse, sus requisitos, y su trámite. 34.
La constitucionalidad de la función «jurisdiccional» dada a la PGN fue demandada ante la Corte Constitucional, la que, en sentencia C-030 de 2023, declaró inexequible las expresiones «jurisdiccionales» y «jurisdiccional» establecidas en los artículos 1, 54, 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021. También de la expresión «ejecutoriadas» del artículo 54 ibidem.
La Corte consideró que la atribución de funciones jurisdiccionales a la PGN vulneró el inciso tercero del artículo 116 de la Constitución, al desconocer los presupuestos fijados por la carta para asignar esta competencia. 35. De este modo, las decisiones disciplinarias volvieron a tener el carácter de actos administrativos por su naturaleza administrativa y no jurisdiccional.
La Corte precisó que la imposición definitiva de las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad de los servidores públicos de elección popular correspondía a los jueces, con independencia de su especialidad, de acuerdo con el criterio adoptado en la sentencia C-146 de 2021 en la que interpretó el artículo 23.2 de la CADH. 36.
Para la Corte, la reserva judicial se justificó en la protección del principio democrático y el derecho a la representación política que obligan a interpretar el artículo 277.6 Constitucional armónicamente con la CADH para «[ ] maximizar el respeto por los derechos políticos [ ]» de tales servidores. Bajo este criterio declaró la exequibilidad del artículo 1 de la Ley 2094 de 2021. 37.
En esa línea, indicó que tal competencia podía recaer en los jueces de lo contencioso administrativo y no necesariamente en los penales, siempre bajo las reglas del debido proceso. Lo anterior lo justificó al señalar que una interpretación literal del artículo 23.2 de la CADH vulneraba el principio de «necesidad en materia penal» según el cual este debe ser la última ratio del derecho punitivo, y también ignoraba la gravedad de las faltas.
De esta manera, consideró desproporcionado aplicar el derecho penal para proteger bienes jurídicos de inferior jerarquía que podían cuidarse con otras alternativas menos lesivas. 38. En concordancia con lo expuesto, la Corte Constitucional al examinar la expresión «ejecutoriadas» del artículo 54 de la Ley 2094 de 2021 que creó el recurso extraordinario de revisión para controlar los fallos disciplinarios proferidos por la PGN, la declaró inexequible porque las decisiones de destitución, suspensión e inhabilidad de los servidores públicos de elección popular las debía 28 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proferir de manera definitiva un juez de la República, específicamente, contencioso administrativo. 39.
Sin embargo, la Corte adecuó el alcance del recurso a la Carta Política y a la CADH para mantenerlo dentro del ordenamiento jurídico y evitar un vacío normativo ante la declaración de inexequibilidad del término «jurisdiccionales» del artículo 1 ibidem. 40. En tal virtud, manifestó que la regulación del recurso garantizaba el debido proceso, el derecho de defensa del disciplinado y la reserva judicial de la decisión al suspender sus efectos hasta que un juez se pronunciara [párrafos 335 a 337 de la sentencia].
No obstante, precisó que su carácter rogado amenazaba la intervención efectiva del juez y que las causales taxativas de procedencia limitaban el derecho de defensa y el control integral de la decisión. Por tal razón, moduló las consecuencias normativas del recurso de la siguiente manera: «[ ] a) El estándar de garantía constitucional exige que la intervención de juez en la determinación e imposición de las sanciones analizadas a los servidores de elección popular sea obligatoria y no rogada.
También, debe ser ordinario y siempre estar presente en la imposición de dichas sanciones, para que estas se concreten en una sentencia judicial. Por lo tanto, el trámite del recurso de revisión operará de manera automática e inmediata y no está supeditado a las causales taxativas de procedencia, permitiéndosele al ciudadano disciplinado el ejercicio de todas las actividades procesales que estime pertinentes a su defensa, tales como presentar argumentos a su favor, solicitar pruebas y permitir su contradicción, lo cual podrá hacer dentro de los 30 días siguientes a la notificación de la providencia disciplinaria proferida por la PGN, tal como lo establece el artículo 57 de la Ley 2094 de 2021, el cual creó el artículo 238 D de la Ley 1952 de 2019.
Vencido este término, en el que el disciplinado puede ejercer de manera efectiva su derecho de defensa y todas sus garantías procesales, la PGN deberá enviar, inmediatamente, el proceso ante el juez de lo contencioso administrativo, quien deberá hacer un examen integral de la actuación disciplinaria adelantada por la PGN, no solo de corrección de legalidad. b) Las decisiones de la PGN que se refieran a la destitución, suspensión e inhabilidad de funcionarios de elección popular, no podrán, en ningún caso, ser impuestas de manera definitiva sin la intervención del juez de lo contencioso administrativo. c) Contra la sentencia del juez de lo contencioso administrativo procederán los recursos de ley consagrados en el CPACA.
El sistema de investigación y juzgamiento disciplinario de servidores de elección popular se complementará con las normas que se enuncian en el artículo 22 de la Ley 1952 de 2019, entre las que está el artículo 179 y siguientes del CPACA y las reglas supletivas del Código General del Proceso. [ ]» 41. De igual modo, la Corte señaló los efectos de la decisión: «[ ] solamente las actuaciones disciplinarias que hayan implicado la imposición de sanciones de destitución, suspensión o inhabilidad para servidores públicos de elección popular, respecto de las cuales i) no hubieren transcurrido 30 días desde su notificación, ii) en las que estuviere en trámite el recurso extraordinario de revisión o iii) las que se adopten con posterioridad, en todos los casos, teniendo en cuenta el día siguiente de la fecha de esta decisión (17 de febrero de 2022) [sic], se someterán a las reglas de modulación sobre el recurso extraordinario de revisión ante el juez contencioso administrativo.
Lo anterior implica que los efectos de la decisión que ahora adopta la Corte Constitucional no dejan sin efecto las determinaciones que se hayan proferido hasta ahora por parte de la PGN o por las autoridades judiciales que realizaron el control judicial de esas decisiones. [ ]» 29 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 42.
El Consejo de Estado se pronunció sobre la procedencia y trámite del recurso extraordinario de revisión previsto en los artículos 54 a 60 de la Ley 2094 de 2021. La Sala Plena en auto de unificación del 3 de diciembre de 202431 acogió por completo el criterio expuesto en la sentencia C-030 de 2023 sobre su alcance. No obstante, fijó varias reglas de unificación con el fin de llenar algunos vacíos dejados por la legislación y la sentencia de constitucionalidad sobre la aplicación del mecanismo judicial.
Las reglas son las siguientes: «[ ] Primera regla: Procedencia: El recurso de revisión solo procede contra las decisiones de segunda instancia o de doble conformidad emitidas por la Procuraduría General de la Nación que impongan sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, siempre y cuando el disciplinado esté en ejercicio de un cargo de elección popular al momento de la imposición de la sanción. Igualmente, procede contra estas mismas decisiones, respecto de las faltas cometidas durante el mandato popular y la sanción disciplinaria se imponga con posterioridad, en tanto dicha sanción comporte inhabilidad para ocupar cargos o ejercer funciones públicas. [ ] Segunda Regla: Suspensión de la sanción: La ejecución de la sanción quedará suspendida hasta que termine el trámite de revisión, esto es, hasta la ejecutoria de la sentencia mediante la cual se resuelve el recurso de revisión. [ ] Tercera regla: Intervención directa del sancionado: El servidor público de elección popular, dentro de los treinta días siguientes a la notificación de la decisión sancionatoria por parte de la Procuraduría General de la Nación, tendrá derecho a formular cargos, presentar argumentos a su favor, solicitar pruebas y permitir la contradicción de las practicadas en el procedimiento administrativo.
En tal caso, puede intervenir directamente o [a] través de apoderado para el ejercicio de sus derechos, sin mayores exigencias formales distintas a la legitimidad, oportunidad y sustentación de los motivos de inconformidad. [ ] Cuarta regla: Auto que avoca conocimiento del trámite de revisión El trámite judicial del recurso de revisión inicia con el auto que avoca conocimiento, el cual debe notificarse a la Procuraduría General de la Nación y al disciplinado.
El órgano de disciplina, dentro de los cinco (5) días siguientes, podrá oponerse a los cargos presentados por el servidor público de elección popular, en su escrito de intervención, en los términos del artículo 59 de la Ley 2094 de 2021. Quinta regla: Procedencia, oportunidad y trámite del recurso de doble conformidad 31 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto unificación del 3 de diciembre de 2024, radicado 11001-03-15-000-2023-00871-00. 30 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el evento de que se profiera una sentencia confirmatoria de la sanción disciplinaria impuesta por la procuraduría, procederá el recurso de doble conformidad y su trámite será el previsto en el artículo 247 del CPACA.
Sexta regla: Competencia para resolver el recurso de doble conformidad El recurso de doble conformidad contra las sentencias de revisión emitidas por las Salas Especiales de Decisión del Consejo de Estado, se resolverá por la Sala Especial de Decisión que siga en orden numérico. Séptima Regla: Control integral: El juez contencioso administrativo ejercerá un examen integral sobre la constitucionalidad, convencionalidad y legalidad de la actuación administrativa de la procuraduría y de sus decisiones sancionatorias de destitución, suspensión e inhabilidad de servidores públicos de elección popular [ ]» 43.
En virtud de la última regla de unificación, corresponde a la Sala realizar un examen integral del proceso disciplinario sujeto a la revisión automática de los artículos 54 a 60 de la Ley 2094 de 2021. Esto implica, de acuerdo con la sentencia C-030 de 2023 y la providencia de unificación citada «[ ] efectuar un cotejo con todo el ordenamiento jurídico superior, al cual está sometida la decisión [ ]».
Así las cosas, el control va más allá de los cargos expuestos por el disciplinado, puesto que la garantía de reserva judicial comprende lo siguiente de conformidad con el criterio unificado: «[ ] i) el análisis de la actuación administrativa sancionatoria bajo los principios rectores de la ley disciplinaria, esto es, legalidad de la falta y de las sanciones, ilicitud sustancial, debido proceso, reconocimiento de la dignidad humana, presunción de inocencia, culpabilidad, favorabilidad, congruencia, igualdad, derecho a la defensa, proporcionalidad y razonabilidad de la sanción, motivación, interpretación de la ley disciplinaria, aplicación de los principios e integración normativa con los tratados internacionales sobre derechos humanos y los convenios internacionales ratificados por Colombia y ii) la posibilidad de variar la calificación de la falta y la imposición de la sanción, sin afectar el principio de la no reformatio in pejus, entre otros aspectos [ ]». 44.
La Sala Plena definió que las reglas de unificación son vinculantes hacia el futuro desde la ejecutoria de la decisión. En consecuencia, las sanciones que imponga la PGN de destitución, suspensión e inhabilidad a los servidores públicos de elección popular deben sujetarse a ellas. Asimismo, determinó que «[ ] los trámites ya iniciados, en los cuales el magistrado ponente hubiere dictado auto admisorio o aquel que avoca conocimiento del recurso de revisión, deberán adecuarse a estas reglas de unificación [ ]». 45.
Con fundamento en lo expuesto, la Sala efectuará el control judicial del fallo disciplinario que la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular de la Procuraduría General de la Nación expidió dentro del proceso disciplinario con radicado IUS-E-2016-83092 / IUCD 2016-872215, en relación con la sanción de destitución e inhabilidad general impuesta a Walfrando Adolfo Forero Bejarano. 31 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.
Problemas jurídicos 46. La Sala resolverá los siguientes interrogantes previo a efectuar el control integral del proceso disciplinario: (i) ¿la PGN al expedir los actos disciplinarios de primera y segunda instancia vulneró el artículo 23.2 de la CADH porque la restricción de los derechos políticos del disciplinado solo podía decidirse en una sentencia proferida por un juez? 47.
En consideración a que el disciplinado en el recurso de apelación que presentó contra el acto administrativo sancionatorio de primera instancia lo alegó se deberá resolver como problema jurídico también el siguiente: (ii) ¿en el presente caso se configuró la caducidad y la prescripción de la acción disciplinaria? 48. En caso de resultar negativas las respuestas a los problemas jurídicos planteados, la Sala realizará el examen integral del proceso disciplinario en los términos ordenados en la sentencia C-030 de 2023 y en el auto de unificación dictado por la Sala Plena del Consejo de Estado del 3 de diciembre de 2024. 3.1.
Vigencia de la Ley 734 de 2002. Entrada en vigor de la Ley 1952 de 2019 con las modificaciones de la Ley 2094 de 2021 y normativa aplicable en el presente caso 49. La Ley 1952 de 2019, Código General Disciplinario32, derogó la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011. No obstante, su entrada en vigor no fue inmediata y se prolongó en varias ocasiones. 50.
En efecto, su artículo 265 original estableció que entraba a regir «[ ] cuatro (4) meses después de su sanción y publicación [ ]» y que derogaba las normas mencionadas. Tal artículo en su inciso segundo determinó que las normas relativas al procedimiento regirían «[ ] dieciocho (18) meses después de su promulgación [ ]» y que entretanto se aplicaría el trámite de la Ley 734 de 2002. 51.
Las normas procedimentales a las que se refería la última parte de la citada disposición eran los artículos 33, que regulaban la prescripción de la acción disciplinaria; 101 y 102 que reglaban las competencias de las salas disciplinarias de la PGN y del procurador general; 208 a 235 que contenían el trámite desde la indagación preliminar hasta la decisión de la segunda instancia; y el 254 que preveía el juzgamiento disciplinario jurisdiccional. 52.
La Ley 1952 de 2019 se publicó el 28 de enero de 2019, por lo que sus disposiciones, con excepción de las procedimentales mencionadas, comenzaban a gobernar el proceso disciplinario desde el 28 de mayo de ese año. Las que hacían alusión a este último aspecto lo harían desde el 28 de julio de 2020. 32 En adelante CGD. 32 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 53.
Ahora bien, el vigor de estas normas no irradiaba todos los procesos disciplinarios, puesto que el artículo 263 ibidem original decretó que aquellos en los que se hubiese «[ ] proferido auto de apertura de investigación disciplinaria o de citación a audiencia [ ]» a su entrada en vigencia «[ ] continuar[ían] tramitándose de conformidad con las ritualidades consagradas en el procedimiento anterior [ ]»; es decir, por la Ley 734 de 2002. 54.
Posteriormente, la Ley 1955 de 2019, Plan Nacional de Desarrollo, publicada el 25 de mayo de 2019 [3 días antes de que las normas no procedimentales de la Ley 1952 de igual año entraran a operar], difirió en su artículo 140 la vigencia del nuevo estatuto disciplinario para otra fecha, para el 1 de julio de 2021. Así las cosas, tanto las normas procedimentales [artículos 33, 101, 102 y 208 a 235 y 254] como las que no tenían esta naturaleza entrarían a regir en la fecha aludida. 55.
Luego, la expedición de la Ley 2094 de 2021, que reformó la Ley 1952 de 2019 e introdujo otras normas al régimen disciplinario, cambió la fecha de entrada en rigor del CGD. Así, en su artículo 73 [que modificó el 263 del CGD] estableció lo siguiente: «[ ]
ARTÍCULO 73. Modificase el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así: Artículo 265. Vigencia y derogatoria. Las disposiciones previstas en la presente ley, y las contenidas en la Ley 1952 de 2019, que no son objeto de reforma, entrarán a regir nueve (9) meses después de su promulgación. Durante este período conservará su vigencia plena la Ley 734 de 2002, con sus reformas.
Deróguese el artículo 248 de la Ley 1952 de 2019 y deróguese la referencia a las palabras “y la consulta” que está prevista en el numeral 1 del artículo 59 de la ley 1123 de 2007. Los regímenes especiales en materia disciplinaria y las normas relacionadas con la Comisión de Ética del Congreso conservarán su vigencia.
PARÁGRAFO 1 o. El artículo 1o de la presente Ley, relativo a las funciones jurisdiccionales33 entrará a regir a partir de su promulgación.
PARÁGRAFO 2 o. El artículo 7o de la presente ley entrará a regir treinta meses (30) después de su promulgación. Mientras tanto, mantendrá su vigencia el artículo 30 de la ley 734 de 2002, modificado por el artículo 132 de la ley 1474 de 2011 [ ]». 56. Significa lo expuesto, que la Ley 2094 de 2021 y todas las normas del CGD entraron en vigor 9 meses después de la promulgación de la primera ley [29 de junio de 2021], es decir, el 29 de marzo de 2022.
Antes de ello el proceso disciplinario seguía gobernado por la Ley 734 de 2002. Lo anterior, salvo lo dispuesto en el artículo 1, en el que regló la titularidad de la potestad disciplinaria y las atribuciones de la PGN, que entró a gobernar una vez promulgada la norma. También el artículo 7, que modificó el 33 de la Ley 1952 de 2019 [prescripción de la acción disciplinaria], regiría 30 meses después de la promulgación de la ley, esto es, el 29 de diciembre de 2023. 57.
Así las cosas, las normas de las leyes 1952 de 2019 y 2094 de 2021 tienen vigencia desde el 29 de marzo de 2022, con las dos excepciones expuestas. Además, el artículo 263 de la primera ley modificado por el 71 de la segunda dispuso lo siguiente: 33 Los apartes tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-030 de 2023. 33 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «[ ] A ARTÍCULO 263.
ARTÍCULO TRANSITORIO. <Artículo modificado por el artículo 71 de la Ley 2094 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> A la entrada en vigencia de esta ley, los procesos en los cuales se haya surtido la notificación del pliego de cargos o instalado la audiencia del proceso verbal, continuarán su trámite hasta finalizar bajo el procedimiento de la Ley 734 de 2002.
En los demás eventos se aplicará el procedimiento previsto en esta ley.
PARÁGRAFO. <Parágrafo corregido por el artículo 3 del Decreto 1656 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La designación de la primera sala disciplinaria de juzgamiento a que alude el artículo 17 de esta ley, deberá ser integrada de forma tal que, a su entrada en vigencia, asuma inmediatamente sus competencias. El período de esta primera sala se extenderá hasta el 17 de marzo de 2025, sin perjuicio de su eventual prórroga [ ]». 58.
De esta manera, en los procesos disciplinarios que para el 29 de marzo de 2022, fecha en que entró en vigor del CGD, se hubiese notificado el pliego de cargos o instalado la audiencia del proceso verbal, el procedimiento aplicable era el fijado en la Ley 734 de 2002. 59. En el proceso disciplinario examinado se probó que la Procuraduría Delegada para la Defensa del Patrimonio Público, la Transparencia y la Integridad formuló pliego de cargos en contra de Walfrando Adolfo Forero Bejarano mediante auto del 12 de junio de 201934.
Ello significa que el trámite debió regirse por la Ley 734 de 2002, tal como la PGN lo aplicó. 60. Bajo esta premisa se pasará a verificar si la entidad al expedir los fallos disciplinarios de primera y segunda instancia vulneró el artículo 23.2 de la CADH porque restringió los derechos políticos del disciplinado. 3.2.1. Competencia de la PGN para investigar y juzgar al disciplinado 61.
Walfrando Adolfo Forero Bejarano aseveró que la PGN no tenía competencia para imponer sanciones de destitución e inhabilidad a servidores públicos de elección popular. En su criterio, el trámite del proceso disciplinario adelantado a la luz de la Ley 734 de 2002 vulneró la CADH que estableció una protección especial a los derechos políticos, puesto que dispuso que solo podían restringirse por sentencia de un juez. 62.
En esa línea agregó que, aunque en el acto disciplinario se señaló que la ejecución se suspendía hasta tanto se decidiera por el juez de lo contencioso- administrativo «[…] resulta necesario aplicar un juicio de legalidad aplicando el bloque de constitucionalidad sobre las demás normas disciplinarias a fin de determinar que las mismas garanticen el estándar internacional de protección […]» [sic].
Todo lo anterior para señalar que el artículo 44.1 ibidem que otorgó la competencia a la PGN es contrario al bloque de constitucionalidad y al contenido del artículo 33.10 de igual disposición. 63. Pues bien, el artículo 118 de la Constitución Política le asigna a la PGN como deber «[ ] la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas [ ]».
En tal virtud, en el artículo 277.6 ibidem le otorga al procurador 34 Índices 9 y 65, Samai. Folios 113 a 135 del Cuaderno 3 «Pliego de Cargos» del expediente disciplinario, (Folios 7 y 52 del archivo PDF). 34 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co general la siguiente función: «[ ]
ARTICULO 277. El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: (…) 6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley [ ]». 64.
La Ley 734 de 2002 desarrolló el mandato constitucional aludido y en su artículo 3 dispuso que la PGN es la titular del ejercicio preferente del poder disciplinario que debe ejercerse en relación con los servidores públicos. 65. En lo que respecta a la función disciplinaria de la PGN relacionada con los servidores públicos de elección popular, la jurisprudencia constitucional ha señalado que no se opone a lo previsto en el artículo 23.2 de la CADH.
Tal estudio lo realizó en dos periodos. El primero en el que avaló que la entidad los sancionara con restricción de sus derechos políticos [destitución e inhabilidad] en vigencia de la Ley 734 de 2002. El segundo en el que dispuso que tal sanción solo la puede imponer de manera definitiva un juez, postura fijada luego de la sentencia proferida por la Corte IDH en el caso Petro Urrego Vs. Colombia. 66.
En el primer periodo se profirió la sentencia C-028 de 2006 que examinó la constitucionalidad del numeral 1 del artículo 44 de la Ley 734 de 2002 que estableció como sanción disciplinaria la destitución e inhabilidad para acceder a cargos públicos [norma que el disciplinado advierte inconstitucional]. En la providencia se analizó la normativa a la luz del artículo 23 de la CADH y se indicó que este debía ser interpretado de forma armónica con la Constitución Política sin que se entendiera superior y de manera sistemática con los otros instrumentos internacionales universales y regionales adoptados para la lucha contra la corrupción. 67.
Bajo esa premisa se concluyó que los estados parte podían implementar medidas disciplinarias para proteger el erario en aras de enfrentar la corrupción como las fijadas para los servidores públicos, incluidos los de elección popular, en la norma que se revisaba del CDU. En la providencia se concluyó lo siguiente: «[ ] En el caso concreto, el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, tal y como se ha explicado, no se opone realmente a que los legisladores internos establezcan sanciones disciplinarias que impliquen la suspensión temporal o definitiva del derecho de acceso a cargos públicos, con miras a combatir el fenómeno de la corrupción. En igual sentido, la Constitución de 1991, tal y como lo ha considerado la Corte en diversos pronunciamientos, tampoco se opone a la existencia de dichas sanciones disciplinarias, incluso de carácter permanente, pero bajo el entendido de que dicha sanción de inhabilidad se aplique exclusivamente cuando la falta consista en la comisión de un delito contra el patrimonio del Estado [ ]». 68.
En la sentencia SU-712 de 2013, la Corte Constitucional se refirió de manera específica a la destitución de una servidora pública de elección popular [congresista] por parte de la PGN y para tal efecto atendió la sentencia C-028 de 2006 que dio cuenta de la interpretación armónica y sistemática que debía primar entre la CADH con la Carta Política.
También a que aquella no limitó al legislador para facultar a la PGN para imponer sanciones de destitución e inhabilidad a todo 35 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tipo de funcionarios públicos35. 69.
La Corte manifestó, al examinar el mandato previsto en el artículo 23 de la CADH y la aplicación del caso López Mendoza Vs. Venezuela, que (i) la propia Corte IDH reconoció que las sanciones disciplinarias, al igual que las penales, son expresión del poder punitivo del Estado y que, por lo tanto, lo que se exige en tal proceder es el respeto del debido proceso36 y;
(ii) que el caso venezolano no es igual al colombiano, pues la constitución de ese país sí exigía una sentencia judicial en este tipo de asuntos, mientras que la colombiana le otorgó de forma expresa la facultad a la PGN. 70. Por lo anterior, concluyó que el artículo 23 de la CADH, más que exigir que la sanción disciplinaria se aplique por un juez a través de una decisión judicial, lo que requiere es que sea «[ ] adoptada en el marco de un proceso administrativo, sujeto a las garantías que se reconocen a dichas actuaciones tanto por la Constitución como por los instrumentos internacionales que se integran a ella; y en todo caso es susceptible de ser sometida a control judicial ante la más alta autoridad de la jurisdicción contencioso administrativa, o excepcionalmente por el juez constitucional a través de la acción de tutela [ ]». 71.
La postura examinada se ratificó en la sentencia SU-355 de 2015, en la que se decidió la tutela presentada por quien fuera alcalde de Bogotá por una sanción que le fue aplicada por la PGN, y en la sentencia C-086 de 2019, que estudió la constitucionalidad de los artículos 157 de la Ley 734 de 2002 y 217 de la Ley 1952 de 2019 los cuales facultaban a la PGN a suspender provisionalmente al servidor público de elección popular dentro del proceso disciplinario.
En esta providencia se indicó: «[ ] la CADH no prohíbe a los Estados que sus ordenamientos internos otorguen competencia a una autoridad administrativa para que limite los derechos políticos de los servidores públicos de elección popular siempre que dicha autoridad sea (i) autónoma e independiente y (ii) asegure las garantías judiciales establecidas en su artículo 8 [ ]». 72.
En el segundo periodo, la jurisprudencia que la Corte Constitucional tuvo como antecedente el pronunciamiento de la Corte IDH emitido en el caso Petro Urrego Vs. Colombia. En tal virtud, aquella ajustó la postura jurisprudencial antedicha en la sentencia C-146 de 2021. En esta providencia examinó la constitucionalidad de varias normas de las leyes 136 de 1994 y 617 de 2000 que establecían inhabilidades para concejales, diputados y alcaldes.
Aunque la sentencia de la Corte IDH no era un precedente aplicable de manera directa al caso por tratar situaciones fácticas y jurídicas diferentes, la Corte consideró que era un antecedente importante porque Colombia había sido condenada y en ella se interpretó el contenido del artículo 23.2 de la CADH. 35 La Corte precisó que «[ ] lo que hace el artículo 23 de la Convención es fijar una serie de pautas bajo las cuales el Legislador puede regular los derechos allí señalados, pero no establece una relación cerrada (numerus clausus) en cuanto a las eventuales restricciones que constitucionalmente pueden ser impuestas a su ejercicio [ ]». 36 Específicamente, en la sentencia se indicó lo siguiente: «[e]n todo caso, aun cuando la Convención Americana alude a la “condena, por juez competente, en proceso penal”, debe destacarse que la propia Corte también reconoce la posibilidad de que se adopten sanciones administrativas y disciplinarias, las cuales son “como las penales, una expresión del poder punitivo del Estado y que tienen, en ocasiones, naturaleza similar a la de estas”, siempre y cuando se hayan respetado las garantías del debido proceso [ ]». 36 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 73.
Por lo anterior, y luego de efectuar un análisis sobre tal sentencia, la Corte Constitucional indicó que la ratio dicidendi que contenía se determinaba así: «[ ] las autoridades administrativas no pueden imponer sanciones que restrinjan derechos políticos y, en particular, no tienen competencia para sancionar con destitución e inhabilidad a funcionarios elegidos popularmente [ ]». 74.
Bajo esa premisa interpretó el artículo 23.2 de la CADH y concluyó que este permitió dos formas de limitar los derechos políticos a saber: «[ ] (i) que los Estados, mediante ley, impongan limitaciones a los derechos políticos, por criterios tales como la edad, la nacionalidad o la capacidad civil y (ii) que los jueces, con independencia de su especialidad, impongan limitaciones a los derechos políticos, siempre que brinden las garantías del debido proceso.
Pero prohíbe que estas restricciones sean impuestas por autoridades administrativas [ ]». La última regla, de acuerdo con lo manifestado en la sentencia, tiene como razón evitar que una autoridad administrativa restrinja los derechos políticos al arbitrio o voluntad del gobernante de turno. 75. Como consecuencia de lo considerado en el caso Petro Urrego Vs. Colombia y la tesis acogida en la sentencia C-146 de 2021 se adecuó la legislación interna en el ámbito disciplinario para hacerla compatible con el artículo 23.2 de la CADH.
Por ello, se expidió la Ley 2094 de 2021, que modificó la Ley 1952 de 2019. En la nueva normativa se previeron las etapas de investigación y de juzgamiento en los procesos disciplinarios, se otorgaron facultades «jurisdiccionales» disciplinarias a la PGN para juzgar y sancionar a los servidores públicos de elección popular, y se creó el recurso extraordinario de revisión para controlar los actos disciplinarios proferidos por tal entidad, según se expuso con antelación en esta providencia. 76.
La Ley 2094 de 2021 fue objeto de control de constitucionalidad en la sentencia C-030 de 2023. En particular, esta providencia examinó la constitucionalidad de los artículos 1, 54, 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021 [específicamente las expresiones «jurisdiccionales», «jurisdiccional» y «ejecutoriadas»] y se retomó la tesis de la sentencia C-146 de 2021.
Así se precisó que la interpretación armónica, dialógica y sistemática del artículo 23.2 de la CADH con la Constitución Política conlleva a que la restricción de los derechos políticos de los servidores públicos elegidos popularmente tiene reserva judicial y, por ende, la debe decretar un juez de la República. 77. Por lo anterior, señaló que la normativa aludida no desconocía los artículos 8 y 23.2 de la CADH siempre que se entendiera que la imposición definitiva de la sanción correspondía al juez contencioso-administrativo.
En esa medida, declaró la exequibilidad condicionada de los artículos 1 y 54 de la ley examinada y avaló la existencia del recurso extraordinario de revisión, pero con carácter automático, por encontrar que garantizaba el debido proceso, el derecho de defensa del disciplinado y la reserva judicial de la decisión al suspender sus efectos hasta que un juez se pronunciara. 78.
Así las cosas, de acuerdo con lo expuesto, la facultad de la PGN para sancionar servidores públicos de elección popular con la destitución e inhabilidad en vigencia de la Ley 734 de 2002 tuvo siempre aval de la jurisprudencia constitucional y solo cambió a partir del caso Petro Urrego Vs. Colombia y la tesis 37 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acogida en la sentencia C-146 de 2021 que exigió la aplicación de la reserva judicial en estos eventos. 79.
Por lo tanto, el trámite que se adelantó en el presente caso estuvo acorde con la interpretación del artículo 23.2 de la CADH sostenida en el primer periodo jurisprudencial antes identificado y la decisión definitiva se ajustó a los parámetros del segundo, puesto que se emitió en vigencia de la Ley 2094 de 2021 que creó en su artículo 54 el recurso extraordinario de revisión que garantiza la revisión en vía judicial de forma automática sin que se ejecute la sanción. 80.
Si bien en las sentencias C-146 de 2021 y C-030 de 2023 no se estudiaron las disposiciones de la Ley 734 de 2002, podría entenderse que lo determinado en ellas era aplicable para los casos decididos bajo esta normativa que estaban en trámite cuando se profirieron. Es así porque definieron que solo los jueces podían imponer sanciones disciplinarias restrictivas de los derechos políticos a los servidores públicos de elección popular y despojaron a la PGN y a las demás autoridades administrativas de esta prerrogativa a partir de la interpretación armónica de la CADH y de la Carta Política.
En ese sentido, no podrían avalarse las sanciones disciplinarias decretadas bajo la Ley 734 de 2002 que incumplieran con este requisito por ir en contravía del derecho a la reserva judicial establecido en la normativa superior. 81. Aunque el recurso extraordinario de revisión creado con la Ley 2094 de 2021 [que comenzó a regir a partir del 29 de marzo de 2002] no estaba previsto en la Ley 734 de 2002, esta no es razón para no aplicar tal procedimiento en favor de los servidores públicos que fueron investigados y sancionados bajo el procedimiento de esta última norma.
Pese a que podría interpretarse que la primera ley al tener efectos hacia el futuro no lo debe gobernar en ningún aspecto, lo cierto es que el trámite debe aplicarse porque se estableció para proteger el principio democrático, los derechos a la representación política, a la reserva judicial y al debido proceso del disciplinado, de suerte que garantiza que la sanción no se ejecute hasta tanto exista un pronunciamiento judicial. 82.
La anterior interpretación es la más acorde con las garantías y derechos que se busca proteger con la reserva judicial que se exige en la CADH para decidir sobre las sanciones que restringen derechos políticos de los servidores públicos de elección popular. Dar un entendimiento contrario obligaría al disciplinado a demandar el acto sancionatorio en sede de nulidad y restablecimiento del derecho y someterse a que la sanción se ejecute mientras se agotan las etapas previstas para tal medio de control, lo que va en contravía de los derechos que se busca proteger y lo pone en situación de desigualdad frente a los servidores públicos investigados y sancionados en vigencia de las leyes 1952 de 2019 y 2094 de 2021. 83.
En el caso que se examina, la PGN aplicó el trámite previsto en la Ley 734 de 2002 y ejerció su competencia a partir de lo previsto en sus artículos 6 y 78 que la establecieron para tramitar los procesos disciplinarios y señalaron que debía hacerlo de acuerdo con la estructura y organización de la entidad37. En ese orden, 37 El artículo 78 disponía: «[ ] Artículo 78.
Competencia de la Procuraduría General de la Nación. 38 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para la época del acto de primera instancia [16 de diciembre de 2021] se debía aplicar el Decreto 262 de 2000, sin las modificaciones que el Decreto 1851 de 2021 le incluiría con posterioridad, pues este se expidió el 24 de diciembre de 2021 y entró a regir el 29 de marzo de 2022 por así disponerlo en su artículo 27. 84.
Así las cosas, el Decreto 262 de 2000 original establecía en su artículo 2 la estructura de la PGN, dentro de la que se incluía a las procuradurías delegadas. En lo que respecta a estas últimas, el artículo 23 ibidem estableció que ejercerían funciones disciplinarias, de conformidad con la Constitución y la ley y «[ ] cuando lo determine el Procurador General en virtud de las facultades contenidas en el artículo 7 de este decreto […]». 85.
El artículo 7 que alude la norma establece dentro de las facultades del procurador general de la nación la de distribuir competencias en sus distintas dependencias [numeral 8]; la de designar a funcionarios de la entidad para adelantar investigaciones disciplinarias y fallar cuando la gravedad e importancia del hecho lo ameriten, para lo cual podrá desplazar al funcionario del conocimiento [numeral 19]. 86.
En el presente asunto, el procurador general ejerció tal potestad mediante la Resolución 225 del 28 de mayo de 2018 con la que reasignó la competencia para adelantar el proceso disciplinario a la Procuraduría Delegada para la Defensa del Patrimonio Público, la Transparencia y la Integridad38 la cual dictó el pliego de cargos. Después, con auto del 21 de julio de 202139 y en virtud de la entrada en vigor de la Ley 2094 de 2021 y las normas sobre separación de funciones de juzgamiento e instrucción, reasignó a la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública que dictó el acto sancionatorio de primera instancia. En consecuencia, tal dependencia actuó con competencia al dictar el acto del 16 de diciembre de 2021. 87.
En lo que respecta a la competencia para resolver el recurso de apelación, debe tenerse en cuenta que la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular dictó el acto de segunda instancia el 9 de noviembre de 2023, cuando ya regía la reforma que el Decreto-ley 1851 de 2021 introdujo al Decreto-ley 262 de 2000, pues entró en vigor a partir del 29 de marzo de 2022. 88.
El nuevo decreto también era aplicable porque, se reitera, la Ley 734 de 2002 en sus artículos 6 y 78 para efectos de la competencia de la PGN remitió a la norma que fijara su estructura. Este mandato se replicó con posterioridad en el artículo 95 de la Ley 2094 de 2021 para los procesos que se regían por sus disposiciones y por los de la Ley 1952 de 201940.
Los procesos disciplinarios que adelante la Procuraduría General de la Nación y las personerías distritales y municipales se tramitarán de conformidad con las competencias establecidas en la ley que determina su estructura y funcionamiento y resoluciones que la desarrollen, con observancia del procedimiento establecido en este código. […]» (Negrilla de la Sala). 38 Índices 9 y 65, Samai.
Folios 205 a 214 del Cuaderno 1 del expediente disciplinario, (Folios 12 a 20 del archivo PDF). 39 Índices 9 y 65, Samai. Folios 118 a 120 del Cuaderno 6 del expediente disciplinario, (Folios 141 a 145 del archivo PDF). 40 El artículo 95 de la Ley 2094 de 2021 dispone que «[l]os procesos disciplinarios que adelante la Procuraduría General de la Nación [ ] se tramitarán de conformidad con las competencias establecidas en la ley que determina su estructura y funcionamiento y resoluciones que la desarrollen, con observancia del procedimiento establecido en este código […]» (se destaca). 39 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 89.
Este último decreto en su artículo 22 estableció las competencias de las nuevas salas disciplinarias de juzgamiento de la PGN. Entre ellas fijó las de la Sala de Juzgamiento de los Servidores Públicos de Elección Popular en su numeral 3. El literal b) de este prescribió que les correspondía «[c]onocer de los recursos de apelación y de queja, al igual que de los impedimentos, recusaciones y conflictos de competencia que se presenten, en etapa de juzgamiento, en los procesos de conocimiento de los procuradores delegados, regionales, distritales y provinciales, en las actuaciones contra servidores públicos de elección popular […]». 90.
A ello se suma que la sala mencionada fue creada en el artículo 17 de la Ley 2094 de 2021 y que en el parágrafo de su artículo 71 determinó que «[l]a designación de la primera sala disciplinaria de juzgamiento a que alude el Artículo 17 de esta ley, deberá ser integrada de forma tal que, a su entrada en vigencia, asuma inmediatamente sus competencias […]».
La norma indicó que la sala debía comenzar a ejercer sus funciones de inmediato, por lo que estaba facultada para asumir el conocimiento del proceso disciplinario que se examina, aun cuando se regía por la Ley 734 de 2002, máxime cuando los artículos 6 y 78 de esta última para efectos de la competencia remiten a las normas que fijan la estructura de la PGN, en este caso, el Decreto-ley 1851 de 2021 que ya había fijado las funciones de tal sala. 91.
Por las razones expuestas, se concluye que en el proceso disciplinario adelantado en contra de Walfrando Forero Bejarano los actos disciplinarios de primera y segunda instancia fueron proferidos por funcionarios competentes, por lo que no existió afectación a su debido proceso. Asimismo, que, aunque el trámite se adelantó en vigencia de la Ley 734 de 2002, es procedente la revisión reglada en el artículo 54 y siguientes de la Ley 2094 de 2021, en los términos de la sentencia C-030 de 2023 de la Corte Constitucional, como garantía de su debido proceso y, en especial la reserva judicial de la decisión. 3.2.2.
Caducidad y prescripción de la acción disciplinaria en el presente caso 92. La prescripción de la acción disciplinaria fue regulada inicialmente en el artículo 12 de la Ley 25 de 1974, norma en la que se dispuso un término de 5 años contados a partir del último acto constitutivo de la falta, mandato que fue replicado en el artículo 6 de la Ley 13 de 1984.
En el año 1995 entró a regir la Ley 200 que en su artículo 34 regló que la prescripción de la acción disciplinaria que se causaría en 5 años se contaría para las faltas instantáneas desde el día de su consumación y para las permanentes o continuadas desde la radicación del último acto. 93. Esta última norma fue objeto de interpretación por parte de la Sección Segunda, Subsección B, de esta corporación en sentencia del 23 de mayo de 200241.
En ella se señaló que como el legislador no había indicado cuál era el acto que imponía la sanción e interrumpía el término de prescripción, aquella se debía considerar impuesta cuando se hubiere expedido y notificado el acto administrativo disciplinario inicial [primera instancia], pero si se interpusieron recursos cuando se expidiera y notificara el fallo disciplinario que los resolvía. 41 Radicado 76001233100019972204601 (17112). 40 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 94.
Contra la anterior decisión la PGN interpuso recurso extraordinario de súplica que fue decidido por la Sala Plena Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado en sentencia del 29 de septiembre de 200942. En esta providencia se revocó la de la Sección Segunda y se determinó que el acto administrativo que impone la sanción e interrumpe el término de la prescripción era el «[ ] acto administrativo principal, decisión que resuelve de fondo el proceso disciplinario [ ]». 95.
Al respecto, en la sentencia se manifestó que este acto «[ ] define la conducta investigada como constitutiva de falta disciplinaria. En él se concreta la expresión de la voluntad de la administración [ ]». Mientras que los que resolvían los recursos interpuestos en vía gubernativa no eran los que imponían la sanción porque «[ ] corresponden a una etapa posterior cuyo propósito no es ya emitir el pronunciamiento que éste incluye la actuación sino permitir a la administración que éste sea revisado a instancias del administrado [ ]». 96.
Contra la sentencia de la Sala Plena se interpuso acción de tutela que la Sala de Conjueces de la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente en providencia del 6 de marzo de 201443, al determinar que los fallos de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado constituyen decisiones últimas, intangibles, inimpugnables e inmodificables a través del mecanismo de la tutela. 97.
De acuerdo con lo expuesto, en materia de prescripción de la acción disciplinaria la sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009 proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado definió que dentro del término de los 5 años establecido por el artículo 34 de la Ley 200 de 1995 la autoridad disciplinaria competente solo debía proferir y notificar el acto administrativo sancionatorio principal, esto es, el de primera o única instancia con el cual se interrumpía el término de prescripción. 98.
La Ley 734 de 2002 en su artículo 30 original reprodujo el mandato contenido en el mencionado artículo 34 de la Ley 200 de 1995, al disponer: «[l]a acción disciplinaria prescribe en cinco años, contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación y para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último acto [ ]».
Durante su vigencia se aplicó la tesis fijada por la Sala Plena antes referida para efectos de determinar la interrupción de la prescripción. 99. La norma mencionada fue modificada por la Ley 1474 de 201144, artículo 132, que determinó lo siguiente: «[ ]
ARTÍCULO 132. CADUCIDAD Y PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA. El artículo 30 de la Ley 734 de 2002, quedará así: “La acción disciplinaria caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia de la falta, no se ha proferido auto de apertura de investigación disciplinaria. Este término empezará a contarse para las faltas instantáneas desde el día de su consumación, para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último hecho o acto y para las omisivas cuando haya cesado el deber de actuar. 42 Radicado 11001031500020030044201. 43 Radicado 11001-03-15-000-2010-000764-3. 44 Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública. 41 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La acción disciplinaria prescribirá en cinco (5) años contados a partir del auto de apertura de la acción disciplinaria.
Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un mismo proceso la prescripción se cumple independientemente para cada una de ellas. [ ]». 100. En virtud de lo anterior, la prescripción de la acción disciplinaria se configura si transcurridos 5 años contados a partir del «[ ] auto de apertura de la acción disciplinaria [ ]» no se ha proferido la decisión. Comoquiera que el artículo no indicó cómo se interrumpe la prescripción, resulta aplicable el criterio que la jurisprudencia ha expuesto para interpretar los artículos 34 de la Ley 200 de 1995 y 30 original de la Ley 734 de 2002 explicado con antelación. 101.
En ese sentido, en vigencia del artículo 132 de la Ley 1474 de 2011 que modificó el 30 de la Ley 734 de 2002 la prescripción se interrumpe una vez dictado el fallo disciplinario de primera instancia. 102. La Sala interpreta que la norma en la expresión «[ ] auto de apertura de la acción disciplinaria [ ]» hace alusión al auto que ordena la apertura de la investigación por ser esta la etapa en la que una vez establecida la identidad del posible autor del comportamiento, se va a verificar la ocurrencia de la conducta y si es constitutiva de falta disciplinaria. 103.
Es decir, la providencia aludida inicia de manera formal el proceso disciplinario, y por tal razón, el artículo 91 ibidem determina que «[…] la calidad de investigado se adquiere a partir del momento de la apertura de investigación o de la orden de vinculación, según el caso […]», momento desde el cual puede ejercer todos los derechos que el artículo 92 ejusdem le otorga como designar defensor, ser oído en versión libre, pedir pruebas, entre otras. 104.
Actualmente, La Ley 1952 de 2019 en su artículo 33 dispuso que la prescripción es de 5 años computables desde que se cometió la falta si esta es instantánea o de la realización del último hecho si es continuada. La norma prevé que tal fenómeno se interrumpe con el fallo de primera instancia y que una vez interrumpido se producirá si pasan 2 años sin proferirse el fallo de segunda.
Esta disposición, se reitera, entró en vigor el 29 de diciembre de 2023 por mandato del artículo 73 de la Ley 2094 de 2021 que modificó el 263 del CGD. 105. Comoquiera que la normativa aplicable en el presente asunto es la Ley 734 de 2002, la prescripción se rige por el artículo 30 ibidem con la modificación que le hizo el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011, por cuanto la conducta se materializó después de estar vigente esta reforma.
No aplica el artículo 33 de la Ley 1952 de 2019 porque entró a regir el 29 de diciembre de 2023 por mandato del artículo 73 de la Ley 2094 de 2021 que modificó el 263 del CGD, cuando ya había terminado el proceso disciplinario, pues el acto sancionatorio de segunda instancia data del 9 de noviembre de 2023 y fue notificado el 27 de ese mes y año. 106.
Aclarado lo anterior, se advierte que en el presente caso, la conducta por la cual se sancionó al disciplinado fue la establecida en el artículo 48.3 de la Ley 734 de 2002 [i]ncrementar injustificadamente el patrimonio en forma directa en favor propio o de un tercero, permitir o tolerar que otro lo haga" […]», comportamiento que presuntamente se materializó durante los años 2016, 2017 y 2018. 42 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 107.
Ello significa, en primer lugar, que no se configuró la caducidad de la acción disciplinaria, puesto que los 5 años de que trata el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011 que modificó el 30 de la Ley 734 de 2002 comenzaron a contarse desde el año 2016 y el auto de apertura de la investigación disciplinaria la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Judicial y la Policía Judicial lo profirió el 8 de marzo de 201845, es decir, dentro de los 5 años siguientes a la ocurrencia de la falta. 108.
En segundo lugar, se constata que tampoco se configuró la prescripción porque entre la fecha en que se dictó el auto que dispuso el inicio de la investigación disciplinaria [8 de marzo de 2018] y el acto sancionatorio de primera instancia que se expidió el 16 de diciembre de 202146, notificado por edicto fijado del 29 al 31 de ese mes y año47 de forma personal, no transcurrieron más de 5 años. 109.
En conclusión, cuando la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular de la Procuraduría General de la Nación dictó el acto sancionatorio de primera instancia no había operado la prescripción de la acción disciplinaria y, por lo tanto, no se vulneró el debido proceso de Walfrando Adolfo Forero Bejarano por este aspecto. 3.3.
Examen integral del proceso disciplinario 110. La Sala efectuará el control integral del proceso disciplinario, para lo cual examinará el cumplimiento de los postulados y garantías del debido proceso, evaluará los elementos de la responsabilidad y el análisis jurídico y probatorio que sobre ellos se efectuó en sede administrativa. 111.
Para hacerlo, se verificará si al disciplinado se le respetó la oportunidad de participar dentro del trámite para presentar argumentos y solicitar pruebas, si se le notificaron en debida forma las decisiones y si tuvo oportunidad de refutarlas, la congruencia del pliego de cargos con el fallo disciplinario y demás garantías procesales.
Superada esta etapa se analizará su responsabilidad disciplinaria. 3.3.1. Respeto de las garantías procesales 112. En primer lugar y como se expuso, se advierte que en el trámite disciplinario se aplicó la norma que debía regirlo, esto es, la Ley 734 de 2002. Ello por la fecha de ejecución de la conducta reprochada como disciplinable [años 2016, 2017 y 2018] y porque al momento de entrar en vigor la Ley 1952 de 2019 ya se había notificado el pliego de cargos [proferido en auto del 12 de junio de 2019 y notificado por correo electrónico el 14 de junio de 201948] por lo que se aplicaba la excepción prevista en el artículo 71 de la Ley 2094 de 2021 que modificó el 263 del CGD. 45 Índices 9 y 65, Samai.
Folios 123 a 145 del cuaderno 1 del proceso disciplinario [Folios 131 a 151 archivo PDF]. 46 Índices 9 y 65, Samai. Folios 127 a 199 del Cuaderno 6 del expediente disciplinario [Folios 154 a 198 del archivo PDF]. 47 Índices 9 y 65, Samai. Folios 159 y 160 del Cuaderno 6 del expediente disciplinario [Folios 206 y 207 del archivo PDF]. 48 Índices 9 y 65, Samai.
Folios 113 a 135 del Cuaderno 3 del expediente disciplinario, (Folios 114 a 159 del archivo PDF). 43 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 112.1. En segundo lugar, está demostrado que Walfrando Forero Bejarano ejercía la función pública para el momento de la conducta que se le recriminó en el proceso disciplinario, puesto que ocupaba el cargo de alcalde de Tocancipá (Cundinamarca) para el periodo constitucional 2016 a 2019.
Actualmente ostenta también ese empleo por el periodo constitucional 2024 a 2027, según credencial formato E-27proferida por la Comisión Escrutadora Municipal de la Registraduría Nacional del Estado Civil del 3 de noviembre de 2023. Por ende, era sujeto disciplinable al tenor de lo reglado en el artículo 25 de la Ley 734 de 2002. 113.
En tercer lugar y en consonancia con lo analizado en esta providencia, Walfrando Forero Bejarano fue investigado y juzgado por la autoridad competente tanto en primera como en segunda instancia y no se advierte que los funcionarios de la PGN que lo hicieron se hubieran manifestado impedidos por alguna de las causales previstas en el artículo 84 de la Ley 734 de 2002 y el disciplinado no manifestó tal situación. De igual manera, está claro que la PGN profirió los fallos dentro del término de prescripción que establece el artículo 30 de la Ley 734 de 2002. 114.
En cuarto lugar, se observa que la autoridad disciplinaria inició su actuación debido a la queja presentada el 18 de marzo de 2016 por una persona anónima en la que denunció que el disciplinado como alcalde del municipio de Tocancipá (Cundinamarca) se había enriquecido de manera ilícita con múltiples actividades como la sobrevaloración de terrenos, recibimiento de dádivas para otorgar licencias y la compra de varios inmuebles para su familia. 115.
En este punto cabe precisar que el artículo 69 de la Ley 734 de 2002 prohíbe las quejas anónimas, salvo que se cumplan con los presupuestos de los artículos 38 de la Ley 190 de 1995 y 27 de la Ley 24 de 1992 que aluden a la existencia de medios probatorios suficientes sobre la comisión de una falta disciplinaria que permitan adelantar la actuación de oficio.
La jurisprudencia ha interpretado estas normas de una manera laxa, de modo que la queja disciplinaria anónima, aun sin los medios probatorios, pueda activar la facultad oficiosa de la autoridad disciplinaria si otorga información de la cual pueda inferirse la ocurrencia de una falta disciplinaria. 116. Así, la Sección Segunda sobre el particular manifestó lo siguiente: «[…] Esta Corporación ha interpretado el alcance de las normas anteriormente citadas [la providencia se refiere a los artículos 38 de la Ley 190 de 1995 y 27 de la Ley 1992] en el sentido de entender que la queja anónima, por sí misma, no se puede erigir como prueba de lo que en ella se consigne.
Ahora bien, esto no significa negar la posibilidad de que sirva como referente respecto de la comisión de una falta disciplinaria pues, en todo caso, la disposición permite que en uso de la facultad oficiosa de que goza la autoridad disciplinaria, esta sea ejercida para definir si una determinada conducta activa u omisiva es constitutiva de una falta de dicha naturaleza.
( ) De esta manera, la autoridad disciplinaria debe asumir las averiguaciones necesarias para establecer si un servidor público pudo incurrir en falta disciplinaria y eso lo puede hacer de oficio o por información proveniente de cualquier medio que amerite credibilidad. Así, no importa si ese medio fue un anónimo; si este es claro y concreto, la autoridad debe atender oficiosamente las diligencias necesarias para determinar si hubo una falta e individualizar a su presunto 44 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co responsable […]»49. 117.
En el caso analizado, la queja identificó a Walfrando Forero Bejarano como el servidor público denunciado y enlistó una serie de hechos sobre la contratación y adquisición de predios, mientras ejercía su cargo como alcalde de Tocancipá (Cundinamarca), y de anomalías en el incremento de su patrimonio que ameritó a la PGN iniciar la indagación preliminar para efectos de determinar tal aumento y si este se encontraba o no justificado. 118.
De este modo, aunque medió una queja anónima los datos en ella suministrados, la importancia del rol en la administración pública que Walfrando Forero Bejarano ocupaba y la protección del erario ameritaba que se activara la facultad oficiosa de la PGN para efectos de iniciar la indagación preliminar con el fin de verificar la existencia de la conducta denunciada, si constituía falta disciplinaria o si, a pesar de serlo, se actuó bajo una causal de exclusión de responsabilidad, según lo reglado en el artículo 150 de la Ley 734 de 2002.
En ese sentido, no se advierte que la PGN hubiese actuado de manera irregular o con vulneración del debido proceso. 119. En quinto lugar, se pudo constatar que la Procuraduría Provincial de Zipaquirá dio apertura a la indagación preliminar el 10 de junio de 201650 con fundamento en la queja y con el fin de verificar el posible «enriquecimiento ilícito» de Walfrando Forero Bejarano y sin referirse a hechos distintos de los denunciados o sin relación con ellos.
Asimismo, decretó pruebas dirigidas a determinar la ocurrencia de los hechos. Entre ellas la recopilación de información sobre el valor de los predios, la contratación del anillo vial el «Verganzo», la declaración de bienes y rentas del disciplinado para cuando se posesionó como alcalde para el periodo 2016 a 2019, ofició a la oficina de registro de instrumentos públicos de Bogotá y de Tocancipá para determinar los inmuebles de su propiedad, así como a la del registro de automotores, entre otras. 120.
Por lo anterior, la entidad cumplió con lo previsto en el inciso final del artículo 150 de la Ley 734 de 2002 que establece que la indagación preliminar «[ ] no podrá extenderse a hechos distintos del que fue objeto de denuncia, queja o iniciación oficiosa y los que le sean conexos […]», pues su actuación se dirigió a establecer la ocurrencia del enriquecimiento denunciado.
Asimismo, la entidad notificó personalmente al disciplinado de la decisión el 21 de julio de 201651. En ese orden, no se advierte irregularidad alguna que afecte el debido proceso de Walfrando Forero Bejarano. 121. En sexto lugar, se pudo verificar que la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Judicial y la Policía Judicial dio apertura a la investigación disciplinaria mediante auto del 8 de marzo de 201852 con fundamento en las pruebas recopiladas durante el trámite de la indagación preliminar.
La entidad precisó que 49 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicado 05001-23-31-000-2013-00038- 01(3352-15), sentencia del 4 de julio de 2019. 50Índices 9 y 65, Samai. Folios 3 y 4 del Cuaderno 1 del expediente disciplinario, (Folios 4 y 5 del archivo PDF). 51 Índices 9 y 65, Samai. Folio 45 del Cuaderno 1 del expediente disciplinario, (Folios 47 del archivo PDF). 52 Índices 9 y 65, Samai.
Folios 123 a 146 Cuaderno 1 del expediente disciplinario (folios 131 a 150 PDF) del Cuaderno. 45 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el desarrollo de esta se pudo establecer la identidad plena del servidor público que incurrió en posibles comportamientos sancionables como alcalde de Tocancipá (Cundinamarca) y que era necesario determinar si estos eran constitutivos de faltas disciplinarias, de acuerdo con lo reglado en el artículo 152 ibidem. 122.
A partir de allí, la PGN concluyó que existía mérito para investigar a Walfrando Forero Bejarano por «[ ] presunto enriquecimiento ilícito y otras posibles conductas de relevancia disciplinaria […]». Luego añadió que «[ ] el objeto de esta actuación será determinar la presunta existencia o no de enriquecimiento ilícito del servidor público investigado, el cual presuntamente tuvo su origen en la apropiación indebida de recursos públicos y en la recepción de sobornos por la adjudicación de contratos públicos […]». 123.
Por lo anterior, con el fin de determinar la ocurrencia de la falta disciplinaria descrita u otras que pudieran tener relación y la responsabilidad del investigado, decretó varias pruebas, incluida la investigación de su patrimonio y el de su núcleo familiar, y ordenó notificar la decisión con la advertencia de que podía comparecer con abogado, con lo que acató lo prescrito en los artículos 153, 154 y 155 de la Ley 734 de 2002.
El auto se notificó personalmente a su apoderada el 2 de abril de 201853. 124. Como se advierte, la PGN adelantó la investigación con el fin de determinar, en primer lugar, el posible enriquecimiento ilícito del disciplinado, sin descartar que en el trascurso de las averiguaciones se pudiera determinar otro tipo de faltas relacionadas o derivadas de la principal que se pretendía verificar. 125.
Con el fin de tener claridad sobre las conductas que podían ser catalogadas como faltas disciplinarias, la PGN profirió el auto del 18 de julio de 201854 en el que dispuso como pruebas, además de continuar con la averiguación sobre el posible enriquecimiento ilícito por anomalías en la contratación y apropiación de recursos públicos, examinar el patrimonio del disciplinado y el de su grupo familiar para determinar un incremento injustificado y también las salidas del país de aquel. 126.
Este actuar se enmarcó en el objeto que los artículos 152 y 153 de la Ley 734 de 2002 fijó para la viabilidad de la investigación disciplinaria. En efecto, según la primera norma, esta procede cuando se identifica al autor de la falta disciplinaria con fundamento en la queja o en la indagación preliminar. La segunda disposición establece que la investigación tiene como finalidad «[ ] verificar la ocurrencia de la conducta; determinar si es constitutiva de falta disciplinaria; esclarecer los motivos determinantes, las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que se cometió, el perjuicio causado a la administración pública con la falta, y la responsabilidad disciplinaria del investigado […]». 127.
Luego de verificar los puntos antedichos, la PGN cerró la investigación con 53 Índices 9 y 65, Samai. Folio 168 del cuaderno 1 del expediente disciplinario (folio 176 del archivo PDF). La notificación se hizo a la apoderada del disciplinado, Laura Angélica Romero Malaver, a quien este le otorgó poder (Cuaderno, parte 2, folio 88 del expediente que corresponde al 8 del archivo PDF). 54 Índices 9 y 65, Samai.
Folio 241 a PDF del Cuaderno 1, parte 1. 46 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co auto del 24 de abril de 201955 y se concedió al disciplinado la oportunidad de presentar el recurso de reposición, tal como lo ordena el artículo 160A ibidem.
La decisión se le notificó por correo electrónico el 25 de abril de 201956. El disciplinado no presentó recurso. 128. En séptimo lugar, se comprobó que la Procuraduría Delegada para la Defensa del Patrimonio Público, la Transparencia y la Integridad formuló cargos en auto del 12 de junio de 201957 en contra de Walfrando Forero Bejarano, por los tres cargos materializados en los años 2016, 2017 y 2018 resumidos en los antecedentes de este proyecto, y que se sintetizan así: (i) Incremento injustificado de su patrimonio y el de su grupo familiar.
Modalidad de la conducta «por acción» y forma de culpabilidad «a título de dolo»; (ii) Incumplimiento del deber de presentar en debida forma la declaración juramentada de bienes y rentas por los años 2016 a 2019. Modalidad de la conducta «por acción», calificación de la falta como «grave» y forma de culpabilidad «a título de dolo»; y (iii) Incumplimiento del deber de presentar el informe que debía radicar por el desarrollo de la comisión a la que fue enviado a España. Modalidad de la conducta «por acción», calificación de la falta como «grave» y forma de culpabilidad «a título de dolo». 129.
La PGN motivó la decisión en las pruebas decretadas y practicadas. Así, para el primer cargo se apoyó en el informe técnico rendido por la DNIE de la PGN del 7 de diciembre de 2018 que dio cuenta de un incremento patrimonial injustificado del disciplinado, con lo cual incurrió en la falta prevista en el artículo 48.3 de la Ley 734 de 2002. 130.
Para el segundo, se basó en la visita que hizo a la alcaldía de Tocancipá y a los documentos que encontró allí, la declaración juramentada de bienes y otros documentos, de lo que infirió que faltó al deber previsto en el artículo 34.1 ibidem. Respecto del tercer cargo se apoyó en la visita hecha al Concejo Municipal de Tocancipá, en el que no encontró el informe que debió entregar el disciplinado, lo que dio lugar a que considerara que incumplió igual deber. 131.
Para cada uno de los cargos la entidad realizó un análisis de las normas vulneradas con la conducta, la ilicitud sustancial, la culpabilidad y la calificación de las faltas. Finalmente, analizó los argumentos que el disciplinado presentó en su defensa relacionados con la caducidad y la prescripción de la acción disciplinaria sin encontrar acreditados tales fenómenos jurídicos. 132.
El pliego de cargos se notificó a Walfrando Forero Bejarano por correo 55 Índices 9 y 65, Samai. Folios 97 del Cuaderno 3 del expediente disciplinario, (Folios 98 del archivo PDF). Aunque el auto registra como año de expedición el 2018, en realidad fue el 2019 y se notificó el 25 de abril de este último año. Folio 99 ibidem. 56 Índices 9 y 65, Samai.
Folios 99 y 100, 102 y 103 del Cuaderno 3 del expediente disciplinario. 57 Índices 9 y 65, Samai. Folios 113 a 135 del Cuaderno 3 del expediente disciplinario, (Folios 114 a 159 del archivo PDF). 47 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co electrónico el 14 de junio de 201958 y se le informó que contaba con 10 días hábiles para solicitar pruebas y presentar descargos, de acuerdo con lo ordenado por los artículos 165 y 166 de la Ley 734 de 2002.
Dentro del término presentó los descargos59 en los que aportó varias pruebas documentales y expuso las razones de su defensa por los tres cargos endilgados. 133. Comoquiera que el disciplinado fue absuelto por dos de los cargos, a continuación, solo se resumirán los argumentos que planteó para defenderse del relacionado con el incremento patrimonial injustificado por el que fue sancionado y que es objeto de revisión. Al respecto manifestó lo siguiente: (i) El concepto de violación que sustentó el pliego de cargos no guarda relación con la falta imputada, por cuanto hizo referencia a un enriquecimiento ilícito y citó jurisprudencia alusiva a este.
Por tal razón, la PGN no realizó el juicio de adecuación típica de la conducta en los términos previstos en el artículo 163 de la Ley 734 de 2002, en contravía de su derecho de defensa. (ii) El incremento patrimonial injustificado no existió. Todos los ingresos y gastos de Walfrando Forero Bejarano, en su condición de alcalde de Tocancipá (Cundinamarca) por el período 2016-2019, y de su grupo familiar se originaron en actividades comerciales lícitas.
El informe presentado por la DNIE adolece de falencias técnicas, puesto que no tuvo en cuenta que para la fecha de su posesión tenía en sus cuentas un saldo a favor por $600.000.000 por haber vendido su participación en la empresa Megalópolis 36Z; que recibió de parte de la empresa Manufacturas en Maderas Cimitarra Ltda. por concepto de préstamos y pago de servicios de arrendamiento y transporte la suma de $2.644.064.532 lo que consta en la contabilidad y comprobantes de pago de la empresa; y que no todas las fuentes de ingresos del grupo familiar provienen del disciplinado.
(iii) La conducta no es sustancialmente ilícita, ya que todos los ingresos y gastos tuvieron origen en actividades comerciales y laborales lícitas. (iv) La PGN dio por acreditado el actuar doloso del disciplinado, sin realizar un análisis sobre el particular y sin tener acreditados los elementos de la responsabilidad exigidos por el artículo 163 de la Ley 734 de 2002.
Además, la entidad no sustentó por qué Walfrando Forero Bejarano tenía conocimiento sobre los movimientos patrimoniales de sus familiares y no señaló los bienes que supuestamente se ocultaron. 134. La Procuraduría Delegada para la Defensa del Patrimonio Público, la Transparencia y la Integridad decretó algunas de las pruebas documentales aportadas por el disciplinado; algunos testimonios que solicitó y se negaron otros, la ampliación del informe del DNIE; se denegó la práctica del dictamen pericial 58 Índices 9 y 65, Samai.
Folios 137 a 140 del Cuaderno 3 del expediente disciplinario, (Folios 161 y 162 del archivo PDF). 59 Índices 9 y 65, Samai. Folios 148 a 177 del Cuaderno 3 «Pliego de Cargos» del expediente disciplinario, (Folios 174 a 203 del archivo PDF). 48 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de auditoría forense en auto del 29 de julio de 201960 que fue debidamente motivado y en el que se prescribió que contra la decisión procedía el recurso de apelación. 135.
La providencia aludida se notificó por correo electrónico al disciplinado el 30 de julio de 201961 y personalmente el 31 ese mes y año62. El disciplinado presentó los recursos de reposición y apelación63, los cuales fueron decididos en autos del 26 de agosto de 201964 y del 19 de noviembre de 201965, en los que se accedió parcialmente a lo pedido y se decretaron algunas pruebas que habían sido denegadas. 136.
Como se advierte, el pliego de cargos cumplió con los requisitos establecidos en los artículos 162, 163 y 165 de la Ley 734 de 2002, puesto que se motivó en las pruebas recaudadas dentro de la investigación; se determinaron las conductas reprochables y las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ocurrieron; las normas que se vulneraron; se identificaron de manera precisa los cargos; se analizó el material probatorio recaudado; expuso las razones de la calificación de la falta, la forma de culpabilidad y se estudiaron los argumentos de defensa del disciplinado. 137.
Asimismo, el pliego de cargos se notificó en debida forma y se otorgó al disciplinado la posibilidad de presentar los descargos y solicitar pruebas, que se decidieron de acuerdo con los criterios de pertinencia, conducencia y utilidad y se dio la oportunidad para recurrir esta decisión, según los mandatos de los artículos 166 y 168 ibidem. 138.
De igual manera, revisado el expediente se pudo corroborar que mediante auto del 24 de mayo de 2021 se permitió al entonces investigado que presentara alegatos de conclusión66, oportunidad en la que intervino en los términos del artículo 169 de la Ley 734 de 200267. 139. La Sala aclara en este punto que, aunque la investigación estaba dirigida inicialmente a determinar si el disciplinado obtuvo un enriquecimiento ilícito como consecuencia de la contratación que hiciera como alcalde de Tocancipá (Cundinamarca) de la construcción de la urbanización Torres de San Juan y del anillo vial «Verganzo» y que finalmente le fue imputada la falta prevista en el inciso 2 del artículo 48.3 de la Ley 734 de 2002 relativa al incremento patrimonial injustificado, tal actuación no representó una irregularidad que derivara en la 60 Índices 9 y 65, Samai.
Folios 10 a 17 del Cuaderno 4 del expediente disciplinario, (Folios 21 a 35 del archivo PDF). 61 Índices 9 y 65, Samai. Folios 18 a 19 del Cuaderno 4 del expediente disciplinario, (Folios 39 a 40 del archivo PDF). 62 Índices 9 y 65, Samai. Folio 22 del Cuaderno 4 del expediente disciplinario, (Folio 45 del archivo PDF). 63 Índices 9 y 65, Samai.
Folios 43 a 52 del Cuaderno 4 del expediente disciplinario, (Folios 1 a 71 a 79 del archivo PDF). 64 Índices 9 y 65, Samai. Folios 83 a 99 del Cuaderno 4 del expediente disciplinario, (Folios 111 a 143 del archivo PDF). 65 Índices 9 y 65, Samai. Folios 170 a 175 del Cuaderno 5 del expediente disciplinario, (Folios 177 a 187 del archivo PDF). 66 Índices 9 y 65, Samai.
Folio 81 del cuaderno 5 del expediente disciplinario (folio 78 del archivo PDF). 67Índices 9 y 65, Samai. Folio 90 a 101 del cuaderno 5 del expediente disciplinario (folio 87 a 109 del archivo PDF). 49 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vulneración del debido proceso del disciplinado. 140.
Si bien la PGN debió cerrar la investigación por enriquecimiento ilícito y dar apertura a la relacionada con el incremento patrimonial injustificado por tratarse de faltas diferentes y no referirse a la queja que dio lugar a la indagación preliminar a esta segunda, lo cierto es que la sospecha sobre la posible ocurrencia de la materialización de la falta imputada solo se generó después de que se examinó el patrimonio del disciplinado en la investigación por la primera falta aludida. 141.
Esta situación implicaba para la PGN el deber de iniciar de oficio la acción disciplinaria e imputar los cargos si encontraba elementos de juicio para ello. Además, el disciplinado tuvo la oportunidad de ejercer en debida forma su derecho de defensa, esto es, de presentar descargos, pedir y aportar pruebas y contradecir las que se allegaron en su contra, respecto de la falta imputada según lo relatado en los párrafos anteriores.
Por lo tanto, no se advierte una irregularidad que conlleve a una nulidad en esta actuación. 142. En octavo lugar, se constató que el acto sancionatorio de primera instancia guardó coherencia con el pliego de cargos68. Así, en él se indicó que las conductas a juzgar eran (i) el incremento injustificado de su patrimonio [ falta prevista en el artículo 48.3 de la Ley 734 de 2002];
(ii) incumplimiento del deber de presentar en debida forma la declaración juramentada de bienes y rentas; y (iii) incumplimiento del deber de presentar el informe luego de la comisión a la que fue enviado a España, faltas señaladas en el artículo 34.1 ibidem. Y expuso las razones para absolver al disciplinado del último cargo y sancionarlo por los dos primeros, según quedó plasmado en los antecedentes de esta sentencia. 143.
Con lo anterior, la autoridad respetó el principio de congruencia en materia disciplinaria, según el cual debe existir correspondencia entre la formulación de los cargos y el acto disciplinario como parte del debido proceso, puesto que garantiza que se formule un cargo por una falta y en la decisión no se atribuya una distinta de aquella que fue imputada69.
De este modo, el principio es una garantía del ejercicio del derecho de defensa y contradicción y en el caso presente fue acatado. 144. De igual manera, en el acto sancionatorio se realizó el análisis de las pruebas recaudadas y los argumentos de la defensa del disciplinado, de la normativa que se endilgó como vulnerada, la ocurrencia de la ilicitud sustancial con la conducta, la calificación de la falta disciplinaria y el análisis de culpabilidad y la dosificación de la sanción en relación con el cargo por el cual fue sancionado.
En consecuencia, se cumplió con lo reglado en el artículo 170 de la Ley 734 de 2002. 145. Además, la decisión se notificó al disciplinado por edicto fijado entre el 29 y el 31 de ese mes y año70 y pudo ejercer su derecho de contradicción, al radicar 68 Índices 9 y 65, Samai. Folios 1 a 49 del archivo «Primera instancia fallo disciplinario» del expediente disciplinario. 69 Sobre el principio de congruencia se puede consultar la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de abril de 2017 radicado 11001-03- 25-000-2012-00123-00 (0544-12). 70 Índices 9 y 65, Samai.
Folios 159 y 160 del Cuaderno 6 del expediente disciplinario [Folios 206 y 207 del archivo PDF]. 50 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el recurso de apelación el 31 de diciembre de 202171, concedido con auto del 12 de enero de 202272 y decidido por la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular, mediante acto de segunda instancia del 9 de noviembre de 202373, notificado el 14 de igual mes y año74.
En este último se examinaron todos los argumentos de defensa que el indagado planteó, según se indicó en los antecedentes de esta providencia. 146. De este modo, se puede concluir que al disciplinado se le garantizó el derecho a la segunda instancia y no se advierte que la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular se hubiese pronunciado con desconocimiento del marco planteado en el recurso, por lo que acató lo previsto en el artículo 171 de la Ley 734 de 2002. 147.
A lo expuesto se suma que la sala mencionada remitió a esta corporación el proceso disciplinario para que se realizara el control automático ordenado por la Corte Constitucional en la sentencia C-030 de 2023, con el fin de garantizar la reserva judicial en la imposición de la sanción de suspensión por ser el disciplinado un servidor público elegido popularmente, y previo al envío del proceso le corrió traslado por el término de 30 días para que ejerciera su derecho de contradicción en sede del recurso extraordinario de revisión reglado en el artículo 54 de la Ley 2094 de 2021. 148.
En este punto se aclara que la PGN en el acto de segunda instancia no ordenó la remisión por considerar que los hechos sancionados ocurrieron cuando fue alcalde para el periodo 2016 a 2019 y que para el instante de la decisión disciplinaria no estaba en ejercicio de tal empleo; sin embargo, en auto del 7 de diciembre de 202375 al percatarse que el disciplinado había sido elegido de nuevo como alcalde por el periodo 2024 a 2027 dispuso el envío del expediente a esta corporación previo el traslado aludido. 149.
La decisión fue notificada al disciplinado ese mismo día76. En ese orden, aunque el envío del expediente para el control automático fue posterior al instante en que se profirió el acto sancionatorio de segunda instancia, la Sala no encuentra que la demora hubiese quebrantado el debido proceso del disciplinado, puesto que sí fue remitido con posterioridad en un lapso cercano, no se ejecutó la sanción y el trámite del recurso pudo adelantarse sin contratiempos. 150.
Finalmente, dentro del proceso no existe evidencia de que el disciplinado hubiese sido juzgado en otro proceso disciplinario por igual objeto o hechos y causa, de suerte que pudiera vulnerarse el principio de non bis in idem incluido en el artículo 29 Constitucional como garantía para evitar un doble 71 Índices 9 y 65, Samai. Folios 171 a 187 del expediente disciplinario, cuaderno 6 (221 a 291 del archivo PDF) 72 Índices 9 y 65, Samai.
Folios 206 y 207 del expediente disciplinario, cuaderno 6 (281 y 282 del archivo PDF) 73 Índices 9 y 65, Samai. Folios 354 a 369 del cuaderno 8 del expediente disciplinario (folios 2 a 51 del archivo PDF). 74 Índices 9 y 65, Samai. Folios 382 y 383 cuaderno 8 del expediente disciplinario (55 y 56 del archivo PDF). 75 Índices 9 y 65, Samai.
Folios 510 a 513 del cuaderno 8 DEL expediente disciplinario (243 y 249 del archivo PDF). 76 Ibidem, folio 515 (251 del PDF). 51 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co enjuiciamiento77. 151.
Por todo lo anterior, se concluye que a Walfrando Forero Bejarano se le respetó el debido proceso durante el trámite de la investigación disciplinaria por parte de la PGN. 152. En consecuencia, se pasará a evaluar los elementos de la responsabilidad disciplinaria y el análisis jurídico y probatorio que sobre ellos se efectuó en sede administrativa. 3.3.2.
Análisis de la responsabilidad disciplinaria de Walfrando Forero Medina 3.3.2.1. Análisis de la tipicidad de la conducta en el caso 153. Al tenor de la jurisprudencia constitucional, la potestad sancionadora administrativa es una manifestación del ius puniendi del Estado que se concreta, fundamentalmente, en el derecho penal, contravencional, disciplinario, y correccional78.
Para que esta potestad se pueda concretar, se requiere que para imponer una sanción se cumpla con las garantías del debido proceso. 154. En efecto, el artículo 29 de la Constitución Política prevé que nadie podrá ser juzgado sino conforme con leyes preexistentes al acto que se le imputa y, a su turno, la Ley 734 de 2002 que el servidor público y el particular solo serían investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos que estuvieran descritos como falta en la ley vigente al momento de su realización. 155.
Esta corporación ha sostenido que la tipicidad es una «categoría dogmática» que «encuentra su razón de ser en el principio de legalidad como expresión del debido proceso»79, así como en el de reserva de ley. Ciertamente, la Constitución autorizó solo al legislador para que estableciera qué conductas constituían una infracción de carácter disciplinario, el cual está obligado «a describir la conducta o comportamiento que considera ilegal o ilícito, en la forma más clara y precisa posible, de modo que no quede duda alguna sobre el acto, el hecho, la omisión o la prohibición que da lugar a la sanción»80. 156.
Para garantizar que el servidor público o sujeto pasivo de la acción disciplinaria tenga conocimiento pleno, claro y preciso de la falta que se le reprocha, le corresponda al legislador «definir de forma abstracta y objetiva, qué conductas desplegadas por quienes tienen a su cargo el ejercicio de funciones públicas 77 Sobre este principio se ha señalado que «[e]n cuanto a su aplicación, la posición jurisprudencial ha indicado que, por su estrecha relación con el principio de cosa juzgada, debe cumplir tres requisitos, a saber i) el sujeto: identidad de persona imputada, ii) objeto: igual hecho da lugar a ambas actuaciones y, iii) causa […]».
Sentencia del Consejo de Estado Sección Segunda, Subsección A, del 28 de septiembre de 2017, radicado 11001-03-25-000-2012-00150-00 (0665- 12). 78 Corte Constitucional, sentencias C-827 de 2001 y C-135 de 2016. 79 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 26 de octubre de 2017, radicación 11001-03-25-000-2010-00290-00 (2388-2010). 80 Corte Constitucional, sentencia C-135 de 2016. 52 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co deben ser objeto de sanción por afectar el correcto desarrollo del servicio que le ha sido encomendado o por el abuso de su ejercicio81»82. 157.
Es decir que este principio comprende dos garantías83: la primera, de orden material y alcance absoluto que se refiere a que la conducta y la sanción estén previamente consignadas a la comisión de la falta y, la segunda, que es formal y se concreta en que aquellas estén contenidas en una norma de rango legal, «la cual podrá hacer remisión a otra ley o un reglamento siempre y cuando queden determinados los elementos estructurales de la conducta antijurídica»84. 158.
En línea con ello, debe atenderse que tanto la Corte Constitucional como esta corporación han puntualizado que, cuando se trata del derecho disciplinario, el legislador puede establecer las normas con mayor grado de flexibilidad ante la imposibilidad de establecer todas y cada una de las conductas que puede ejecutar un servidor público.
Al respecto se dijo lo siguiente: «El proceso de adecuación típica supone la comprobación lógica y razonada de la relación de subsunción entre la descripción legal de la conducta disciplinable y la efectivamente desplegada por el sujeto activo, de lo cual surge a su vez, una relación de contrariedad entre el comportamiento de quien tiene a su cargo el ejercicio de funciones públicas y el deber presuntamente incumplido.
El análisis de la tipicidad es un apartado fundamental en la motivación del acto administrativo que impone una sanción disciplinaria y dentro del mismo, la autoridad cuenta con un margen de interpretación más amplio que el que se encuentra en el derecho penal, pues la precisión con la cual deben estar descritos los comportamientos disciplinariamente reprochables tiene una mayor flexibilidad al concebido en materia criminal, ante la dificultad de que la ley haga un listado detallado de absolutamente todas las conductas constitutivas de falta85; como consecuencia de ello se ha avalado, desde un punto de vista constitucional86, la inclusión de conceptos jurídicos indeterminados y la formulación de los tipos abiertos y en blanco que están redactados con una amplitud tal que hace necesario remitirse a otras normas en las que se encuentren consagrados los deberes, las funciones o las prohibiciones que se imponen en el ejercicio del cargo, y que exigen un proceso de hermenéutica sistemática lógica que demuestre en forma congruente cómo la conducta investigada se subsume en la descrita por la ley» 87 159.
En lo atinente a los conceptos jurídicos indeterminados, la sentencia citada apuntó a que «son admisibles en la forma de consagrar infracciones administrativas siempre que las remisiones a otras normas o a otros criterios permitan determinar los comportamientos censurables», lo cual tiene asidero en que permitir que el operador disciplinario establezca a su arbitrio la conducta reprochable desconocería el principio de legalidad previsto en el artículo 29 superior. 81 El artículo 6 de la Constitución Política prevé: Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes.
Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. 82 Óp. Cit. sentencia del 26 de octubre de 2017. 83 Corte Constitucional, sentencia C-135 de 2016. 84 Ibidem. 85 Al respecto la Corte Constitucional en la sentencia C-404 de 2001 indicó «la naturaleza de las conductas reprimidas, los bienes jurídicos involucrados, la teleología de las facultades sancionatorias, los sujetos disciplinables y los efectos jurídicos que se producen frente a la comunidad, hacen que la tipicidad en materia disciplinaria admita -en principio- cierta flexibilidad» [1], posición reiterada en sentencias C-818 de 2005 y C-030 de 2012. 86 Frente a este punto se pueden ver varias sentencias de la Corte Constitucional, entre ellas, la C-393 de 2006. 87 Óp. Cit. sentencia del 26 de octubre de 2017. 53 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 160.
De otro lado, respecto de la formulación de los tipos abiertos y en blanco, la sentencia del 26 de octubre de 201688 también explicó: «Lo anterior se desprende del concepto jurídico avalado en la sentencia C-818 de 200589, entre otras, en la cual se sostuvo que los tipos abiertos son “aquellas infracciones disciplinarias que ante la imposibilidad del legislador de contar con un listado detallado de comportamientos que se subsumen en las mismas, remiten a un complemento normativo, integrado por todas las disposiciones en las que se consagren deberes, mandatos y prohibiciones que resulten aplicables a los servidores públicos.
Así, la tipicidad en las infracciones disciplinarias se determina por la lectura sistemática de la norma que establece la función, la orden o la prohibición y aquella otra que de manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones constituye una infracción disciplinaria”. En relación con los tipos en blanco, aquella Corporación también considera que apunta a preceptos que requieren de una remisión normativa para completar su sentido90 bajo la condición de que se “verifique la existencia de normas jurídicas precedentes que definan y determinen, de manera clara e inequívoca, aquellos aspectos de los que adolece el precepto en blanco” exigencia que trasciende al campo disciplinario, según lo señalado por la sentencia C-343 de 2006.
No obstante, la doctrina distingue los tipos en blanco de los abiertos, para señalar que los primeros requieren de un suplemento normativo para completar su alcance91, mientras que los segundos se pueden delimitar así “[e]l tipo abierto, como lo ha definido su creador, es aquel en el cual el legislador no ha determinado de manera completa la materia de la prohibición, correspondiéndole cerrarlo al juez: ‘la materia de la prohibición no está descrita en forma total y exhaustiva por medio de elementos objetivos’92, afirma Hans Welzel”93.
Es así como los tipos en blanco se han incluido en la clasificación de tipos según su estructura formal94, mientras que los abiertos ingresan en la división según su contenido95». 161. En definitiva, el principio de tipicidad se materializa cuando la conducta que se sanciona está descrita de manera precisa, bien por estar determinada en el mismo cuerpo normativo o porque sea determinable a partir de otras normas jurídicas; la sanción se encuentre definida en la ley y que exista correlación entre la conducta y la sanción. 162.
En el presente caso, la Procuraduría Delegada para la Defensa del Patrimonio Público, la Transparencia y la Integridad formuló pliego de cargos en contra de Walfrando Adolfo Forero Bejarano por las siguientes tres conductas96 a saber: i) incremento injustificado de su patrimonio y el de su grupo familiar; ii) incumplimiento del deber de presentar en debida forma la declaración juramentada de bienes y rentas por los años 2016 a 2019; y iii) incumplimiento del deber de presentar el informe que debía radicar por el desarrollo de la comisión a la que fue enviado a España. 88 Óp. Cit. sentencia del 26 de octubre de 2017. 89 En este aparte, cita la sentencia C-401 de 2001. 90 Ver la sentencia 404 de 2001. 91 Gómez Pavajeau, Carlos Arturo.
Dogmática del Derecho Disciplinario, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2017, pp. 433 – 445. 92 Claus Roxin. Teoría del tipo penal. Tipos abiertos y elementos del deber jurídico, Buenos Aires, Depalma, 1979, p.6. 93 Gómez Pavajeau. Op. Cit., p. 431. 94 Reyes Echandía, Alfonso. Derecho Penal, Bogotá, Editorial Temis S.A. 2000, p.115. 95 Ibidem p.118. 96 Índices 9 y 65, SamaI.
Folios 113 a 135 del Cuaderno 3 «Pliego de Cargos» del expediente disciplinario, (Folios 7 y 52 del archivo PDF). 54 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 163. Comoquiera que el disciplinado fue sancionado solo por el primero de los cargos, en esta providencia únicamente se analizará la tipicidad respecto de él y no se hará pronunciamiento sobre los otros dos. 164.
En esa línea, se advierte que la falta disciplinaria se encuentra tipificada en el artículo 48.3 inciso 2 de la Ley 734 de 2002 de la siguiente manera: «[…]
ARTÍCULO 48. FALTAS GRAVÍSIMAS. Son faltas gravísimas las siguientes: (…) 3. (…) Incrementar injustificadamente el patrimonio, directa o indirectamente, en favor propio o de un tercero, permitir o tolerar que otro lo haga […]» (se resalta). 165. Como se advierte, la estructura del tipo disciplinario se construye a partir de los comportamientos que desarrolle el servidor público consistentes en (i) «incrementar» de forma «injustificada» su patrimonio «directa» o «indirectamente» o el de terceros; o (ii) «permitir» o «tolerar» que otro lo incremente de ese modo. 166.
En el primer supuesto, se requiere entonces que exista un incremento del patrimonio. En términos de la RAE, «incrementar» significa «aumentar»97 y el término «patrimonio» es definido como «[…] 1. m. Conjunto de los bienes y derechos propios adquiridos por cualquier título […] y «[…] Der. Conjunto de bienes pertenecientes a una persona natural o jurídica, o afectos a un fin, susceptible de estimación económica […]».
Sobre este último concepto la Constitucional sostuvo «[s]e entiende por patrimonio "el conjunto de bienes, créditos y derechos de una persona y su pasivo, deudas u obligaciones de índole económica. Es el conjunto de los derechos y de las cargas apreciables en dinero, de que una misma persona puede ser titular u obligada y que constituye una universalidad jurídica"»98. 167.
Entonces se trata de aumentar los bienes y derechos de los que se es titular. Además, la configuración del tipo exige que ese incremento patrimonial no tenga una «justificación», es decir, que esté ausente una «[c]ausa, motivo o razón que justifica»99, de suerte que, de existir el incremento con un sustento o causa comprobable no encajaría la conducta en el tipo disciplinario. 168.
En relación con la conducta sancionable descrita, la jurisprudencia de esta corporación ha señalado que al Estado le incumbe acreditar el incremento del patrimonio del servidor público como titular de la acción disciplinaria. Esto va en consonancia con lo que la Corte Constitucional manifestó en la sentencia C-310 de 1997, cuando examinó el artículo 25 de la Ley 200 de 1995, que estableció como falta gravísima tal aumento del patrimonio por parte de un servidor público100. 97 La RAE define el verbo incrementar como «tr. aumentar (‖ dar mayor extensión).
U. t. c. prnl» 98 Corte Constitucional, sentencia T-553 de 1993. 99 Así define la REA e término justificación. También agrega, entre otras acepciones, que es «5. Prueba convincente de algo». 100 El artículo 25, numeral 4, de la Ley 200 de 1995 establecía lo siguiente: «[e]l servidor público o el particular que ejerza funciones públicas, que de manera directa o por interpuesta persona obtenga para sí o para otro incremento patrimonial […]».
Al respecto, la Corte indicó que «[e]l 55 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 169. Pese a la carga atribuida al Estado, por virtud del deber establecido para los servidores públicos en el artículo 122 Constitucional a estos les corresponde explicar la razón de ello una vez determinado el incremento patrimonial por la autoridad disciplinaria.
Ciertamente «[ ] el investigado se encuentra en la obligación de brindar las explicaciones relativas al origen y procedencia de su patrimonio pues, de lo contrario, existiendo pruebas que demuestren las irregularidades relativas al incremento patrimonial injustificado, deberá otorgársele valor a aquellas […]»101. Es así porque la falta disciplinaria se configura, no por el incremento patrimonial, sino por su falta de justificación cuando se encuentran diferencias entre tal aumento y los recursos que ha recibido102. 170.
Cabe precisar que la configuración de la falta no exige que el incremento patrimonial tenga un nexo causal con el ejercicio del empleo público, puesto que su descripción en el artículo 48.3 inciso 2 de la Ley 734 de 2002 no lo requiere. Asimismo, tampoco debe ser el resultado de alguna actividad ilícita103. En definitiva, su configuración depende de la existencia del incremento patrimonial y el hecho de no estar justificado. 171.
En el asunto que se examina, la PGN señaló en el pliego de cargos que Walfrando Adolfo Forero Bejarano incurrió en el tipo disciplinario descrito porque cuando ejercía como alcalde de Tocancipá (Cundinamarca) «[…] incrementó de manera injustificada su patrimonio, toda vez que de acuerdo con el informe técnico financiero elaborado por funcionarios de la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales de la Procuraduría General de la Nación, al confrontar las fuentes de sus ingresos percibidas con los usos generados, se encontró una diferencia sin justificación alguna […]». 172.
La diferencia a la que alude el auto equivale a $951.396.000. La entidad afirmó que el incremento se dio en el patrimonio del disciplinado y en el de su grupo familiar conformado por su esposa Lizeth Andrea Reina Bulla y sus hijos Vaneza Forero Arévalo y Juan Esteban Forero Sánchez. 173. Pues bien, para determinar si Walfrando Adolfo Forero Bejarano incurrió en el tipo disciplinario descrito, es preciso examinar en conjunto los informes técnicos en los que se investigó el incremento de su patrimonio que fueron aportados al trámite disciplinario y el dictamen pericial allegado por aquel en el transcurso del presente proceso.
También es necesario, a la par con las pruebas mencionadas, hacer un análisis crítico de los testimonios recaudados y del interrogatorio que respondió el perito y demás pruebas documentales que reposan en el expediente. 174. Todo lo anterior para determinar si la conclusión a la que la autoridad disciplinaria arribó sobre si Walfrando Forero Bejarano incurrió en la conducta disciplinaria prevista en el artículo 48.3 inciso 2 de la Ley 734 de 2002, esto es, incremento patrimonial debe entonces ser demostrado, en el caso a que alude la disposición impugnada, por la autoridad competente para investigar y sancionar al servidor público, pues la carga de la prueba le corresponde al Estado […]». 101 Consejo de Estado, Sección segunda, Subsección A, sentencia del 12 de abril de 2018, radicado 11001-03-25-000-2014-01086-00(3378-14). 102 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 25 de febrero de 2021, radicado 47001-23-33-000-2015-00226-02(0662-20). 103 Ibidem. 56 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co si incrementó de manera injustificada su patrimonio y el de su familia, se corresponde con la realidad probatoria. 175.
Primer informe técnico proferido por la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales de la PGN el 7 de diciembre de 2018 175.1. El informe se ordenó como prueba por parte de la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Judicial y la Policía Judicial en el auto que dio apertura a la investigación disciplinaria del 8 de marzo complementado con el auto del 18 de julio, ambos de 2018104.
En él se determinó como objetivo «[…] verificar cada uno de los hechos a los que hace alusión el escrito anónimo que dio origen a la presente actuación disciplinaria, relacionados con la situación patrimonial del investigado, su grupo familiar y empresas donde tenga participación […]». 175.2. En el estudio se indicó al definirse su alcance que era «estrictamente analítico y de contextualización técnica» y se precisó que para su elaboración «[…] se procedió a analizar toda la información recaudada comprendida entre el periodo del año 2016 a octubre del 2018 […]». 175.3.
Como metodología se explicó que se «[…] procedió a estudiar e investigar toda la información patrimonial que posee tanto el investigado como su grupo familiar [y que] una vez conseguida toda la información se proced[ió] a analizar toda la documentación donde se p[odían] identificar las fuentes y/o recursos y los usos y/o gastos así mismo todos los bienes para poder identificar si existe un presunto incremento indebido […]» [sic]. 175.4.
Dicho lo anterior, la DNIE prosiguió con el análisis financiero del disciplinado y de su grupo familiar. Respecto de Walfrando Adolfo Forero Bejarano determinó lo siguiente: Ítem patrimonial examinado Resultado del análisis Observación de la Sala Bienes muebles e inmuebles de su propiedad 15 bienes muebles e inmuebles de su propiedad calculados en $1.153.225.000.
En la tabla en que se citaron los bienes se pudo establecer que 4 eran vehículos y 11 bienes inmuebles Participación accionaria en empresas Accionista mayoritario en 3 empresas Identificó las siguientes empresas: - Manufacturas en Madera Cimitarra Ltda (98% de participación). - Procesadora de Maderas Cimitarra Ltda (95%). - Acuicultura el Porvenir del Llano (95%) Ingresos recibidos por concepto de salario como alcalde de Tocancipá por los años 2016, 2017 y 2018.
En total recibió por este concepto: Año 2016: $117.435.201 Año 2017: $172.061.384 Año 2018: $113.535.968 En el informe se indicó que «[…] los únicos recursos identificables son los pagos de la alcaldía del municipio de Tocancipá son recibidos en cheques de gerencia […]» [sic]. Créditos a cargo del disciplinado Existen 2 créditos hipotecarios En el informe se registraron los pagos que hizo por estos créditos desde 2016 hasta 2018.
Tarjetas de crédito Existen 2 tarjetas de crédito En el informe se registraron los pagos que hizo por estos créditos desde 2016 hasta 2018. 104 Índices 9 y 65, Samai. Folio 241 a PDF del Cuaderno 1. 57 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 175.5.
Una vez que en el informe se identificaron los datos antedichos, la DNIE concluyó, con fundamento en ellos y en la información que el disciplinado reportó a la DIAN con otros ingresos que recibió diferentes del salario, lo siguiente: «[…] Por último de toda la información obtenida por parte del señor Walfrando Adolfo Forero Bejarano ya expuesta, identificando las fuentes de ingreso percibidas por él y los usos generados se elaboró el estudio respectivo para determinar si existió alguna diferencia patrimonial, es indispensable exponer que el estudio elaborado se tuvo muy presente la información entregada por la DIAN, puesto que allí se identificaron ingresos recibidos diferentes a los obtenidos en calidad de empleado como alcalde del municipio de Tocancipá, así mismo se tomaron como base los gastos con referencia al desarrollo de la actividad ejercida y las obligaciones financieras obtenidas (Ver tabla 6), en donde se puede ver claramente que existe diferencias por justificar puesto que los gastos son superiores a los ingresos obtenidos por el año 2016 es de SESENTA y UN MILLONES CUATROCEIENTOS VEINTICINCO MIL PESOS (Cop $61.425.000), y por el año 2018 CIENTO SETENTA Y DOS MIL DIOSCIENTOS SETENTA Y OCHO MIL PESO ( Cop $172.278.000) corresponden a diferencias patrimoniales por justificar […]» (ortografía del original.
Se resalta). 175.6. La información aludida en el informe que fue entregada por la DIAN corresponde a las declaraciones de renta que presentó Walfrando Adolfo Forero Bejarano por los años 2011 a 2017 en las que se advierten ingresos por otros conceptos distintos del salario, entre los que se citan, «honorarios, comisiones, servicios», «otros ingresos (arrendamientos etc)»105. 175.7.
Cabe precisar que las declaraciones de los años 2016 y 2017 que incluyó el informe son las que el disciplinado presentó dentro del calendario tributario fijado por la DIAN para el reporte de esos años. Para la fecha del informe que se analiza aún no había presentado las correcciones de tales declaraciones y tampoco la del 2018, la cuales radicó ante la DIAN los días 1, 2 y 13 de agosto de 2019106. 175.8.
Enseguida, la DNIE realizó el análisis financiero del grupo familiar del disciplinado. El estudio arrojó los siguientes resultados: Miembro del grupo familiar Ítem patrimonial examinado Resultado del análisis Observación Lizeth Andrea Reina Bulla (segunda «esposa» del disciplinado) Se identificaron bienes muebles e inmuebles de su propiedad No es propietaria de ninguno. Sin observación Productos financieros (tarjetas de crédito, cuentas de ahorro y corriente) Identificó 2 cuentas bancarias y 3 tarjetas de crédito vigentes y los pagos realizados por este concepto.
El estudio señaló que «[…] no se identificaron ingresos, pero sí la generación de gastos lo que se puede determinar que existe diferencias por justificar […]». Tales diferencias las fijó para el 2016 en $51.836.000; 2017 en 105 Índices 9 y 65, Samai. Folios 394 a 417 del expediente disciplinario, cuaderno apoyo técnico 02 (folios 96 a 120 del archivo PDF). 106 Las correcciones a las declaraciones de renta se encuentran en los índices 9 y 65, Samai.
Folios 18, 39 y 57 del expediente disciplinario, cuaderno 5 [Folios 19, 40 y 58 archivo PDF]. 58 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co $36.149.000 y en el 2018 en $34.989.000. Juan Diego Forero Reina (hijo del disciplinado) No se identificó patrimonio o bienes ni información financiera ni fuentes de ingreso ni obligaciones o gastos.
En el informe se indicó que «[…] por lo anterior (inexistencia de la información) no se elaboró estudio alguno […]». Maryi Vaneza Forero Arévalo (hija del disciplinado) Se identificaron bienes muebles e inmuebles de su propiedad Es propietaria de 2 vehículos y un bien inmueble Sin observación Productos financieros (tarjetas de crédito, cuentas de ahorro y corriente) Identificó cuentas bancarias, créditos de consumo y varias tarjetas de crédito vigentes y los pagos realizados por este concepto.
En el análisis indicó que «[…] el manejo de las cuentas bancarias es bastante alto además de los gastos efectuados y como sucedió con la señora Lizeth Andrea Reina Bulla, a ella tampoco se le identificó alguna fuente de ingresos por lo que se puede definir que efectivamente existe una presunta diferencia patrimonial a justificar (Ver tabla 13) para los años 2016, 2017 y 2018 […]».
El incremento sin justificar lo determinó así: 2016 por $148.580.000; 2017 por $175.181.000 y el 2018 por $184.942.000. Además de lo anterior, señaló que «dentro de sus productos financieros posee fuentes sin origen», para 2016 por $156.157.000; para 2017 por $183.299.000; y por el 2018 $170.177.000. Juan Esteban Forero Sánchez (hijo del disciplinado) No se identificaron bienes muebles o inmuebles, pero sí productos financieros que obtuvo desde marzo de 2018.
Identificó una cuenta de ahorros En el estudio se señaló que en la cuenta se detectaron fuentes de ingreso sin origen. Además, que «[…] se pudo detectar que los gastos efectuados por él, asimismo se encontraron fuentes de ingreso pero sin ningún origen (ver tabla 16) por lo que finalmente solo para el año 2018 generó la diferencia de ochenta y seis millones de pesos (Cop $86.016.000) […]» [sic]. 175.9.
Luego del análisis referido, la DNIE concluyó que Walfrando Adolfo Forero Bejarano «posee un incremento patrimonial por justificar»; y de acuerdo con la información suministrada por la DIAN «posee otros ingresos los cuales no fueron posibles de ser identificados» en total $412.575.000 reportados en las declaraciones de renta de 2016 y 2017. 175.10.
Respecto de estos ingresos indicó que «[…] no fueron posible de identificar ya que él no posee movimientos en la información financiera ni tampoco existió registro alguno de pagos por parte de las empresas donde él aparece como accionista […]» [sic]. Asimismo, determinó que en «su núcleo familiar» se detectó un incremento 59 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co patrimonial a justificar «ya que se pudieron identificar los usos de recursos mientras que la fuente de ingresos no».
El total del incremento patrimonial por justificar por parte del disciplinado y su familia lo fijó en $926.560.000. 176. Segundo informe técnico elaborado por la empresa Investigaciones Estratégicas & Asociados [IEA] el 18 de septiembre de 2019107. Comparación de sus resultados con el que la DNIE realizó el 7 de diciembre de 2018 176.1.
La prueba fue solicitada en los descargos como un dictamen pericial; no obstante, fue negada como tal mediante auto del 29 de julio de 2019108, pero concedida como prueba documental [informe] mediante auto del 26 de agosto de 2019109 que resolvió el recurso de reposición presentado por el disciplinado contra la primera providencia confirmada el 19 de noviembre de 2019110.
Se precisa que al momento del decreto de la prueba el demandante había corregido las declaraciones de renta de los años 2016, 2017 y 2018, con presentación de las correcciones el 1, 2 y 13 de agosto de 2019, respectivamente. Por lo tanto, el informe de la empresa IEA tuvo en cuenta la información incluida en estas, a diferencia de la DNIE de la PGN en su informe del 7 de diciembre de 2018. 176.2.
El informe lo elaboró Carlos Fernando Salazar Salamanca, administrador de empresas con especialización en auditoría forense; José de Jesús Guevara, contador público con especialización en prevención de lavado de activos; y Luz Esther Infante Durán, contadora pública111. 176.3. En el informe se determinó como objetivo «[…] realizar un estudio pericial forense de análisis de fuentes y usos del señor Walfrando Adolfo Forero Bejarano identificado (…) y su grupo familiar ( ) teniendo como base de análisis los documentos solicitados y aportados por el cliente para los años 2016, 2017 y 2018 y los contenidos del expediente allegado, con el fin de identificar la fuente u origen de recursos y destinación de los mismos […]». 176.4.
En el estudio se definió como metodología «[…] la inspección física de documentos, cotejo de información, preguntas y solicitudes verbales, cálculos utilizando extensiones aritméticas, análisis, entre otros, utilizados en la documentación allegada […]». Asimismo, se precisó que se aplicarían técnicas y procedimientos aceptados por las normas internacionales sobre auditoría. 176.5.
Dicho lo anterior, la empresa IEA prosiguió con el análisis financiero del disciplinado y de su grupo familiar. Respecto de Walfrando Adolfo Forero Bejarano determinó con fundamento en información recopilada desde el año 2005 hasta el 31 de diciembre de 2018, lo siguiente: 107 Índices 9 y 65, Samai. Folios 1 a 40 del expediente disciplinario, cuaderno AZ 01. 108 Índices 9 y 65, Samai.
Folios 10 a 17 del Cuaderno 4 del expediente disciplinario, (Folios 21 a 35 del archivo PDF). 109 Índices 9 y 65, Samai. Folios 83 a 99 del Cuaderno 4 del expediente disciplinario, (Folios 111 a 143 del archivo PDF). 110 Índices 9 y 65, Samai. Folios 170 a 175 del Cuaderno 5 del expediente disciplinario, (Folios 177 a 187 del archivo PDF). 111 Diplomas de pregrado y postgrado visibles en los índices 9 y 65, Samai.
Folios 508 a 559 del expediente disciplinario cuaderno AZ 03 (561 a 612 archivo PDF). 60 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ítem patrimonial examinado Resultado del análisis Observación de la Sala Coincidencia con el informe de la DNIE del 7 de diciembre de 2018 Bienes inmuebles de su propiedad Identificó 12 bienes inmuebles de su propiedad calculados en un valor de $1.332.000.000 En el informe se señaló que los bienes fueron adquiridos entre los años 2005 al 2013 «sin que se observe incremento patrimonial en los bienes inmuebles anteriormente descritos».
No coinciden los informes. El de la DNIE reportó 15 bienes muebles e inmuebles. Bienes muebles de su propiedad Identificó 17 bienes muebles (vehículos, retroexcavadoras, buldócer, entre otros). En el informe se precisó que los bienes no tuvieron incremento patrimonial. Participación accionaria en empresas Accionista mayoritario en 5 empresas con rastro de registro desde 1999 a 2004.
Identificó las siguientes empresas: - Manufacturas en Madera Cimitarra Ltda. (98% de participación) - Procesadora de Maderas Cimitarra Ltda. (95%) - Acuicultura el Porvenir del Llano (95%) -Acuicultura Forero Vanegas Ltda. (50%) -Procesadora de alimentos Llano Integral Ltda. (50%) En el informe se precisó que no existe incremento patrimonial representado en acciones.
No coinciden los informes. El de la DNIE reportó 3 empresas. Información financiera Se identificaron obligaciones bancarias por un leasing habitacional, un crédito hipotecario, un multipréstamo rotativo y varias tarjetas de crédito por los años 2016, 2017 y 2018. Las obligaciones ascienden a $902.962.761. No coinciden los informes.
El de la DNIE reportó 2 tarjetas de crédito y 2 créditos hipotecarios. Análisis de los recursos que ingresaron por los años 2016, 2017 y 2018. Se indicó que las fuentes de los recursos provienen de i) salarios; ii) pagos de la empresa Manufacturas en Madera Cimitarra por arrendamiento, transporte y préstamos socios; y iii) enajenación de la compañía Megápolis 36Z en el año 2015 cuyo pago fue recibido en el periodo de estudio.
En el informe se precisó como ingresos los siguientes: 2016: $1.405.296 2017: $1.270.200.629 2018: $1.066.638.957 No coinciden los informes. El de la DNIE reportó solo ingresos por salarios recibido en el periodo como alcalde. Aunque también tuvo en cuenta ingresos reportados en las declaraciones de renta por los años 2011 a 2017 por honorarios, comisiones, servicios, arrendamientos.
Análisis de los usos por los años 2016, 2017 y 2018 Se determinó que los usos de los recursos se dirigieron a i) pagos de créditos bancarios; ii) pago préstamo empresa Madera Cimitarra; iii) manutención de Lizeth Andrea Reina Bulla Vaneza Forero y Juan Esteban Forero. En el informe se determinó como usos los siguientes: 2016: $630.322.154 2017: $714.549.880 2018: $504.693.643 No coinciden los informes. 61 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 176.6.
Con fundamento en lo anterior, la empresa IEA concluyó, una vez restó los valores correspondientes a las fuentes y usos, lo siguiente: «[…] En el análisis de Fuentes y Usos de recursos del señor Walfrando Adolfo Forero Bejarano, para los años 2016, 2017 y 2018, con base en los documentos aportados, se evidencia que generó recursos susceptibles de capitalizar para los años objeto de estudio, que ascienden a un valor de (…) $1.892.570.644,20 […]»112. 176.7.
Enseguida, la empresa IEA realizó el análisis financiero del grupo familiar del disciplinado con los siguientes resultados: Miembro del grupo familiar Ítem patrimonial examinado Resultado del análisis Observación Coincidencia con el informe de la DNIE del 7 de diciembre de 2018 Lizeth Andrea Reina Bulla (segunda «esposa» del disciplinado) Productos financieros (cuentas de ahorros Bancolombia y Davivienda) La fuente de recursos por los años 2016 y 2017 tienen origen en ingresos laborales, en manutención de su madre, Gladys Lucilla Bulla Rojas, y de Walfrando Forero Bejarano. Por el año 2018 por recibir el arrendamiento de la casa de su madre y por recursos girados por este último.
Sin observación No coinciden los informes. El estudio del DNIE indicó que no se identificaron fuentes de «ingresos». Tres tarjetas de crédito Pagos por los años 2016, 2017 y 2018 por $108.995.839 Sin observación Fuente y uso de los recursos Como fuentes identificó las descritas con antelación. Como usos compras en establecimientos y pago de tarjetas de crédito.
Determinó como ingresos por el 2016 $56.457.288, 2017 $44.219.972 y; 2018 $39.686.262. Como gastos por el 2016 $56.457.285; 2017 $44.219.972; y 2018 $31.104.152. Juan Diego Forero Reina (hijo del disciplinado) No se incluyó en el estudio No se incluyó en el estudio No se incluyó en el estudio Coinciden los informes.
La DNIE tampoco hizo el estudio por falta de información. Maryi Vaneza Forero Arévalo Se identificaron bienes muebles de su propiedad Es propietaria de 1 vehículo y una motocicleta La motocicleta la adquirió con un crédito en el banco BBVA en el 2018. No coinciden los informes. La DNIE indicó propiedad de 1 bien mueble y 2 vehículos.
Productos financieros Identificó que las Determinó como No coinciden 112 Índices 9 y 65, Samai. Folio 33 del expediente disciplinario, cuaderno AZ 01. 62 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (hija del disciplinado) (cuentas de ahorro y tarjetas de crédito por los años 2016, 2017 y 2018) consignaciones recibidas (fuentes) en las cuentas de ahorro provenían del pago por contratos de prestación de servicios, manutención de su madre, Mabel Arévalo, y de su padre Walfrando Forero.
Se estableció que el uso de los recursos se dirigió al pago de tarjeta de créditos y crédito. ingresos por el 2016 $113.068.829; 2017 $163.220.673 y; 2018 $221.191.580. Como gastos por el 2016 $49.998.854; 2017 $118.8851.772; y 2018 $126.357.101. los informes. La DNIE señaló que no se identificó la fuente de sus «ingresos».
Juan Esteban Forero Sánchez (hijo del disciplinado) Se identificó un producto financiero desde el año 2018. Para los años 2016 y 2017 no tenía ninguno. Identificó que los recursos recibidos en la cuenta de ahorros provenían de Walfrando Forero Bejarano. En el estudio se señaló como ingresos bancarios la suma de $99.310.258 y gastos por $24.979.896.
No coinciden los informes. La DNIE indicó que no se supo cuál es el «origen» de la fuente de «ingresos». 176.8. Luego del análisis referido, la empresa Investigaciones Estratégicas & Asociados concluyó respecto del grupo familiar del disciplinado lo siguiente: «[…] En el análisis de Fuentes y Usos de recursos de la señora Lizeth Andrea Reina Bulla, para los años 2016, 2017 y 2018, con base en los documentos aportados, se evidencia que obtuvo recursos susceptibles de capitalizar, que ascienden a un valor total de (…) $8.582.111,68 (…) En el análisis de Fuentes y Usos de recursos de la señorita Vaneza Forero Arévalo, para los años 2016, 2017 y 2018, con base en los documentos aportados, se evidencia que obtuvo excedentes y/o recursos susceptibles de capitalizar, que ascienden a un valor total de (…) $202.273.555,56 (…) En el análisis de Fuentes y Usos de recursos del señor Juan Esteban Forero Sánchez, para los años 2016, 2017 y 2018, con base en los documentos aportados, se evidencia que obtuvo recursos susceptibles de capitalizar para los años objeto de estudio, que ascienden a un valor total de (…) $74.330.361,74 (…) […]». 176.9.
Finalmente, como interpretación definitiva de los resultados el informe técnico determinó una vez verificada la información de Walfrando Forero Bejarano y su grupo familiar lo siguiente: «[…] para los años 2016, 2017 y 2018, las fuentes y/u origen de recursos aportadas, documentadas y consolidadas, cubren totalmente los usos del titular y su grupo familiar, evidenciándose para cada uno de ellos, excedentes de recursos susceptibles de capitalizar principalmente en cabeza del señor Walfrando Adolfo Forero Bejarano. Es importante resaltar que en los que corresponde al patrimonio representado en bienes inmuebles, muebles y participaciones accionarias, del señor Walfrando Adolfo Forero Bejarano y su grupo familiar, dentro del periodo objeto de análisis no evidencia incremento alguno, excepto para la señorita Vaneza Forero Arévalo quien adquirió en los años objeto de análisis, un bien mueble representado en una motocicleta, cuya fuente de recursos se encuentra documentada y representada en una operación financiera de crédito […]»[sic]. 63 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 177.
Tercer informe técnico. Presentado por la DNIE el 28 de diciembre de 2020 como respuesta al realizado por la empresa Investigaciones Estratégicas & Asociados [IEA] del 18 de septiembre de 2019113. Análisis de coincidencia de los informes 177.1. El informe fue ordenado mediante auto del 12 de marzo de 2020114 con el fin de que la DNIE ampliara el inicialmente presentado el 7 de diciembre de 2018 teniendo en cuenta la documentación allegada por el disciplinado en los descargos y, también, para que examinara la razonabilidad y fiabilidad del elaborado por la empresa Investigaciones Estratégicas & Asociados el 18 de septiembre de 2019.
Para esto, dispuso que realizara «los ajustes que consideren necesarios como resultado de su análisis y elaboren un informe final de estudio patrimonial» [sic] para lo cual debía tener en cuenta los nuevos documentos aportados por la defensa y otorgó 20 días de plazo115. 177.2. Por lo anterior, la DNIE en la elaboración del nuevo informe valoró, entre otros documentos, el informe de la empresa Investigaciones Estratégicas & Asociados el 18 de septiembre de 2019 y las declaraciones de renta corregidas por los años 2016, 2017 y 2018 que se analizaron en este último. 177.3.
Si bien en el auto se concedió un término de 20 días para la elaboración del documento y este se presentó en diciembre del año 2020. Sin embargo, esta situación no implicó la vulneración del debido proceso del demandante como lo alegó en la apelación contra el acto sancionatorio de primera instancia, puesto que por la dificultad del tema a tratar era comprensible la demora.
Además, no es una irregularidad sustancial que afectara el derecho de defensa, pues a lo largo del trámite pudo refutar su contenido. 177.4. La DNIE al definir el alcance del nuevo informe señaló que analizaría la nueva documentación aportada por la defensa y el informe de tal empresa. La DNIE precisó que en aquel se identificaron «aspectos patrimoniales» con los que no contaba para realizar el primer informe.
Aclarado ello, procedió a realizar el «análisis financiero» del diciplinado de la siguiente manera: Ítem patrimonial examinado Resultado del análisis Observación Coincidencia con el informe de Investigaciones Estratégicas & Asociados del 18 de septiembre de 2019 Bienes inmuebles y muebles de su propiedad Identificó un incremento en los bienes en relación con los informados por la empresa Investigaciones Estratégicas & Asociados (IEA) En el informe se determinó que los bienes inmuebles y muebles tienen un avaluó de $1.876.420.000.
Señaló que la empresa IEA no incluyó el valor de un vehículo y de un lote. No coinciden los informes. La DNIE expresó que la empresa IEA no incluyó el valor de un vehículo y de un lote. Participación accionaria en empresas Rectificó la información del primer informe y precisó que el disciplinado es accionista Identificó las siguientes empresas: - Manufacturas en Madera Coinciden los informes. 113 Índices 9 y 65, Samai.
Folios 30 a 57 del expediente disciplinario, cuaderno 6. 114 Índices 9 y 65, Samai. Folios 64 a 67 del expediente disciplinario, cuaderno 6. 115 En el auto se indicó que para el informe se examinara «los documentos iniciales aportados por la defensa en los descargos y con los argumentos expuestos en el informe allegado por el apoderado judicial».
Ibidem. 64 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en 5 empresas. Cimitarra Ltda. (98% de participación) - Procesadora de Maderas Cimitarra Ltda. (95%) - Acuicultura el Porvenir del Llano (95%) -Acuicultura Forero Vanegas Ltda. (50%) -Procesadora de alimentos Llano Integral Ltda. (50%).
Análisis de los ingresos por los años 2016, 2017 y 2018. Rectificó la información incluida en el informe inicial y señaló que el disciplinado obtuvo «ingresos» por i) salarios; ii) pagos de la empresa Manufacturas en Madera Cimitarra por arrendamiento, transporte y préstamos socios; y iii) enajenación de la compañía Megápolis 36Z.
En el informe se determinó como «ingresos» los siguientes: 2016: $1.405.296.735 2017: $1.270.200.629 2018: $1.066.638.957 Coinciden los informes. Análisis de los gastos por los años 2016, 2017 y 2018 Se determinó que los usos de los recursos se dirigieron a i) pagos de seguridad social; ii) créditos bancarios (2 hipotecarios, un rotativo); iii) pago préstamo empresa Manufacturas en Madera Cimitarra; iv) manutención de Lizeth Andrea Reina Bulla Vaneza Forero y Jun Esteban Forero; y v) pago tarjetas de crédito.
En el informe se precisó como usos los siguientes: 2016: $630.322.154 2017: $714.549.879 2018: $488.767.243 Coinciden los informes. Incluso en los valores de los usos o gastos, pues la empresa IEA indicó los siguientes. 2016: $630.322.154 2017: $714.549.880 2018: $504.693.643 (única diferencia por valor de $15.926.400). 177.5.
No obstante las coincidencias entre los informes de la DNIE del 28 de diciembre de 2020 y el de la empresa IEA del 18 de septiembre de 2019, la primera manifestó que el informe técnico presentado por esta última carecía de fiabilidad y razonabilidad en la información que suministró. 177.6. Lo precedente lo sustentó en que los valores que la empresa IEA indicó como ingresos del disciplinado por los años 2016 y 2017 eran superiores a los declarados ante la DIAN por ese lapso, esto de acuerdo con las declaraciones de renta corregidas en el año 2019.
Así, mientras en el informe se aseveró que en el 2016 recibió $1.405.296.735 en la declaración de renta señaló $567.724.000, para el año 2017 en el informe precisó $1.270.200.629 y declaró ante la DIAN $618.674.000 [estos valores, según el cuadro anterior coinciden con los que también encontró la DNIE]. Por tal virtud concluyó lo siguiente: «[…] Expuesto el anterior concepto dejaría entre duda la fiabilidad de la información y razonabilidad con la cual se emitió el concepto por parte de la firma Investigaciones Estratégicas & Asociados por la no coherencia en base a los ingresos certificado y declarados del señor Walfrando Adolfo Forero Bejarano […]» [sic] 177.7.
De esta manera, la DNIE descartó la posibilidad de tener en cuenta el informe técnico que la empresa IEA elaboró para la defensa del disciplinado. La DNIE no esbozó más argumentos desde el punto de vista contable para justificar la razón que la llevó a dar tal recomendación. Es decir, no explicó por qué la diferencia entre los ingresos que Walfrando Forero Bejarano incluyó en la declaración de renta corregidas de los años 2016, 2017 y 2018 y los reportados 65 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el informe por la empresa IEA debían coincidir y por qué el que no fuera así le restaba credibilidad al informe técnico. 177.8.
Enseguida, la DNIE realizó el análisis financiero del grupo familiar del disciplinado con los siguientes resultados: Miembro del grupo familiar Ítem patrimonial examinado Resultado del análisis Observación Coincidencia con el informe de Investigaciones Estratégicas & Asociados del 18 de septiembre de 2019 Lizeth Andrea Reina Bulla (segunda «esposa» del disciplinado) Ingreso de los recursos Por el año 2016 la mayoría de los ingresos provienen del disciplinado (83%).
Para el año 2017 igual que el 2016, pero en un 67%. Para el año 2018 el total de ingresos el 57% proviene del disciplinado. Sin observación En el análisis de usos y fuentes comparó los ingresos y su utilización y concluyó que solo en el año 2018 sobró un monto de $8.580.210. Coinciden parcialmente. El informe de la empresa IEA señaló como fuentes de los ingresos no solo walfrando Forero, sino también manutención de su madre y pago del arrendamiento de una casa.
Gastos de los recursos Para el año 2016 principal gasto pago de tarjetas de crédito (79%) Para el año 2017 pago de tarjeta de crédito (79%) Para el año 2018 el gasto se debió al comprar en establecimientos con la cuota de ahorros (72%). Coinciden los informes. Maryi Vaneza Forero Arévalo (hija del disciplinado) Se identificaron bienes muebles de su propiedad El informe señaló que el presentado por la empresa IEA no incluyó un bien inmueble de su propiedad La empresa IEA incluyó 1 vehículo y 1 motocicleta, no bienes inmuebles.
No coinciden los informes. Origen de los recursos 2016: el mayor ingreso proviene de transferencias internacionales de su madre, Mabel Arévalo (44%) y el restante del disciplinado (27%). 2017: el 43% de los recursos tiene origen en contratos de prestación de servicios. El 40% del disciplinado. 2018: 26% con origen en contratos de prestación de servicios.
El 11% del disciplinado. Determinó como ingresos por el 2016 $113.062.823; 2017 $163.214.817 y; 2018 $221.188.942. Coinciden los informes, incluso en los valores de los recursos recibidos. Uso de los recursos 2016: pago de productos financieros (44%) 2017: pago de productos financieros. 2018: pago de productos financieros y manutención. Como gastos por el 2016 $49.998.854; 2017 $118.851.772; y 2018 $126.357.101 Coinciden los informes, incluso en los valores de los recursos recibidos.
Conclusión de la DNIE En los años 2016, 2017 y 2018 las fuentes de financiación fueron las transferencias hechas por Mabel Arévalo, Walfrando Forero y por los contratos Sin observación 66 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de prestación de servicios y «la ejecución de los gastos fue menor a los recursos recibidos generándole una liquidez durante los tres periodos de ($202.258.855 millones)».
Juan Esteban Forero Sánchez (hijo del disciplinado) Origen de recursos Identificó que solo obtuvo ingresos en el año 2018 por $ 99.310.268, todos con origen en el disciplinado. Difiere del informe presentado por la empresa IEA en que esta indicó gastos por $24.979.896 cuando en realidad son $86.604.000. soportados en extractos bancarios.
Sin observación Coinciden parcialmente los informes. Solo difieren en el monto de los gastos. 177.9. La DNIE en el informe del 28 de diciembre de 2020 concluyó que «[…] Walfrando y su grupo familiar presentaron ingresos superiores a los gastos efectuados, lo que demuestra que presentan capacidad suficiente para solventar las obligaciones obteniendo suficientes recursos por capitalizar lo que les refleja liquidez suficiente […]». 177.10.
Esta conclusión coincidió con la que la empresa IEA estableció en su informe del 18 de septiembre de 2019 expuesta párrafos atrás y que conviene volver a citar. En efecto, la empresa manifestó que «[…] para los años 2016, 2017 y 2018, las fuentes y/u origen de recursos aportadas, documentadas y consolidadas, cubren totalmente los usos del titular y su grupo familiar, evidenciándose para cada uno de ellos, excedentes de recursos susceptibles de capitalizar principalmente en cabeza del señor Walfrando Adolfo Forero Bejarano […]». 177.11.
Pese a lo anterior, la DNIE precisó que el informe de la empresa IEA presentaba inconsistencias i) con los ingresos certificados en la declaración de renta corregidas en los años 2016 y 2017 por el disciplinado; ii) con los bienes certificados por Vaneza Forero Arévalo; y iii) con los gastos de Juan Esteban Forero en el 2018. Y agregó que las divergencias enunciadas ponían «en evidencia que la razonabilidad y fiabilidad de la información no son confiables».
Todo esto quedó expuesto en los cuadros elaborados en esta providencia en los que se consignaron los puntos en los que no coincidieron los informes. 178. Conclusiones de los tres informes analizados: 179. De lo hasta aquí expuesto, es posible llegar a las siguientes conclusiones: 179.1. La primera que el informe técnico que la DNIE elaboró el 7 de diciembre de 2018 fue hecho con información incompleta, tal como lo aceptó esa autoridad en el segundo informe que hizo el 28 de diciembre de 2020, con ocasión del realizado por la empresa IEA.
En efecto, en este rectificó lo consignado en el primero en lo relacionado con la participación accionaria, los «ingresos» y gastos por los años 2016, 2017 y 2018 y coincidió en estos puntos con los fijados por tal empresa. Asimismo, rectificó los ítems de «ingresos» y gastos de Lizeth Andrea Reina Bulla (esposa del disciplinado) Maryi Vaneza Forero Arévalo y Juan Esteban Forero Sánchez (hijo) indicados en el inicial. 179.2.
La segunda es que el informe del 28 de diciembre de 2020 de la DNIE coincide con lo afirmado por la empresa IEA en el documento del 18 de 67 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co septiembre de 2019.
En efecto, ambos concluyeron que el disciplinado y su grupo familiar obtuvieron recursos financieros suficientes para solventar los gastos que se reportaron y que les quedaron recursos susceptibles de «capitalizar». 179.3. La tercera se refiere a que en lo único que no coinciden los informes de la DNIE del 28 de diciembre de 2020 y el de la empresa IEA del 18 de septiembre de 2019 es en (i) el incremento en los bienes muebles e inmuebles del disciplinado, puesto que la DNIE indicó que la empresa IEA no tuvo en cuenta el valor de un vehículo y un lote;
(ii) que la empresa IEA no incluyó un bien mueble de Maryi Vaneza Forero Arévalo; y (iii) difieren en los gastos de Juan Esteban Forero en el 2018, pues la DNIE afirma que fueron $86.604.000 y la empresa $24.979.896. No obstante, coinciden en que los gastos fueron inferiores a los recursos recibidos. 179.4. Finalmente, la cuarta conclusión es que la DNIE en su informe del 28 de diciembre de 2020 [segundo informe] restó confiabilidad al presentado por la empresa IEA el 18 de septiembre de 2019 porque los valores que este indicó como ingresos del disciplinado por los años 2016 y 2017 eran superiores a los incluidos en la declaración de renta corregida en el año 2019 por esos años ante la DIAN por ese lapso.
Ello, a pesar de que ambos informes guardaron similitud en su análisis patrimonial y de fuentes y usos, incluso en la conclusión en la que se resaltó que los recursos recibidos por el disciplinado eran superiores a sus gastos. 180. Ante la situación anterior, se hace necesario examinar el dictamen pericial decretado dentro del presente trámite de revisión, así como los testimonios de los profesionales de la empresa IEA que realizaron el informe técnico para determinar si las diferencias que encontró la DNIE en su informe del 28 de diciembre de 2020 con el de la empresa IEA del 18 de septiembre de 2019 implicaron una variación tal en el análisis patrimonial que puedan llevar a concluir que hubo un incremento injustificado.
O, por el contrario, si tales diferencias encuentran justificación contable que permita deducir que no existió. 181. Entonces a continuación se hará el análisis anunciado. (i) Análisis integral del dictamen pericial aportado por el disciplinado durante el trámite del recurso extraordinario de revisión116 y la sustentación del perito junto con las otras pruebas allegadas al proceso 182.
Conceptos técnicos 182.1. El dictamen fue ordenado en el auto de pruebas proferido dentro de la presente actuación en auto del 11 de abril de 2025117 con el fin de analizar la situación financiera del disciplinado durante el periodo investigado [ 2016 a 2018]. Lo elaboró la empresa «Contadores Judiciales, Investigación Judicial» específicamente, Óscar Guillermo Vergara Gómez, contador público y magister en investigación criminal de la Escuela de la Policía Nacional118. 116 Índices 91, 93 y 94, Samai. 117 Índices 91, 93 y 94, Samai. 118 Índices 91, 93 y 94, Samai. 68 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 182.2.
Previo al análisis de fondo del peritaje, se hace necesario aclarar conceptos contables para su mejor comprensión debido a la especialidad del tema estudiado. Para ello se citará, no solo su texto, sino lo explicado por el perito en la audiencia de contradicción prevista en el artículo 228 del CGP que se realizó el 7 de julio de 2025. 182.3.
Pues bien, el dictamen determinó como objetivo «[…] 1. Revi[sar] el comportamiento de ingresos y patrimonial de Walfrando Adolfo Forero Bejarano y de su grupo familiar desde el año 2011 y hasta el 2018 (…) 2. verifi[car] las supuestas falencias de los dictámenes periciales advertidas por parte de los fallos de primera y segunda instancia (…) 3. [establecer] un análisis de los informes técnicos elaborados por la Dirección de Investigaciones Especiales y sus ampliaciones o aclaraciones, junto con el de la Fiscalía General de la Nación […]». 182.4.
En el estudio se definió como metodología aplicar las normas internacionales de auditoría (NIAS) y a partir de allí examinar dos marcos de referencia, a saber «[e]l primer marco advierte sobre la evolución del patrimonio de acuerdo con las declaraciones de renta presentadas para los años 2012 a 2018. El segundo marco de referencia se desarrolla a partir del análisis de la información presentada en los diversos informes contables y sus conclusiones […]». 182.5.
En la audiencia de contradicción del dictamen se interrogó al perito para que explicara la metodología aludida y el porqué era la adecuada para determinar la existencia del incremento patrimonial de una persona natural. Sobre el particular manifestó que era la establecida en los artículos 236 y 237 del Estatuto Tributario y que consistía en la «[…] comparación patrimonial complementada con el estado de fuentes y usos […]». 182.6.
Con el fin de aclarar lo anterior, el perito aseveró que lo primero que debía hacerse para determinar el incremento de un patrimonio era identificarlo y que una vez determinado «[…] [se] procedía [a] revisar las fuentes con las cuales contaba el señor Walfrando para los años 2016, 2017 y 2018 y de esta forma poder comparar si estas eran suficientes para los incrementos justificados que tenía o por el contrario eran insuficientes […]»119.
Con el dictamen y con la declaración del perito se ilustró sobre cómo se determina el patrimonio, cómo se calcula su incremento y el concepto de «fuentes y usos» y para qué sirve este. 182.7. Así, en relación con el primer tema en el dictamen se puntualizó que la «información patrimonial» se presenta principalmente en los estados financieros básicos o fundamentales.
Se precisó que dentro de estos se encuentra el «Estado de Situación Financiera (Bance General)»120 y que este «presenta una fotografía de los activos, pasivos y patrimonio del ente económico en una fecha determinada»121. El peritaje detalló que «[e]l análisis patrimonial necesita de un Estado de la Situación Financiera o Balance General, que identifique los activos, pasivos y patrimonio […]»122. 182.8.
Asimismo, en el dictamen se aclaró que «[…] el incremento patrimonial se calcula comparando el patrimonio líquido de dos periodos consecutivos. (Un periodo contable o periodo fiscal es un lapso de tiempo específico (generalmente un año) […]» 119 Índice 125, Samai. Audiencia del artículo 228 del CGP [12´:40´´ a 13´:53´´]. 120 Índice 91, 93 y 94, Samai.
Dictamen pericial, página 46. 121 Ibidem. 122 Ibidem. Índices 91, 93 y 94, Samai. Dictamen pericial, página 47. 69 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co [sic] (negrilla el original).
En la audiencia del artículo 228 del CGP el perito explicó el concepto de patrimonio y el patrimonio líquido. Al respecto expresó que «[…]el patrimonio es la totalidad de bienes y haberes que poseía el señor Walfrando para cada uno de los años. El patrimonio líquido es el patrimonio total menos las deudas que tuvo durante cada año. Para qué nos sirven, nos sirven porque la deuda o los pasivos son tomados como fuente de financiamiento para adquirir el patrimonio bruto […]»123. 182.9.
Sobre el segundo tema «fuentes y usos» en el dictamen se precisó que «[e]l Proceso de Fuentes y Usos ayuda a justificar el incremento patrimonial: El proceso de Fuentes y Usos debería mostrar cómo los fondos que ingresaron (fuentes) se utilizaron para adquirir activos o reducir pasivos, lo que se refleja en el incremento del patrimonio […]» (ortografía del texto original). 182.10.
De igual manera, se explicó el concepto de «fuentes y usos» y se señaló que «[…] genera un informe financiero que muestra de dónde provinieron los recursos financieros (fuentes) y cómo se utilizaron (usos) este proceso es aplicado a personas naturales durante un período específico, que, de acuerdo con la normatividad colombiana, es de un año […]» [sic] y se aclaró que « […] el proceso de Fuentes y Usos no determina directamente el incremento del patrimonio sin justificar, pero es una herramienta fundamental para identificar y analizar ese incremento […]» [sic]. 182.11.
Para el caso particular, en la audiencia de contradicción del dictamen el perito precisó que «[…] el proceso de fuentes y usos consiste en identificar los ingresos que en este caso el señor Walfrando, persona natural no obligada a llevar contabilidad, obtiene durante un periodo de tiempo determinado o una anualidad, entonces al identificar los ingresos también se debe identificar en que se gastó el dinero […]»124. 182.12.
Asimismo, el perito en el interrogatorio explicó por qué, aunque el estudio de «fuentes y usos» no determina el incremento patrimonial, es un complemento necesario de su estudio. En efecto, señaló que el primero «[…] no es suficiente porque ese resultado [se refiere a los ingresos y egresos] debe ser comparado con el movimiento del patrimonio porque estamos mirando el incremento del patrimonio, no nos podemos quedar solo con que le hizo falta ingreso sino verificarlo junto con el patrimonio declarado durante los años 16, 17 y 18.
Entonces por eso digo que es complemento, el quedarse solo con una sola parte, ya sea el incremento patrimonial o las fuentes y usos quedaría de alguna forma haciendo falta información para poder decirle efectivamente y con certeza existió incremento o no existió incremento del patrimonio […]»125. 182.13. En el dictamen se especificó que «fuente» se refiere a la entrada de recursos financieros y que puede ser ingresos (salarios, comisiones, ventas); financiación (préstamos) o inversión (venta de propiedades, planta y equipo, etc).
En cuanto a los «usos» dijo que aluden a las salidas o aplicación de los recursos financieros y pueden ser costos y gastos (pagos relacionados con el negocio); financiación (pago de préstamos, recompra de acciones, pago de dividendos); inversión (compra de propiedades) y otros usos (aumento de activos corriente como inventarios, cuentas por cobrar).
Esta explicación también se dio en la audiencia de contradicción del dictamen, en la que el perito explicó la diferencia entre «fuente» e «ingresos»126. 123 Índice 125, Samai. Audiencia del artículo 228 del CGP [23´:00´´ a 23´:21´´]. 124 Índice 125, Samai. Audiencia del artículo 228 del CGP [14´:47´´ a 16´:23´´]. 125 Índice 125, Samai.
Audiencia del artículo 228 del CGP [14´:47´´ a 16´:23´´]. 126 Índice 125, Samai. Audiencia del artículo 228 del CGP [24´:28´´ a 25´:20´´]. 70 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 182.14.
Así las cosas, de acuerdo con la información técnica contable incluida en el dictamen pericial y las explicaciones que el perito hizo en la audiencia de contradicción de aquel, se puede concluir que para determinar el incremento patrimonial de una persona natural y si fue justificado o no, es necesario: (i) Identificar el patrimonio existente en un estado de situación financiera o balance general;
(ii) calcular el incremento del patrimonio con la comparación del patrimonio líquido de dos periodos consecutivos; y (iii) realizar el estudio de fuentes y usos para determinar si el incremento fue justificado o no. Esto es, si las fuentes de recursos se usaron y alcanzaron para tal efecto. 182.15. Aclarado lo anterior, se pasará a verificar el estudio patrimonial y de fuentes y usos que en el dictamen pericial se hizo, así como el examen que en aquel se realizó de los informes técnicos elaborados por la DNIE de la PGN y la empresa IEA.
Todo para efectos de determinar si Walfrando Forero Bejarano incurrió en el tipo disciplinario previsto en el artículo 48.3 inciso 2 de la Ley 734 de 2002, esto es, si incrementó de manera injustificada su patrimonio. 183. Análisis patrimonial del dictamen pericial. Coincidencia con los resultados del informe técnico de la empresa IEA del 18 de septiembre de 2019 183.1.
En el peritaje se realizó un perfil económico del disciplinado en el que concluyó que ha sido un reconocido líder social de su región y empresario con participación accionaria en 5 empresas, a saber: Manufacturas en Madera Cimitarra Ltda. (98%), Acuicultura El Porvenir del Llano C.I. Ltda. (95%), Acuicultura Forero Vanegas Ltda. (50%), Procesadora de Alimento Llano Integral Ltda. (50%) y Procesadora Maderas Cimitarra Ltda. (95%). 183.2.
A continuación, efectuó un análisis de la evolución de su patrimonio con fundamento en las declaraciones de renta por el periodo 2012 a 2018 [primer paso a seguir según el dictamen y lo relatado por el perito]. Se advierte que en el informe se examinaron las declaraciones de renta de los años 2016, 2017 y 2018 corregidas por el demandante los días 1, 2 y 13 de agosto de 2019, respectivamente.
Por lo tanto, el peritaje contó con igual información a la analizada por la empresa IEA en su informe del 19 de septiembre de 2019 y por la DNIE de la PGN en el informe del 28 de diciembre de 2020. 183.3. Los peritos hicieron un resumen de los resultados del estudio patrimonial: 183.4. Patrimonio: en el informe se explicó que «se refiere a todos los bienes y derechos que estén a su nombre, como: inmuebles, vehículos, cuentas por cobrar, acciones, etc.».
Se analizó el patrimonio bruto, los pasivos y el total del patrimonio líquido, con los siguientes resultados: 71 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co AÑO Total patrimonio bruto127 Pasivo128 Total patrimonio liquido 2012 $5.388.156.000 $881.271.000 $4.506.885.000 2013 $5.494.569.000 $837.766.000 $4.656.803.000 2014 $5.732.698.000 $826.555.000 $4.906.143.000 2015 $6.652.743.000 $851.997.000 $5.800.746.000 2016 $5.988.831.000 $1.217.985.000 $ 4.770.846.000 2017 $6.299.940.000 $1.581.992.000 $4.717.948.000 2018 $6.573.610.000 $1.952.479.000 $4.621.131.000 183.5.
De lo anteriores datos el peritaje concluyó que «[…] a lo largo del periodo de estudio comprendido entre los años 2012 al 2018, el crecimiento del patrimonio ha sido constante, debido principalmente en los ingresos obtenidos y la financiación con recursos de terceros en pasivos […]» (se resalta). 183.6. A continuación, el perito procedió a «verificar la razonabilidad y causalidad de los ingresos reportados en las declaraciones de renta» [en las que analizó las corregidas por el demandante por los años 2016, 2017 y 2018].
Definió ingreso como «toda ganancia que se recibe por venta de un bien o servicio y que puede ser en dinero o especie» y determinó el total de ingresos por el periodo comprendido entre 2012 a 2018 así: Año Salarios y demás pagos laborales Honorarios, comisiones y servicios Dividendos y participaciones Otros Total 2012 $ 15.719.000 $ 283.905.000 $ 1.016.250.000 $1.315.874.000 2013 $ 647.336.000 $ 142.110.000 $ 789.446.000 2014 $ 513.337.000 $ 100.000.000 102.188.000 $ 715.525.00 2015 $ 397.231.000 $ 136.250.000 $ 533.481.000 2016 $155.149.000 $ 276.325.000 $ 136.250.000 $ 567.724.000 2017 $206.099.000 $ 490.826.000 $ 696.925.000 2018 $190.597.000 $ 518.489.000 $ 709.086.000 Total $567.564.000 $ 2.118.134.000 $1.109.315.000 $ 1.533.048.000 $5.328.061.000 183.7.
Como resultado de lo anterior señaló que en este lapso [2012 a 2018] el disciplinado recibió un total de ingresos «declarados» de $5.328.061.000, los cuales decrecieron año a año [pues en 2012 ascendieron a $1.315.874.000, en 2013 a $ 789.446.000, en 2014 a $ 715.525.00, en 2015 a $ 533.481.000, en 2016 a $ 567.724.000, en 2017 se incrementaron a $ 696.925.000 y en 2018 a $ 709.086.000] y «[están] representado[s] en salarios como alcalde de Tocancipá, honorarios por parte de la sociedad Manufacturas en Maderas Cimitarra Ltda, de la cual es socio accionista, dividendos y participaciones de sociedades en las cuales tiene acciones y otros ingresos como arrendamientos […]»129. 183.8.
Si bien en el dictamen se dio a entender con la redacción trascrita que los ingresos incluyeron dividendos en los años 2016 y 2017, el perito en la audiencia de contradicción del dictamen explicó el contenido de la casilla «Dividendos y participaciones» ante la duda planteada por la PGN. 183.9. Así, señaló que, si bien para esos años aparecen cifras en tal casilla, ellas se refieren realmente a arrendamientos y honorarios recibidos por pago de 127 «todos los activos financieros, inversiones, bienes inmuebles, vehículos y otros activos que una persona tiene al finalizar un año gravable» 128 «constituyen una fuente de ingresos que pueden ser utilizadas para la compra y/o adquisición de activos» 129 Índices 91, 93 y 94, Samai.
Página 15 del dictamen pericial. 72 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co transporte porque el formulario expedido por la DIAN para la declaración de renta a partir del año 2017 indicó que debían ir en ella estos emolumentos.
El perito lo explicó de la siguiente manera: «[…] Pregunta PGN: En su informe usted menciona que los ingresos recibidos por el señor Walfrando conforme a las declaraciones de renta provienen de ganancias que recibe por venta de bienes y servicios, asimismo también especifica que parte de los salarios recibidos como alcalde de Tocancipá percibió honorarios por parte de la empresa Manufacturas Cimitarra de la cual es socio y accionista también recibió dividendos y participaciones y otros ingresos provenientes de la misma empresa.
Yo le pregunto ¿qué documentos tomó como base para determinar el monto de los ingresos recibidos por el señor Walfrando en los años que está enunciando su informe? Respuesta del perito: entendamos una cosa. El señor Walfrando, persona natural no obligada a llevar contabilidad, declara, en las declaraciones de renta hablamos de ingresos de capital, dentro de los ingresos de capital a hoy se encuentran subsumidas arrendamientos, honorarios y dividendos, en ningún momento el señor Walfrando ha recibido dividendos, ha recibido honorarios y arrendamientos que se encuentran en la cédula de capital, ingresos de capital.
Pregunta PGN: Usted indica que el señor Walfrando no recibió dividendos, pero en su informe en la página 15 discrimina saldo casi de mil millones de dividendos y participaciones [se refiere al cuadro antes trascrito]. Podría explicarnos eso, por favor. Respuesta del perito: claro que sí. Como le dije anteriormente, doctor, los formularios de la renta, de la declaración de renta han venido cambiando a lo largo del tiempo.
Entonces, hasta el 2016 usted podía colocar en sus declaraciones de renta una parte los honorarios otra parte los arrendamientos y otra parte los dividendos, al 2017 hay un cambio sustancial frente a esto y ahora se llaman rentas de capital. Entonces, en ese orden de ideas tratando de unificar el cuadro de rentas de capital coloqué los dividendos, pero eso no significa que el señor haya recibido dinero por dividendos.
Dividendos está subsumido en el renglón 43 de las rentas de capital, es decir, esos mil nueve millones que aparecen en ese cuadro están divididos en lo que declaró como arrendamientos para el año 2017, para el año 2018 y lo que declaró como honorarios para el año 2017 y para el año 2018. Entonces, el hecho de que usted venga y me diga veo dividendos, pero son rentas de capital que aparecen en el renglón 43 del formulario de declaración de renta y ahí obliga la DIAN a meter honorarios y arrendamiento […]»130 [sic]. 183.10.
Lo anterior concuerda con los formularios que la DIAN expidió para la declaración de renta de persona natural [formulario 210]. Al revisarlo se pudo constatar que a partir del año 2017 cambiaron131. Así, en el del año 2016 en el cuadro de «ingresos» aparecían juntos, pero en diferente casilla, los honorarios, comisiones y servicios [casilla 35], las ventas y arrendamientos [casilla 38] y los dividendos y participaciones [casilla 37].
Desde el año 2017 el cuadro de «ingresos» dejó de existir y se creó el de «rentas de capital» en el que incluyó «ingresos brutos rentas de capital» en el cual, de acuerdo con el instructivo se reporta lo recibido por arrendamientos y honorarios. 183.11. Se aclara que al tratar de corroborar la información de ingresos revelada por el perito en el expediente solo se encontró como anexos del dictamen pericial 130 Índice 125, Samai.
Audiencia del artículo 228 del CGP [1:44´:18´´ a 1:47´:31´´]. 131En la página Web de la DIAN se encuentran los formularios con los respectivos instructivos de diligenciamiento: https://www.dian.gov.co/atencionciudadano/formulariosinstructivos/Paginas/default.aspx#Inplvie wHash99b640fb-d36f-45e4-ba71-52fd08fa4b3d=SortField%3Dacjs- SortDir%3DAscWebPartID%3D%7BE2F9D3BF--79FE--47E7--88BE--C6AD63D83736%7D 73 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las declaraciones de renta de los años 2012 a 2015, pero no las de los años 2016, 2017 y 2018.
No obstante, la Sala entiende que fue un descuido del perito al momento de agrupar los anexos, puesto que en la audiencia de contradicción del dictamen mostró y explicó las correspondientes a estos últimos años y afirmó que fueron anexados. Además, los valores de ingresos y pasivos establecidos en tales declaraciones coinciden con los que sobre estos ítems en el dictamen pericial se determinó [gráficas 4.3.3. y 4.3.4.] lo que permite deducir que los tomó de ellas. 183.12.
Esta inferencia se refuerza porque los valores que se indicaron como ingreso en el dictamen pericial, se pudieron corroborar con la copia de las declaraciones de renta corregidas por esos años que se encontraban como prueba dentro del expediente disciplinario132 y con en el informe técnico 11- 328746 del 2 de junio de 2023 elaborado por el Cuerpo Técnico de Investigaciones [CTI] para la Fiscalía 26 Seccional Especializada contra la Corrupción133 dentro de la investigación adelantada en contra de Walfrando Forero Bejarano por su incremento patrimonial que sustentó su archivo. 183.13.
En tal informe se adjuntaron fotografías completas de las declaraciones de renta corregidas de esos años [páginas 7, 13 y 19] y los valores por ingresos contenidos en ellas coinciden con los enunciados en el peritaje. Cada fotografía concuerda en los consecutivos de los formularios mostrados por el perito [formulario 2016 # 211641556708, formulario 2017 # 211363232002; y formulario 2018 # 2114606330061] y con los de las declaraciones de renta que reposan como prueba dentro del expediente disciplinario. 183.14.
A ello se agrega que en el informe el CTI discriminó los ingresos con ayuda del programa «Ayuda de Renta» del que dijo era «propiedad de la DIAN, de distribución gratuita y se ha diseñado con el propósito de facilitar, hacer más ágil y sencillo el diligenciamiento de la Declaración de Renta y Complementarios Personas Naturales»134, del cual extrajo iguales datos.
Así las cosas, aun cuando las declaraciones de renta corregidas de los años 2016, 2017 y 2018 no fueron aportadas con el dictamen pericial, para la Sala es claro que el perito sí se basó en ellas para determinar los ingresos y pasivos del disciplinado. 183.15. Ahora bien, revisadas las declaraciones de renta corregidas por los años 2016, 2017 y 2018 que se muestran en el informe del CTI se pudo constatar que los ingresos que en el dictamen pericial se aseveró que el disciplinado recibió en los años 2016, 2017 y 2018 y que se reseñaron en el cuadro anterior, sí incluyeron los arrendamientos y honorarios por transporte que le pagó Manufacturas en Maderas Cimitarra y no se refería a dividendos como el perito lo sustentó. 183.16.
En efecto, el CTI en su informe técnico discriminó los ingresos con ayuda, según lo expresó, del programa «Ayuda de Renta» de la DIAN, y determinó que los ingresos de Walfrando Forero Bejarano para el año 2016 y 2017 provenían de su labor como empleado público, por pago de servicio de transporte, por pago 132 Índices 9 y 65, Samai. Folios 18, 39 y 57 del expediente disciplinario, cuaderno 5 [Folios 19, 40 y 58 archivo PDF]. 133 Índice 92, Samai. 134 Ibidem.
Informe técnico 11-328746 del 2 de junio de 2023 del CTI. Página 7. 74 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de arrendamientos y por la venta de un bien mueble135; y para el 2018 por salarios como empleado, rendimientos financieros y arrendamientos136. 183.17.
En el peritaje también se encontraron acreditadas otras «fuentes de financiación» del disciplinado. El dictamen las define como «todos los recursos en dinero o especie que permite a la persona natural crecer patrimonialmente, estos pueden ser: ingresos, préstamos o pasivos y sustitución de activos entre otros». Entre ellas incluyó los préstamos que la empresa Manufacturas en Maderas Cimitarra Ltda. le hizo al disciplinado por los años 2016 a 2018 por un total de $1.100.000.000, distribuidos en $500.000.000 por el año 2016, $300.000.000 por el año 2017 y $300.000.000 por el año 2018.
Incluyó también el dinero que recibió por la venta de su participación en la empresa Megápolis 36Z S.A. por $558.993.046 recibidos en tres cuotas en igual tiempo137. 183.18. El perito en la audiencia de contradicción del dictamen afirmó que la información citada como pasivos fue «obtenida de las declaraciones de renta que reposan a lo largo del expediente y fueron aportados por el dictamen de la empresa investigaciones estratégicas y fueron analizados también por la Procuraduría […]»138.
En la audiencia del artículo 228 del CGP el perito evidenció al mostrar todas las declaraciones de renta corregidas presentadas por el disciplinado para los años 2016 a 2018 el valor de los pasivos que declaró y que fueron incluidos en el dictamen pericial139. Así, señaló que para el año 2016 los pasivos ascendieron a $1.217.985.000, para el 2017 a $1.581.992.000, y para el 2018 a $1.952.479.000 dentro de los cuales se encontraba lo adeudado a Manufacturas en Maderas Cimitarra. 183.19.
En efecto, las cifras anteriores coinciden con las que se indicaron por el Cuerpo Técnico de Investigaciones [CTI] en el informe técnico 11-328746 del 2 de junio de 2023140 cuya elaboración se apoyó en las declaraciones de renta que el disciplinado presentó corregidas para los años 2016 a 2019. En este informe se determinaron como pasivos por los años 2016 a 2018 iguales cifras a las señaladas en el dictamen pericial.
Asimismo, el CTI al hacer la discriminación de los pasivos con apoyo del programa «Ayuda de Renta» incluyó lo adeudado a Manufacturas en Madera Cimitarra por los años 2016, 2017 y 2018 por un total de $1.100.000.000141 y coincidió en el total de pasivos que se indicó en el dictamen pericial por cada año. 183.20. Asimismo, en el dictamen pericial se precisó que el soporte contable de los préstamos que recibió en efectivo el disciplinado por parte de la empresa Manufacturas en Maderas Cimitarra es el comprobante de egreso con el que esta generó los estados financieros.
Así también el perito lo sustentó en la audiencia de contradicción del dictamen142. Añadió que su revisor fiscal también lo certificó en el año 2019 como un egreso de la entidad porque la operación estaba soportada en los comprobantes de egresos y los libros contables de la 135 Ibidem. Informe técnico 11-328746 del 2 de junio de 2023 del CTI.
Páginas 11 y 17. 136 Ibidem, página 23. 137 Página 17 del dictamen pericial. 138 Índice 125, Samai. Audiencia del artículo 228 del CGP [18´:21´´ a 18´:47´´]. 139 Índice 125, Samai. Audiencia del artículo 228 del CGP [1:09´:32´ a 1:15¨:32´´]. En el dictamen los pasivos se relacionaron en el cuadro 4.3.1. y en la gráfica 4.3.3, páginas 12 y 14. 140 Índice 92, Samai. 141 Ibidem.
Informe técnico 11-328746 del 2 de junio de 2023 del CTI. Páginas 10, 16, 22. 142 Índice 125, Samai. Audiencia del artículo 228 del CGP [2:12´:00´ a 2:12¨:51´´]. 75 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co empresa143. 183.21.
Dentro del expediente existe la certificación suscrita por el revisor fiscal de la empresa Manufacturas en Madera Cimitarra del 3 de septiembre de 2019144 y en ella se indicó que esta le prestó al disciplinado la suma de $1.100.000.000 distribuidos en los años 2016, 2017 y 2018. Las cifras en la certificación coinciden con las señaladas en el dictamen pericial y en el informe técnico del CTI.
De igual modo, en la certificación se informó el valor de los pagos que le hizo la empresa por concepto de arrendamientos y transporte por iguales años. Dentro del expediente reposan los comprobantes de egreso por los préstamos de los años aludidos145 y el libro auxiliar contable de la empresa que certifican el pago del préstamo146. 183.22.
De acuerdo con ello, el dictamen pericial presentado dentro del presente proceso, los informes Técnicos elaborados por el CTI de la Fiscalía General de la Nación y por la empresa IEA coinciden en que Walfrando Forero Bejarano recibió recursos desde distintas fuentes a saber: salarios, pago de arrendamiento y honorarios de transporte por parte de la empresa Manufactura en Madera Cimitarra y préstamos de esta por valor de $ 1.100.000.000 y por la venta de su participación en la empresa Megápolis 36Z S.A. También la DNIE de la PGN en su segundo informe del 28 de diciembre de 2020 aceptó estas fuentes con el cual rectificó el primero que presentó el 7 de diciembre de 2018, según se expuso en capítulos previos. 183.23.
No obstante lo anterior, la PGN en el acto administrativo sancionatorio de segunda instancia restó credibilidad a los documentos contables de la empresa Manufacturas en Maderas Cimitarra. Específicamente respecto de los comprobantes de egreso señaló que al emitirse sin orden cronológico no eran confiables147 y agregó que no se demostraron los medios con los que se pagaron los préstamos. 183.24.
Al revisar tales argumentos, se pudo constatar que solo 2 de los 36 comprobantes emitidos en los años 2016, 2017 y 2018 no se expidieron en orden de fecha. Estos corresponden al 007674-1 del 19 de febrero de 2016 por valor de $35.000.000 que fue proferido primero que el 007661-1 pese a que este es del 29 de marzo de 2016 [$40.000.000].
Los demás siguieron un orden cronológico sin alteraciones. 183.25. Lo expuesto permite aseverar que la PGN al desvirtuar todo el valor de la contabilidad de la empresa solo por esta única inconsistencia en tales comprobantes de egreso constituye un análisis probatorio errado, máxime cuando el pago del préstamo también podía corroborarse en los registros del libro auxiliar.
Ciertamente, al revisarse estos se constató que se registró efectivamente 143 Índice 125, Samai. Audiencia del artículo 228 del CGP [1:21´:00´ a 1:23¨:41´´]. 144 Índice 9 y 65, Samai. Carpeta AZ-02, página 33 145 Ibidem, folios 225 a 260. Los comprobantes aparecen ordenados de manera consecutiva y en cada uno se refleja el valor pagado por los préstamos.
El total de suma concuerda con el valor total del préstamo $1.100.000.000. Así también lo registró la PGN en el acto administrativo de segunda instancia en el que realizó los enlistó con el valor correspondiente a cada uno [índices 9 y 65, Samia. Folios 370 y 371, cuaderno 6 del expediente (folios 34 y 35 archivo PDF]. 146 Índice 9 y 65, Samai.
Carpeta AZ-0, folios 40 a 74. 147 índices 9 y 65, Samai. Folios 370, cuaderno 6 del expediente [folio 34 archivo PDF]. 76 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el pago del préstamo, por los valores y en las fechas indicadas148. 183.26.
La anterior se confirmó con la exposición que Luz Esther Infante Durán, contadora pública y quien fue parte del equipo de la empresa IEA que elaboró el informe técnico del 18 de septiembre de 2018, hizo en la declaración que rindió dentro del presente trámite. 183.27. En ella exhibió los comprobantes de egreso de los préstamos que Manufacturas en Maderas Cimitarra concedió al disciplinado y los libros auxiliares de esta empresa en los que se indicó que se pagaron en efectivo [explicó que ello es lo que significa cuando aparece registrado como «caja» en la contabilidad].
Con la exhibición de los documentos resaltó que sí se identificaron los medios de pago con los que se desembolsó el préstamo. Al preguntársele sobre la objeción que la PGN señaló referida a que no se demostró el método con el cual el realizó el pago, expresó: «[…] Respondió: pues lo objeto de manera total en los dos sentidos que les he mencionado y les he identificado [muestra cuadros del libro auxiliar contable de Maderas Cimitarra] si se dan cuenta solo acá [resalta una casilla del cuadro en la que se indican los medios de pago: caja y cheque] en todos los libros auxiliares de muestran los métodos de pago y particularmente en lo que tiene que ver con los préstamos, ya me voy al anexo correspondiente, aquí empieza el año 2016 [muestra libro auxiliar contable de la empresa Manufacturas en Maderas Cimitarra] en este que es concepto de préstamo a socios el modo de pago es caja para el año 2016 [resalta la casilla que así lo indica], significa que no se generó un cheque para efectuar el pago correspondiente [se interrumpe a la testigo y el abogado defensor pregunta si eso es un método para realizar el pago] efectivamente se genera de dos maneras a través de caja o bancos, las dos formas totalmente válidas.
Les iba a enseñar que para el periodo 2016, 2017 el método de pago que es caja y 2018, respectivamente, lo que tiene que ver sobre ese concepto se hizo por sobre esta opción de pago en efectivo que se realiza, aunado a ello les muestro el anexo no se puede decir de que no está identificado a la luz de que el mismo comprobante de egreso [muestra el comprobante 007674-1] le está indicando la partida contable en la cual se registra y le está indicando el número de cuenta, para los que manejan contablemente esta información pueden hacer la consulta, pueden identificar que la 1105 [cuenta que aparece en el comprobante] corresponde al método de pago de caja, o sea en efectivo, entonces no se puede argumentar que no está siendo que tanto en el libro auxiliar como en los comprobantes de egreso se identifica el medio de pago correspondiente […]»149 [sic]. 183.28.
Luz Esther Infante Durán también fue interrogada sobre lo afirmado por la PGN en el acto administrativo sancionatorio relacionado con que los comprobantes de egreso de la contabilidad de Manufacturas en Madera Cimitarra no eran creíbles porque no estaban organizados cronológicamente. Al respecto precisó lo siguiente: «[…] fuera del hecho de que existen saltos en la numeración esos documentos están en total eh… son fidedignos a la hora de respaldar una información para análisis forense.
Las razones por las cuales existe un consecutivo durante la presentación de la información por parte de la empresa manufacturas pues no la puedo aseverar porque ese no es mi campo de acción a la hora de decirle, yo no soy contadora de manufacturas y decirle es por esta razón específicamente, como contadora le puedo dar algunas razones entre otras hechos económicos, en algunos escenarios, por ejemplo, se pueden dar que se hizo un desembolso y 148 Índice 9 y 65, Samai.
Carpeta AZ-0, folios 38 y 39 [42 y 43 del archivo PDF]. 149 Índice 89, Samai. Audiencia de recepción de testimonios [1:32´:50´´ a 1:34´:43´´]. 77 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hasta después ha sido informado a sus áreas de contabilidad y demás, pero ese realmente no es mi campo de acción para este informe, estamos haciendo un análisis de fuentes y usos mas no un análisis de la contabilidad de manufacturas y maderas cimitarra […]»150. 183.29.
Luego se le interrogó sobre si el hecho de que no exista orden cronológico en los comprobantes de egreso es razón para no creer en su contenido. Al respecto expuso lo siguiente: «[…] no para nada, en absoluto, uno pues está citando una norma [se refiere a la PGN que citó el artículo 124 del Decreto 2469 de 1993 para justificar que la no cronología de los comprobantes les resta credibilidad] pero tenemos en paralelo los NIIF, las NIF tienen incidencia desde el 2009 que inclusive son las que citamos también en el informe que son las normas internacionales de información financiera porque no solamente aplica un decreto sino algunos en paralelo que permite registrar los hechos económicos no necesariamente, porque la norma no dice explícitamente, no se pide que sea a nivel de consecutivo pero sí que se registren en los meses correspondientes o en los periodos correspondientes, eso es lo que dice las NIIF, entonces siento que quedaría corto traer una sola norma siendo que también para la época se están hablando de otras más […]»151. 183.30.
Si bien el Decreto 2649 de 1993152 en su artículo 124 ordena que los comprobantes de contabilidad «deben ser numerados consecutivamente, con indicación del día de su preparación y de las personas que los hubieren elaborado y autorizado», lo cierto es que en el presente caso ello no se cumplió solo en el orden de los comprobantes 007674-1 del 19 de febrero de 2016 y 007661-1 del 29 de marzo de 2016.
No obstante, esto no alteró el valor del préstamo y el interregno entre la expedición de uno y otro no fue de tal consideración que diera lugar a pensar que la expedición del segundo pretendía alterar la contabilidad. 183.31. Además, de acuerdo con lo narrado por Luz Esther Infante Durán, las normas internacionales de información financiera [NIIF] exigen que el hecho económico se registre, más que de forma consecutiva, en el periodo correspondiente.
Aclara la testigo desde su saber contable que el salto cronológico puede suceder porque el hecho económico [préstamo] pudo desembolsarse e informarse después al área de contabilidad, pero que lo importante es su registro en esta. 183.32. Con la precisión anterior y con la certificación del revisor fiscal de la empresa Manufacturas en Maderas Cimitarra queda claro que los comprobantes de egreso que reposan en su contabilidad sí demuestran el pago del crédito al disciplinado y que el modo de pago fue en efectivo [caja].
Aunque existió un desajuste en su orden cronológico, tal situación no desvirtúa su credibilidad, mucho más cuando en los libros auxiliares de contabilidad se registró el pago y la deuda fue declarada por Walfrando Forero Bejarano ante la DIAN. 183.33. La PGN en el acto administrativo sancionatorio de segunda instancia también restó valor probatorio a los documentos contables de la empresa 150 Índice 89, Samai.
Audiencia de recepción de testimonios [1:16´:15´´ a 1:25´:18´´]. 151 Índice 89, Samai. Audiencia de recepción de testimonios [1:25´:19´´ a 1:26´:39´´]. 152 «Por el cual se reglamenta la Contabilidad en General y se expiden los principios o normas de contabilidad generalmente aceptados en Colombia». 78 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manufacturas en Maderas Cimitarra en lo que respecta a los préstamos que hizo al disciplinado, puesto que consideró que el valor de estos por el año 2018 [indicó $300.500.000] no coinciden con los reportados por la empresa IEA que lo fijó en $300.000.000 y que, según quedó evidenciado, concuerda con el dictamen pericial y el informe técnico del CTI. 183.34.
Frente al particular, se advierte que la PGN enlistó en la decisión los comprobantes de egreso del préstamo por el año 2018153 y también incluyó un recibo de caja154 por valor de $500.000. Para aclarar ello, se interrogó a Luz Esther Infante Durán sobre la diferencia encontrada por la PGN, a lo que respondió lo que sigue: «[…] bueno, hice la correspondiente revisión y no sé particularmente de dónde ha sacado el tema de la información, lo que referencian en el informe [ ] este cuadro [muestra el cuadro de la página 34 del fallo de segunda instancia] lo he identificado en el informe que ha referenciado [al abogado le indicó que era el fallo disciplinario] y particularmente llama mi atención que en los comprobantes de egreso que efectivamente corresponden a la información asentada en el informe de investigaciones se ha añadido un recibo de caja, no tengo la fuente de dónde pudo haber salido esta información realmente no conozco esta información, es más ni lo certificado por la empresa se puede identificar eso porque tengo los anexos y no encuentro de dónde se pudo haber sacado, más allá de eso estoy evidenciando que la naturaleza del documento tampoco corresponde, los recibos de caja son un tema de recaudo no de pago, entonces no conozco, pues fuera de no conocer no conozco porqué está incluido en esta relación. Aunado a ello, me tomé la tarea de revisar uno a uno dentro del informe porque quería encontrar qué tipo de inconsistencia era y efectivamente lo que dice el libro auxiliar generado por la empresa los soportes que fueron entregados, obviamente y validados, tampoco se identifica este tipo de documento, más allá tampoco lo certificado por el revisor fiscal, puedo llamarles 429, permítame y busco [429 se refiere a una página del libro auxiliar contable de Manufacturas Cimitarra] aquí estamos efectivamente verificado que el libro auxiliar generado, lo que les decía que había capturado la información para validarlo está referenciado lo que está en el informe de investigaciones estratégicas y aunado a ello lo certificado también por el revisor fiscal [muestra el certificado] efectivamente aquí una certificación aunado a lo emitido por la empresa también está lo certificado por el revisor fiscal y lo que tenemos en documentos que fueron recolectados y analizados en su momento por el informe […]»155. 183.35.
Se le interrogó entonces si el que la PGN hubiese incluido un recibo de caja junto con los comprobantes de pago era un error y contestó: «[…] efectivamente es un error por la naturaleza del mismo recibo no corresponde, un recibo de caja no se utiliza para ese tipo de operaciones y menos en una empresa que se requiere contabilidad […]»156. 183.36.
De esta manera, se puede determinar que la PGN para calcular el valor del préstamo del año 2018 incluyó un documento [recibo de caja] que no es el soporte de ello. Tal error implicó que el valor del préstamo cambiara en la suma de $500.000, diferencia que le generó dudas sobre la veracidad de la información incluida en la contabilidad de Manufacturas en Maderas Cimitarra y la reportada por la empresa IEA que coincide con el dictamen pericial y el informe técnico del 153 Comprobantes 008580-1, 008601-1, 008656-1, 008704-1, 008759-1, 008800-1-, 008839-1, 008884-1, 0028975-1, 009039-1, 009112-1, 009162-2. 154 RC-18/10/01. 155 Índice 89, Samai.
Audiencia de recepción de testimonios [1:29´:18´´ a 1:31´:14´´]. 156 Índice 89, Samai. Audiencia de recepción de testimonios [1:31´:40´´ a 1:32´:13´´]. 79 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CTI.
Por lo tanto, fue infundado el reparo que la PGN hizo sobre este punto. 183.37. De acuerdo con lo anterior, es dable concluir que Walfrando Forero Bejarano para el periodo 2016 a 2018 sí contó con diversas fuentes de recursos para solventar sus gastos distintos de los salarios que le pagaron por su desempeño como alcalde de Tocancipá (Cundinamarca).
Entre ellas los ingresos que recibió por pago de arrendamientos y honorarios por servicios de transporte, así como los préstamos que le otorgó la empresa Manufacturas en Madera Cimitarra y lo recibido por la venta de sus acciones en la empresa Megápoliz 36Z S.A. 183.38. Todo lo cual quedó evidenciado con las declaraciones de renta corregidas de los años 2016, 2017 y 2018, a las que tuvo acceso tanto la empresa IEA para elaborar su informe del 19 de septiembre de 2018 como la DNIE de la PGN para estructurar el del 28 de diciembre de 2020, y los distintos documentos de la contabilidad de Manufacturas en Maderas Cimitarra (comprobantes de egreso, libro auxiliar, certificado del revisor fiscal), en los cuales se apoyó el dictamen pericial, el informe de la empresa IEA y el CTI de la Fiscalía General de la Nación para rendir sus respectivos informes técnicos y respecto de los cuales no encontraron reparo alguno. 183.39.
De hecho, tampoco la DNIE en los dos informes que realizó encontró inconsistencias en los documentos de la contabilidad de la empresa Manufacturas en Maderas Cimitarra, porque la contabilidad de la citada empresa no fue cuestionada por la PGN, pese a ser los encargados de rendir el informe especializado sobre el incremento patrimonial del disciplinado y de su grupo familiar. 183.40.
Ciertamente, la DNIE de la PGN en el segundo informe del 28 de diciembre de 2020 que corrigió el primero del 7 de diciembre de 2018 solo refutó los resultados del informe técnico de la empresa IEA por cuanto los valores por ingresos del disciplinado en él presentado no coincidían con los declarados ante la DIAN. La objeción no se dio porque los documentos contables que certificaban los préstamos no fueran confiables, como la PGN en su decisión sí lo interpretó. 183.41.
Con todo, de darse por probado que la empresa Manufacturas en Madera Cimitarra presentó algunas incoherencias en su contabilidad, Walfrando Forero Bejarano no tenía como controlar la forma en que se hacían los registros sobre los préstamos que se le hicieron, pues, aunque es socio de la empresa no es quien la administra. Lo relevante para efectos de determinar si los préstamos fueron otra fuente de recursos para él es que quedó probado que los préstamos y sus pagos se hicieron, por cuanto existen los comprobantes que dan cuenta de que fueron entregados en efectivo, los registros en los libros contables y las declaraciones de renta que lo corroboran. 183.42.
El dictamen pericial con fundamento en el análisis patrimonial y de fuentes y usos que realizó y del cual se puede afirmar estuvo debidamente soportado, según se expuso en precedencia, concluyó lo siguiente: «[…] El presente informe concluye de acuerdo con los profesionales de la procuraduría y los peritos de Investigaciones Estratégicas que Walfrando Forero 80 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Bejarano y su grupo familiar (Lizeth Andrea Reina Bulla, Vaneza Forero Arévalo y Juan Esteban Forero Sánchez), basados en los ingresos y gastos identificados, presentaron en general una capacidad suficiente para cubrir sus gastos con los ingresos identificados y obtener recursos para capitalizar su liquidez […]». 183.43.
Una vez dilucidado lo anterior, en el peritaje se procedió a revisar la aplicación del proceso de fuentes y usos en los diferentes informes presentados en el trámite disciplinario de la siguiente manera: 184. (i) Análisis que el dictamen pericial hizo del informe técnico presentado por la DNIE de la PGN del 7 de diciembre de 2018 184.1.
Lo primero que el perito señaló es que el objeto del informe de la DNIE del 7 de diciembre de 2018 era determinar el estado patrimonial del disciplinado. No obstante, precisó que para adelantar tal tarea era necesario discriminar y cuantificar el patrimonio de aquel y reiteró que para esa tarea se requería la realización previa del «Estado de Situación Financiera». 184.2.
Al revisar el informe, el perito manifestó que tal estudio no fue hecho por la entidad157. Así también lo corroboró cuando fue interrogado sobre el particular al manifestar que la DNIE «[…] no lo realiz[ó]. Indetific[ó] partes del patrimonio del señor Walfrando, por no realizó el estado financiero, no lo realizó, simplemente ellos tienen como metodología tomar fuentes y usos […]»158 [sic].
Al indagársele sobre las consecuencias de no efectuar el estudio expuso que no era posible la comparación del patrimonio con el estudio de fuentes y usos159. 184.3. El análisis que se hizo en el peritaje del informe técnico de la DNIE del 7 de diciembre de 2018 se resume a continuación: Ítem analizado del informe de la DNIE del 7 de diciembre de 2018 Conclusión de la DNIE en su estudio del 7 de diciembre de 2018 Evaluación del análisis hecho por la DNIE el 7 de diciembre de 2018 por parte del perito «Presunto incremento patrimonial injustificado del investigado» «El informe técnico financiero determinó, al confrontar las fuentes de ingresos con los usos generados entre 2016 y octubre de 2018, una diferencia que constituye un presunto incremento patrimonial injustificado para el señor Walfrando Adolfo Forero Bejarano por valor de doscientos treinta y tres millones setecientos tres mil pesos ($233.703.000).
Esta cifra resulta de la diferencia entre el Total Uso de Recursos y el Total Origen de Recursos identificados para el investigado en dicho periodo» «No es posible asegurar con grado de certeza la existencia de incremento patrimonial por justificar, sin tener un estado de situación financiera o balance general por año o periodo fiscal investigado, donde se identifique y cuantifique el activo, pasivo y patrimonio de una persona natural o jurídica».
Incremento patrimonial del grupo familiar «El estudio también concluyó que el patrimonio del grupo familiar (Lizeth Andrea Reina Bulla, Vaneza Forero «El no tener certeza sobre los activos, pasivos y patrimonio de cada uno de los investigados es decir estado de la 157 Índices 91, 93 y 94, Samai., Páginas 47 y 48 del dictamen pericial. 158 Índice 125, Samai.
Audiencia del artículo 228 del CGP [35´:45´ a 36¨:21´´]. También lo afirmó en el mito 41´:49´´. 159 «[…] si yo no tengo la información, no tengo el estado financiero fundamental, el balance, no tengo con qué compararlo. Entonces ellos sí hacen fuentes y usos per no tienen con qué compararlo directamente. Hicieron mención a algunos elementos que aparecían a nombre del señor Walfrando, pero un estado financiero no lo hicieron […]».
Índice 125, Samai. Audiencia del artículo 228 del CGP [42´:12´ a 42¨:31´´]. 81 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Arévalo, y Juan Esteban Forero Sánchez) se incrementó de manera injustificada en el mismo periodo (2016 a octubre de 2018), arrojando una diferencia patrimonial total para el grupo familiar de novecientos cincuenta y un millones trescientos noventa y seis mil pesos ($951.396.000);
Aunque las tablas de análisis individual suman $155.837.000+ $175.175.000 + $86.016.000 = $417.028.000, la tabla consolidada para el grupo familiar sin el investigado muestra una diferencia de $926.560.000. El texto del informe en la página 11 presenta las cifras individuales para el investigado y la cifra total de $951.396.000 para el grupo familiar, separada del investigado» [sic]. situación financiera o balance general, hace que se reflejen errores como el anterior (…) adicional a lo anterior basan su análisis en los retiros de las cuentas bancarias sin la certeza necesaria para afirmar que fue un uso y se reflejó en el activo o el pasivo del investigado» «Análisis Individual de Miembros del Grupo Familiar» En el informe del perito se hizo un resumen de los bienes y movimientos bancarios de los miembros de la familia del disciplinado investigados.
Para el perito los análisis hechos en el informe de la DNIE del 7 de diciembre de 2018 en este aspecto «carecen de veracidad puesto que en ninguno de los procedimientos realizados por el grupo de profesionales se evidencia la discriminación de activo o el pasivo o el patrimonio en un estado de situación financiera o balance general que identifique cómo se incrementó el patrimonio.
Lo único que demuestra el proceso de fuentes y usos es la salida de dinero de los productos bancarios del grupo familiar». «Fuentes sin origen» «El informe detalla rubros significativos de "Bancos Identificados sin identificar su uso" (parte de los Usos de Recursos) para el investigado y su grupo familiar, lo que el informe llama "Fuentes Sin Origen”.
El perito indicó que la conclusión de fuentes sin origen no es «coherente» por la falta del «estado de situación financiera de cada uno de los investigados «para poder identificar claramente y con carácter de certeza en qué se usó el dinero retirado y si este afectó el patrimonio individual y/o colectivo de los investigados». «Identificación de Entidades Relacionadas» El perito hizo un listado de las empresas que en el informe de la DNIE se registraron en las que aparece como accionista el disciplinado y su grupo familiar.
Al respecto manifestó que «[l]a anterior relación debió ser clasificada por porcentajes de participación de los investigados y con esta información realizar los estados de situación financiera para cada uno de los investigados y después de realizar el proceso de fuentes y usos de la metodología, comprobar la existencia del incremento del patrimonio si lo existiera». «Bienes Identificados» «Se identificaron bienes inmuebles a nombre del investigado y de su hija Vaneza Forero Arévalo» «[se] debió hacer los estados financieros básicos para determinar la existencia del incremento del patrimonio sin justificar por parte de los investigados a partir del proceso de fuentes y usos y los efectos del mismo en el aumento de activos y/o disminución de los pasivos» [sic] 184.4.
El peritaje concluyó que las cifras contenidas en el informe técnico de la DNIE del 7 de diciembre de 2018 en el que se afirmó la existencia de un incremento patrimonial injustificado del disciplinado y de su grupo familiar «[…] nunca se relacionan con el aumento de los activos y/o disminución de los pasivos por la falta de información consolidada en estados financieros que pudiesen dar certeza del 82 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co incremento del patrimonio por justificar […]».
Lo anterior, debido a la falta del análisis del estado de la situación financiera o balance general. 184.5. De igual manera, el perito analizó el informe técnico que la DNIE presentó el 28 de diciembre de 2020 en el que dio respuesta al radicado por la empresa Investigaciones Estratégicas & Asociados el 18 de septiembre de 2019. En él identificó que la DNIE concluyó en tal informe que Walfrando Forero Bejarano y su grupo familiar recibieron ingresos superiores a sus gastos, por lo que contaban con liquidez. 184.6.
Ciertamente, el dictamen pericial rendido dentro del proceso de revisión dedujo que la conclusión general del nuevo informe elaborado por la DNIE fue la siguiente: «[…] Basado en el informe técnico científico de la Procuraduría General de la Nación de fecha 28 de diciembre de 2020 procedo a presentar la conclusión derivada del análisis patrimonial de Walfrando Adolfo Forero Bejarano y su grupo familiar.
El informe concluye que Walfrando Forero Bejarano y su grupo familiar (Lizeth Andrea Reina Bulla, Vaneza Forero Arévalo y Juan Esteban Forero Sánchez), basados en los ingresos y gastos identificados, presentaron en general una capacidad suficiente para cubrir sus gastos con los ingresos identificados y obtener recursos para capitalizar su liquidez […]»160. 184.7.
Del análisis del nuevo informe de la DNIE del 28 de diciembre de 2020, se infirió también que los ingresos del disciplinado provenían de la empresa Manufacturas en Madera Cimitarras Ltda. por arrendamientos, honorarios por servicio de transportes y préstamos y la venta de la empresa Megápoliz 36Z S.A. 184.8. Sin embargo, se aclaró que la DNIE en el informe indicó que «[s]e encontraron diferencias significativas entre los ingresos certificados por la firma INVESTIGACIONES ESTRATÉGICAS & ASOCIADOS y los declarados a la DIAN por Walfrando Forero Bejarano. Estas diferencias llevan al informe a señalar que la razonabilidad y fiabilidad de la información suministrada por la firma [Investigaciones Estratégicas & Asociados] no son confiables […]».
La DNIE señaló que la empresa IEA determinó como ingresos por los años 2016 y 2017 las cifras de $1.405.296.735 y $1.270.200.629, mientras que en las declaraciones de renta se reportó $567.724.000 y $618.674.000, respectivamente. 184.9. Al revisar el informe de la empresa IEA se pudo corroborar que en el cuadro que denominó «ingresos» incluyó diversas fuentes de recursos, no solo aquellos.
Así, destacó los pagos recibidos por salarios, los que la empresa Manufacturas en Madera Cimitarra hizo por arrendamiento, transporte y préstamos y lo recibido por la enajenación de la compañía Megápolis 36Z161. Al ser así, las cifras en la declaración de renta corregidas por los años 2016, 2017 y 2018 por «ingresos» no coincidían con lo reportado por la empresa IEA, puesto que, tal como se explicó en el dictamen pericial y lo expuesto por el perito descrito con antelación en esta providencia, las fuentes de recursos comprenden, además de los ingresos, otro tipo de entradas de dinero como los pasivos, las ventas de activos, entre otros, y no todos se incluyen en la casilla de «ingresos» en las declaraciones 160 Índices 91, 93 y 94, Samai.
Página 67 del dictamen pericial. 161 Índices 9 y 65, Samai. Folios 15 cuaderno AZ 01. 83 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de renta. 184.10. Ciertamente, en el peritaje rendido en esta instancia se explicó que el reparo hecho por la DNIE al informe técnico de la empresa IEA era errado porque en contabilidad «los ingresos declarados no todos son fuentes y las fuentes no todas son ingreso a declarar; razón por la cual se realiza la conciliación fiscal para declarar los diferentes impuestos»162.
Adujo que la conclusión a la que la DNIE arribó «revela la falta experticia contable y tributaria»163 de quienes suscribieron el informe y su contradicción. 184.11. Lo anterior, puesto que «[…] los profesionales de la Procuraduría cuando confunden ingreso tributario frente a una de las fuentes de financiación y asume que el ingreso tributario es la única fuente del señor Walfrando Adolfo Forero Bejarano […]»164, con lo cual evidenció que para tal inferencia la DNIE obvió que el disciplinado recibió recursos por otro tipo de fuentes, como el préstamo de Manufacturas en Maderas Cimitarra y la venta de las acciones de Megápolis 36Z S.A. que no se registran en la declaración de renta como ingresos tributarios sino como pasivos.
Así lo explicó el perito en la audiencia del artículo 228 del CGP. 184.12. En efecto, fue interrogado sobre si la diferencia entre los ingresos del disciplinado que certificó la empresa IEA en su informe técnico y los declarados ante la DIAN está justificada. Al respecto, precisó lo siguiente: «[…] claro que tiene que existir diferencia entre una y la otra ¿por qué? Porque la contabilidad se lleva como contabilidad de causación. La contabilidad de causación significa que así no le paguen yo tengo que registrar el hecho, me entregan una mercancía sí yo no la pagué tengo que registrar el hecho en contabilidad para seguir la cronología de mi libro diario.
En cambio, el señor Walfrando es una persona natural no obligada a llevar contabilidad, entonces él tiene una contabilidad de caja. Entonces para él pudo haber presentado una cuenta de cobro que no le pagaron, entonces para él el ingreso no es con esa cuenta de cobro, para la empresa sí es un ingreso en esa anualidad. En cambió él dice no, hasta que no me paguen el valor de esa cuenta de cobro no tengo ese dinero, entonces no lo reporto.
Esta es la situación que se da frente a las diferencias ( ) ahora bien, el señor Walfrando y su contador, me imagino porque él no es contador, hicieron su declaración de renta de 2016 en el 2017, entonces él hace cuentas de lo que le han pagado, no de la facturación, de las cuentas de cobro perdón, que pudo haber pasado, entonces ahí es donde comienzan a generarse esas diferencias entre lo reportado por la empresa cimitarra y lo declarado […]»165 [sic]. 184.13.
Sobre la justificación de la diferencia examinada se preguntó también a Carlos Fernando Salazar Salamanca, administrador de empresas con especialización en auditoría forense quien intervino en la elaboración del dictamen de la empresa IEA. El testigo indicó que «lo pudiera definir en una sola palabra se la diría, pero obviamente eso tiene una explicación, se llama metodología»166 refiriéndose a que no son iguales los hallazgos en este tema con el estudio patrimonial y con el estado de fuentes y usos.
Enseguida explicó de nuevo la diferencia entre ambos conceptos167. Luego se le preguntó lo siguiente: 162 Índices 91, 93 y 94, Samai. Página 66 del dictamen pericial. 163 Ibidem. 164 Ibidem, página 40 del dictamen pericial. 165 Índice 125, Samai. Audiencia del artículo 228 del CGP [1:01´:00´ a 1:05¨:00´´]. 166 Índice 89, Samai. Audiencia de recepción de testimonios [44´:28´´]. 167 Índice 89, Samai.
Audiencia de recepción de testimonios [44´:28´´ a 49:05]. 84 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «[…] Preguntado. Doctor Carlos Fernando, es decir, que tanto lo que ustedes hicieron, desde el punto de vista de la técnica de la metodología de fuentes y usos y la declaración de renta presentada por el alcalde Walfrando, no son contradictorias o sí lo son.
Respondió: la conclusión final es que no son contradictorias, la conclusión parcial es que si yo cojo los ingresos de fuentes y usos y solo los ingresos de la declaración de renta pues obviamente no me va a cuadrar no me va a dar igual, pero ya sabemos la razón, la razón no es otra diferente, como lo dije al principio. Uno la metodología y dos que la declaración de renta tiene varias casillas, no solo la de ingresos donde se registran los valores que son otras fuentes pero que no van en la casilla de ingresos (…) no es lo mismo un ingreso que una fuente si esa claridad está y entendiendo cuál es el objeto de cada metodología muy claramente se va a ver que la declaración de renta contiene toda la información que sí permite comparar con el estudio de fuentes y usos, pero no en la casilla de ingresos únicamente […]»168. 184.14.
También José de Jesús Guevara, contador público con especialización en prevención de lavado de activos y quién participó en la elaboración del informe de IEA, sobre las diferencias en los ingresos reportados en la declaración de renta corregidas por los años 2016, 2017 y 2018 y el informe técnico que elaboró esa empresa manifestó lo siguiente: «[…] Preguntado: cuál es la razón, doctor José, para que exista esa diferencia, y si esa diferencia [sic], para que exista esa diferencia entre los ingresos declarados en renta y los ingresos que calcularon ustedes en el dictamen.
Primera pregunta, cuál es la razón de la diferencia. Y segunda pregunta, si esa diferencia hace que el dictamen emitido por ustedes no se corresponde con la realidad tributaria que el doctor Walfrando declaró para el año 2016 y 2017. Respondió: básicamente son dos análisis diferentes y ambos son complementarios. Cuando digo diferentes es porque definitivamente en el primero que menciona que es el análisis basado en renta simplemente toma, como su nombre lo dice, todos los documentos que soportan cada uno de los renglones de renta y es un tema tributario, sin desconocer que el estudio de fuentes y usos contiene absolutamente el universo de las transacciones y todas las fuentes de recursos para poder determinar si efectivamente la persona natural contaba con esos recursos para cubrir todos los gastos de ese periodo fiscal que no lo hace en el tema del estudio patrimonial, entonces por eso digo que los dos pueden subsistir pero uno es complementario al otro, de allí la importancia de hacer el estudio de fuentes y usos porque van a existir diferencias lógicas pero no contradictorias, simplemente complementarias, esto quiere decir si por ejemplo yo tengo un vehículo en mi patrimonio y vendo este vehículo obtengo unos recursos, pero esos recursos producto de la venta de ese vehículo que son unos ingresos, unos recursos, no van en la declaración de renta en mi renglón de ingresos, entonces, eso por citar un ejemplo, eso sí es una fuente de recursos para mi, para poder por ejemplo cubrir unos gastos o cualquier cosa […]»169 [sic]. 184.15.
Al declarante también se le preguntó lo siguiente: «[…] Preguntado: doctor José ¿está bien si digo que la realidad tributaria o los ingresos en la realidad tributaria son diferentes en los ingresos y fuentes de la realidad contable, pero eso no quiere decir que sean realidades contrapuestas o que se contradigan? Respondió: perfectamente, así es doctor, simplemente son complementarios y pueden ser diferentes, pero no, en ningún momento van en contraposición los unos 168 Índice 89, Samai.
Audiencia de recepción de testimonios [54´:28´´ a 54´:44´´]. 169 Índice 89, Samai. Audiencia de recepción de testimonios [2:17´:25´´ a 2:19¨:25´´]. 85 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con los otros […]»170 [sic]. 184.16.
Al testigo se le pusieron de presente los valores incluidos como ingresos en las declaraciones de renta corregidas de los años 2016, 2017 y 2018 del disciplinado y los incluidos en el informe técnico de la empresa IEA. Luego se le preguntó: «[…] ¿cuál es la diferencia entre los ingresos declarados tributariamente y lo que ustedes dicen aquí ingreso en el dictamen pericial? Respondió: ahí [se refiere a los valores que se le mostraban] perfectamente se ve lo que acabamos de mencionar y es que definitivamente en la declaración de renta en el rubro de ingresos se muestran unos recursos que pudo haber tenido producto de unas transacciones financieras en el periodo fiscal 2016, las cuales están soportadas en el informe, cuáles son esos, los préstamos de socios.
Los préstamos de socios son unos recursos que yo obtengo de la empresa, a mí me pueden prestar dinero al igual que lo puede hacer un banco pero en este caso están documentados, soportados y avalados por el revisor fiscal de la empresa de donde se recopilaron estos documentos y esos préstamos de socios, que no están en renta, sí tienen para mi un tema de una fuente porque es dinero disponible que yo tengo para hacer cualquier cantidad de operaciones (…) es una fuente de recursos, como aquí finalmente lo que se trata de identificar es si tiene o no incremento patrimonial la base de todo este contexto es mirar todas las fuentes de recursos que se tiene soportadas porque si no estaría uno sesgado en la parte de la operación, sin que esté mal mirado solamente el tema tributario […]»171 [sic]. 184.17.
Enseguida el declarante explicó el ingreso incluido en el informe de la empresa IEA por la venta de las acciones de la empresa Megápoliz 36Z y que no se incluyó en las declaraciones de renta del siguiente modo: «[…] toda disminución de un activo se convierte para mi en una fuente de recursos. Entonces, por ejemplo, cuando yo tengo por decir algo cinco carros y vendo uno, eso es una disminución del activo, pero se convierte en una fuente de recursos, plata disponible como se ve en el cuadro.
Entonces claramente es importante hacer la discriminación y el detalle de todas las fuentes de recursos para evidenciar si efectivamente tenía los recursos suficientes para cubrir unos gastos […]»172 [sic]. 184.18. Finalmente, se interrogó al declarante por lo siguiente: «[…] ¿por qué puede existir, por qué puede haber más dinero en el dictamen que ustedes hicieron? Respondió: porque definitivamente se toman todas las variables que generan fuentes de recursos, cosa que no pasa en la declaración de renta, puede existir esa diferencia, claro que sí […]»173 [sic]. 184.19.
De acuerdo con lo que en el dictamen pericial se indicó sobre la conclusión a la que la DNIE de la PGN arribó sobre la no confiabilidad del informe técnico elaborado por la empresa IEA, por no coincidir los ingresos que certificó con los declarados a la DIAN por Walfrando Forero Bejarano, así como lo sustentado por el perito en la audiencia del artículo 228 del CGP y lo declarado por Carlos Fernando Salazar y José de Jesús Guevara, la existencia de tal diferencia no es una irregularidad. 170 Índice 89, Samai.
Audiencia de recepción de testimonios [2:19´:52´´ a 2:20¨:28´´]. 171 Índice 89, Samai. Audiencia de recepción de testimonios [2:20´:35´´ a 2:25¨: 32´´]. 172 Índice 89, Samai. Audiencia de recepción de testimonios [2:25´:34´´ a 2:26¨:06´´]. 173 Índice 89, Samai. Audiencia de recepción de testimonios [2:27´:16´´ a 2:27¨:34´´]. 86 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 184.20.
Por el contrario, es un resultado común porque, de acuerdo con lo explicado por los expertos en la materia y que no fue refutado con otros conceptos especializados, en las declaraciones de renta en el renglón de «ingresos» es posible que no se registren todas las fuentes de recursos [préstamos, ventas de activos, entre otros] que pudo recibir el disciplinado en un periodo fiscal.
Es así, toda vez que no todos los ingresos que se detectan con la metodología del estudio de fuentes y usos que abarca la totalidad de las transacciones realizadas son declarados de esta manera. Es decir, la declaración de renta no contiene todos los recursos recibidos por las diversas fuentes que sí encuentra el estudio mencionado. 184.21.
Lo anterior deja sin fundamento el argumento que la DNIE de la PGN en el informe del 28 de diciembre de 2020 esbozó para restarle credibilidad al informe realizado por la empresa IEA del 18 de septiembre de 2018, puesto que la diferencia entre los ingresos incluidos en las declaraciones de renta corregidas en el año 2019 de Walfrando Forero Bejarano y los que se incluyeron en este informe es un resultado natural del proceso de fuentes y usos. 184.22.
A ello se suma que la DNIE de la PGN no explicó por qué tal diferencia tenía tal connotación de restar confiabilidad al informe. La entidad se limitó a plasmar tal conclusión sin un análisis detallado del asunto desde el punto de vista contable o fiscal lo cual resta fuerza a lo afirmado. 184.23. En ese sentido, la credibilidad del informe de la empresa IEA no debió ponerse en duda por la razón expuesta al tener una justificación razonable desde el punto de vista contable y tributario.
Por lo tanto, la conclusión a la que inicialmente la DNIE arribó en su segundo informe del 28 de diciembre de 2020 relacionada con que el disciplinado y su grupo familiar contaban con suficientes recursos para solventar sus gastos y para capitalizar, debió ser la que imperara para efectos de la decisión disciplinaria. Conclusión que coincidió con la del dictamen pericial y el informe técnico que el CTI de la Fiscalía General de la Nación elaboró y con el cual se archivó la investigación penal en contra del Walfrando Forero Bejarano. 185.
(ii) Análisis que el dictamen pericial hizo del informe técnico presentado por la empresa Investigaciones Estratégicas & Asociados aportado por la defensa del disciplinado el 18 de septiembre de 2019 185.1. El perito señaló que el objeto del informe de la empresa IEA era determinar «un análisis forense de fuentes y usos de los recursos» del disciplinado y de su grupo familiar por los años 2016, 2017 y 2018 para identificar «la fuente u origen de los recursos y el destino de los mismos».
Precisó que el informe presentado por la empresa se fundamentó en normas contables y financieras «(NAGA, NIC, NIIF)». Enseguida, efectuó un estudio del informe técnico de la siguiente manera: (a) Análisis relacionado con Walfrando Forero Bejarano Ítem analizado Estudio del informe técnico de la Evaluación del análisis de la empresa 87 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del informe de la empresa EIA sobre el disciplinado empresa EIA sobre el patrimonio del disciplinado EIA por parte del perito Bienes inmuebles «Posee doce (12) bienes inmuebles adquiridos entre 2005 y 2013, con un valor comercial total de $1.332.000.000 al 31 de diciembre de 2018, No se observa incremento patrimonial en estos bienes durante el periodo de estudio (2016-2018).
Se identifican propiedades en Meta y Bogotá» [sic] Aunque la empresa no realizó técnicamente un «estado de situación financiera» «discrimina el activo del señor Walfrando Adolfo Forero Bejarano, desde los bienes inmuebles y analiza el periodo de adquisición que no se cruza con el periodo de investigación por parte de la Procuraduría es decir que los peritos pueden afirmar con certeza que no se incrementó el patrimonio desde los inmuebles».
Cumple con el análisis básico del patrimonio. Bienes muebles «Posee diecisiete (17) bienes muebles (vehículos, maquinaria, equipo) adquiridos desde 2015. El valor estimado pasó de $668.150.000 al 31 de diciembre de 2015 a $544.420.000 al 31 de diciembre de 2018, No se observa incremento patrimonial en estos bienes durante el periodo de estudio» [sic] «Al igual que con los inmuebles, realiza la descripción de los bienes muebles, los peritos pueden afirmar con certeza que no se incrementó el patrimonio desde los bienes muebles».
Cumple con el análisis básico del patrimonio. Participación accionaria en empresas «Tiene participación accionaria en cinco (5) empresas (Manufacturas en Maderas Cimitarra, Acuicultura El Porvenir del Llano C.I. Ltda., Acuicultura Forero Vanegas Ltda., Procesadora de Alimentos Llano Integral Ltda., Procesadora Maderas Cimitarra Ltda.) desde 1999 a 2004 El valor nominal total de su participación es de $1.167.600.000.
No se observa incremento patrimonial en estas acciones durante el periodo de estudio» [sic] «Con la participación accionaria ocurre lo mismo que con los inmuebles y los muebles, realizan la descripción de la participación accionaria porque los peritos pueden afirmar con certeza que no se incrementó el patrimonio desde los bienes muebles».
Cumple con el análisis básico del patrimonio. Origen de los recursos «Sus Orígenes de Recursos totales para los años 2016, 2017 y 2018 fueron $1.405.296.735, $1.270.200,629 y $1.066.638,957 respectivamente. Estos orígenes incluyen ingresos laborales, salario de la Alcaldía de Tocancipá, préstamos de socios, arrendamientos, ventas de Manufacturas en Maderas Cimitarra Ltda., transferencias entre cuentas y venta de Megapolis 36Z» [sic] El informe «no se limitó a los ingresos por trabajo o laborales sino en cómo identificar el activo del señor Walfrando Adolfo Forero Bejarano, por medio de la elaboración de un estado de situación financiera o balance general para contextualizar la información patrimonial del investigado, pudo establecer otras fuentes o entradas de recursos que dieron paso a informar y certificar el total de las fuentes donde se incluyen los ingresos generados por su actividad como alcalde».
Todo lo anterior se sustentó en más de «1500 anexos». Usos de los recursos «Sus Usos de Recursos totales para los años 2016, 2017 y 2018 fueron $630.322,154, $714.549,870 y $504.693,643 respectivamente. Estos usos incluyen pago de impuestos, pagos obligatorios (salud, pensión), pagos de manutención a Lizeth Andrea Reina Bulla, Vaneza Forero Arévalo, Juan Esteban Forero Sánchez, Fredy Francisco Forero Bejarano y otros familiares, retención en la fuente, pagos de servicios públicos, arrendamiento, manutención, educación, transporte, administración y recreación, pagos de obligaciones financieras (leasing, «Cuando los peritos del grupo de la defensa establecieron el activo, pasivo y patrimonio del señor Walfrando Adolfo Forero Bejarano, fue fácil identificar cuáles fueron los usos dados a las fuentes de financiación (debidamente soportadas y certificadas por Revisor Fiscal), para determinar la existencia de Recursos susceptibles de Capitalizar para el señor Walfrando Adolfo Forero Bejarano, por un total de $1.892.570.644,20 para el periodo 2016, 2017 y 2018»[sic] 88 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hipotecario, rotativo, tarjetas de crédito)» 185.2.
Según se pudo constatar de lo expuesto en el cuadro precedente, en el peritaje se avaló el informe realizado por la empresa IEA, puesto que señaló que en el estudio patrimonial cumplió con el análisis básico del patrimonio. A su vez, indicó que en él se identificaron las diversas fuentes de recursos y se pudo determinar sus usos gracias al estudio patrimonial que elaboró previamente. 185.3.
Ahora, en el dictamen se afirmó que la empresa IEA no realizó un estudio de situación financiera para determinar el patrimonio del disciplinado y pese a ello aceptó el cálculo que hizo de aquel. Comoquiera que cuando el peritaje analizó el informe técnico de la DNIE del 7 de diciembre de 2018 aseveró que esta autoridad no efectuó el estudio aludido y que por esa razón no podía asegurar con certeza el incremento del patrimonio al ser indispensable tal examen, se interrogó al perito para que explicara por qué si la empresa IEA no lo adelantó sí era posible que determinara el patrimonio. 185.4.
Lo anterior se le preguntó del siguiente modo: «[ ] Preguntado: En el dictamen se indica que en el informe técnico la empresa no realizó «técnicamente un estado de situación financiera» respecto del disciplinado. A la vez se afirma que con la discriminación que se hizo de los activos muebles e inmuebles y la participación accionaria sí era posible determinar con certeza que no se incrementó el patrimonio desde este tipo de bienes y que el informe técnico cumplió con el análisis básico del patrimonio.
Explique por qué en este punto sí era posible llegar a esa conclusión y por qué la empresa sí efectuó el análisis de forma adecuada, pese a no existir el estudio de situación financiera. Respondió: cuando reviso el dictamen de investigaciones estratégicas no veo el estado financiero con los parámetros que debe tener el estado financiero o balance general, pero sí veo la información. Entonces ¿qué hicieron ellos? Ellos pudieron identificar cuánto había en caja, cuánto había en cada una de sus propiedades, qué adquirió, qué vendió a lo largo del periodo de estudio si es 14 al 18.
Entonces yo sí veo que ellos me dicen, efectivamente, ellos me dicen mire en el activo en sus haberes tiene un dinero en caja, tiene un carro, unas fincas, unas acciones, unos pasivos. Entonces no está “tácitamente” formulado y firmado por un contador, pero está la información básica del activo, el pasivo y el patrimonio del señor Walfrando en los cuadros que ellos presentaron […]»174 [sic]. 185.5.
De acuerdo con lo explicado por el perito, la empresa IEA, aunque no elaboró formalmente un estado de situación financiera de Walfrando Forero Bejarano, sí tuvo en cuenta la información que lo conforma. Esta apreciación hecha por un experto en la materia, que no fue refutada en su oportunidad por la PGN, permite concluir que la empresa IEA sí realizó en debida forma el estudio patrimonial del disciplinado.
Esto es un punto fundamental, pues, según la explicación técnica del peritaje, es el primer paso para determinar si hubo un incremento del patrimonio, antes de entrar al estudio de las fuentes y usos para identificar si fue justificado. (b) Análisis relacionado con el grupo familiar del disciplinado 174 Índice 125, Samai. Audiencia del artículo 228 del CGP [50´:49´ a 51¨:57´´]. 89 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ítem analizado del informe de la empresa EIA Estudio hecho en el informe técnico de la empresa EIA sobre el patrimonio del disciplinado Evaluación del análisis hecho por la empresa EIA por parte del perito Lizeth Andrea Reina Bulla: Origen y uso de recursos - Origen de recursos: «[s]us Orígenes de Recursos para los años 2016, 2017 y 2018 fueron $56.457.287,74, $44.219.972,47 y $39.686.261,56 respectivamente» [sic]. - Usos de recursos: «[s]us Usos de Recursos para los años 2016, 2017 y 2018 fueron $56.457.285,31, $44.219.972,47 y $31.104.152,31 respectivamente» [sic]. «Con relación a la señora Lizeth Andrea Reina Bulla, es imposible establecer el incremento del patrimonio puesto que No tiene, y con relación a las fuentes el grupo de peritos identificaron ingresos laborales, de arrendamiento y manutención del esposo Walfrando Adolfo Forero Bejarano, quien tiene excedentes suficientes para cubrir los gastos del grupo familiar» [sic].
Vaneza Forero Arévalo - Bienes muebles: «[a]dquirió una motocicleta en 2018, financiada mediante una operación de crédito del Banco BBVA». - Origen de recursos: «para los años 2016, 2017 y 2018 fueron $113.068.829,00, $163.220.873,00 y $221.191.580,37 respectivamente». -Usos de los recursos: «para los años 2016, 2017 y 2018 fueron $49.998.852,61, $118.851.772,41 y $126.357.100,79 respectivamente». «Con la demostración del patrimonio de la señorita Vaneza Forero Arévalo, que se compone de dos vehículos, uno adquirido antes del periodo de investigación y el otro durante el periodo de investigación, pero con un crédito bancario debidamente soportado, lo que se traduce en que no existe incremento del patrimonio por justificar».
Además, se soportó «la existencia de contratos de prestación de servicio como fuente lícita de ingresos, más la manutención por parte de sus progenitores, donde se ha dicho que el señor Walfrando Adolfo Forero Bejarano, tenía para el periodo de investigación suficientes excedentes de capital para cubrir la manutención de su grupo familiar».
Juan Esteban Forero Sánchez Origen de recursos: «[s]us Orígenes de Recursos para el año 2018 fueron $99.310.257,55. No se registran orígenes de recursos para 2016 o 2017» [sic]. - Usos de recursos: «[s]us Usos de Recursos para el año 2018 fueron $24.979.895,81. No se registran usos de recursos para 2016 o 2017. Los usos corresponden principalmente a gastos efectuados mediante débito de la cuenta de ahorros» [sic]. «Con relación al señor Esteban Forero Sánchez, es imposible establecer el incremento del patrimonio puesto que No tiene, y con relación a las fuentes el grupo de peritos de la defensa, identificaron que sus ingresos, provienen de manutención por parte del señor Walfrando Adolfo Forero Bejarano, quien tiene excedentes suficientes para cubrir los gastos del grupo familiar» [sic]. 185.6.
El perito señaló a modo de conclusión, y luego del estudio del informe técnico que la empresa EIA elaboró, lo siguiente: «[…] En interpretación de los resultados, el dictamen pericial concluye que la información aportada correspondiente a las fuentes y usos de recursos del señor Walfrando Adolfo Forero Bejarano y su grupo familiar evidencia que las fuentes o/y origen de recursos cubren totalmente los usos del titular y su grupo familiar, evidenciándose para cada uno de ellos recursos susceptibles de capitalizar, principalmente en cabeza del señor Walfrando Adolfo Forero Bejarano. Se resalta que el patrimonio representado en bienes inmuebles, muebles y participaciones accionarias del señor Walfrando Adolfo Forero Bejarano y su grupo familiar durante el periodo analizado es importante.
Se menciona específicamente la adquisición de una motocicleta por Vaneza Forero Arévalo en 2018, cuyo origen de recursos se encuentra documentado y representado en una operación de crédito financiera […]». 90 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 185.7.
El anterior análisis que el dictamen pericial hizo sobre el patrimonio del grupo familiar del disciplinado permite resolver las diferencias que existieron entre los informes de la DNIE del 28 de diciembre de 2020 y el de la empresa IEA del 18 de septiembre de 2019 que se indicaron con antelación en esta providencia. 185.8. Ciertamente, la DNIE indicó que la empresa IEA en el cálculo del patrimonio que hizo respecto de Maryi Vaneza Forero Arévalo no incluyó un bien mueble de su propiedad lo cual variaba aquel.
Frente a esto, el dictamen pericial señaló que la DNIE no realizó un estudio de situación financiera o balance general lo que impedía determinar el patrimonio, su incremento y justificación ante la imposibilidad de comparación con un estudio de fuentes y usos. Es decir, la DNIE no podía afirmar ello con certeza. Precisamente en el peritaje se dijo para refutar tal conclusión que esta demostraba la falta de idoneidad de los expertos de la DNIE porque «[..] frente a la señora Vaneza Forero no tiene certeza de los bienes […]»175. 185.9.
A lo anterior se suma que el peritaje y la empresa IEA concluyeron que el patrimonio de la mencionada se componía de dos vehículos. Así, uno comprado con un crédito bancario y, por lo tanto, justificado en su adquisición; y el otro, adquirido antes del periodo de investigación y, en consecuencia, no podía tenerse en cuenta para efectos del trámite disciplinario. 185.10.
En lo que respecta a la otra diferencia de ambos informes relacionada con los gastos de Juan Esteban Forero en el 2018 [la DNIE afirmó que fueron $ 86.604.000 y la empresa IEA los fijó en $24.979.896] el peritaje resaltó que la existencia de la diferencia en los gastos «[…] si no existe patrimonio no tiene ninguna incidencia, por lo anterior no se podría hablar de diferencias en el patrimonio por justificar […]» [sic]. 185.11.
Ello, en razón a que en su estudio determinó que Juan Esteban Forero no tenía patrimonio, luego no había incremento por justificar. Esta conclusión la compartió la DNIE en su informe inicial del 7 de diciembre de 2018, por lo que no podía ser una razón para restarle valor al de la empresa IEA del 18 de septiembre de 2019. A lo anterior se suma que los dos informes sí coincidieron en que los gastos de Juan Esteban Forero fueron inferiores a los recursos recibidos, es decir, más allá de su monto, fueron justificados.
Lo que se refuerza en el dictamen pericial que señaló que tales recursos provenían de Walfrando Forero Bejarano que tenía suficientes recursos para solventarlos. 186. (iii) Conclusiones generales del peritaje rendido por la empresa «Contadores Judiciales» dentro del presente proceso 186.1. En el dictamen pericial se señaló respecto del disciplinado, a modo de conclusión, lo siguiente176: (i) La DNIE de la PGN en su informe técnico solo tuvo en cuenta los ingresos del disciplinado como empleado público y no realizó un «Estudio de Situación 175 Índices 91, 93 y 94, Samai.
Dictamen pericial, página 40. 176 Índices 91, 93 y 94, Samai. Páginas 67 a 70 del dictamen pericial. 91 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Financiera» para determinar sus activos, pasivos y patrimonio líquido.
Tampoco de su grupo familiar. Por lo tanto, sus conclusiones sobre incremento patrimonial «carecen de veracidad y certeza»; (ii) La empresa Investigaciones Estratégicas & Asociados sí contextualizó el patrimonio del disciplinado desde el año 2005 en su informe del 18 de septiembre de 2018, es decir «proyectó el estado de situación financiera en los papeles de trabajo».
Asimismo, detalló los bienes muebles e inmuebles, el origen de los recursos y concluyó que existieron «recursos susceptibles de capitalizar». (iii) En el dictamen pericial se estableció que en el patrimonio del disciplinado no se presentaron aumentos por justificar por los periodos 2016 al 2018. De acuerdo con el análisis de fuentes y usos el incremento fue acorde con las fuentes de recursos al ser superiores a sus usos. 186.2.
En cuanto al grupo familiar manifestó que el estudio financiero realizado a Lizeth Andrea Reina Bulla y a Juan Esteban Forero Sánchez determinó que no era posible establecer un incremento de su patrimonio, puesto que no tenían uno. Respecto de Vaneza Forero Arévalo concluyó que no había incremento patrimonial por justificar porque de los dos vehículos de su propiedad uno lo adquirió antes del periodo investigado y otro a través de un crédito. 186.3.
Como conclusión general el peritaje indicó la siguiente: «[…] El presente informe concluye de acuerdo con los profesionales de la procuraduría y los peritos de Investigaciones Estratégicas que Walfrando Forero Bejarano y su grupo familiar (Lizeth Andrea Reina Bulla, Vaneza Forero Arévalo y Juan Esteban Forero Sánchez), basados en los ingresos y gastos identificados, presentaron en general una capacidad suficiente para cubrir sus gastos con los ingresos identificados y obtener recursos para capitalizar su liquidez […]». 186.4.
De todo el análisis realizado, la Sala encuentra que las conclusiones a las que arribó el dictamen pericial realizado por la empresa «Contadores Judiciales» se encuentran justificadas sin que exista motivo para dudar de su contenido. Por el contrario, este concuerda con lo plasmado en las declaraciones de renta corregidas en el año 2019 de Walfrando Forero Bejarano de los años 2016, 2017 y 2018 de las cuales no se refutó su legalidad y no hay prueba que hayan sido rechazadas por la DIAN, los documentos contables de la empresa Manufacturas en Madera Cimitarra cuya veracidad no fue desvirtuada [entre ellos los comprobantes de egresos, los libros auxiliares de contabilidad y la certificación del revisor fiscal] así como en los demás documentos que se examinaron y que reposan como anexos del dictamen. 186.5.
Además, coincidieron con las conclusiones del informe técnico 11-328746 del 2 de junio de 2023 que el Cuerpo Técnico de Investigaciones [CTI] elaboró para la Fiscalía 26 Seccional Especializada contra la Corrupción dentro de la investigación adelantada en contra de Walfrando Forero Bejarano por su incremento patrimonial y que sustentó el archivo de esta.
También con las del informe técnico que la empresa IEA realizó el 18 de septiembre de 2018. Ambos que también tuvieron como fundamento las declaraciones de renta corregidas en el año 2019 por los años 2016, 2017 y 2018. 92 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 186.6.
En este punto, conviene precisar que, en los alegatos que la PGN presentó en el trámite de revisión [párrafo 27.5.2] cuestionó la fecha que el informe de mayo de 2025 relacionó en la página 16, en relación con los préstamos realizados por Manufacturas en Madera Cimitarra «03 de septiembre de 2009», puesto que fue anterior a los años en los cuales aquellas operaciones se realizaron [2016 a 2018].
Sin embargo, se precisa que verificado el documento contentivo de la mencionada certificación se constata que señala «[e]sta certificación se expide a quien pueda interesar, a los tres (3) días del mes de septiembre de 2019», de manera que es posible deducir que se trató de un error de digitación en el informe preparado por «Contadores Judiciales», tal y como lo reconoció Óscar Guillermo Vergara Gómez en la audiencia del 7 de julio de 2025177, aspecto que no afecta la idoneidad probatoria del estudio. 186.7.
También es oportuno aclarar que, aunque para el primer informe del 7 de diciembre de 2018 la DNIE de la PGN no contó con las declaraciones de renta corregidas para los años 2016, 2017 y 2018 y que con fundamento en él se formuló el pliego de cargos, tal situación no conlleva a que el dictamen pericial decretado y practicado en esta instancia judicial no pueda ser tenido en cuenta como parámetro para verificar la tipicidad de la conducta del disciplinado. 186.8.
Ello, puesto que tales declaraciones corregidas fueron analizadas por la empresa Investigaciones Estratégicas, en el informe del 19 de septiembre de 2019 decretado como prueba en el auto del 26 de agosto de 2019, por la DNIE de la PGN, en el informe del 28 de diciembre de 2020, en el que no se refutó el contenido o validez de tales documentos y la PGN las tuvo a su disposición para valorarlas al momento de proferir los actos sancionatorios.
Además, la corrección de las declaraciones las presentó el disciplinado en ejercicio del derecho que le otorga el artículo 588 y siguientes del Estatuto Tributario, por lo que nada impedía que pudieran ser tenidas en cuenta en los informes aludidos. 186.9. Así las cosas, como ya se analizaron los dos informes técnicos presentados por la DNIE de la PGN, el que la empresa IEA hizo y el dictamen pericial aportado al presente trámite de revisión, se procede a verificar si de las conclusiones contenidas en tales pruebas técnicas se puede inferir que Walfrando Forero Bejarano incurrió en el tipo disciplinario previsto en el artículo 48.3 inciso 2 de la Ley 734 de 2002. 3.3.2.2.
Definición de la tipicidad de la conducta de Walfrando Forero Bejarano 187. Según se expuso en precedencia, para que se configure la tipicidad de la conducta disciplinaria reglada en el artículo 48.3 inciso 2 de la Ley 734 de 2002 es necesario (i) el incremento del patrimonio del servidor público; y (ii) la falta de su justificación. Además, no se requiere acreditar que el incremento patrimonial tenga un nexo causal con el ejercicio del empleo público o que fue el resultado de alguna actividad ilícita. 188.
El primer elemento del tipo disciplinario se encuentra probado. Ciertamente, los informes técnicos de la DNIE del 7 de diciembre de 2018 y del 20 de diciembre 177 Índice 125, Samai. Audiencia del artículo 228 del CGP [02:09´:05´´ a 02:09´:37´´]. 93 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2020, el que la empresa IEA elaboró el 18 de septiembre de 2019 y el dictamen pericial aportado al presente proceso coinciden en afirmar que el patrimonio de Walfrando Forero Bejarano y de su hija Vaneza Forero Arévalo durante el periodo comprendido entre los años 2016 a 2018 se incrementó. En tal virtud, correspondía a aquel demostrar que tal aumento tenía una justificación, por ser su obligación en los términos del artículo 122 Constitucional. 189.
En cuanto al segundo elemento del tipo disciplinario se concluye que Walfrando Forero Bejarano logró acreditar que el aumento de su patrimonio y el de su hija Vaneza Forero Arévalo fue justificado, por lo siguiente: 189.1. En primer lugar, porque el informe presentado por la DNIE de la PGN el 7 de diciembre de 2018 y que fue el fundamento para que se profiriera el pliego de cargos no puede ser tenido como prueba determinante de que el incremento patrimonial no tuvo justificación. Ello, en razón a que el análisis expuesto en precedencia demostró que (i) se elaboró con documentación incompleta;
(ii) en él no se realizó un «Estudio de Situación Financiera» o balance general que permitiera determinar el patrimonio real del disciplinado y de su familia, pese a ser necesario; y (iii) su contenido y conclusiones fueron rectificados por la propia DNIE en el informe del 28 de diciembre de 2020. 189.2. De igual manera, debe tenerse en cuenta que, si bien el informe del 7 de diciembre de 2018 se fundamentó en las declaraciones de renta que el disciplinado presentó dentro del calendario tributario fijado por la DIAN para el reporte de los años 2016, 2017 y 2018 [sin la corrección del año 2019], tal prueba por sí sola no podía llevar a determinar que el incremento del patrimonio fue injustificado, como se concluyó en el pliego de cargos. 189.3.
Ciertamente, según los expertos contables que rindieron los informes y el dictamen pericial y que testificaron en el proceso, para determinar ello es necesario realizar también el estudio de fuentes y usos que permite establecer la razón del incremento patrimonial, pues en él se examinan todas las fuentes de los recursos. Además, de acuerdo con lo explicado, no todos los recursos recibidos se incluyen en la declaración de renta.
Por lo tanto, aunque esta es relevante para realizar el estudio patrimonial, no es la única prueba que define por si su incremento fue justificado. En consecuencia, solo con fundamento en ella es inviable concluir que se configuró la tipicidad de la conducta disciplinaria reglada en el artículo 48.3 inciso 2 de la Ley 734 de 2002. 189.4.
Asimismo, aunque es cierto que las declaraciones de renta fueron corregidas en el mes de agosto del año 2019, cuando ya se había proferido el pliego de cargos [12 de junio de 2019], este hecho no impide que en esta instancia se examine la tipicidad de la conducta a la luz del nuevo reporte, puesto que los informes que realizó la empresa IEA del 19 de septiembre de 2019 y la DNIE de la PGN del 28 de diciembre de 2020 durante la etapa probatoria del proceso disciplinario se cimentaron en la última información declarada.
En ese sentido, para cuando la entidad profirió el acto sancionatorio de primera instancia ya contaba con las declaraciones de renta corregidas y debía valorarlas para efectos de la tipicidad junto con el estudio de fuentes y usos, no solo porque tales informes la incluyeron, sino porque la corrección la hizo el disciplinado amparado en los artículos 588 y siguientes del Estatuto Tributario y la DIAN no la rechazó. 94 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 189.5.
En segundo lugar, porque el dictamen pericial elaborado por la empresa «Contadores Judiciales» determinó que en el patrimonio de Walfrando Forero Bejarano no se presentaron aumentos por justificar por los periodos 2016 al 2018 con el análisis patrimonial y el estudio de fuentes y usos que hizo. Por el contrario, estableció que las fuentes de recursos fueron superiores a sus gastos.
Esta conclusión se soportó en: (i) el contenido de las declaraciones de renta corregidas de los años 2016, 2017 y 2018 en las que consta los ingresos que recibió por concepto de salarios, honorarios de la empresa Manufacturas en Maderas Cimitarra y arrendamientos; (ii) la acreditación contable de la existencia de otras fuentes de recursos que obtuvo el disciplinado.
Entre ellas se probó que recibió en los años 2016, 2017 y 2018 préstamos por un monto total de $1.100.000.000 en efectivo de parte de la empresa Manufacturas en Madera Cimitarra y los recursos de la venta de su participación en la empresa Megápoliz 36Z por $558.993.046. Lo que se corroboró con los comprobantes de egreso expedidos por la empresa Manufacturas en Maderas Cimitarra, los libros auxiliares de contabilidad, la certificación del revisor fiscal y las declaraciones de renta corregidas de los años 2016, 2017 y 2018; documentos cuya validez y autenticidad no fueron desvirtuados por la PGN. 189.6.
En tercer lugar, porque el informe técnico de la empresa IEA, el dictamen pericial referido, el segundo estudio que la DNIE elaboró el 28 de diciembre de 2020 y el informe técnico 11-328746 del 2 de junio de 2023 que el CTI hizo arribaron a igual conclusión. Esto es, que el disciplinado y su grupo familiar obtuvieron durante el periodo investigado [2016, 2017 y 2018] recursos financieros suficientes para solventar los gastos que se reportaron y, además, que les quedaron recursos susceptibles de «capitalizar». 189.7.
Aunque la DNIE en el informe del 28 de diciembre de 2020 restó credibilidad a esta conclusión, al encontrar que la empresa IEA en su informe al reportar los ingresos del disciplinado no coincidieron con los indicados en sus declaraciones de renta corregidas de los años 2016 y 2017, tal deducción quedó desvirtuada con el peritaje, la sustentación del perito en la audiencia del artículo 228 del CGP, lo declarado por Carlos Fernando Salazar y José de Jesús Guevara que al unísono señalaron que tal diferencia era lo normal desde el punto de vista contable y tributario y el informe técnico 11-328746 del 2 de junio de 2023 hecho por el CTI.
En contraste, la DNIE en su informe no explicó por qué tales valores debían ser iguales. 189.8. A ello se suma que las otras diferencias que la DNIE en su informe del 28 de diciembre de 2020 encontró como fundamento para restar credibilidad al informe técnico que la empresa IEA elaboró también fueron desvirtuadas por el dictamen pericial. 189.9.
Así, quedó claro que la empresa IEA en el cálculo del patrimonio de Maryi Vaneza Forero Arévalo incluyó dos vehículos, soportó la compra de uno con un crédito y el otro no lo tuvo en cuenta por haber sido adquirido antes del periodo de investigación, con lo que se dejó sin sustento este reparo. Asimismo, se 95 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co determinó que Juan Esteban Forero en el 2018 no tenía patrimonio y que los gastos que tuvo [más allá de su monto, punto de la discusión] fueron sufragados por Walfrando Forero Bejarano y que, en todo caso, eran inferiores a sus ingresos. 189.10.
Las anteriores consideraciones desvirtúan también lo afirmado en el acto administrativo sancionatorio cuando justificó la tipicidad de la conducta. Ciertamente, la PGN dio por probada la tipicidad amparada en los dos informes que la DNIE elaboró. Estos restaron valor al informe técnico que la empresa IEA realizó con el argumento de que los datos de los ingresos que incluyó no coincidían con las declaraciones de renta reportadas a la DIAN en los años 2016 y 2017, aspecto que ya fue dilucidado. 189.11.
El acto administrativo sancionatorio señaló que el informe de la empresa IEA no determinó si el disciplinado recibió dividendos en las empresas en las cuales tenía participación. Esta afirmación se desvirtuó con el dictamen pericial, la explicación que el perito dio en la audiencia y el contenido del informe técnico 11-328746 del 2 de junio de 2023 elaborado por el CTI.
Con estas pruebas se demostró que los recursos recibidos por el disciplinado e incluidos en las declaraciones de renta corregidas por los años 2016, 2017 y 2018 tuvieron origen en los salarios, el pago de arrendamientos y honorarios por servicios de transporte por parte de la empresa Manufacturas en Maderas Cimitarra y por la venta de su participación en la empresa Megápoliz 36Z S.A., nunca por dividendos. 189.12.
La PGN aseveró que los datos de los recursos recibidos por el disciplinado que la empresa IEA indicó en su informe no eran confiables porque los comprobantes de pago de 2016 no tenían un orden consecutivo, faltó identificar el método de pago de los préstamos y en el libro contable no tenían un orden cronológico. Tales afirmaciones fueron desmentidas por el dictamen pericial y su sustentación y la declaración de Luz Esther Infante Durán. Estas pruebas evidenciaron que los pagos de los préstamos se hicieron en efectivo, están soportados en los comprobantes de egresos y en los libros auxiliares de contabilidad de la empresa Manufacturas en Maderas Cimitarra.
Además, que la cronología de los comprobantes de egreso solo se dio en 2 de 36 y estos no alteraron el contenido de la contabilidad. Asimismo, se probó que el valor del crédito del año 2018 reportado coincide con el fijado en los comprobantes de egreso. 189.13. Con todo, de darse por probado que la empresa Manufacturas en Madera Cimitarra presentó incoherencias en su contabilidad, Walfrando Forero Bejarano no tenía como controlar la forma en que se hacían los registros sobre los préstamos que se le hicieron, pues, aunque es su socio no es quien la administra.
Lo relevante para efectos de determinar si los préstamos fueron otra fuente de recursos para él es que quedó probado que los préstamos y sus pagos se hicieron, por cuanto existen los comprobantes que dan cuenta de que fueron entregados en efectivo, los registros en los libros contables y las declaraciones de renta que lo corroboran según lo indicó el CTI en el informe técnico 11-328746 del 2 de junio de 2023.
En este sentido, los informes de la PGN no fueron contundentes para soportar la tesis del incremento injustificado, puesto que los documentos técnicos y el dictamen pericial evidenciaron inconsistencias los 96 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co elaborados por la autoridad disciplinaria. 189.14.
De este modo, al estar demostrado, a partir del análisis patrimonial y el estudio de fuentes y usos realizado por la empresa IEA, el dictamen pericial rendido en este proceso y el informe técnico 11-328746 del 2 de junio de 2023 del CTI de la Fiscalía General de la Nación, que Walfrando Forero Bejarano para el periodo 2016 a 2018 contó con fuentes [ingresos, préstamos, venta de acciones] que le generaron recursos que le permitieron cubrir los gastos propios y los de su grupo familiar y que incluso le quedó dinero para capitalizar, se concluye que no se logró demostrar más allá de toda duda que el incremento patrimonial que presentó en tal periodo fuera injustificado. 189.15.
Por consiguiente, su conducta no se subsume en el tipo disciplinario establecido en el artículo 48.3 inciso 2 de la Ley 734 de 2002, puesto que para ello es necesario que el incremento del patrimonio no tuviese justificación. En ese orden, los actos administrativos sancionatorios deben ser anulados y Walfrando Forero Bejarano restituido en todos sus derechos. 5.
Conclusión 190. Con fundamento en lo expuesto se concluye que no existió irregularidad que afectara el debido proceso de Walfrando Forero Bejarano o sus derechos como servidor público de elección popular en el proceso disciplinario con radicado IUS- E-2016-83092 / IUCD 2016-872215. Lo anterior, comoquiera que para su trámite se aplicó la normativa procedente [Ley 734 de 2002], se dictó el acto sancionatorio dentro del término de prescripción y por la autoridad competente. 191.
Asimismo, se respetaron los principios del proceso disciplinario, entre ellos, el de legalidad de la falta y las sanciones, el debido proceso, culpabilidad, congruencia, y los demás previstos en el título I del Libro I de la ley mencionada. 191.1. No obstante, del análisis probatorio realizado se concluye que, aunque el patrimonio de Walfrando Forero Bejarano tuvo un crecimiento constante por los años 2016, 2017 y 2018, la PGN no logró demostrar con sus informes que este fue injustificado al contar con fuentes de recursos suficientes que le permitieron cubrir los gastos propios y los de su grupo familiar al punto que le sobraron para capitalizar. 192.
En consecuencia, su conducta no se subsume en el tipo disciplinario establecido en el artículo 48.3 inciso 2 de la Ley 734 de 2002 porque no se cumplió con el segundo de los elementos que requiere su tipicidad, esto es, que no exista justificación del incremento patrimonial. 193. En tal virtud, se anularán los actos administrativos sancionatorios proferidos por la Procuraduría General de la Nación - Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular-, el 9 de noviembre de 2023 y por la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública el 16 de diciembre de 2021, dentro del proceso disciplinario IUS-E-2016-83092 / IUCD 2016-872215. 194.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso 97 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07089 00 Demandante: Walfrando Adolfo Forero Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo, Sala Diez Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. Declarar la nulidad de los actos administrativos sancionatorios proferidos por la Procuraduría General de la Nación - Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular-, el 9 de noviembre de 2023 y por la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública el 16 de diciembre de 2021, dentro del proceso disciplinario IUS-E-2016-83092 / IUCD 2016-872215, de conformidad con lo expuesto en esta providencia. Segundo. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Firmada electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmada electrónicamente WILLIAM BARRERA MUÑOZ Firmada electrónicamente MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Firmada electrónicamente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Aclara voto Aclara voto Firmada electrónicamente PEDRO PABLO VANEGAS GIL Aclara voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.