CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera. Bogotá D. C., Veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinticinco (2025). Radicado: 11001-03-25-000-2019-00630-00 (4787-2019)1. Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
Demandada: Heidi Cristina Guerrero Mejía Trámite: Acción especial de revisión. Tema: Revisión de la sentencia proferida el 23 de abril de 2015, proferida por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo del Atlántico. Causal regulada en los literales a y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Decisión: Sentencia de única instancia. La Sala decide la acción especial de revisión interpuesta por la UGPP, contra la sentencia del Veintitrés (23) de abril de Dos Mil Quince (2015), proferida por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo del Atlántico, que confirmó parcialmente el fallo del Veintidós (22) de marzo de Dos Mil Trece (2013), emitido por el Juzgado Sexto (6) Administrativo de Descongestión de Barranquilla, que accedió a las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, instaurada por la señora Heidi Cristina Guerrero Mejía. I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda de acción especial de revisión2. La UGPP formuló la acción especial de revisión, prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con la que pretende se infirmen las sentencias del veintitrés (23) de abril de Dos Mil Quince (2015), proferida por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo del 1 Expediente físico 2 Folios 320-331 Número Interno: 4787-2019 Demandante: UGPP Demandado: Heidi Cristina Guerrero Mejía 2 Atlántico, que confirmó parcialmente el fallo del veintidós (22) de marzo de Dos Mil Trece (2013), emitido por el Juzgado Sexto (6) Administrativo de descongestión de Barranquilla, dictadas dentro del expediente radicado No. 08001-33-31-002-2012-00047-00 y, en su lugar, se revoquen las mencionadas providencias.
Como consecuencia de lo anterior, el accionante pretende que: Se declare que la señora Heidy Cristina Guerrero Mejía, no es titular de un derecho adquirido respecto de la liquidación de su mesada pensional, susceptible de amparo por el ordenamiento jurídico colombiano. En consecuencia, se ordene la reliquidación y pago de la pensión que actualmente percibe, tomando como ingreso base de liquidación las directrices previstas en el inciso tercero del artículo 36 y el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, así como los factores salariales establecidos en el Decreto 1158 de 1994, de conformidad con lo señalado por la Corte Constitucional en sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T-039 de 2018, fijando como monto o tasa de remplazo el 75% previsto en el Decreto 546 de 1971, sin sobrepasar el tope máximo pensional de 25 SMMLV.
Como sustento fáctico de sus pretensiones, refiere que, la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E, con Resolución No. 00572 del veinte (20) de enero de Dos Mil Nueve (2009), reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez de la señora Guerrero Mejía, liquidando la prestación con el setenta y cinco (75%) del promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio, en cuantía de ($8.431.215.09), efectiva a partir del primero (1) de mayo de Dos Mil Siete (2007)3.
Por medio de Resolución No. UGM 001686 del veintidós (22) de julio de Dos Mil Once (2011), la extinta Cajanal en cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Juzgado Cuarto (4) Laboral del Circuito de Barranquilla, reliquidó la pensión con el setenta y cinco (75%) de la asignación más elevada en el último año de servicio, entre el 1 de enero de 2010 y el 30 de diciembre de 2010, en cuantía de ($12.875.000), efectiva a partir del primero (1) de noviembre de Dos Mil Diez (2010), condicionada al retiro definitivo.
La señora Heidi Cristina Guerreo, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó la legalidad de los citados actos administrativos. 3 Pagina 104 cuaderno principal Número Interno: 4787-2019 Demandante: UGPP Demandado: Heidi Cristina Guerrero Mejía 3 El Juzgado Sexto (6) Administrativo de descongestión de Barranquilla, en sentencia del veintidós (22) de marzo de Dos Mil Trece (2013), accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, disponiendo: (i) declarar la nulidad parcial de las resoluciones demandadas;
(ii) como consecuencia de la nulidad decretada, ordenó la reliquidación sobre el setenta y cinco (75%) de los factores devengados en el último año de servicio, incluyendo la totalidad de las acreencias que constituyen salario, como por ejemplo la prima especial de servicio. La anterior decisión, fue confirmada parcialmente por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante providencia del veintitrés (23) de abril de Dos Mil Quince (2015), en la cual, ordenó adicionar los descuentos de ley sobre los factores salariales objeto de reliquidación pensional si no se hubieren descontados.
En cumplimiento de las decisiones judiciales objeto de revisión, la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP, reliquidó la pensión de la causante a través de la Resoluciones RDP 002628 del veintinueve (29) de enero de Dos Mil Diecinueve (2019)4, fijando el monto de la mesada pensional en $19.531.050, con efectividad a partir del veintidós (22) de diciembre de Dos Mil Dieciocho (2018). 1.2.
Sentencia objeto de revisión. La Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia del veintitrés (23) de abril de Dos Mil Quince (2015), confirmó parcialmente la decisión de primera instancia, al considerar que, el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, precisó que el monto de la mesada pensional sí debía liquidarse sobre el setenta y cinco (75%) del promedio de la asignación más alta durante el último año de servicio, suscitando con ello la inclusión de todos los ingresos que recibió y que tuvieran el carácter remunerativo del servicio.
Sin embargo, debía aplicarse los descuentos de ley sobre los factores salariales objeto de reliquidación pensional. En atención a lo expuesto, ordenó lo siguiente5: «PRIMERO: Adiciónese la sentencia del 22 de marzo de 2013, adicionada por providencia de 26 de junio de 2013, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo en Descongestión del Circuito 4 Pagina 171-174 cuaderno principal 5 Folios 222-237 cuaderno No. 2 Número Interno: 4787-2019 Demandante: UGPP Demandado: Heidi Cristina Guerrero Mejía 4 de Barranquilla, en el entendido de ordenar a la demandada aplicar los descuentos de ley sobre los factores salariales objeto de la reliquidación pensional si no se hubieren descontados, en virtud del principio de protección al erario público y se tengan en cuenta los efectos de la sentencia C-258-2013.
SEGUNDO: Confírmese la sentencia en todas sus demás partes.
TERCERO: Sin costas en esta instancia» De acuerdo a lo anterior, se destaca que el fallo de primera instancia del veintidós (22) de marzo de Dos Mil Trece (2013), dictado por el Juzgado sexto (6) Administrativo de descongestión de Barranquilla, accedió a las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos6: Determinó que, la señora Heidi Cristina Guerrero, se encontraba amparada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; en consecuencia, su mesada pensional debía reliquidarse conforme a lo dispuesto en el Decreto 546 de 1971 estatuto especial para los servidores de la Rama Judicial, tomando como base el setenta y cinco (75%) sobre la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio.
Dentro de dichos factores debían incluirse, además de la asignación básica mensual, todas las asignaciones que no se hubieren sumado. En atención a lo expuesto, ordenó lo siguiente: «PRIMERO: DECLARARSE no probadas las excepciones de indebida conformación del litisconsorcio por pasiva- necesidad de vincular al empleador (Rama Judicial del poder público) y al FOPEP, inexistencia de la obligación, buena fe y de prescripción de las mesadas.
SEGUNDO: DECLARESE la nulidad parcial de la Resolución No. 00572 del 20 de enero de 2009 y la Resolución No. UGM 001686 del 22 de julio de 2011, en razón de que se reliquide la pensión de jubilación en un monto igual al 75% del salario mensual más alto devengado en el último año de servicios, este es el año 2011, incluyendo los factores salariales que no se hayan hecho.
TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, se ordenará a la entidad demandada reliquidar la pensión de jubilación de acuerdo a lo expresado en la parte motiva de esta providencia y se deducirán las sumas que esta haya pagado en cumplimiento del acto administrativo que reconoció la pensión de jubilación y se descontarán los valores 6 Pagina 215-221 cuaderno No. 2 Número Interno: 4787-2019 Demandante: UGPP Demandado: Heidi Cristina Guerrero Mejía 5 correspondientes a los aportes no efectuados para la pensión.
CUARTO: Abstenerse de condenar en costas […]» 1.3. Causales de revisión invocadas. La UGPP, invocó las causales de revisión establecidas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, literales a), que dispuso la procedencia del recurso, «cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso»; y b), según la cual, procede la revisión de pensiones «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
Aduce que, la sentencia cuya revisión procura, incurre en las causales citadas, toda vez que, al aplicar la disposición normativa, fue interpretada contrariando el precedente constitucional C-168 de 1995; C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU- 427 de 2016; SU- 210 de 2017; SU-395 de 2017; SU -631 de 2017, y T -039 de 2018, al ordenar la reliquidación con el ingreso base de liquidación, con el 75% del equivalente a la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicios, y la inclusión de todos los factores salariales, en aplicación del Decreto 546 de 1971 y Decreto 1158 de 1994, lo cual, constituye una grave afectación al equilibrio económico del sistema pensional, al aumentar injustificadamente la mesada.
Afirma que, se vulneró el debido proceso con el reajuste pensional ordenado en favor de la demandante, toda vez que, tal prestación debió liquidarse con base en las directrices fijadas en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, así como, los factores salariales con incidencia pensional, determinados en el Decreto 1158 de 1994.
A la par de la vulneración al debido proceso, estimó que la cuantía liquidada de la mesada pensional, desatiende las reglas jurisprudenciales aplicables, en el entendido que, la postura unificada de la Corte Constitucional, propendió por garantizar la sostenibilidad financiera del sistema pensional, partiendo del propósito genuino del aludido sistema, dirigido a unificar los distintos sistemas dispersos, a fin de no cometer los errores del pasado, que llevaron a la desfinanciación del sistema.
En definitiva, a su juicio, el régimen aplicable para la determinación del IBL es el señalado en el inciso 2 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es, los últimos 10 años de servicio sin que en ningún caso pueda super el tope de los 25 SMMLV. Número Interno: 4787-2019 Demandante: UGPP Demandado: Heidi Cristina Guerrero Mejía 6 1.4.
Contestación de la demanda de revisión7 El auto admisorio de la acción, fue notificado personalmente a la señora Heidi Cristina Guerrero Mejía, el Treinta (30) de Septiembre de Dos Mil Veinticuatro (2024)8. 1.5. Contestación de la demanda de revisión. Mediante apoderado, la señora Heidi Cristina Guerreo Mejía contestó la demanda9, oponiéndose a las pretensiones, con fundamento en que, al momento en que fueron proferidas las sentencias del Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión de Barranquilla y del Tribunal Administrativo del Atlántico, existía un precedente judicial consolidado según el cual, los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y la Procuraduría cobijados por el régimen de transición, tenían derecho a la aplicación integral del Decreto 546 de 1971.
Ello implicaba no solo edad y tiempo de servicio, sino también que, la pensión debía liquidarse con el 75% del salario más alto del último año de servicio. Esta interpretación estaba respaldada por jurisprudencia vigente, posiciones de las partes y pronunciamientos de la Procuraduría, e incluso fue reiterada por la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010.
En consecuencia, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido consistente en afirmar que no procede el recurso extraordinario de revisión, cuando las sentencias cuestionadas se fundamentaron en precedentes vigentes para la época en que fueron emitidas. Por ello, no hay lugar a revocar las decisiones acusadas. Además, consideró que, en un escenario hipotético de revocatoria, recobrarían vigencia las resoluciones pensionales No. 0572 de 2009 y UGM 001686 de 2011, cuya nulidad ya fue decidida y que tampoco pueden ser demandadas por haber vencido los términos. Dichas resoluciones, al igual que la RDP 002628 de 2019 —que sigue vigente— reconocieron la pensión con el 75% del ingreso más alto del último año y con el límite de 25 salarios mínimos, por lo que no existiría efecto práctico favorable para el actor.
Finalmente, en virtud del principio de buena fe, no procede ordenar reintegros de sumas pagadas. La beneficiaria actuó ajustada al debido proceso, solicitó su pensión conforme 7 Samai, índice 24 8 Expediente digital – índice 000 – archivo PDF 027RECIBEMEMORIAL_RESPUESTAALDESPACHOC. 9 Samai, Índice 30 Número Interno: 4787-2019 Demandante: UGPP Demandado: Heidi Cristina Guerrero Mejía 7 a los requisitos legales y jurisprudenciales vigentes, y las decisiones se adoptaron siguiendo el precedente existente.
Tampoco se ha demostrado la veracidad de las cifras alegadas por la parte demandante respecto a supuestas sumas a reintegrar. 1.6. Ministerio Público10. El Ministerio Público solicitó declarar infundado el recurso extraordinario de revisión, y dejar incólume la sentencia objeto de reproche, al considerar que el Tribunal no podía aplicar las reglas y subreglas fijadas en la Sentencia de Unificación de 2018, para establecer el IBL de la señora Guerrero Mejía con fundamento en el promedio de los últimos diez años cotizados, ni los lineamientos unificados por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-230 del 29 de abril de 2015, al no estar vigentes para la época en que se dictó el fallo.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. La Subsección es competente para conocer y decidir la presente acción, según lo previsto en los artículos 249 del CPACA11 y 20 de la Ley 797 de 200312, en concordancia con lo previsto en el artículo 13 del reglamento de esta Corporación, contenido en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201913. 2.2.
Oportunidad. La acción de revisión del epígrafe resulta oportuna, toda vez que, la sentencia revisada fue notificada el 13 de mayo de 201514, y la demanda fue presentada el 2 de septiembre de 201915, razón por la cual, no fue superado el término de 5 años establecido en el artículo 251 del CPACA. 2.3. Problema jurídico. 10 Samai, índice 28 11 «[…] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. […]» 12 «Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias […]» 13 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 14 Samia, índice 9 15 Pagina 9- reverso- sello de recibido en la sección segunda del Consejo de Estado Número Interno: 4787-2019 Demandante: UGPP Demandado: Heidi Cristina Guerrero Mejía 8 Corresponde a la Sala de Subsección establecer, si la sentencia del veintitrés (23) de abril de Dos Mil Quince (2015), emitida por la Sala de descongestión del Tribunal Administrativo del Atlántico, está incursa en las causales de revisión consagradas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, si el beneficio pensional de la demandante fue obtenido con violación del debido proceso y, si la cuantía de la pensión reconocida excedió lo preceptuado por la ley. 2.4.
Marco normativo y jurisprudencial. 2.4.1. Acción especial de revisión de la Ley 797 de 2003 – Objeto y alcance. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 instituyó una acción especial de revisión de providencias judiciales, de la siguiente manera: «Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» Dicha acción, entonces, está orientada a restablecer la justicia material16 y comporta una herramienta excepcional que se opone a los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, razón por la cual, esta Corporación ha sostenido que «solo debe admitirse frente a un fin legítimo, que en estos asuntos es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley»17. 16 Ver Corte Constitucional, Sala Plena; sentencia C-450 de 16 de julio de 2015. 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 1° de agosto de 2024; consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas.
Número Interno: 4787-2019 Demandante: UGPP Demandado: Heidi Cristina Guerrero Mejía 9 Por tanto, las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.
Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que, la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello, desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios18.
Finalmente, resulta necesario aclarar que, la adopción del trámite propio del recurso extraordinario de revisión establecido en el CPACA, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25 de esta Colegiatura, en sentencia del 4 de junio de 2019, «que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite19 […] pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis20, dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada –al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia21», tal como el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial22. 2.4.2.
Sobre la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. - Debido proceso - Reconocimiento pensional obtenido con violación del debido proceso. 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15-000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. 19 Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000-2013-02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014-00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012-01776-00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.
Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. 20 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.
Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. 21 Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda.
Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000-2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y [sA] sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001- 03-25-000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. 22 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. Número Interno: 4787-2019 Demandante: UGPP Demandado: Heidi Cristina Guerrero Mejía 10 Así las cosas y conforme al contenido del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimientos, que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública, la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, podrán ser revisadas por esta Corporación, en los casos que sean de su competencia, cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso.
En efecto, en asuntos de similares contornos fácticos, en cuanto a los elementos esenciales que integran el derecho fundamental al debido proceso, la Sala 22 Especial de Revisión de esta Colegiatura ha señalado23: «Al respecto, la Sala precisa que el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es una garantía para equilibrar la relación autoridad - libertad que surge entre el Estado y los asociados, y está prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial.
Según la norma en comento, el debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes elementos: i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem.» Igualmente, sobre el contenido y alcance de la aludida causal de revisión, esta Sección ha sostenido que «es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen»24 y «la parte interesada debe promover la acción especial de revisión y aportar los elementos sobre los cuales estructura su petición»25. 2.4.3.
Alcance de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 - Ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas de acuerdo con el régimen de transición dispuesto en la Ley 100 de 1993. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Revisión; sentencia de 5 de febrero de 2019; expediente 11001-03-15-000-2018-01884-00; consejero ponente: Alberto Yepes Barreiro. 24 Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección B; sentencia de 30 de mayo de 2024; expediente: 11001-03-25-000-2019- 00728-00 (5558-2019); consejero ponente Juan Enrique Bedoya Escobar. 25 Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A; sentencia de 8 de agosto de 2024; expediente: Número Interno: 4787-2019 Demandante: UGPP Demandado: Heidi Cristina Guerrero Mejía 11 La causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 dispone que «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.
Ahora bien, en asuntos como el que nos ocupa, la inconformidad de la recurrente se funda en la falta de aplicación de las reglas establecidas por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, a partir de las cuales, se advierte que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 de dicha norma, pues aquel no hace parte de los beneficios que este otorga.
No obstante, el estado del arte normativo y jurisprudencial respecto de la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, revela que, la controversia no se agota en la simple confrontación de las normas aplicables y la sentencia revisada, sino que impone un análisis más detallado y cuidadoso. En efecto, se tiene que, antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, los requisitos y condiciones generales para acceder a la pensión de jubilación, por parte de los servidores públicos, se encontraban contenidas en la Ley 33 de 1985, norma que tenía previsto que todo «empleado oficial» que acumulara 20 años de servicio y llegara a los 55 años de edad, tendría derecho al reconocimiento y pago de «una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio».
Así, aunque la citada Ley 100 de 1993 supuso el establecimiento de unas nuevas reglas, con arreglo a las cuales, resulta posible causar el derecho a devengar una pensión, el Legislador dispuso la posibilidad de acceder a un régimen de transición, en los términos señalados en el artículo 36 de la norma en cuestión26, aludiendo a los componentes de 26 «ARTICULO. 36.- Régimen de transición. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley. El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Sin embargo, Número Interno: 4787-2019 Demandante: UGPP Demandado: Heidi Cristina Guerrero Mejía 12 edad, tiempo de servicios y monto de la pensión, a efectos de proteger las expectativas legítimas de las personas próximas a pensionarse. Dicho articulado no siempre fue interpretado de manera uniforme, motivo por el cual, la Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia de unificación proferida el Cuatro (4) de Agosto de Dos Mil Diez (2010)27, acogió el principio de inescindibilidad, conforme al cual dispuso que, a los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 les debía ser aplicada, en su totalidad, la normativa de la cual eran destinatarios al momento en que esta entró en vigor, y concluyó que «la Ley 33 de 1985 no indicó en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios».
Tal interpretación permaneció invariable hasta la expedición de la sentencia SU-230 de 2015, en la cual, la Corte Constitucional modificó el sentido de su jurisprudencia referente al inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y precisó que, el ingreso base de liquidación no es un elemento del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y por tal razón, dichas pensiones deben ser liquidadas calculando el porcentaje previsto a manera de monto por el régimen anterior, sobre el ingreso base de liquidación previsto en la Ley 100 de 1993.
Lo anterior, generó una divergencia interpretativa que, solo fue superada hasta la emisión de la sentencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 201828, en la cual, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, modificó la postura que sostenía la Sección Segunda, en los siguientes términos: «[…] 92. De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sienta la siguiente regla jurisprudencial: “El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”. 93.
Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos. […]» 27 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Sentencia de Unificación de 4 de agosto de 2010. Radicación: 0112-2009. Demandante: Luis Mario Velandia. Demandado: Cajanal. Magistrado ponente: Víctor Hernán Alvarado Ardila. 28 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente 52001-23-33- 000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. Número Interno: 4787-2019 Demandante: UGPP Demandado: Heidi Cristina Guerrero Mejía 13 94.
La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. […] 96.
La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones[…]». En consecuencia, si bien es cierto que, la jurisprudencia en vigor de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado prevé que el ingreso base de liquidación no es un elemento integrante del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, también lo es que, con antelación a la emisión del citado fallo de 28 de agosto de 2018, la posición unificadora del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo era distinta, postura que, con pleno sustento legal y constitucional, acogieron no pocos juzgados y tribunales administrativos del país a la hora de proferir sus sentencias.
Dicha situación no fue desatendida en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, y con el objeto de clarificar la aplicación de las reglas jurisprudenciales fijadas, estableció los efectos de la decisión de la siguiente manera: «[…] 115. La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. 116.
Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. 117. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una Número Interno: 4787-2019 Demandante: UGPP Demandado: Heidi Cristina Guerrero Mejía 14 pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada […]».
Así las cosas, en punto a concretar el alcance de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 en aquellos casos en los que, en el marco de interpretación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se acusa una determinada providencia judicial de ordenar la liquidación de una pensión en una cuantía que excede lo que legalmente corresponde, conforme a la copiosa jurisprudencia de esta Corporación, es viable compilar las siguientes subreglas de aplicación normativa: a. El cambio jurisprudencial adoptado con la sentencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 201829 no configura, por sí solo, infracción de las normas pensionales que fijan el ingreso base de las pensiones reconocidas en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. b. Las sentencias proferidas con antelación a la ejecutoria de la providencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 201830 en las que se hubiere preferido dar aplicación a la posición de unificación impuesta por esta Corporación con fallo de 4 de agosto de 2010 y no así a la tesis expuesta en sentencia SU-230 de 2015 no contravienen, por ese solo hecho, las normas que rigen el reconocimiento de pensiones al amparo del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. c. En todo caso, corresponde al juez de revisión establecer, de acuerdo con las particularidades de cada caso, si la sentencia objetada hizo posible el reconocimiento de una pensión con abuso del derecho o fraude a la ley, en la medida que la cuantía excedió el límite legal.
Por último, es preciso indicar que, en concordancia con la postura jurisprudencial fijada en la sentencia de unificación jurisprudencial del 28 de agosto de 2018, esta Sección unificó criterios respecto de la liquidación de las pensiones que corresponden a los beneficiarios del régimen especial de la Rama Judicial y el Ministerio Público en 202031, en la cual, se reafirma la interpretación sobre la aplicación del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y los factores salariales que deben ser tenidos en cuenta para la liquidación de la mesada. 2.5.
Caso concreto. Debe precisarse que, en el presente asunto, no se controvierte el reconocimiento del derecho pensional de la señora Heidi Cristina Guerrero Mejía, sino la forma en que debe reliquidarse la pensión de jubilación, conforme a las directrices establecidas en el inciso tercero del artículo 36 y el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, así como, los factores 29 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente núm. 52001-23- 33-000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. 30 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente núm. 52001-23- 33-000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. Sentencia de 11 de junio de 2020. Radicado: 15001- 23-33-000-2016-00630-01 (4083-2017) CE-SUJ-S2-021- 20. M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Número Interno: 4787-2019 Demandante: UGPP Demandado: Heidi Cristina Guerrero Mejía 15 salariales previstos en el Decreto 1158 de 1994, fijando una tasa de reemplazo equivalente al setenta y cinco por ciento (75%).
Sobre la primera causal invocada La Sala advierte que, lo pretendido por la entidad recurrente, bajo este cargo, es que se reexamine el fundamento normativo que condujo al Tribunal a adoptar la decisión cuestionada, pues, a su juicio, se desconocieron las disposiciones que regulan el reconocimiento y la reliquidación de las pensiones, al haberse incluido factores salariales sobre los cuales, no se efectuaron cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones.
En efecto, la parte demandante no cuestiona la competencia del juez que emitió la providencia, ni las normas procesales aplicadas para resolver el caso. Tampoco, señala la existencia de vulneración al derecho de audiencia, defensa o contradicción, ni la falta de motivación en la decisión. En lugar de ello, centra su argumentación en un análisis normativo e interpretativo, orientado a debatir la forma en que debe integrarse el ingreso base de liquidación de la pensión reconocida a la accionada.
En consecuencia, se concluye que, la demanda de revisión no desarrolló adecuadamente la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Por tanto, no es procedente acoger dicha causal, dado que, el accionante incumplió con el deber procesal de motivar debidamente su solicitud. Sobre la segunda causal invocada Descendiendo al sub lite, la UGPP solicita se infirme la sentencia del veintitrés (23) de abril de Dos Mil Quince (2015), emitida por la Sala de descongestión del Tribunal Administrativo del Atlántico, que confirmó parcialmente el fallo del veintidós (22) de marzo de Dos Mil Trece (2013), por el Juzgado sexto (6) Administrativo del Circuito de descongestión de Barranquilla y, en su lugar, se declare que la señora Heidi Cristina Guerrero Mejía, no tiene derecho a que su pensión de jubilación, se liquide con la totalidad de factores de salario devengados en el último año de servicio, contrariando las directrices fijadas en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, Decreto 1158 de 1994 y el precedente Constitucional, además de los topes pensionales.
Número Interno: 4787-2019 Demandante: UGPP Demandado: Heidi Cristina Guerrero Mejía 16 Expuesto el extremo de la controversia que corresponde a la presente acción, la Sala reitera la subregla de aplicación normativa, identificada en el estudio que antecede, según la cual, las sentencias proferidas con antelación a la ejecutoria de la providencia de unificación jurisprudencial del veintiocho (28) de agosto de Dos Mil Dieciocho (2018)32, en las que se hubiere decidido dar aplicación a la posición de unificación impuesta por esta Corporación con fallo de Cuatro (4) de Agosto de Dos Mil Diez (2010) y, no así, a la tesis expuesta en sentencia SU-230 de 2015, no contravienen, por ese solo hecho, las normas que rigen el reconocimiento de pensiones al amparo del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
En ese sentido, está demostrado que mediante sentencia del veintidós (22) de marzo de Dos Mil Trece (2013)33, el Juzgado Sexto (6) Administrativo de Descongestión de Barranquilla, dispuso la reliquidación de la pensión de la señora Heidi Cristina Guerrera Mejía, sobre el «75% del salario promedio mensual más alto devengado en el último año de servicios, este es el año 2011, incluyendo los factores salariales que no se hayan hecho».
Decisión confirmada parcialmente por el Tribunal Administrativo del Atlántico, el veintitrés (23) de abril de Dos Mil Quince (2015)34, mediante la cual, modificó el fallo precisando que; «la demandada debía aplicar los descuentos de ley sobre los factores salariales objeto de la reliquidación pensional si no se hubieren descontados en virtud de protección del erario público y se tengan en cuenta los efectos de la sentencia C-258 de 2013».
Como sustento de la decisión, el Tribunal determinó que, la señora Heidi Cristina Guerrero, al ser beneficiaria del régimen de transición, previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tenía derecho a la reliquidación de su pensión, con base en los factores salariales legales percibidos durante el último año de servicio, conforme al régimen especial aplicable a los servidores de la Rama Judicial, consagrado en el Decreto 546 de 1971.
Indicó que, en relación con los factores salariales aplicables a los empleados públicos, no solo deben considerarse aquellos expresamente previstos en la ley, sino también los que han sido reconocidos por la jurisprudencia, bajo el entendido que la enumeración de tales conceptos no es taxativa, en atención a derechos de rango constitucional y a los principios fundantes de la Constitución de 1991, particularmente el de progresividad.
A su juicio, la liquidación pensional de la actora debía corresponder al setenta y cinco por 32 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. 33 Folio 215-221 34 Folios 222 Número Interno: 4787-2019 Demandante: UGPP Demandado: Heidi Cristina Guerrero Mejía 17 ciento (75%) del salario promedio, incluyendo todos los factores salariales establecidos en la ley y, aquellos que hubieran sido retribuidos de manera habitual y periódica como parte de la remuneración del servicio.
Asimismo, señaló que, en aras de proteger el patrimonio público, debían aplicarse las deducciones legales sobre los factores objeto de reliquidación y advirtió que, al momento de practicar las liquidaciones, debían adecuarse a los efectos de la Sentencia C-258 de 2013. Así las cosas, en este evento se advierte que la pensión de la accionada fue reliquidada por orden judicial, teniendo en cuenta la asignación básica, junto con la prima especial de servicios, bonificación por compensación, prima especial, bonificación por servicios, prima de vacaciones y prima de navidad, de acuerdo con la certificación expedida por el jefe de Recursos Humanos de la Dirección Seccional de Barranquilla35.
Por tanto, la Sala vislumbra que, la sentencia materia de censura, atendió la posición jurisprudencial de esta Corporación que se encontraba en vigor al momento en que se profirió, razón por la cual, no se observa que configure una trasgresión normativa directa, ni es por sí sola, contraria al régimen legal. Ahora bien, también corresponde al Juez de revisión establecer, de acuerdo con las particularidades de cada caso, si la sentencia objetada hizo posible el reconocimiento de una pensión con abuso del derecho o fraude a la ley, en la medida que la cuantía excedió el límite legal.
Al respecto, en sentencia del Veintisiete (27) de mayo de Dos Mil Veintiuno (2021), se indicó36: «[…] 34. Teniendo en cuenta lo anterior, es pertinente señalar que la acción de revisión se erige como una herramienta judicial cuyo ejercicio hace prevalecer el interés de la colectividad por encima del particular al detener o armonizar con la ley el pago de pensiones reconocidas en exceso, bien sea por error, ignorancia o desconocimiento del funcionario judicial o administrativo de las disposiciones reguladoras de la pensión o ya sea por adoptarse una interpretación que no se acompasa con los principios reguladores del sistema de seguridad social en pensiones vertidos en la Carta Superior. 35.
En ese sentido, un abuso del derecho en el sistema de seguridad social en pensiones se 35 Samai, índice 9 archivo: “expediente 2012-00047 cuaderno 02”, pagina 393, 397 36 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 27 de mayo de 2021. Radicado: 11001-03-25-000-2018-01538- 00. M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Número Interno: 4787-2019 Demandante: UGPP Demandado: Heidi Cristina Guerrero Mejía 18 produce cuando en ejercicio de las garantías que aquel cobija, un individuo con una posición económica privilegiada obtiene, además de las ventajas que ostenta en la sociedad, otras adicionales que desafían los principios de la seguridad social en pensiones y resisten su orientación equitativa, tal como lo reconoció la Sentencia C-258 de 2013 al sostener que <<para que se produzca este abuso del derecho, el aumento [de la mesada pensional], se repite, debe ser claramente desproporcionado y debe ser evidente que no corresponde a su historia laboral>>.
Subrayado nuestro. 36. Entonces, se justifica la revisión de las sentencias controvertidas por vía de las acciones extraordinaria de revisión, en aquellos casos en los cuales, al constatar que la ventaja irrazonable que generó el fallo cuestionado pone en riesgo el sostenimiento fiscal del sistema y por ende, la expectativa de los demás afiliados del sistema de seguridad social, con ocasión de una anomalía en la interpretación judicial, carga que por supuesto, está a cargo de quien invoca la causal y que tiene el deber de demostrarlo. […]» A su vez, la Sala Especial de Decisión 2 del Consejo de Estado, en sentencia del veinticuatro (24) de septiembre de Dos Mil Veintiuno (2021), estableció37: «[…] 65.
Evidentemente, no puede considerarse que el presente caso se trate de una pensión obtenida con abuso del derecho o con fraude a la ley o que se trate de una pensión injustificada o excesivamente privilegiada, teniendo en cuenta que la cuantía de la pensión inicialmente determinada en $1.356.900,61 fue reliquidada por el retiro del señor García García a la suma de $1.541.1540,41 mediante Resolución 15191 del 12 de agosto de 2003 (aclarada por la Resolución 004902 del 27 de febrero de 2004) y, posteriormente, determinada en $1.932.465,13, mediante Resolución 27739 del 13 de junio de 2007, a través de la cual CAJANAL EICE dio cumplimiento al fallo de nulidad y restablecimiento del derecho, según consta en el folio 106 del cuaderno de anexos del recurso extraordinario de revisión. 66.
Por otra parte, a juicio de la Sala, la pensión, en el monto así reconocido por el Consejo de Estado hace más de 15 años, no atenta contra el interés general, ni tiene una repercusión en detrimento de los recursos estatales; además, que, en tales condiciones, no pone en desequilibrio la sostenibilidad fiscal del sistema pensional, primero porque no corresponde a una de aquellas pensiones excesivas, privilegiadas, o a uno de los beneficios desproporcionados que, entre otros aspectos, dieron origen a la necesidad de modificar el sistema pensional para ponerles término38 y, segundo, porque la sentencia recurrida en revisión, dispuso que en el evento de no haberse pagado la totalidad de los aportes de ley, la Caja debería realizar las compensaciones correspondientes, lo cual, responde precisamente a la observancia de este criterio de sostenibilidad financiera del sistema, como reiteradamente lo consideraba el Consejo de Estado, en sus diferentes salas, al señalar, en algunos de sus pronunciamientos, que “la decisión que accedió al reconocimiento de la reliquidación pensional, no podía pasar por alto el criterio de sostenibilidad fiscal consagrado en la Carta Política (art. 48), lo que se manifiesta en la orden de descuento de los aportes al sistema 37 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2.
Sentencia del 24 de septiembre de 2021. Radicado: 11001-03-15-000-2018- 01426-00. Recurrente: UGPP. M.P. César Palomino Cortés. 38 En la Sentencia de Unificación del 11 de junio de 2020, citada anteriormente, se explicó como la sostenibilidad financiera fue el fundamento del esquema pensional instituido por el Acto Legislativo 01 de 2005, así: “Como era alarmante la situación fiscal por la que venía atravesando el Estado, puesto que había comprometido seriamente sus finanzas públicas, producto del reconocimiento y pago de excesivas pensiones a su cargo, hecho sumado al retraso en la vigencia plena del nuevo sistema pensional, con ocasión de un régimen de transición que estipuló el derecho a jubilarse con el régimen anterior que fuera aplicable, se presentó la necesidad de adicionar el artículo 48 de la Constitución Política a través del Acto Legislativo 01 de 2005, en cuyo artículo 1.° se estableció que al Estado, no solo le corresponde respetar los derechos adquiridos de conformidad con la ley, sino que, además, garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, al igual que asumir el pago de la deuda pensional que estuviera a su cargo (subraya fuera del texto).
Número Interno: 4787-2019 Demandante: UGPP Demandado: Heidi Cristina Guerrero Mejía 19 general de seguridad social en pensiones, como se acaba de indicar […]»39 En el caso bajo estudio, la Sala advierte que la señora Heidi Cristina Guerrero Mejía, trabajó en la Rama Judicial, desde el quince (15) de abril de Mil Novecientos Setenta y siete (1977).
De igual manera, se encuentra demostrado que: (i) adquirió el estatus jurídico de pensionada el veinte (20) de agosto de Mil Cinco (2005)40; (ii) ha prestado sus servicios durante más de 20 años en la Rama Judicial; (iii) y, su último cargo fue como magistrada de la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla41.
Al tenor de estas circunstancias, se encontraba amparada por el régimen especial del Decreto 546 de 1971. El derecho pensional fue reconocido con Resolución No. 00572 del veinte (20) de enero de Dos Mil nueve (2009)42 y, posteriormente la pensión fue reliquidada mediante Resolución No. UGM 001686 del Veintidós (22) de julio de Dos Mil Once (2011)43, en cumplimiento de la orden de tutela, emitida por el Juzgado Cuarto (4) Laboral de Barranquilla.
No obstante, la extinta Cajanal no incluyó los factores salariales correspondientes44. En consecuencia, y contrario a lo sostenido por la parte actora, los factores salariales incluidos por el Juzgado y confirmados por el Tribunal se ajustan a los parámetros fijados en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, sin exceder sus lineamientos ni incorporar emolumentos ajenos a la retribución directa del servicio.
Ello, conforme a los factores salariales efectivamente devengados por la señora Heidi Cristina, según la certificación expedida por el jefe de Recursos Humanos de la Dirección Seccional de Barranquilla.45 Así las cosas, no es posible sostener que la orden de reliquidación, cumplida mediante la Resolución RDP 002628 del veintinueve (29) de enero de dos mil diecinueve (2019) «por la cual se fijó el monto de la mesada pensional en $19.531.050, ajustándose este valor a lo establecido 39 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 19 de abril de 2018 (exp. 2017-01534-01), reiterada en sentencia del 14 de marzo de 2019, (exp. 2018-00683-01(AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 40 Ver Resolución No. 00572 del 20 enero de 2009, pagina 104 cuaderno principal 41 Ver Resolución No. 00572 del 20 enero de 2009, pagina 105, reverso cuaderno principal 42 Folios 104-106 cuaderno principal 43 Folios 149-153 cuaderno principal 44 Resolución No. 14830 del seis (6) de junio de dos mil uno (2001) y Resolución No.18379 del quince (15) de julio de Dos Mil Dos (2002).
Pagina 57-58 y 69-71 45 Samai, índice 9 archivo: “expediente 2012-00047 cuaderno 02”, pagina 393, 397 Número Interno: 4787-2019 Demandante: UGPP Demandado: Heidi Cristina Guerrero Mejía 20 por la corte constitucional en la sentencia C-258-2013» configure un pago en exceso ni que comprometa la sostenibilidad del sistema pensional, pues en efecto, dicho monto no supera los 25 SMMLV, es decir, está dentro de los limites pensionales, así como se estableció en la sentencia de unificación del doce (12) de septiembre de Dos Mil Catorce (2014) de la Sección Segunda del Consejo de esta Corporación46.
Conforme a lo expuesto, se concluye que, la reliquidación ordenada no constituye un abuso del derecho, ni se advierte que la prestación haya sido reconocida con fraude a la ley, ni que implique un incremento desproporcionado de la mesada pensional. Por el contrario, la reliquidación fue el resultado de la correcta aplicación del régimen especial pensional, respetando en todo momento los topes legalmente establecidos.
Vistas así las cosas, comoquiera que la UGPP no logró acreditar los elementos constitutivos de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se impone para la Sala declarar infundada la presente acción, tal como será dispuesto en la parte resolutiva de esta sentencia. Condena en costas La Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte recurrente, en atención a lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, dado que no se evidencia que la demanda haya sido presentada con una manifiesta carencia de fundamento legal.
Asimismo, considerando la naturaleza del asunto, no se cumplen los presupuestos necesarios para imponer dicha condena. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADA la acción especial de revisión que la Unidad 46 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren (E) Bogotá, D.C., Doce (12) de Septiembre De Dos Mil Catorce (2014) Radicación Número: 25000-23-42-000-2013-00632- 01(1434-14) Actor: Gladys Agudelo Ordóñez Demandado: Administradora Colombiana De Pensiones - Colpensiones - Referencia: Sentencia de Unificación Número Interno: 4787-2019 Demandante: UGPP Demandado: Heidi Cristina Guerrero Mejía 21 Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) presentó contra la sentencia del veintitrés (23) de abril de dos mil quince (2015), proferida por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo del Atlántico, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente, previas las constancias del caso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.