Demandante: Ana María Tovar Motta Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04064-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-04064-01 Demandante: ANA MARÍA TOVAR MOTTA Demandados: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA Y OTROS Tema: Tutela por presunta vulneración a los derechos fundamentales de petición, debido proceso, educación y trabajo.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación formulada por el Consejo Superior de la Judicatura, Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia (en adelante URNA), contra la sentencia del 11 de octubre de 2024, en virtud de la cual el Consejo de Estado, Sección Cuarta, concedió el amparo solicitado en la acción de tutela.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo Con escrito radicado el 5 de agosto de 2024, la señora Ana María Tovar Motta, actuando en nombre propio, promovió demanda en ejercicio de la acción de tutela contra la URNA, en la que pretende el amparo de sus derechos fundamentales de petición, debido proceso, educación y trabajo. En criterio del accionante, la vulneración de las citadas garantías constitucionales se materializó con la omisión la URNA de expedir acto administrativo acreditando la realización de la judicatura al interior del juzgado accionado como opción de grado para optar por el título de abogado. 1.2.
Pretensiones Con base en lo anterior, la señora Tovar Motta solicitó que se ampararan los derechos fundamentales invocados y, por tal razón, formuló la siguiente pretensión: Demandante: Ana María Tovar Motta Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04064-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como consecuencia de lo anterior, se ordene al CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – REGISTRO NACIONAL DE ABOGADOS emitir el respectivo acto administrativo que reconozca el cumplimiento de la práctica de mi judicatura AD HONOREM en el Juzgado 94 Penal Municipal antes Juzgado 13 Penal Municipal con Funciones de Conocimiento, cambio en virtud de la resolución UDAER23-74 del 28 De Abril de 2023.1 Adicionalmente, a título de medida provisional, la actora solicitó que se ordenara a la URNA emitir la decisión en comento con el fin de que pudiera realizar su grado en el mes de octubre de 2024, fecha prevista por su universidad para tal fin. 1.3.
Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: El 17 de julio de 2023, la actora fue nombrada auxiliar judicial ad honorem en el Juzgado Trece Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá. Esto con el objeto de surtir la judicatura no remunerada como opción de grado para optar por el título de abogado.
El Juzgado Trece Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá se transformó en el Juzgado Noventa y Cuatro Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá en atención a la Resolución No. UDAER23-74 de 28 de abril de 2023 del Consejo Superior de la Judicatura. Hasta el 17 de abril de 2024 se extendió la vinculación de la señora Tovar Motta al despacho judicial, transcurriendo de esta manera 9 meses de prestación de servicios en el marco de la práctica jurídica.
En vista de lo anterior, el 21 de mayo de 2024, la accionante inició el trámite de acreditación de la judicatura presentando la documentación requerida para tal fin ante el CSJ-SIRNA. El 23 de julio de 2024, la URNA solicitó a la accionante allegar el certificado de tiempo y funciones desarrolladas en el juzgado por considerar necesaria una ampliación de funciones de contenido jurídico y la inclusión del horario de labores para continuar con el trámite de acreditación. El 30 de julio de 2024, la actora aportó a la URNA certificado emitido por el Juzgado Noventa y Cuatro Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá que, desde su punto de vista, suplía lo solicitado por la entidad accionada.
En la misma fecha, la entidad respondió reiterando el requerimiento de aporte de la documentación exigida previamente y que se prevé en el literal f, artículo 2 del Acuerdo PSAA 12-9338 de 2012. 1 Transcripción literal del texto original con posibles errores. Demandante: Ana María Tovar Motta Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04064-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo anterior, el 1 de agosto de 2024 la accionante remitió nuevamente a la URNA certificado emitido por el Juzgado Noventa y Cuatro Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá y peticionó a la entidad que aceptara tal documentación para acreditar el cumplimiento de la judicatura comoquiera que el juzgado no podía certificar funciones diferentes a las que le fueron asignadas.
Ante este último aporte del certificado, la URNA contestó indicando que no tendría en cuenta las funciones realizadas por la accionante al interior del despacho judicial puesto que consideró que son “netamente asistenciales” en contravía de lo exigido por el artículo 2 del Acuerdo PSAA19-7543 de 2010. A la fecha de interposición de la acción de la referencia la URNA no había expedido acto administrativo en el cual decidiera sobre la acreditación de la judicatura solicitada por la señora Tovar Motta. 1.4.
Fundamentos de la solicitud de amparo Señaló que, pese a haber cumplido con los requisitos formales y haber presentado la documentación requerida para la acreditación de su judicatura como opción de grado desde el 21 de mayo de 2024, la entidad accionada no ha resuelto su solicitud dentro del plazo establecido en el artículo 2 del Acuerdo PSAA10-7543 de 2010, excediendo el término de 10 días hábiles para emitir un acto administrativo debidamente motivado.
Lo anterior en desconocimiento de su derecho fundamental de petición. La accionante argumentó que las funciones asignadas y cumplidas en el despacho judicial durante su judicatura, aunque consideradas por la URNA como asistenciales, requerían conocimientos jurídicos y contribuyeron al funcionamiento del juzgado. Además, manifestó que la URNA no cuenta con un manual o lineamiento que determine de manera clara qué funciones se consideran jurídicas o asistenciales en el contexto de la judicatura, por lo que la negativa de reconocer las funciones certificadas por el juzgado es injustificada y arbitraria.
La actora advirtió que esta situación no solo vulnera sus derechos fundamentales de petición y debido proceso, sino que también afecta su derecho a la educación, pues su universidad ha establecido un plazo para graduarse que culmina en 2025. Explicó que, por tal razón, de no obtener la certificación de su judicatura, no podría graduarse viéndose frustrado su esfuerzo académico, económico y su incursión como profesional del derecho en el mercado laboral.
Finalmente, refirió a la necesidad urgente de resolver su situación debido a las condiciones económicas de su familia, expresando que su graduación le permitiría contribuir al sustento de su núcleo familiar. Por estas razones, solicitó al juez constitucional ordenar a la URNA emitir el acto administrativo correspondiente para garantizar sus derechos fundamentales.
Demandante: Ana María Tovar Motta Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04064-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5. Trámite de la acción de tutela Por auto del 9 de agosto de 2024, la magistrada ponente de la decisión de primera instancia admitió la acción de tutela; ordenó la notificación de la URNA; y negó la medida provisional solicitada en el escrito introductorio por no encontrar un riesgo inminente a las garantías constitucionales de la accionante.
Con auto del 18 de septiembre de 2024, la magistrada ponente dispuso la vinculación en calidad de demandado del Juzgado Noventa y Cuatro Penal Municipal con Función de Conocimiento por haber surtido la accionante sus prácticas judiciales al interior de este despacho. 1.6. Intervenciones La Secretaría General de la Corporación, en cumplimiento a lo ordenado en el auto admisorio de la acción de tutela, libró los oficios dirigidos a los sujetos procesales como consta en el expediente de SAMAI2 y en virtud de los cuales se recibió escrito de la URNA en la cual se esbozaron los siguientes argumentos: La entidad sostuvo que sus actuaciones se han ajustado a la normatividad vigente y que no existe vulneración de derechos fundamentales considerados como vulnerados por la actora.
En respaldo de lo anterior, explicó que la accionante no ha aportado la totalidad de los documentos requeridos para la acreditación de su judicatura, conforme a lo dispuesto en el Acuerdo PSAA10-7543 de 2010, específicamente en relación con la certificación de funciones jurídicas y horario de labores, motivo por el cual el trámite no ha podido finalizarse.
La URNA sustentó que, en observancia del artículo 17 del CPACA, realizó requerimientos oportunos y reiterados a la accionante para subsanar las falencias documentales para adelantar el trámite. Señaló que, sin embargo, los certificados presentados no acreditan funciones jurídicas, pues las labores descritas en dichos documentos son de carácter asistencial, lo que contraviene las disposiciones del mencionado Acuerdo.
Asimismo, sostuvo que, en línea con el artículo referido del CPACA, no existe vulneración del derecho de petición, puesto que en el caso de análisis la solicitud elevada ante la entidad se encuentra incompleta al carecer del soporte documental requerido. Por otra parte, pese a que el Juzgado Noventa y Cuatro Penal Municipal con Función de Conocimiento fue debidamente notificado de la acción de tutela, omitió intervenir en el proceso. 2 Índice 00008 del expediente digital de primera instancia. Demandante: Ana María Tovar Motta Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04064-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.7.
Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Cuarta, profirió sentencia el 11 de octubre de 2024 en la que accedió a la solicitud de amparo. Para arribar a la anterior determinación, el a quo advirtió que la acción de tutela presentada por la accionante era procedente al cumplir con el requisito de subsidiariedad, dado que la negativa URNA no constituía un acto administrativo definitivo susceptible de ser impugnado ante la jurisdicción contenciosa administrativa, lo que justificaba la intervención del juez constitucional para garantizar las garantías constitucionales de la accionante.
Tras analizar las pruebas obrantes en el expediente, concluyó que, con las prácticas jurídicas surtidas por la accionante al interior del Juzgado Noventa y Cuatro Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá, se generó una confianza legítima a la actora, asegurándole que el cumplimiento de las funciones encomendadas permitiría acreditar la judicatura como requisito para optar por el título de abogada.
Argumentó que esta confianza fue defraudada cuando la URNA rechazó la certificación expedida por el juzgado bajo el argumento de que las funciones realizadas eran asistenciales y no jurídicas. En este sentido, consideró que la negativa de la URNA a reconocer la práctica jurídica de la accionante le impuso una barrera desproporcionada que frustró sus expectativas legítimas y afectó sus derechos fundamentales a la educación, la libre escogencia de profesión u oficio, el debido proceso y el derecho de petición. En consecuencia, la Sección Cuarta concluyó que entidad accionada transgredió los derechos fundamentales de la señora Tovar Motta al adoptar una interpretación restrictiva de los requisitos para acreditar la judicatura y ordenó a esta entidad aceptar como válida la certificación emitida por el juzgado, garantizando así el reconocimiento de la judicatura de la accionante y su derecho a optar por el título de abogada.
Frente a esta decisión Salvo voto la magistrada Myriam Stella Gutiérrez Argüello, quien consideró que en el caso concreto no se vulneraba el derecho fundamental de petición de la actora puesto que la solicitud elevada por la accionante ante la URNA se encontraba incompleta al carecer de la documentación para resolverse de fondo. Asimismo, la magistrada precisó que la URNA se limitó a cumplir con su deber de determinar que las funciones desempeñadas por la actora en la práctica jurídica no cumplían con los requisitos exigidos por la normativa aplicable a la realización de la judicatura.
El fallo se notificó a través de correo electrónico remitido el 18 de octubre de 2024. Demandante: Ana María Tovar Motta Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04064-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.8. Impugnación Con escrito radicado en la Secretaría General de la Corporación el 22 de octubre de 2024, la URNA presentó impugnación a la decisión de primera instancia solicitando su revocatoria para, en su lugar, negar las pretensiones de la acción de tutela.
Manifestó que, contrario a lo establecido por el fallador de primera instancia, su actuación no fue desproporcionada ya que se basó estrictamente en la normatividad vigente que exige que las funciones cumplidas por los judicantes ad honorem sean de carácter jurídico. Según la URNA, los requisitos establecidos para la acreditación de la judicatura son claros y no admiten interpretaciones extensivas ni la resolución de trámites mediante la aplicación parcial o conveniente de las normas.
En ese sentido, consideró desacertado que se ordene aceptar como válida la certificación presentada por la accionante, pues ello implicaría desconocer requisitos esenciales que garantizan la idoneidad de los futuros abogados, quienes deben desempeñar funciones jurídicas que reflejen la naturaleza profesional de la carrera y contribuyan al cumplimiento de los fines de la administración de justicia. Asimismo, citó sentencia T-230 de 2022 proferida por la Corte Constitucional, que destaca la importancia de la judicatura como un mecanismo que combina la prestación de un servicio a la comunidad y la preparación práctica de los estudiantes de derecho, reforzando su idoneidad profesional.
De igual manera, citó lo preceptuado en dicha oportunidad por el Tribunal Constitucional sobre la obligatoriedad de realizar funciones jurídicas durante la judicatura, al considerarlas fundamentales para la formación profesional y el interés general. Finalmente, la URNA rechazó que su actuación vulnere derechos fundamentales, sosteniendo que su interpretación de los requisitos para la acreditación de la judicatura se encuentra acorde con las exigencias legales y jurisprudenciales que buscan garantizar que los judicantes estén adecuadamente preparados para ejercer como abogados.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer la impugnación al fallo de tutela proferido por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo 080 de 2019 del Consejo de Estado. En suma, no se advierte irregularidad alguna que impida a esta sala proferir una decisión de fondo, de cara a la pretensión constitucional de la parte accionante.
Demandante: Ana María Tovar Motta Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04064-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2. Problema jurídico Conforme lo establecido en los antecedentes, la pretensión invocada por la parte accionante y el material probatorio recaudado, corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿Las autoridades accionadas vulneraron los derechos fundamentales invocados por la señora Tovar Motta al omitir acreditar las prácticas jurídicas desempeñadas por la accionante como opción para optar por el título de abogado? Para resolver la interrogante planteada, se analizarán los siguientes temas: (i) generalidades de la acción de tutela;
(ii) sobre el derecho de petición; y (iii) el caso concreto. 2.3. Generalidades de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos en que indica el Decreto 2591 de 1991.
La jurisprudencia constitucional, de manera enfática y uniforme, ha señalado que la acción de amparo fue instituida como un instrumento de defensa judicial de los derechos fundamentales, dotada de un carácter subsidiario y residual. Lo anterior implica que su ejercicio solo es procedente de manera supletiva, es decir, cuando no sea posible acudir a otro medio de defensa, salvo que se promueva para precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable3. 2.4.
Derecho de petición De conformidad con el artículo 23 de la Constitución Política de 1991, el derecho de petición se traduce en la facultad que tienen los ciudadanos de presentar solicitudes respetuosas a las autoridades y a obtener de ellas una pronta respuesta. Cabe resaltar que la autoridad requerida, en la contestación no está obligada a acceder a las pretensiones del peticionario, por lo que en el evento en que se deniegue la solicitud, le corresponde, únicamente, dar a conocer las razones técnicas y jurídicas que fundamentan aquella postura negativa.
Así, este derecho que se concreta en la formulación de una petición, se hace efectivo a través de la respuesta otorgada por la autoridad requerida, cuya materialización resulta independiente del carácter favorable o desfavorable de la misma. En tal sentido, para garantizar el respeto del núcleo esencial del derecho de petición, la contestación debe: i) versar sobre lo preguntado, sin evasivas y 3 Ver, entre otras, las sentencias de la corte constitucional SU-037 de 2009 y T-764 de 2010.
Demandante: Ana María Tovar Motta Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04064-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co precisando lo que el peticionario desea saber; ii) ser clara a fin de que el solicitante entienda el porqué de los argumentos de la autoridad aun cuando no los comparta; iii) mantener coherencia con lo solicitado; iv) ser proferida dentro de la oportunidad fijada por la ley para ello; y, finalmente v) notificarse de manera eficaz para su debida materialización. 2.5.
Caso concreto Al revisar el escrito introductorio, los memoriales de contestación al amparo constitucional y las pruebas incorporadas al trámite, la Sala colige que, si bien la solicitud de amparo debe ser concedida, el fallo proferido por la Sección Cuarta debe ser revocado en punto de las órdenes impartidas a la URNA. Desde la perspectiva de la parte actora, la URNA ha transgredido sus garantías constitucionales al negarse a emitir decisión de acreditación de su judicatura bajo el argumento de que las funciones certificadas por el Juzgado Noventa y Cuatro Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá no correspondían a labores jurídicas.
En la sentencia de primera instancia, la Sección Cuarta consideró que la negativa de la URNA vulneró el derecho fundamental de petición de la accionante, al omitir una decisión de fondo sobre la solicitud de acreditación de su práctica jurídica. En consecuencia, ordenó a la entidad tener por válido el certificado emitido por el juzgado, reconociendo la práctica desarrollada por la señora Tovar Motta como cumplidora de los requisitos exigidos para la judicatura y expedir la resolución correspondiente.
Atendiendo a los argumentos elevados por la entidad accionada, esta Sala precisa que no es de recibo el argumento de la URNA según el cual no se vulneró el derecho de petición debido a que la solicitud de la accionante era incompleta, conforme al artículo 17 del CPACA, al no haberse aportado todos los documentos requeridos. Como se desprende de las pruebas obrantes en el expediente, la señora Tovar Motta presentó, según lo requerido por la URNA, el certificado expedido por el juzgado en el que se desempeñó como auxiliar judicial ad honorem, el cual detalla el tiempo y las funciones realizadas durante su práctica jurídica.
Este documento constituye el soporte necesario para que la URNA tramite la solicitud y adopte una decisión de fondo. Así las cosas, los reparos que plantea la entidad respecto a la naturaleza de las funciones desarrolladas deben resolverse dentro del análisis de fondo, pero no pueden justificar la omisión de una respuesta a la petición. Por lo anterior, la Sala coincide con el a quo en encontrar acreditada una vulneración al derecho fundamental de petición de la señora Tovar Motta por parte de la entidad accionada.
Sin embargo, se difiere de la decisión adoptada por la Sección Cuarta dentro de la cual se ordenó a la URNA tener por válido el certificado Demandante: Ana María Tovar Motta Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04064-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de funciones expedido por el Juzgado Noventa y Cuatro Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá. Es necesario aclarar que el juez constitucional no puede sustituir la competencia de la URNA en la valoración de la documentación ni en la adopción de decisiones sobre la acreditación de la judicatura.
En este sentido, el ámbito del amparo otorgado debe limitarse a proteger el derecho fundamental de petición, ordenando a la URNA que se pronuncie de fondo sobre la solicitud de la accionante, valorando la documentación aportada según sus competencias legales, y resolviendo si procede o no la acreditación. Adicionalmente, se precisa que la accionante cuenta con los recursos legales ordinarios para controvertir una eventual decisión desfavorable de la URNA.
En particular, puede acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del cual podrá solicitar medidas cautelares para evitar perjuicios irreparables mientras se resuelve de manera definitiva su situación jurídica. En conclusión, aunque se dispone el amparo al derecho fundamental de petición de la accionante, se revocará la orden impartida por el juez de primera instancia dirigida a la URNA de tener por válido el certificado de funciones.
En su lugar, se ordenará a la entidad adoptar una decisión de fondo sobre la solicitud de acreditación de la judicatura, respetando su libertad para valorar la documentación allegada conforme a la normatividad vigente. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR el numeral primero del resuelve de la sentencia del 11 de octubre de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta que dispone: “Primero.- AMPÁRANSE los derechos fundamentales de petición, al debido proceso, a la educación y a la libre escogencia de profesión u oficio de la señora Ana María Tovar Motta, quien actúa en nombre propio.”
SEGUNDO: REVOCAR el numeral segundo del resuelve de la sentencia de primera instancia y, en su lugar, ORDENAR al Consejo Superior de la Judicatura, Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia que en las siguientes cuarenta y ocho (48) horas emita una decisión de fondo sobre la solicitud de acreditación de la judicatura presentada por la señora Ana María Tovar Motta.
Demandante: Ana María Tovar Motta Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04064-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: NOTIFICAR a las partes y terceros con interés, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Con Salvamento parcial de voto Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.