1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., seis (06) de mayo de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 11001-03-15-000-2024-00207-01 Accionante: NELSON MUÑOZ AGUDELO Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA - SEGUNDA INSTANCIA. Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – improcedencia / INMEDIATEZ – la demanda no se presentó en un término razonable.
Corresponde a la Sala resolver la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia del 22 de febrero de 2024, mediante la cual la Sección Quinta del Consejo de Estado rechazó por improcedente la acción de tutela de la referencia1. I. A N T E C E D E N T E S La demanda2 1. El 16 de enero de 2024, el señor Nelson Muñoz Agudelo, actuando a través de apoderada judicial, presentó acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y acceso material a la administración de justicia. 1 Que ingresó para fallo el 3 de abril de 2024. 2 Índice electrónico No. 02 de SAMAI.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-00207-01 Accionante: Nelson Muñoz Agudelo Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 2 Hechos relevantes 2. El señor Nelson Muñoz Agudelo presentó una de demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de Medellín, con el objeto de que se declarara la nulidad de la resolución No. 458 del 27 de septiembre de 2016, a través de la cual se realizó la liquidación para la compensación en dinero de las obligaciones urbanísticas por concepto de cesión del suelo para zonas verdes, en virtud de una licencia de construcción otorgada al accionante, así como la resolución No. 065 del 7 de febrero de 2017, que resolvió el recurso de reposición en contra de esa decisión y la resolución No. 201750004970 del 23 de agosto de 2017, a través de la cual se decidió el recurso de apelación. 3.
El proceso fue conocido en primera instancia por el Juzgado Dieciocho Administrativo Oral del Circuito de Medellín que, mediante sentencia del 23 de agosto de 2018, negó las pretensiones de la demanda. Contra esta decisión el accionante presentó recurso de apelación, que fue resuelto por la Sala Sexta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, que, a través de providencia del 29 de junio de 2023, confirmó el fallo de primera instancia, en tanto que no encontró probado que los actos cuestionados hubiesen sido expedidos con falta de competencia y falsa motivación o transgrediendo los derechos de audiencia y de defensa y tampoco se logró desvirtuar su presunción de legalidad. 4.
La sentencia de segunda instancia fue notificada electrónicamente el 30 de junio de 2023. Pretensiones 5. Solicita la parte accionante lo siguiente: “1. Sean TUTELADOS al Accionante NELSON MUÑOZ AGUDELO los Derechos Fundamentales al DEBIDO PROCESO, al ACCESO MATERIAL O SUSTANTIVO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA y al DERECHO A LA IGUALDAD. 2.
En consecuencia, se disponga DEJAR SIN EFECTOS LA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA EMITIDA POR LA SALA SEXTA DE ORALIDAD DEL Radicación número: 11001-03-15-000-2024-00207-01 Accionante: Nelson Muñoz Agudelo Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, al resolverse el Recurso de Apelación interpuesto por la parte demandante en el proceso adelantado por Acción o medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, impetrada por el ahora accionante NELSON MUÑOZ AGUDELO frente al MUNICIPIO DE MEDELLÍN, radicado 05001 23 33 018 2017 00507 00. 3.
En consecuencia, ordenar o disponer que la SALA SEXTA DE ORALIDAD DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, debe aplicar los correctivos constitucionales y legales necesarios, para que, con base en los sustentos fácticos, probatorios y normativos expuestos por la parte demandante y obrantes en el proceso, se modifique el sentido de la sentencia emitida el 29 de junio de 2023 materia de la presente Acción de Tutela y en consecuencia se emita la sentencia que en derecho corresponde, en el sentido de revocar el fallo de primera instancia emitido el 23 de agosto del 2018 por el Juzgado Dieciocho (18) Administrativo Oral del Circuito de Medellín”.
Fundamentos de la demanda de tutela 6. La parte tutelante alega que la sentencia del 29 de junio de 2023 se profirió sin motivación, violando directamente la constitución e incurriendo en la configuración de varios defectos, tanto sustantivos como fácticos. 7. En relación con los defectos sustantivos, en síntesis, se indicaron los siguientes: i) se citan normas frente al carácter público de las cesiones urbanísticas cuando la discusión giraba en torno a la compensación de estas en dinero; ii) se acepta que el Acuerdo 046 de 2006 es el aplicable al caso de estudio, pero se citan artículos de esta norma que no tienen relación con la controversia, así como otras disposiciones del Acuerdo 048 de 2014 y de los acuerdos 01 y 883 de 2015; iii) Se transcriben apartes de los decretos 1152 y 883 de 2015, sin tener en cuenta que estos no pueden aplicarse de forma retroactiva para resolver la controversia; iv) se reseñan de manera incompleta normas relacionadas con la competencia funcional para expedir las decisiones cuestionadas y se interpreta de forma erróneamente el artículo 617 del Acuerdo 048 de 2014 y el artículo 37 de la Ley 388 de 1997 que se refieren al tema; v) no se analiza adecuadamente el cargo por la violación del debido proceso y del derecho de audiencia y de defensa; vi) se interpreta de manera errónea el artículo 40 de la Ley 1437 de 2011 y se omite aplicar el artículo 165 del CGP, en relación con los medios de prueba. 8.
En cuanto a los defectos fácticos se señalaron los siguientes: i) no se incluye en la relación de pruebas todos los documentos obrantes en el expediente, entre estos, Radicación número: 11001-03-15-000-2024-00207-01 Accionante: Nelson Muñoz Agudelo Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 4 el Decreto 1760 de 2016; ii) se valoran las pruebas parcialmente y de forma indebida y arbitraria, especialmente el acta de visita del 13 de noviembre de 2015 y el informe OU-K 904, que erróneamente se asimila al avalúo respecto de las obligaciones urbanísticas a cargo del demandante; y iii) se tienen como probados hechos no acreditados. 9.
Finalmente, se expuso que la Sala Sexta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia con su decisión transgredió directamente la constitución, en particular los artículos 13 y 230 al aplicar retroactiva una norma para resolver el caso objeto de estudio. Trámite en primera instancia 10. Mediante auto del 22 de enero de 2024, la Sección Quinta del Consejo de Estado admitió la tutela de la referencia y ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad como accionados y al municipio de Medellín, al Juzgado Dieciocho Administrativo Oral de Medellín y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado como terceros interesados en las resultas del proceso.
Intervenciones 11. El Juzgado Dieciocho Administrativo Oral de Medellín solicitó que se negaran las pretensiones del accionante, toda vez que este no cumplió con los requisitos generales ni especiales para la procedencia de la acción constitucional y, además, indicó que en el trámite de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no se vulneraron los derechos fundamentales invocados en la acción de tutela y el procedimiento se rigió por las normas previstas en el CPACA, sin que lograra probar la ilegalidad de los actos cuestionados. 12.
El municipio de Medellín señaló que se debían negar las pretensiones elevadas por considerar que era improcedente el amparo solicitado, al no cumplirse con el requisito de la inmediatez, dado que la acción constitucional se ejerció luego de pasados más de siete meses desde la expedición de la providencia cuestionada; además, indicó que lo que realmente quería el demandante era reabrir el debate Radicación número: 11001-03-15-000-2024-00207-01 Accionante: Nelson Muñoz Agudelo Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 5 jurídico, utilizando la tutela como una tercera instancia, sin que exista una vulneración de derechos fundamentales, al no haberse presentado irregularidades procesales ni defectos fácticos o sustantivos en la sentencia proferida en segunda instancia. 13.
La Sala Sexta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, destacó que la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales era excepcional y que, en este caso, la decisión cuestionada se había proferido con observancia del debido proceso, con competencia para decidir el asunto y según la normativa vigente, sin que se evidenciaran defectos orgánicos, procedimentales, fácticos o materiales, ni una carencia de motivación, desconocimiento del precedente o violando de forma directa de la constitución. 14.
De igual manera, señaló que no habían prosperado los cargos de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, porque no se logró establecer que los actos cuestionados hubiesen sido expedidos con falta de competencia o que en su trámite se violara el debido proceso o que carecieran de fundamento normativo. 15. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardó silencio.
La sentencia de primera instancia 16. Mediante sentencia del 22 de febrero de 2024, la Sección Quinta del Consejo de Estado rechazó por improcedente la acción de tutela de la referencia por no cumplir con el requisito de inmediatez. Consideró que la solicitud de amparo fue radicada el 16 de enero de 2024 y la providencia cuestionada quedó ejecutoriada el 10 de julio de 2023, por lo que, el término que tenía la parte actora para interponer el mecanismo constitucional venció el 10 de enero de 2024.
Así las cosas, transcurrieron más de 6 meses, lapso que para la Sección no resultaba razonable. 17. De igual forma, en la primera instancia no se encontró una explicación válida para que el ejercicio de la acción de tutela se hubiese hecho por fuera del tiempo proporcional y razonable adoptado por la Corporación, pues el tutelante no expuso ninguna justificación que lo eximiera del conteo del requisito de la inmediatez, ni se configuró alguna de las causales referidas por la Corte Constitucional.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-00207-01 Accionante: Nelson Muñoz Agudelo Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 6 La impugnación 18. La parte apoderada de la parte actora argumentó que excedió el término de los seis meses previsto como plazo razonable para presentar la acción de tutela porque el estudio y la exposición de los diferentes temas y normas abordadas implicaron un análisis y dedicación especial para su exposición clara y suficiente y, además, porque “las variadas y constantes irregularidades y omisiones vistas en la sentencia objeto de la presente Acción de Tutela, que son evidentes y notorias, implican que necesariamente deba estudiarse de fondo y en detalle los asuntos que apoyan dicha acción”, lo que, a su juicio, amerita la flexibilización de ese término para presentar la demanda y advirtió que existen precedentes jurisprudenciales al respecto, de forma particular, en la Corte Suprema de Justicia. 19.
Señaló que, sin pretender abusar del término racional de seis meses, invocaba los artículos 228, 229 y 230 de la Constitución Política que garantizan la primacía del derecho sustantivo, el acceso a la administración de justicia y privilegian el imperio de la ley. 20. Adicionalmente, manifestó que con la acción de tutela no se “pretende reabrir el debate procesal sumiendo este trámite de amparo constitucional como una tercera instancia” y reiteró las irregularidades y omisiones que, según su concepto, vulneran sus derechos fundamentales.
II. C O N S I D E R A C I O N E S 21. La Subsección considera que no hay lugar a hacer un estudio de fondo en el presente asunto, por cuanto no se cumple con el requisito general de procedibilidad de inmediatez. 22. La Corte Constitucional ha definido los siguientes criterios orientadores con el propósito de determinar, en cada caso, si se cumplió o no con el requisito de inmediatez: i) la situación personal del peticionario; ii) el momento en el que se Radicación número: 11001-03-15-000-2024-00207-01 Accionante: Nelson Muñoz Agudelo Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 7 produce la vulneración; iii) la naturaleza de la misma; iv) la actuación contra la que se dirige la tutela y v) los efectos de la tutela3. 23.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha considerado que para efectos de establecer si la acción de tutela contra providencia judicial se ejerció oportunamente, es decir, que se cumple con el requisito de la inmediatez, se debe verificar que se hubiese presentado dentro de los 6 meses siguientes a la notificación o ejecutoria de la providencia cuestionada, según sea el caso4. 24.
Por otra parte, esta Subsección ha precisado que, en principio, el plazo de 6 meses se debe contabilizar desde la notificación de la providencia que se cuestiona, por cuanto es a partir de que se conoce la decisión que se puede advertir la posible vulneración de derechos fundamentales por la configuración de uno o varios de los defectos que hacen procedente la acción de tutela contra providencia judicial. 25.
En ese sentido, para la Sala, solo procede contabilizar el término de 6 meses desde la ejecutoria de la decisión en los casos que se hubiese realizado un trámite adicional con ocasión del fallo, como lo sería una solicitud de aclaración, de corrección o de adición de sentencia o, incluso, una solicitud de nulidad, por cuanto los pronunciamientos que se dicten con ocasión de esas solicitudes podrían tener incidencia en la decisión que se cuestiona por vía de tutela y, por tanto, en principio, también tendrían que ser objeto de cuestionamiento5. 26.
En el presente asunto, el señor Nelson Muñoz Agudelo solicita que se deje sin efecto la decisión adoptada el 29 de junio de 2023 por la Sala Sexta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, que confirmó la sentencia del 23 de agosto de 2018, por medio de la cual el Juzgado Dieciocho Administrativo Oral de Medellín negó las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 27.
La Sala estima que el plazo de 6 meses –considerado como razonable para presentar la demanda de tutela– empezó a correr a partir de la fecha en que se 3 Corte Constitucional, sentencia SU-391 del 27 de junio de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo. 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 5 En sentencia de 11 de abril de 2019, radicado número: 110010315000201803905-01. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-00207-01 Accionante: Nelson Muñoz Agudelo Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 8 notificó la providencia dictada por la Sala Sexta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, es decir, el 5 de julio de 20236.
Por lo que era a partir de esa fecha que la accionante contaba con seis meses para presentar la demanda de tutela, pero solo lo hizo hasta el 16 de enero de 20247. 28. De igual forma, si se toma en consideración que el plazo de 6 meses venció el 5 de enero de 2024 y en ese momento la corporación se encontraba en vacancia judicial, esta terminó el 10 de enero de 2024, por lo que la acción de tutela debió instaurarse a más tardar el 11 de enero de la misma anualidad, pero la abogada de la parte actora solo lo hizo 5 días después. 29.
En relación con los argumentos presentados en la impugnación, la Sala considera que estos no configuran una situación que justifique la presentación del amparo de los derechos fundamentales del actor por fuera del plazo razonable de 6 meses y que, incluso, las manifestaciones en relación con la dificultad del estudio normativo y del análisis de los supuestos yerros en los que se incurrió en la sentencia cuestionada, contrarían la naturaleza misma de la procedencia restrictiva de la tutela contra providencias judiciales, en la medida de que los errores advertidos deben ser evidentes y abiertamente contrarios a la ley y a la constitución. 30.
Así mismo, se resalta que con la aplicación del término razonable de 6 meses para la presentación de la acción de tutela, previsto por esta Corporación de manera unificada, tampoco se transgreden las normas constitucionales invocadas por la abogada del accionante, en la medida que resulta necesario reconocer que la tutela es un medio excepcional para la protección de los derechos fundamentales, por lo que no resulta desproporcionado exigir que se ejerza en un tiempo prudencial, con el fin de garantizar otros principios como el de seguridad jurídica y el de cosa juzgada y, con ello, también proteger los derechos de terceros que se puedan ver afectados. 6 Índice 016 de SAMAI, envió de notificación, radicado núm. 05001-33-33-018-2017-00507-01.
Se evidencia que el correo electrónico de notificación de la providencia se envió el 30 de junio de 2023, por lo que, de conformidad con el auto de unificación de jurisprudencia, proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 29 de noviembre de 2022, radicado núm. 68001-23-33-000-2013-00735-02, los dos días hábiles siguientes al envío del mensaje transcurrieron el 4 y 5 de julio de 2023. 7 Índice 02 de SAMAI, radicado núm. 11001-03-15-000-2024-00207-00.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-00207-01 Accionante: Nelson Muñoz Agudelo Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 9 31. De conformidad con lo anterior, la Subsección confirmará la decisión de primera instancia que rechazó por improcedente la petición de amparo por el incumplimiento del requisito de la inmediatez.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 22 de febrero de 2024, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
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