CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., quince (15) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-06553-01 Actora: Raquel Elisa Marroquín Donato Demandada: Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

Tema: Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial/alcance Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso, ii) seguridad social, iii) acceso a la administración de justicia y iv) dignidad humana Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la actora contra la sentencia de tutela de 23 de noviembre de 2023 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por medio de la cual negó la acción de tutela.

La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.ANTECEDENTES La solicitud 1. La actora, a través de apoderado, presentó acción de tutela contra la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 29 de junio de 2023, en el proceso adelantado en ejercicio 2 Núm. único de radicación: 110010315000202306553-01 Actora: Raquel Elisa Marroquín Donato del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 25000-23-42-000-2018-02577-01, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.

Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Señaló que, presentó demanda contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República – Fonprecon, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que: i) se declarara la nulidad de la Resolución núm. 0146 de 27 de marzo de 2018 y de la Resolución núm. 0273 de 29 de mayo de 2018, por medio de las cuales se negó su derecho al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes; y ii) a título de restablecimiento del derecho, se reconociera y pagara a su favor la pensión de sobrevivientes con ocasión a su calidad de compañera permanente, que se generó como consecuencia del fallecimiento de Henry Millán González, el día 7 de diciembre de 1993. 4.

Adujo que, la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 5 de agosto de 2021, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 5. La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 29 de junio de 2023, resolvió: “[…] REVÓCASE la sentencia del cinco (5) de agosto de dos mil veintiuno (2021), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a las súplicas de la demanda.

En su lugar, PRIMERO: NIEGUENSE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA propuesta por la señora RAQUEL ELISA MARROQUIN DONATO en contra del FONDO DE PREVISION SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA - FONPRECON, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia. […]”. 3 Núm. único de radicación: 110010315000202306553-01 Actora: Raquel Elisa Marroquín Donato 6. Como fundamento de su decisión consideró que: “[…] Pues bien, tal como se advirtió en precedencia, en términos generales las leyes tienen la virtud de afectar las situaciones que se produzcan a partir de su vigencia, y solo por excepción rigen de manera retroactiva.

Lo que ocurre cuando el legislador lo estipula expresamente en el texto de la ley, situación que no sucede en el caso de la Ley 100 de 1993, pues al tenor de lo dispuesto en su artículo 151, ella empezó a regir a partir del 1 de abril de 19941, mientras el deceso del señor Henry Millán González se produjo el 7 de diciembre de 1993. En estas condiciones, no podría esta Corporación conceder el derecho pensional consagrado en los artículos 46 a 48 de la Ley 100 de 1993, toda vez que entraría en una evidente contradicción con la prolija jurisprudencia que se ha decantado en estos asuntos, con lo cual generaría inseguridad jurídica creando con ello el efecto inverso a la función que le fue encomendada de unificar jurisprudencia. Conforme con lo anterior, la Sala observa que el derecho pensional por muerte se causa desde la fecha en que ocurre el deceso, por lo que la norma que rige la pensión de sobrevivientes es la que se encontraba en vigor para ese momento.

En ese sentido, en el presente asunto la disposición aplicable es la Ley 12 de 19752, en consideración a que el deceso del señor Henry Millán González, ocurrió el 7 de diciembre de 1993. Además, de acuerdo con las previsiones del artículo 1 ibidem, exigía como requisito para acceder a la prestación de sobreviviente, haber cumplido 20 años de servicios, presupuesto que no se observa en este caso, en cuanto el causante solo trabajó 15 años, 1 mes y 2 días, motivo por el cual no es procedente acceder al reconocimiento de la prestación solicitada. […]”. […] “[…] Corolario a lo expuesto, dado que el señor Henry Millán González (q.e.p.d.) no colmó el requisito de tiempo de servicios previsto en el artículo 1 de la Ley 12 de 1975 para que la demandante, en su calidad de beneficiaria tuviera derecho a la prestación por muerte, y en consideración a que esta Corporación ha precisado que no se puede utilizar retrospectivamente la citada Ley 100 de 1993 en materia de pensión de sobrevivientes cuyo fallecimiento se haya producido con anterioridad a la entrada en vigor, a, contrario de lo manifestado por el a quo, los actos administrativos demandados conservan la presunción de legalidad, por las razones expuestas en líneas anteriores, motivo por el cual, la sentencia de primera instancia deberá ser revocada, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.

Quedó claro que al causante Henry Millán González al fallecer el 7 de diciembre de 1993, no le era aplicable el régimen especial de congresistas consagrado en el Decreto 1359 de 1993, en razón a que laboró en la Cámara de Representantes hasta el 30 de noviembre de 1991, por lo que el régimen vigente es el establecido en la Ley 12 de 1975.

Igualmente, se observa que desde la muerte del causante (7 de diciembre de 1993) y las peticiones del reconocimiento pensional ante la demandada, la primera el 27 de julio de 2006 y la segunda el 17 de noviembre de 2017, trascurrieron (sic) 13 y 24 años, respectivamente, lo que desvirtúa que la negativa del reconocimiento de la prestación genere una afectación actual y grave a los derechos constitucionales 1 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Sentencia del 25 de abril de 2013. Consejero ponente: Luis Rafael Vergara Quintero. 2 «Por el cual se establece el tiempo de servicio para acceder al beneficio de pensión». 4 Núm. único de radicación: 110010315000202306553-01 Actora: Raquel Elisa Marroquín Donato fundamentales de la accionante, que permita a la Sala inaplicar el régimen legal que rige el caso concreto el cual no resulta inconstitucional. […]”.

La solicitud de tutela Pretensiones 7. La actora solicitó en su escrito de tutela: “[…] Solicito al honorable CONSEJO DE ESTADO, se sirva conceder la tutela a la accionante RAQUEL ELISA MALLORQUIN DONATO, a fin de garantizarle sus derechos fundamentales violados, disponiendo la descalificación judicial de la sentencia de 29 de junio de 2023, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en el proceso radicado con el N° 25000-23-42-000-2018- 02577-01 y, en consecuencia: Que se ordene a la Sección Segunda, Subsección B, de esa Alta Corporación, a que en el término de 48 horas, y en el respectivo proceso, proceda a dictar nueva providencia, que sea constitucional, legal y congruente con los hechos, pruebas y pretensiones de la demanda, y línea jurisprudencial y precedente desconocidos por la Subsección tutelada, donde se administre justicia material garantizando el orden justo, la prevalencia del derecho sustancial de la demandante a su pensión de sobrevivientes del difunto Henry Millán González, por ser procedente la aplicación de la retrospectividad de la Ley 100 de 1993, para su reconocimiento, según la reiterada jurisprudencia de las diferentes Salas de Revisión de la Corte Constitucional.[…]”. 8.

Como fundamento de su solicitud, la actora señaló que la autoridad accionada incurrió en i) un defecto sustantivo por falta de aplicación de una norma jurídica, ii) un defecto fáctico y iii) un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, por las siguientes razones: “[…] En efecto, la sentencia de 29 de junio de 2023, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, como consecuencia de los defectos indicados, está viciada de nulidad originada en ella misma, al contener una grave y deficiente motivación, que viola el debido proceso sustancial en relación con el deber constitucional y convencional de darle prevalencia al derecho sustancial, aplicar la interpretación más favorable a trabajadores, pensionados y sus sustitutos, garantizar los principios de progresividad y prohibición de la regresividad de los derechos sociales y el derecho a la igualdad, vulnerando por ello los artículos 13, 29, 53, 228, 229, 230 y 243 de la Constitución Política, por cuanto, si bien es cierto que, por obvias razones, algo tuvo que decir o considerar, pues sería ya inconcebible que no dijera nada, no es menos cierto que, lo utilizado como motivación, conforme a la jurisprudencia constitucional hace que la providencia resulte “carente de motivación” 6, pues, no atendió el deber de ser progresiva, sino regresiva, no fue seria, ni adecuada o suficiente, resultando arbitraria, pues, al haber concluido que a la demandante Raquel Elisa Mallorquín Donato, no procedía aplicarle retrospectivamente la Ley 100 de 1993, siendo del caso hacerlo, desconoció que en este caso se cumplían los requisitos para el reconocimiento 5 Núm. único de radicación: 110010315000202306553-01 Actora: Raquel Elisa Marroquín Donato de la sustitución pensional conforme a esta norma, ya que al momento del fallecimiento de Henry Millán González, éste tenía cotizadas más de 300 semanas para pensión, habiendo laborado durante 15 años 1 mes y 2 días, es decir, había cotizado más de las 26 semanas al momento del deceso, con lo cual se configuró el defecto fáctico indicado, pues, sin lugar a dudas, incurrió en una valoración defectuosa del material probatorio, lo que se advierte al irse la Sección Segunda, en contra de la evidencia probatoria, decidiendo separarse por completo de los hechos debidamente probados para resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido, desconociendo la gran cantidad de semanas cotizadas (300) y los más de 15 años laborados por el infortunado Líder de la Unión Patriótica, antes de su asesinato, lo que daba lugar al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes7.

El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, incurrió en las citadas causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, por dejar de aplicar el imperio de la ley aplicable al caso concreto, y decidir a su arbitrio con otra norma inaplicable, incurrir en una grave y deficiente motivación en la sentencia, en una defectuosa valoración probatoria y desconocer que se cumplían los 3 requisitos para la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, en el tema del reconocimiento de la sustitución pensional, que al respecto ha establecido la jurisprudencia constitucional en la sentencia T-564 de 2015, violada caprichosamente, que en el caso objeto de análisis se encuentran plenamente acreditados, así: […]”. […] “[…]

23. DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE Y LINEA JUIRISPRUDENCIAL MAS FAVORABLE A LA COMPAÑERA SOBREVIVIENTE DEL TRABAJADOR – DEFECTO SUSTANTIVO Y FÁCTICO. La sentencia de 29 de junio de 2023, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, acusada, desconoció la procedencia de la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, al no estar consolidada la situación jurídica debatida.

Por ello, está viciada de nulidad absoluta originada en ella misma, al contener una grave y deficiente motivación, que viola el debido proceso, por creer errada e inexcusablemente que no procedía la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, al desconocer que no estaba consolidada la situación jurídica. Esa sentencia contiene una motivación no atendible jurídicamente, y por ello es violatoria del debido proceso sustancial, ya que creyó erradamente que la situación jurídica de la demandante Raquel Elisa Mallorquín Donato, ya estaba consolidada, y por tanto, “no procedía la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, por cuanto la norma aplicable en la determinación de tal derecho, es la vigente al momento de la muerte del pensionado o afiliado, instante que consolida la situación jurídica de estos sujetos”, cuando no es así, pues, de conformidad con lo expuesto en precedencia y la jurisprudencia constitucional más favorable, como al momento de la muerte de Henry Millán González, el 7 de diciembre de 1993, éste no había reunido el requisito de tiempo de servicios previsto en el artículo 1 de la Ley 12 de 1975 para que pudiese reconocérsele a la demandante, en su calidad de beneficiaria el derecho a la prestación por muerte, y no estar vigente la pensión de sobrevivientes, era imperativo siempre concluir que su situación jurídica no había sido consolidada, por lo que en su caso, sí resultaba admisible darle aplicación retrospectiva a la Ley 100 de 1993 en lo relacionado con la figura de la pensión de sobrevivientes, máxime si ya se habían cotizado más de 300 semanas para pensión, habiéndose laborado durante 15 años 1 mes y 2 días, es decir, se había cotizado más de las 26 semanas al momento del deceso. 6 Núm. único de radicación: 110010315000202306553-01 Actora: Raquel Elisa Marroquín Donato La grave y deficiente motivación, que viola el debido proceso y el precedente constitucional, siguió cuando, además de lo anterior, se desconoció que la accionante, además de ser una persona de la tercera edad en razón de su avanzada edad (lo que la hace un sujeto de especial protección constitucional), no labora ni percibe ingreso alguno como empleada dependiente o independiente, no ha cotizado para para obtener una pensión de vejez por lo que no se le ha reconocido en su favor prestación pensional alguna y que tiene una situación económica precaria dado que depende exclusivamente de sus hijos para sufragar todos sus gastos y necesidades, por lo que implicaba concluir que mal se podía aplicar la normatividad pensional preconstitucional, que efectivamente constituye una carga desproporcionada, que no solo vulnera su derecho fundamental a la seguridad social, sino que amenaza su mínimo vital y trasgrede su derecho a la igualdad material, toda vez que en muchas oportunidades, accionantes como las de las sentencias de tutela citadas, en situaciones idénticas a las de la actora han sido tutelados por la Corte Constitucional, lo que hacía procedente en la sentencia impugnada, que sí habían razones de justicia y orden jurídico nacional e internacional, que implicaban aplicar el precedente constitucional en el asunto objeto de estudio, por ser la interpretación más favorable a la accionante, máxime cuando debía optarse también por la garantía de los principios de progresividad y prohibición de la regresividad, que en este último caso, lo constituye la interpretación del Consejo de Estado, que niega la aplicación retrospectiva de la citada ley, opuesta a la jurisprudencia constitucional.

La sentencia de 29 de junio de 2023, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, incurrió en una grave y deficiente motivación y violación del precedente, que hace que se origine la nulidad en ésta, por vulneración directa del artículo 29 de la Constitución Política, al inaplicar los principios de favorabilidad con el derecho a la interpretación más favorable, progresividad y prohibición de la regresividad para la accionante, al desconocer la línea jurisprudencial constitucional brotada de las sentencias: T-891 de 2011, T-072 de 2012, T-587A de 2012, T-515 de 2012, T-564 de 2015, T-116 de 2016, T-415-17, T-155-18, entre otras, proferidas por la Corte Constitucional, por encontrarse en situación de identidad fáctica y jurídica, respeto de los casos en éstas analizados, lo que implica una violación al debido proceso, artículo 29 constitucional, y al derecho a la igualdad de trato jurídico, artículo 13 de la Carta Superior, que deben tener las personas en un Estado Social de Derecho, donde aquellos procesos que compartan unos mismos supuestos de hecho y de derecho, deberán fallarse, en principio, de igual manera, desconociendo el drama humanitario de la accionante como víctima de la masacre que el Estado colombiano toleró contra la Unión Patriótica, y por la cual fue condenado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos. […]”.

(Resaltado del texto original) Actuación 9. El Despacho sustanciador de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de auto de 27 de octubre de 2023: i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado; y iii) vinculó al Fondo Nacional de Previsión Social del Congreso de la República - Fonprecon en calidad de tercero con interés legítimo, concediéndoles el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular. 7 Núm. único de radicación: 110010315000202306553-01 Actora: Raquel Elisa Marroquín Donato Intervención de la demandada y del tercero con interés legítimo 10.

La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, al considerar que: “[…] En este contexto, haciendo uso de la autonomía judicial, se resolvió el asunto objeto de tutela, pues si bien esta Corporación en un comienzo, en virtud del principio de favorabilidad, aplicó retrospectivamente la Ley 100 de 1993 y reconoció la pensión de sobrevivientes a beneficiarios de empleados públicos cuyo deceso ocurrió antes de su entrada en vigor (1° de abril de 1994), lo cierto es que actualmente tal criterio fue rectificado y no es dable que las disposiciones del régimen general de seguridad social cobijen situaciones jurídicas ocurridas con anterioridad, por cuanto el derecho pensional se causa a partir del fallecimiento y se emplea la norma que regía en ese momento La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial no autoriza al juez constitucional para entrar a decidir sobre la cuestión controvertida, en este caso respecto de la pensión de sobrevivientes a la que cree tener derecho la actora, pues lo que se debe analizar es si la decisión es producto de una actuación arbitraria o abusiva, y por el contrario dentro del sub-judice, se esgrimieron argumentos razonables para negar dicho reconocimiento, lo que evidencia que no existe una violación del debido proceso acceso, acceso a la administración de justicia, seguridad social, dignidad y acceso a la tutela efectiva de la señora Raquel Elisa Marroquín Donato.

Acorde con esto, no se han desconocido y/o transgredido los derechos fundamentales alegados por la tutelante, toda vez que no se evidencia que el fallo controvertido hubiere incurrido en defecto sustantivo y desconocimiento del precedente y línea jurisprudencial más favorable a la compañera sobreviviente del trabajador. […]”. 11. El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, al señalar que: “[…] Sea lo primero indicar que no se cumplen los requisitos genéricos de procedencia de la acción de tutela en tanto no se trata de un asunto con relevancia constitucional, la accionante no acredita una situación de perjuicio irremediable, y no se acredita ninguno de los defectos descritos por la jurisprudencia. No puede desconocerse que la sentencia fue proferida por el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en consecuencia al tratarse una (sic) sentencia proferida por una alta Corte debe acreditarse de manera clara un desconocimiento de la jurisprudencia constitucional.

En aplicación de las reglas de la sentencia SU 573 de 2017 debemos determinar si en el presente caso la decisión “riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad,” En el presente asunto la accionante depreca la aplicación retrospectiva de la ley 100 de 1993 (pretensión no formulada en la demanda ordinaria) conforme le fue concedida 8 Núm. único de radicación: 110010315000202306553-01 Actora: Raquel Elisa Marroquín Donato en el fallo de primera instancia, para lo cual invoca el precedente constitucional de las diferentes salas de revisión de la Corte Constitucional, olvidando que conforme a dicho precedente tal aplicación no es una regla general y existen puntuales requisitos a cumplirse en el caso concreto, veamos: En la sentencia T- 415 de 2017 con ponencia del Magistrado ALEJANDRO LINARES CANTILLO se dijo: […]” […] “[…] Como puede apreciar el despacho, de conformidad con los tiempos de servicios legalmente acreditados y confirmados el causante no contaba con 15 años como pretende hacerlo ver el accionante, así las cosas no existe identidad fáctica.

De otro lado no puede afirmarse que exista identidad jurídica con los casos invocados ya que no existe un vacío normativo en tanto la ley 12 de 1975 regulaba la materia. Debemos señalar que en el presente caso no se evidencia una contradicción abierta con la Constitución y una incompatibilidad definitiva entre la jurisprudencia de la Corte Constitucional, por el contrario, la autoridad judicial accionada hace valer en su decisión el precedente de la Corte Constitucional en lo que respecta a la aplicación retrospectiva de la ley analizando la naturaleza de la pensión de sobrevivientes.

De otro lado no es cierto que el Consejo de Estado haya desconocido su propio precedente en tanto la propia sentencia reseña que si bien hubo algunos pronunciamientos en el sentido pretendido, desde el año 2013 se rectificó la postura. […]” La sentencia impugnada 12. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia, en primera instancia, el 23 de noviembre de 2023, por medio de la cual resolvió lo siguiente: “[…]

PRIMERO: NEGAR el amparo solicitado por la señora Raquel Elisa Marroquín Donato, conforme a lo expresado en la parte motiva de esta providencia […]”. 12.1. Como fundamento de su decisión consideró que: “[…] Esclarecido lo anterior, esta Subsección debe examinar si en la sentencia discutida en esta sede se configuraron los defectos alegados.

Los desacuerdos planteados pueden resumirse en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente por la presunta omisión en aplicar los diversos pronunciamientos de la Corte Constitucional en el que se aplica de manera retrospectiva la Ley 100 de 1993 para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, en los casos en que el afiliado o pensionado hubiese fallecido previamente a la vigencia de dicha ley.

Para resolver los disensos previos, resulta necesario mencionar que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia discutida en esta sede constitucional, señaló que no era posible reconocer la pensión de sobrevivientes, toda vez que en razón al criterio reiterado de esta corporación, no se puede aplicar retrospectivamente la Ley 100 de 1993 en materia de pensión de 9 Núm. único de radicación: 110010315000202306553-01 Actora: Raquel Elisa Marroquín Donato sobrevivientes, cuando el deceso ocurre antes de la entrada en vigencia de la misma, ya que la favorabilidad solo es predicable siempre que la disposición rija al momento en que se causa la pensión, presupuesto que no sucede en el caso estudiado.

Al respecto, expuso que si bien esta corporación inicialmente, en virtud del principio de favorabilidad aplicó retrospectivamente la Ley 100 de 1993 y reconocía la pensión de sobrevivientes a beneficiarios de empleados públicos cuyo deceso ocurrió antes de su entrada en vigor, por medio de la sentencia de unificación del 25 de abril de 2013 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, se rectificó su posición y estableció que no es dable que las disposiciones del régimen general de seguridad social cobijen situaciones jurídicas ocurridas con anterioridad, por cuanto el derecho pensional se causa a partir del fallecimiento y se emplea la norma vigente en ese momento.

Al respecto, se denota que la accionante difiere de la anterior conclusión, dado que, a su modo de ver, existe una postura reiterada de la Corte Constitucional (T-891 de 2011, T-072 de 2012, T-587A de 2012, T-515 de 2012 y T-564 de 2015) en las que la Corte Constitucional optó por la aplicación de la retrospectividad de la Ley 100 de 1993; sin embargo, debe insistirse en que este criterio jurisprudencial que era, también, el sostenido por la Sección Segunda del Consejo de Estado desde el año 1951, fue rectificado en la sentencia de unificación del 25 de abril de 2013, en la que cambió el criterio de decisión. Por otra parte, si bien la sentencia T-564 de 2015 de la Corte Constitucional concedió el amparo a los derechos fundamentales de la accionante y ordenó la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, ello ocurrió como una excepción luego de analizarse las circunstancias particulares del caso que difieren de las hoy analizadas.

En efecto, en dicho pronunciamiento, la Corte señaló que la retrospectividad de la Ley 100 de 1993 era factible en casos en los que se evidenciara que: «(i) el afiliado falleció, habiendo cotizado una elevada cantidad de años al sistema (como los que ha tratado hasta ahora la jurisprudencia), (ii) sin que haya configurado derecho pensional alguno que le sea posible sustituir y (iii) sin que al momento de su muerte haya estado vigente la figura de la pensión de sobrevivientes»; ello, por cuanto en el caso objeto de análisis por la Corte, el causante había cotizado 17 años, faltándole solo 3 años para poder adquirir el derecho pensional.

No obstante, dicha situación no ocurre en el presente caso, puesto que el señor Millán González alcanzó a cotizar un total de 15 años, 1 mes y 2 días, por lo que no se configura un desconocimiento del precedente, al no existir identidad fáctica con el asunto expuesto. En resumen, la accionante no logró acreditar la violación de algún precedente obligatorio, por lo que se estima oportuno aclarar que el solo desacuerdo con las conclusiones adoptadas por el juez natural no es una razón que habilite a este juez constitucional a invalidar la decisión que en derecho se adoptó y tampoco la valoración dada a los elementos de prueba aportados, pues, como se dijo en líneas precedentes, ello iría en contravía de la autonomía e independencia judicial […]”. 10 Núm. único de radicación: 110010315000202306553-01 Actora: Raquel Elisa Marroquín Donato La impugnación 13.

La actora impugnó la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. En ese orden de ideas señaló lo siguiente3: “[…] Son varias las razones que me llevan a impugnar el fallo, sobre todo por su simpleza y falta de una motivación seria y suficiente que sea atendible jurídicamente o que merezca el nombre de tal, lo cual no se compadece con los considerandos, que de manera inexcusable niega un amparo no solo procedente, sino necesario y justo, sobre todo para una persona víctima de la violencia estatal que llevó al asesinato de su compañero y padre de sus hijos menores: Henry Millán González, líder político y de las luchas sociales, miembro del Partido Comunista Colombiano, y cofundador de la Unión Patriótica, al igual que otros 5000 miembros de esa organización política, constituyendo la sentencia impugnada en una clara revictimización y negativa injusta, inconstitucional e inconvencional, que viola no solo los derechos fundamentales de la accionante, sino también que, desconoce los principios mínimos fundamentales de derecho de los trabajadores de aplicar la interpretación más favorable en este caso de la retrospectividad de la Ley 100 de 1993. 1.

El fallo impugnado viola el precedente y línea jurisprudencial más favorable a la compañera sobreviviente del trabajador. Fíjense honorables magistrados, que el fundamento central del fallo ha sido el de considerar que este caso no tiene identidad fáctica con los hechos que dieron lugar al fallo de tutela T-564 de 2015 de la Corte Constitucional, que concedió el amparo a los derechos fundamentales de la accionante, pues, en aquel caso el causante había cotizado 17 años y en este solo 15 años, 1 mes y 2 días, por lo que no se configura el desconocimiento del precedente: […]” […] “[…] Las anteriores consideraciones desconocen el imperio de la ley, norma jurídica y los precedentes tanto del mismo Consejo de Estado, como de la Corte Constitucional, que admitieron la procedencia de la retrospectividad del artículo 46 de la Ley 100 de 1993, inclusive con posterioridad al año 2017, a casos donde el causante apenas contaba con un (1) año y pocos meses de servicios, pues, sencillamente se pasó por alto, no sé si por rebeldía u otra causa, que esta norma que es la que se aplica retrospectivamente, solo exige que el afiliado como mínimo hubiere cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento, es decir, menos de un (1) año, y en este caso, tal como se aceptó, el causante alcanzó a cotizar un total de 15 años, 1 mes y 2 días, superando ese requisito temporal, lo que daba lugar al amparo pedido, tal como se hizo en el caso que se utilizó como comparación, donde hubo cotizaciones durante 17 años. […]” […] “[…] 2.

El fallo impugnado viola el precedente y línea jurisprudencial brotada de la sentencia T – 525 de 2017, por negar la retrospectividad del artículo 46 de la Ley 100 de 1993, y creer erradamente que la situación de la accionante estaba consolidada. 3 Transcripción literal del texto. 11 Núm. único de radicación: 110010315000202306553-01 Actora: Raquel Elisa Marroquín Donato Se desconoció este precedente, donde en el caso de la señora María Inés Bermeo se aplicó retrospectivamente el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, a partir del momento de su entrada en vigencia, a pesar de que en principio, por la fecha del fallecimiento de su hijo, el Decreto 2063 de 1986 es el que regularía el caso que allí se estudió, pues, se consideró lo siguiente: […]” […] “[…] El fallo acusado, así como la sentencia de 29 de junio de 2023, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, acusada, también desconocieron la procedencia de la aplicación retrospectiva del artículo 46 de la Ley 100 de 1993, al no estar consolidada la situación jurídica de la accionante que es la debatida, no la del causante Henry Millán González. […] Fíjense honorables magistrados, que conforme a la sentencia T – 525 de 2017, al conocer un caso idéntico, dijo: “No se puede estimar definida la situación jurídica en vigencia del Decreto 2063 de 1984, en la cual acaeció el fallecimiento del causante, pues la definición de la situación jurídica de la accionante se debate jurídicamente en vigencia de la Ley 100 de 1993, norma orientada por los parámetros constitucionales vigentes.

Se destaca que el Tribunal Administrativo del Meta le dio trámite a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho hasta agotar sus etapas procesales e, incluso después de ello, el Consejo de Estado conoció el proceso en sede de tutela. Así entonces, fue apenas en vigencia de la Ley 100 de 1993, que se inició la definición judicial del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes de la accionante, no en vigencia de la norma anterior.

Por ende, es en esta etapa cuando se va a consolidar jurídicamente la situación prestacional de la demandante.” Por esta razón, debía con toda propiedad aplicarse la retrospectividad de la Ley 100 de 1993, pues, no estaba consolidada la situación jurídica de la accionante, lo cual se reiteró en sentencia T – 155 de 2018. 3. El fallo impugnado viola el precedente y línea jurisprudencial brotado de la sentencia T – 155 de 2018.

El fallo impugnado desconoció este precedente y línea jurisprudencial que aplicó también la retrospectividad en pensiones conforme a la ley 100 de 1993, indicando que “Es admisible la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, en atención al principio de favorabilidad, cuando los efectos jurídicos del acto no se hayan consolidado al momento de entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones y las consecuencias legales sigan vigentes a la fecha.”: […]” […] “[…] 4.

El fallo impugnado también violó el precedente y línea jurisprudencial brotado de la sentencia T – 017 de 2022, por negar la retrospectividad del artículo 46 de la Ley 100 de 1993, y creer erradamente que la situación de la accionante estaba consolidada. Se desconoció este precedente, donde se analizó la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, con base en el principio de favorabilidad y se hizo reiteración de jurisprudencia, en un caso donde el causante: Marlon Danery Restrepo Laguna que prestó sus servicios a la Policía Nacional, en calidad de Subteniente, por un lapso de 2 años y 5 meses, hasta la fecha de su fallecimiento el día 2 de octubre de 1993, 12 Núm. único de radicación: 110010315000202306553-01 Actora: Raquel Elisa Marroquín Donato solo acreditó 116 semanas de cotización al sistema general de seguridad social en pensiones, pues, se consideró lo siguiente: […]” […] “[…] 5.

El fallo impugnado además de violar el precedente y línea jurisprudencial brotado de la sentencia T – 017 de 2022, por negar la retrospectividad del artículo 46 de la Ley 100 de 1993, y creer erradamente que la situación de la accionante estaba consolidada, fundamentó su decisión en una postura regresiva del mismo Consejo de Estado, del año 2013, que constituye un cambio jurisprudencial abrupto, sorpresivo y que afecta gravemente los derechos fundamentales, sin brindar argumentos sólidos que dieran cuenta de las razones con base en las cuales se produce dicha transformación interpretativa o porque esta emerge como la mejor […]”.

(Resaltado del texto original) II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 14. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19914, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; en concordancia con el artículo 1.º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20215 y con el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 20196, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Generalidades de la acción de tutela 15. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.

Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. 4 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política'' 5 “Por medio del cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 6 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 13 Núm. único de radicación: 110010315000202306553-01 Actora: Raquel Elisa Marroquín Donato Problemas Jurídicos 16.

En el caso sub examine, los problemas jurídicos que debe resolver la Sala consisten en: i) determinar si, en efecto, es procedente la acción de tutela acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, y de ser así, ii) establecer si la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, al proferir la sentencia de 29 de junio de 2023, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 25000-23-42-000-2018-02577-01, incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial (defecto respecto del cual se centró el escrito de impugnación), lo que trajo como consecuencia que se negaran las pretensiones propuestas por la actora dentro de dicho medio de control relacionadas con el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. 17.

Para resolver los anteriores problemas jurídicos esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales; ii) requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) análisis del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad en el caso concreto; iv) el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial; v) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; vi) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la seguridad social; vii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia; viii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la dignidad humana; ix) análisis del caso concreto, y finalmente x) las conclusiones de la Sala.

Procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales 18. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello7, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena, en sentencia del 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P María Elizabeth García González, radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-02. 14 Núm. único de radicación: 110010315000202306553-01 Actora: Raquel Elisa Marroquín Donato de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derecho fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la propia doctrina judicial.

Requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales 19. Esta Sección8 adoptó como parámetros a seguir los indicados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 20.

Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 21.

Además de estas exigencias, la Corte, en la mencionada sentencia C–590 de 2005, precisó que era imperioso acreditar la existencia de unos requisitos especiales de procedibilidad, que el propio Tribunal Constitucional los ha considerado como las causales concretas que “de verificarse su ocurrencia autorizan al juez de tutela a dejar sin efecto una providencia judicial”9. 22.

Así pues, el juez debe comprobar la ocurrencia de al menos uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P María Elizabeth García González, radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-02. 9 Corte Constitucional.

Sentencia T- 619 de 3 de septiembre de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 15 Núm. único de radicación: 110010315000202306553-01 Actora: Raquel Elisa Marroquín Donato o sustantivo; v) error inducido; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente; y viii) violación directa de la Constitución. 23.

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”10 que encaje en dichos parámetros. 24.

Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 25.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 201411. Análisis del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 26. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional. 27.

En el caso bajo examen la Sala examinará si la acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad, así: 10 Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 16 Núm. único de radicación: 110010315000202306553-01 Actora: Raquel Elisa Marroquín Donato 27.1.

Es evidente que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, comoquiera que se controvierte la vulneración de los derechos fundamentales de la actora al debido proceso, a la seguridad social, de acceso a la administración de justicia y a la dignidad humana. 27.2. La Sala debe hacer énfasis, en que en el presente caso se cumple con el requisito general de procedibilidad de relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, i) toda vez que se trata de la posible afectación de los derechos fundamentales invocados supra, y además, ii) la actora cumplió con la carga argumentativa mínima en dar las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente. 27.3.

Para la Sala exigirle a la actora una carga argumentativa mínima se justifica, toda vez que si bien es cierto la acción de tutela goza de la característica principal de la informalidad que se fundamenta en el mandato constitucional de la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas procesales12, en el escenario del amparo contra providencias judiciales, cuando esta prospera se afecta el principio de la cosa juzgada, por lo que el juez constitucional sólo puede remover dicha cosa juzgada de una sentencia o auto, cuando se evidencia a través de la argumentación jurídica de la actora, que realmente el operador judicial profirió una providencia arbitraria e irrazonable, que implicó la vulneración de derechos fundamentales. 27.4.

Cumplió con el requisito general de procedibilidad de inmediatez13. 27.5. No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial eficaces y eficientes con los cuales la actora pueda lograr la protección de los derechos invocados. 12 “Artículo 228. La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes.

Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo.” 13 Puesto que la sentencia de 29 de junio de 2023 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado se notificó el 29 de agosto de 2023 (dos días siguientes al envío del mensaje de datos que se realizó el 25 de agosto de 2023), mientras que la tutela se interpuso el 24 de octubre de 2023, es decir, se presentó antes de que transcurrieran (6) meses después de notificada la providencia cuestionada. 17 Núm. único de radicación: 110010315000202306553-01 Actora: Raquel Elisa Marroquín Donato 27.6.

Por no invocar la acción de tutela un defecto procedimental no es necesario hacer un análisis de este requisito; 27.7. La actora identificó los hechos y los derechos cuya vulneración alega; y 27.8. No se trata de una acción de tutela contra sentencia de tutela. Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial 28. La Sala considera que es necesario señalar que en nuestro ordenamiento jurídico se han desarrollado en torno a las decisiones judiciales, entre otras, las siguientes figuras jurisprudenciales: la doctrina probable, el antecedente jurisprudencial, el precedente jurisprudencial, la sentencia de unificación y la extensión de la jurisprudencia. 29.

Dichas figuras encuentran su fundamento legal en los artículos 4.º de la Ley 169 de 31 de diciembre de 189614 y el 270 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201115; así como su respaldo jurisprudencial las sentencias C-836 de 200116; C-816 de 201117; C-179 de 201618; y T-102 de 201419. 30. En relación con esta causal, la Corte Constitucional”20 ha desarrollado, ampliamente, el concepto del precedente judicial, señalando que es el “[…] conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia […]”, que busca asegurar la eficacia de los principios y derechos fundamentales a la igualdad, a la buena fe, a la seguridad jurídica y a la confianza 14 “Sobre reformas judiciales”.

(Doctrina probable). 15 “se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”. 16 Corte Constitucional, sentencia C – 836 de 9 de agosto de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 17 Corte Constitucional, sentencia C – 816 de 1 de noviembre de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo. 18 Corte Constitucional, sentencia C – 179 de 13 de abril de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 19 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

(Antecedente jurisprudencial). 20 Corte Constitucional. Sentencia T-482 de 13 de junio de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 18 Núm. único de radicación: 110010315000202306553-01 Actora: Raquel Elisa Marroquín Donato legítima que, a su vez, garantizan la protección del debido proceso y el acceso efectivo a la Administración de Justicia. 31.

Lo anterior encuentra su fundamento en el criterio desarrollado por la Corte Constitucional21, según el cual la actividad interpretativa que se realiza con fundamento en el principio de la autonomía judicial está supeditada al respeto del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, lo que supone, necesariamente que, en casos análogos, los funcionarios judiciales se encuentran atados en sus decisiones, por la regla jurisprudencial que, para el asunto concreto, se haya fijado por el funcionario de superior jerarquía (precedente vertical) o por el mismo juez (precedente horizontal). 32.

Sin embargo, la misma Corte ha precisado que, salvo en materia constitucional, cuya doctrina es obligatoria22, la regla del respeto del precedente no es absoluta, debido a que la interpretación judicial no puede tornarse inflexible frente a la dinámica social, ni petrificarse, o convertirse en el único criterio tendiente a resolver una situación concreta. 33.

Lo anterior se traduce en el reconocimiento de un conjunto de supuestos en los cuales resulta legítimo apartarse del precedente judicial vigente, desarrollados jurisprudencialmente y recogidos en pronunciamientos anteriores de la Sala23, a saber: i) la disanalogía o falta de semejanza estricta entre el caso que origina el precedente y el que se resuelve con posterioridad; ii) una transformación significativa de la situación social, política o económica en la que se debe aplicar la regla definida con anterioridad con fuerza de precedente; iii) un cambio en el orden constitucional o legal que sirvió de base a la toma de las decisiones adoptadas como precedentes; iv) la falta de claridad o consistencia en la jurisprudencia que debe ser tomada como referente, y v) la consideración que esa jurisprudencia resulta errónea, por ser contraria a los valores, objetivos, principios y derechos en los que se fundamenta el ordenamiento jurídico. 21 Sentencia T- 760A de 10 de octubre de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez. 22 Ver Corte Constitucional, sentencias C-083 de 1 de marzo de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-037 de 5 de febrero de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y SU-640 de 5 de noviembre de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 13 de marzo de 2013, C.P. Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación: 11001-03-15-000-2012-02074-00. 19 Núm. único de radicación: 110010315000202306553-01 Actora: Raquel Elisa Marroquín Donato 34.

En efecto, la Sala24 ha reconocido que, “en los eventos referidos, el juez que se separa del precedente asume una especial carga de argumentación, en virtud de la cual debe exponer, de manera clara, razonada y completa, las razones en las que fundamenta el cambio de posición jurisprudencial25”, para lo cual resulta obligatorio referirse a este –al precedente-, analizarlo respecto del caso concreto y fundamentar con suficiencia los motivos y las normas en que se sustenta la decisión de apartarse. 35.

Por último, debe hacerse énfasis, en que la labor judicial que llevan a cabo los órganos de cierre como lo son: i) la Corte Constitucional, ii) el Consejo de Estado y iii) la Corte Suprema de Justicia, cuando establecen o fijan el alcance de una disposición normativa, fijan reglas y sub reglas jurisprudenciales, que deben ser tenidas en cuenta por todos los jueces, cuando: a) se evidencie que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente y b) que la ratio decidendi resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 36. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTÍCULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 37.

Atendiendo a que, la Corte Constitucional26 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación 24 ibídem. 25 Corte Constitucional, Sentencias T-1625 de 23 de noviembre de 2000, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez y T-161 de 8 de marzo de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 26 Corte Constitucional, Sentencia C 980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 20 Núm. único de radicación: 110010315000202306553-01 Actora: Raquel Elisa Marroquín Donato judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 38. Visto el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTICULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]”. 39. Atendiendo a que, la Corte Constitucional27 ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”. 27 Corte Constitucional, Sentencia T-799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 21 Núm. único de radicación: 110010315000202306553-01 Actora: Raquel Elisa Marroquín Donato Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la seguridad social 40.

Visto el artículo 48 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…] La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley.

Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la ley. La Seguridad Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley.

No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella. La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante […]”. 41. De igual manera, la Corte Constitucional frente al derecho fundamental a la seguridad social ha dicho lo siguiente:28 “[…] El artículo 48 de la Constitución Política consagra el derecho a la seguridad social bajo una doble connotación: i) como derecho fundamental; y ii) como un servicio público de carácter obligatorio que se presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado29.

Esta garantía fundamental “surge como un instrumento a través del cual se le garantiza a las personas el ejercicio de sus derechos fundamentales cuando se encuentran ante la materialización de algún evento o contingencia que mengüe su estado de salud, calidad de vida y capacidad económica, o que se constituya en un obstáculo para la normal consecución de sus medios mínimos de subsistencia a través del trabajo”30.

Su fundamentalidad se sustenta en el principio de dignidad humana en virtud del cual “resulta posible que las personas afronten con decoro las circunstancias difíciles que les obstaculizan o impiden el normal desarrollo de sus 28 Corte Constitucional, sentencia T-281 de 23 de julio de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 29 Artículo 48.

“La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la Ley”. 30 Sentencia T-173 de 2016. 22 Núm. único de radicación: 110010315000202306553-01 Actora: Raquel Elisa Marroquín Donato actividades laborales y la consecuente recepción de los recursos que les permitan ejercer sus derechos subjetivos”31 […]”.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la dignidad humana 42. Visto el artículo 1° de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…] Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general […]”.

(Resaltado por la Sala). 43. Atendiendo a que la Corte Constitucional32 ha establecido que el derecho a la dignidad humana “[…] debe entenderse bajo dos (2) dimensiones: a partir de su objeto concreto de protección y con base en su funcionalidad normativa. En relación con el primero, este Tribunal ha identificado tres (3) lineamientos claros y diferenciables: i) la dignidad humana como autonomía o como posibilidad de diseñar un plan vital y de determinarse según sus características; ii) la dignidad humana entendida como ciertas condiciones materiales concretas de existencia; y iii) la dignidad humana como intangibilidad de los bienes no patrimoniales, de la integridad física y moral o, en otras palabras, la garantía de que los ciudadanos puedan vivir sin ser sometidos a cualquier forma de trato degrandante o humillante.

De otro lado, al tener como punto de vista la funcionalidad de la norma, este Tribunal ha identificado tres (3) expresiones del derecho a la dignidad: i) Es un valor fundante del ordenamiento jurídico y por tanto del Estado; ii) constituye un principio constitucional; y iii) también tiene la naturaleza de derecho fundamental autónomo […]”.

Análisis del caso concreto 44. La actora, a través de apoderado, presentó acción de tutela contra la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, porque, a su juicio, 31 Ibídem. 32 Corte Constitucional, Sentencia T-030 de 24 de enero de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 23 Núm. único de radicación: 110010315000202306553-01 Actora: Raquel Elisa Marroquín Donato al proferir la sentencia de 29 de junio de 2023, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 25000-23-42-000-2018-02577-01, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra. 45.

Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 46. La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en la acción de tutela y en la impugnación. Acervo y análisis probatorios 47.

Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 47.1. Copia digital del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 25000-23-42-000-2018-02577-01. Solución del caso concreto Análisis del presunto defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial 48.

En el escrito de impugnación, la actora reiteró que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, toda vez que inobservó “[…] los precedentes […] que admitieron la procedencia de la retrospectividad del artículo 46 de la Ley 100 24 Núm. único de radicación: 110010315000202306553-01 Actora: Raquel Elisa Marroquín Donato de 1993, inclusive con posterioridad al año 2017, a casos donde el causante apenas contaba con un (1) año y pocos meses de servicios […]”.

Para tal efecto, hizo referencia a las sentencias “[…] T-564 de 2015 […] T – 525 de 2017 […] T – 155 de 2018 […] T – 017 de 2022 […]”. 49. Finalmente, la actora manifestó que “[…] El fallo impugnado además de violar el precedente y línea jurisprudencial brotado de la sentencia T – 017 de 2022, por negar la retrospectividad del artículo 46 de la Ley 100 de 1993, y creer erradamente que la situación de la accionante estaba consolidada, fundamentó su decisión en una postura regresiva del mismo Consejo de Estado, del año 2013, que constituye un cambio jurisprudencial abrupto, sorpresivo y que afecta gravemente los derechos fundamentales, sin brindar argumentos sólidos que dieran cuenta de las razones con base en las cuales se produce dicha transformación interpretativa o porque esta emerge como la mejor […]”.33 50.

Previamente a abordar el respectivo análisis del presunto defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, la Sala precisa que no estudiará las sentencias “[…] T – 525 de 2017 […] T – 017 de 2022 […]”, en la medida en que, estas no fueron puestas de presente por la actora en su escrito de tutela, sino que corresponden a un argumento nuevo expuesto en el escrito de impugnación, razón por la cual, su análisis vulneraría el derecho fundamental al debido proceso de las partes. 51.

Para la aplicación del precedente judicial al caso concreto es necesario verificar la procedencia de los siguientes criterios: i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y, iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente34. 33 La actora para tal efecto hizo referencia a la sentencia de 25 de abril de 2013, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero, número de radicado 76001233100020070161101 (1605 – 2009). 34 Frente al tema de la configuración del precedente judicial ver Corte Constitucional, sentencia T-292 de 2006.

Magistrado ponente: Dr. Manuel José Cepeda Espinosa. 25 Núm. único de radicación: 110010315000202306553-01 Actora: Raquel Elisa Marroquín Donato Sentencia T-564 de 201535 52. La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional revisó la acción de tutela presentada por Edilma Martínez Ruiz contra de la Dirección Fondo Territorial de Pensiones de la Gobernación del Tolima, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital y vida en condiciones dignas que consideró le fueron desconocidos por la demandada al negarse a reconocerle el derecho a la pensión de sobrevivientes de su ex-cónyuge. 53.

La Corte Constitucional consideró que la retrospectividad de la Ley 100 de 1993 era factible en casos en los que se evidenciara que: “[…] (i) el afiliado falleció, habiendo cotizado una elevada cantidad de años al sistema (como los que ha tratado hasta ahora la jurisprudencia), (ii) sin que haya configurado derecho pensional alguno que le sea posible sustituir y (iii) sin que al momento de su muerte haya estado vigente la figura de la pensión de sobrevivientes […]”; razón por la cual en el caso objeto de análisis, advirtió que el causante había cotizado 17 años, faltándole solo 3 años para poder adquirir el derecho pensional. 54.

De conformidad con lo expuesto, resolvió conceder el amparo de los derechos fundamentales de la actora y, en consecuencia, ordenó a la demanda a “[…] expedir un acto administrativo mediante el cual reconozca y empiece a pagar la pensión de sobrevivientes de la ciudadana Edilma Martínez Ruiz que se configuró como producto del fallecimiento de su entonces esposo el señor Omar de Jesús Osorio García, desde el momento en que entró en vigencia la Ley 100 de 1993, esto es, el primero de abril de 1994, sin exigir requisitos adicionales que no estén previstos en la Constitución o en la Ley y sin perjuicio de la prescripción trienal de la que habla el artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo, para efectos de reconocer y pagar las sumas adeudas a la accionante por concepto del retroactivo […]”. 35 Corte Constitucional, sentencia T-564 de 3 de septiembre de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. 26 Núm. único de radicación: 110010315000202306553-01 Actora: Raquel Elisa Marroquín Donato Sentencia T – 155 de 201836 55.

La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional revisó la acción de tutela presentada por María Mercedes Rodríguez de Buitrago contra el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones −FONCEP, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales de petición, al mínimo vital, a la igualdad, a la dignidad humana y a la seguridad social que consideró le fueron desconocidos por la demandada al negarle el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de sobreviviente. 56.

La Corte Constitucional consideró que, en atención a “[…] la situación fáctica de la actora, la Sala Octava de Revisión aplicará en el caso sub examine la restrospectividad del artículo 49 de la Ley 100 de 1993 y ordenará al FONCEP reconocer y pagar a favor de la señora María Mercedes Rodríguez de Buitrago la indemnización sustitutiva de la pensión de sobreviviente […]”.

Para tal efecto, la Corte tuvo en consideración que la actora era una persona de 96 años de edad y el causante había cotizado 16 años, 9 meses y 3 días. 57. De conformidad con lo expuesto, para la Sala, en lo que concierne al desconocimiento de las sentencias T-564 de 2015 y T – 155 de 2018, la autoridad judicial demandada no incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, toda vez que las situaciones fácticas y los problemas jurídicos son totalmente diferentes, puesto que: i) En el primero de los casos se abordó el estudio de una acción de tutela contra la Dirección Fondo Territorial de Pensiones de la Gobernación del Tolima, en la que se advirtió que el causante había cotizado 17 años, faltándole solo 3 años para poder adquirir el derecho pensional; supuesto que no comparte identidad fáctica con el caso de la actora. ii) en la sentencia T – 155 de 2018 se estudió el supuesto relacionado con el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de sobreviviente y el causante había cotizado 16 años, 9 meses y 3 días; en tanto que la acción de tutela 36 Corte Constitucional, sentencia T-155 de 24 de abril de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 27 Núm. único de radicación: 110010315000202306553-01 Actora: Raquel Elisa Marroquín Donato objeto de estudio gira en torno al reconocimiento de una pensión de sobreviviente y el tiempo cotizado por el causante es menor a aquel respecto del cual la Corte amparó en la sentencia mencionada supra. 58.

En ese orden de ideas, no se desconoció la ratio decidendi establecida en dichas sentencias, puesto que, tal como se expuso previamente, los supuestos fácticos y jurídicos son diferentes y, en consecuencia, la razón de la decisión en cada una de esas providencias obedeció a fundamentos que no se pueden aplicar al caso sub examine. 59.

Finalmente, frente al argumento de la actora relacionado con que “[…] El fallo impugnado […] fundamentó su decisión en una postura regresiva del mismo Consejo de Estado, del año 2013, que constituye un cambio jurisprudencial abrupto, sorpresivo y que afecta gravemente los derechos fundamentales, sin brindar argumentos sólidos que dieran cuenta de las razones con base en las cuales se produce dicha transformación interpretativa o porque esta emerge como la mejor […]”37; la Sala, tal como lo consideró el A quo, advierte que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado aplicó de manera razonable y justificada la sentencia de 25 de abril de 2013 proferida por la Sección Segunda de esta Corporación. 60.

La Sala advierte que, la sentencia de 25 de abril de 2013 mencionada supra rectificó la posición adoptada frente al tema de la sustitución pensional, estableciendo que “[…] la Sala rectifica la posición adoptada en sentencias de abril 29 de 201038 y noviembre 1º de 201239, en las que, en materia de sustitución 37 La actora para tal efecto hizo referencia a la sentencia de 25 de abril de 2013, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero, número de radicado 76001233100020070161101 (1605 – 2009). 38 Radicación 25000-23-25-000-2007-00832-01 (0548-09), consejero ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, en la que se reconoció una pensión de sobrevivientes con base en la aplicación retrospectiva de la Ley 12 de 1975, a pesar de que el fallecimiento había ocurrido en octubre de 1970. 39 Radicación 13001-23-31-000-2005-02358-01 (0682-11), consejero ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila, en que se reconoció una pensión de sobrevivientes con base en la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, a pesar de que el deceso del causante se produjo el 20 de febrero de 1991.

En esta oportunidad el doctor Gerardo Arenas Monsalve salvó el voto en los siguientes términos: «Nótese, además, desde el punto de vista práctico, el complejo problema que surge con la tesis mayoritaria que no se comparte, de aplicar el régimen general de la Ley 100 de 1993 a situaciones que se resolvieron plenamente antes de su vigencia. Como se trata de pensiones, y éstas no tienen término de prescripción, todos los derechos pensionales de sobrevivientes, resueltos en su momento aplicando válidamente la legislación anterior, resultan ahora sorpresivamente litigiosos, es decir, susceptibles de discusión judicial, así el fallecimiento del causante se haya producido en vigencia de esa legislación anterior, y así se hayan reconocido los derechos derivados del régimen anterior.

El principio constitucional de la sostenibilidad financiera, establecido en la Carta desde el Acto Legislativo No. 1 de 2005 queda en entredicho, con una extensión tan amplia y generalizada de la aplicación del régimen general». 28 Núm. único de radicación: 110010315000202306553-01 Actora: Raquel Elisa Marroquín Donato pensional se aplicó una ley nueva o posterior a hechos acaecidos antes de su vigencia, en ejercicio de la retrospectividad de la ley, precisando que no hay lugar a la aplicación de tal figura, toda vez que la ley que gobierna el reconocimiento de la pensión de beneficiarios es la vigente al momento del fallecimiento del causante y no una posterior […]”; consideraciones que fueron tenidas en cuenta por la autoridad judicial demandada al concluir que no era procedente la aplicación en retrospectiva de la Ley 100 de 1993, toda vez que el causante había fallecido antes de su entrada en vigencia (7 de diciembre de 1993). 61.

En ese orden de ideas, los planteamientos realizados por la actora en el presente asunto obedecen a estar en desacuerdo con el análisis y con la decisión que adoptó la autoridad judicial demandada y, en ese sentido, se evidencia el descontento con la providencia objeto de censura que fue desfavorable a sus intereses, pero no se advierte que la decisión fue arbitraria o irracional.

Conclusiones de la Sala 62. Con fundamento en lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de tutela de 23 de noviembre de 2023, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por medio de la cual negó la acción de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela de 23 de noviembre de 2023, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991. 29 Núm. único de radicación: 110010315000202306553-01 Actora: Raquel Elisa Marroquín Donato TERCERO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, dentro de los diez (10) siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado Salvamento parcial de voto NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.