25000234200020180089201 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., diecinueve (19) de octubre de dos mil veintitrés (2023). Radicación: 25000-23-42-000-2018-00892-01 Interno: 0270-2022 Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones Demandados: Nancy Cecilia Atara Torrado y Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011.

TEMA: LESIVIDAD - DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LA UGPP Y COLPENSIONES PARA EL RECONOCIMIENTO DE PENSIONES. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia de 12 de octubre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda. I.

ANTECEDENTES 1. Demanda 1. Pretensiones Colpensiones[1], en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en la modalidad de lesividad, demandó la nulidad de la Resolución GNR 375168 de 28 de diciembre de 2013, a través de la cual reconoció una pensión de vejez a la accionada en cuantía de $1.220.170.oo efectiva a partir del 26 de diciembre de 2007, y un retroactivo por $85.206.625.oo, por no ser la entidad competente para el reconocimiento de dicha mesada pensional.

A título de restablecimiento del derecho solicitó que se declare que la UGPP es la entidad que debió reconocer, liquidar y pagar la prestación pensional a la demandada. También pidió que se ordene a la accionada que reintegre las sumas de dinero pagadas por concepto del reconocimiento de la pensión de jubilación a partir de la fecha de inclusión en nómina, que deberán ser indexadas al momento de su pago.

Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda son los siguientes: Nancy Cecilia Atara Torrado nació el 17 de marzo de 1951. Adquirió el status pensional el 17 de marzo de 2006, estando cotizando a Cajanal hoy Ugpp. Por oficio de 26 de diciembre de 2011, solicitó a Colpensiones el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de vejez.

A través de la Resolución GNR 375168 de 28 de diciembre de 2013, la entidad demandante le reconoció la prestación pensional en cuantía de $1.220.170.00 a partir del 26 de diciembre de 2007, y un retroactivo por $85.206.625, con 1.066 semanas, liquidado con un IBL de $1.278.506.00, con una tasa de remplazo de 75%, de conformidad con la Ley 71 de 1988.

Normas violadas y concepto de violación Señala como normas violadas la Constitución Política; las Leyes 100 de 1993, 797 de 2003 y 1437 de 2011; el Decreto 2196 de 2009; y el acto legislativo 01 de 2005. Como concepto de violación sostuvo que el reconocimiento de las pensiones de vejez o de jubilación de todos aquellos afiliados a Colpensiones que hubieren reunido los requisitos de edad y tiempo con anterioridad al 1 de julio de 2009 (fecha en que se perfeccionó el traslado de afiliados de CAJANAL al ISS), es de competencia de la Caja Nacional o de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP.

Ello, por cuanto la demandada adquirió el status pensional el 17 de marzo de 2006 (cuando cumplió 20 años de servicios y 55 años de edad para el año 2009). 2. Contestación de la demanda La UGPP[2] se opuso a la prosperidad de las pretensiones, al considerar que: Nancy Cecilia Atara Torrado para el momento en que solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez contaba con 62 años de edad, como quiera que nació el 17 de marzo de 1951.

Amén de que, es beneficiaria del régimen de transición en la medida en que a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 contaba con más de 15 años de servicios cotizados y más de 35 años de edad; por lo que, fue pensionada con la Ley 71 de 1988. Así mismo, que teniendo en cuenta “las cotizaciones realizadas por la señora NANCY CECILIA ATARA TORRADO, es claro que (…) adquirió su estatus pensional el 17 de marzo de 2006, fecha para la cual cumplió los 55 años de edad y contaba con más de 20 años de servicio, según información que reposa en la resolución GNR 375168 del 28 de diciembre de 2013, expedida por Colpensiones y que en todo caso deberá ser corroborada por el honorable Tribunal”.

Precisó que, al momento en que la demandada causó su derecho pensional; esto es, el 17 de marzo de 2006, se encontraba cotizando ante Colpensiones en calidad de independiente desde el “01 de enero de 2000” (fecha en que se vinculó de forma voluntaria), lo que implica que es esta última entidad quien tiene a su cargo el reconocimiento y pago de la pensión de vejez que hoy devenga la demandada.

Sumado a que, Nancy Cecilia Atara Torrado realizó la solicitud de reconocimiento pensional el 26 de diciembre de 2011 (fecha para la cual Cajanal se encontraba en liquidación); y por tal motivo, le corresponde al Instituto de Seguros Sociales hoy Colpensiones el reconocimiento y pago de la pensión de la demandada, de conformidad con lo establecido en el artículo 6 del Decreto 813 de 1994.

Propuso los medios exceptivos que denominó “falta de legitimación en la causa por pasiva”; “falta de competencia para asumir el derecho pensional de la señora Nancy Cecilia Atara Torrado”; “inexistencia de la obligación”; “prescripción”; “buena fe”; e “innominada o genérica”. Nancy Cecilia Atara Torrado[3] se opuso a las súplicas de la demanda, toda vez que se encuentra cobijada por el régimen de transición contemplado en la Ley 100 de 1993; por lo que, la competencia para el reconocimiento de la pensión está a cargo del ISS hoy Colpensiones, de conformidad con lo establecido en el Decreto 813 de 1994.

Aunado a que, adquirió su estatus pensional el 17 de marzo de 2006 (fecha para la cual cumplió los 55 años de edad y contaba con más de 20 años de servicio); lo que, le dio derecho a percibir la pensión en los términos contemplados en la Ley 71 de 1988. Refirió que, no existe prueba o soporte legal que permita concluir que la accionada haya obrado de mala fe antes, durante y con posterioridad a la obtención de la pensión de vejez. 3.

Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 12 de octubre de 2021 negó las pretensiones de la demanda, al considerar que[4]: A fin de determinar cuál es la entidad competente para reconocer la prestación pensional se debe tener en cuenta la fecha en que la accionada adquirió el status pensional (17 de marzo de 2006) con la Ley 71 de 1988.

Destacó que, de conformidad con las reglas de competencia fijadas por el Consejo de Estado[5], la situación fáctica de la demandante se enmarca en la regla según la cual Colpensiones es competente para reconocer la pensión de los afiliados que se trasladaron en forma voluntaria al ISS hasta antes de efectuarse el traslado masivo. Indicó que, según se observa en la Resolución GNR 375168 de 28 de diciembre de 2013 Nancy Cecilia Atara Torrado prestó sus servicios de la siguiente manera: | | | | |ENTIDAD |DESDE |HASTA | |UNIVERSIDAD NOCT |02/05/1975 |31/03/1976 | |LA GRAN CO | | | |DIAN |16/11/1971 |29/11/1992 | |AERONAUTICA CIVIL |01/02/1995 |31/07/1995 | |CONTRALORIA |31/03/1998 |25/08/1990 | |GENERAL | | | |CONTRALORIA |01/10/1999 |25/10/1999 | |GENERAL | | | |CONTRALORIA |01/11/1999 |29/12/1999 | |GENERAL | | | |CONTRALORIA |01/01/2000 |17/03/2000 | |GENERAL | | | |ATARA TORRADO |01/01/2004 |28/01/2004 | |NANCY CECILIA | | | |ATARA TORRADO |01/03/2004 |28/03/2004 | |NANCY CECILIA | | | |ATARA TORRADO |01/05/2004 |28/05/2004 | |NANCY CECILIA | | | |ATARA TORRADO |01/06/2004 |28/06/2004 | |NANCY CECILIA | | | |ATARA TORRADO |01/07/2004 |28/07/2004 | |NANCY CECILIA | | | |ATARA TORRADO |01/08/2004 |28/08/2004 | |NANCY CECILIA | | | |ATARA TORRADO |01/10/2004 |21/10/2004 | |NANCY CECILIA | | | |ATARA TORRADO |01/12/2004 |31/12/2004 | |NANCY CECILIA | | | |ATARA TORRADO |01/02/2005 |28/02/2005 | |NANCY CECILIA | | | |ATARA TORRADO |01/04/2005 |28/04/2005 | |NANCY CECILIA | | | |ATARA TORRADO |01/05/2005 |28/06/2005 | |NANCY CECILIA | | | |ATARA TORRADO |01/07/2005 |28/07/2005 | |NANCY CECILIA | | | |ATARA TORRADO |01/08/2005 |28/08/2005 | |NANCY CECILIA | | | |ATARA TORRADO |01/09/2005 |28/09/2005 | |NANCY CECILIA | | | |ATARA TORRADO |01/10/2005 |28/10/2005 | |NANCY CECILIA | | | |ATARA TORRADO |01/11/2005 |28/12/2005 | |NANCY CECILIA | | | |ATARA TORRADO |01/01/2006 |28/01/2006 | |NANCY CECILIA | | | |ATARA TORRADO |01/02/2006 |28/02/2006 | |NANCY CECILIA | | | |ATARA TORRADO |01/03/2006 |31/03/2006 | |NANCY CECILIA | | | |ATARA TORRADO |01/05/2006 |31/12/2006 | |NANCY CECILIA | | | Refrió que, se allegaron copias de los Formatos denominados “certificación de períodos de vinculación laboral para bonos pensionales y pensiones”, donde se advierte que la demandada hizo cotizaciones a Cajanal en virtud de sus vinculaciones con la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN (16 de noviembre de 1977 a 29 de noviembre de 1992), en la UAE Aeronáutica Civil (1 de febrero a 31 de julio de 1995), y en la Contraloría General de la República hasta el 17 de marzo de 2000, sin que se haya allegado certificado sobre cuál fue la Caja ante la cual cotizó durante ese período.

Luego advirtió que, es claro que si bien la demandada estuvo vinculada con la Caja Nacional de Previsión Social y prestó sus servicios en entidades públicas hasta el 17 de marzo de 2000; también lo es que, a partir del 1 de enero de 2004 empezó a realizar cotizaciones como particular ante Colpensiones, lo que evidencia que para el 17 de marzo de 2006 cuando adquirió el derecho al reconocimiento de la pensión por aportes prevista en la Ley 71 de 1988, ya se encontraba afiliada al ISS, hoy Colpensiones y allí estaba efectuando sus aportes.

Por consiguiente, relevó que no es posible afirmar que en el sub judice la extinta Cajanal, hoy UGPP tuviera la carga de reconocer el derecho prestacional a favor de la demandada, pues la pensionada se afilió al ISS antes del traslado masivo ordenado y cumplió el status pensional cuando ya no estaba realizando aportes como empleada pública a Cajanal; por lo que, Colpensiones es quien tiene la competencia para reconocer, reliquidar y pagar la pensión de la señora Nancy Cecilia Atara Torrado, en atención a las reglas de competencia fijadas por la norma y definidas por la jurisprudencia de esta Colegiatura que “reconocen las pensiones de los afiliados que se trasladaron en forma voluntaria antes de efectuarse el traslado masivo de los afiliados de la extinta Cajanal”.

No condenó en costas a la parte demandante. 4. Recurso de apelación Colpensiones[6], recurrió la sentencia de primera instancia para que sea revocada y; en su lugar, se acceda las súplicas de la demanda; dado que, “Nancy Cecilia Atarado había acreditado los requisitos de edad y tiempo de cotización en afiliación a CAJANAL hoy UGPP, antes del traslado forzoso que se dio el 01 de julio de 2009”; por lo tanto, carece de fundamentos facticos y legales el argumento del apoderado del demandado. 5.

Alegatos de conclusión La parte actora, reiteró los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso vertical[7]. La accionada guardó silencio[8]. 5. Concepto del Ministerio Público[9]. Luego de hacer un resumen completo de las actuaciones surtidas en el proceso de la referencia, la Procuradora Tercera delegada ante el Consejo de Estado solicitó se confirme la sentencia de primera instancia en consideración a que el apelante no contempló las situaciones excepcionales de mesadas que pudo reconocer y pagar el ISS, hoy Colpensiones, con anterioridad al traslado masivo proveniente de cotizantes de Cajanal, tal como lo ordenó el Decreto 2196 de 2009; esto es, analizar normativamente situaciones excepcionales anteriores al 1 de julio de 2009 “como acaece en el caso en concreto, y adicionalmente el apelante no sustentó ni justificó por qué el Decreto 813 de 1994 no podía ser aplicado a la pensión de la señora Atara Torrado o bien justificar por ejemplo si se presentó una derogatoria expresa o tácita de dicha normativa, en relación especialmente con los decretos invocados en el escrito de impugnación, aclarando adicionalmente que el Decreto 2196 de 2009 es posterior a la adquisición del status pensional de la pensionada demandada”; por lo que, para la época de estos hechos no se regía por dicha normatividad.

Aunado a que, desde el punto de vista probatorio en el expediente obra prueba del traslado voluntario de la pensionada al ISS, tal como verificó el tribunal de instancia. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[10], el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 2.2.

Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia que negó las súplicas de la demanda. Para el efecto, se analizará (i) si la Resolución GNR 375168 de 28 de diciembre de 2013 que reconoció a Nancy Cecilia Atara Torrado la pensión de jubilación, está incurso en nulidad por falta de competencia de Colpensiones para otorgarla; o (ii) si contrario sensu es la UGPP quien debe conceder dicha prestación pensional.

Con el propósito de desatar el recurso de apelación se abordarán los siguientes aspectos: (i) Marco Jurídico y competencia del ISS, hoy Colpensiones; (ii) las competencias atribuidas a Colpensiones y a CAJANAL, hoy UGPP; y iii) hechos probados; y (iv) caso concreto. Marco Jurídico y competencia del ISS, hoy Colpensiones 21. El artículo 52 de la Ley 100 de 1993, estableció que el ISS sería el administrador general del régimen pensional de prima media con prestación definida y que las cajas, fondos o entidades de previsión públicas o privadas, solo cumplirían dicha función únicamente respecto de sus afiliados mientras estas entidades subsistieran.

Dice la norma: “Artículo 52. Entidades administradoras. El régimen solidario de prima media con prestación definida será administrado por el Instituto de Seguros Sociales. Las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado, administrarán este régimen respecto de sus afiliados y mientras dichas entidades subsistan, sin perjuicio de que aquellos se acojan a cualesquiera de los regímenes pensionales previstos en esta Ley.

( )”. Dicha normativa, fue reiterada en el Decreto 692 de 1994, que en su artículo 34 indicó que el régimen de solidaridad de prima media con prestación definida sería administrado por el ISS, así como por las cajas, fondos o entidades de previsión social existentes al 31 de marzo de 1994, mientras subsistieran, pero estas últimas solo en relación con las personas que a dicha fecha fueren sus afiliados, no pudiendo, en consecuencia, recibir nuevos cotizantes a partir de tal: “Artículo 34.

Entidades administradoras del régimen de prima media. El régimen solidario de prima media con prestación definida será administrado por el Instituto de Seguros Sociales, así como por las cajas, fondos o entidades de previsión social existentes al 31 de marzo de 1994, mientras subsistan. En todo caso, las entidades diferentes del ISS, sólo podrán administrar el régimen respecto de las personas que a 31 de marzo de 1994 fueren sus afiliados, no pudiendo en consecuencia recibir nuevos afiliados a partir de dicha fecha.

Las cajas o entidades que administren pensiones del nivel departamental, municipal o distrital, podrán continuar afiliando trabajadores de estos niveles territoriales del sector público, hasta el momento que señale el respectivo alcalde o gobernador, sin que exceda del 30 de junio de 1995, fecha a partir de la cual, se regirán por lo dispuesto en el inciso 1° de este artículo”.

Así mismo, las cajas y fondos de previsión solo quedaron con la competencia para pensionar a los afiliados que al 1 de abril de 1994 tenían más de 15 años de servicio al Estado o más de 35 o 40 años de edad, según se tratara de mujeres o de hombres, respectivamente, siempre y cuando no fueran objeto de liquidación. Así pues, como lo señala el numeral 2 del inciso 2 del literal a) del artículo 6 del Decreto 813 de 1994, el ISS adquirió la competencia para pensionar a los afiliados de las cajas y fondos de previsión respecto de las cuales se ordenará su liquidación, evento en el cual surge el derecho a obtener un bono pensional en los términos en que se haya fijado por el Gobierno. Puestas a si las cosas, se tiene que la responsabilidad que se le otorgó al ISS, no fue atada a periodos previos de cotización o al traslado de aportes, sino que quedó establecida de manera directa como parte de la transformación legal del sistema, cuyo objeto era tener un solo administrador del régimen de prima media, sin perjuicio de que se pudiera expedir el bono pensional.

A su turno, el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, estableció, con el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y economía, que se mantendría una participación pública en su prestación. Para tal efecto, creó la Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, Colpensiones, con el objeto de la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida incluyendo el manejo de los beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005.

Previo, el Gobierno en ejercicio de sus facultades constitucionales, debía realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, procediendo a la liquidación de CAJANAL EICE, CAPRECOM y del ISS, en lo que a la administración de pensiones se refiere. Resaltando que en ningún caso se podría delegar el reconocimiento de las pensiones.

Con todo, mediante Decreto 2013 del 28 de septiembre de 2012, se ordenó la supresión del ISS y su liquidación, por lo tanto, la administración del régimen pensional de prima media con prestación definida que le había sido asignada en la Ley 100 de 1993, le fue atribuida a Colpensiones que inició su operación a partir del 28 de septiembre de 2012.

Luego, el Gobierno nacional mediante el Decreto 2011 de 2012, reglamentó la entrada en operación de Colpensiones, de la siguiente manera: “Artículo 1°. Inicio de Operaciones. A partir de la fecha de publicación del presente decreto, la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones inicia operaciones como administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida.

Artículo 2°. Continuidad en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida de los Afiliados y Pensionados en Colpensiones. Los afiliados y pensionados del Régimen de Prima Media con Prestación Definida administrado por el Instituto de Seguros Sociales (ISS), mantendrán su condición en la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, así como los derechos y obligaciones que tienen en el mismo régimen, sin que ello implique una selección o traslado de régimen del Sistema General de Pensiones”.

En su artículo 3, se le otorgaron las siguientes competencias: “Artículo 3°. Operaciones de la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones. La Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, deberá: 1. Resolver las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales, incluyendo aquellas que habiendo sido presentadas ante el Instituto de Seguros Sociales (ISS), o la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom, no se hubieren resuelto a la entrada en vigencia del presente decreto, con excepción de lo dispuesto en el artículo 5° del mismo”.

Acorde con esto, en reiteradas oportunidades la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado[11] ha señalado que la disposición de este artículo constituye la regla general de competencia para el reconocimiento de las pensiones del régimen de prima media con prestación definida que fueron competencia del ISS, respondiendo al objeto para el cual fue creada Colpensiones.

Ahora bien, el artículo 18 de la ley 6 de 1945 estableció la organización de la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales, la cual tenía como objeto el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales a que hace referencia su artículo 17. La organización de esta entidad se hizo antes del 1 de julio de 1945, dicha caja tenía personería jurídica autónoma, y cuya administración correspondió a una junta directiva integrada por representantes del Gobierno y de los empleados y obreros.

De acuerdo a lo anterior, a través de la Ley 490 de 1998 CAJANAL, siendo un establecimiento público del orden nacional fue transformada en una empresa industrial y comercial del Estado con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, cuya operación fue en el campo de la salud como entidad promotora, pudiendo también desarrollar y administrar otras prestaciones económicas y de salud, así como servicios complementarios en los términos de la Ley 100 de 1993.

Con todo, CAJANAL entre otras funciones tenía a su cargo el trámite y reconocimiento de pensiones, así como con el recaudo de las cotizaciones en los términos establecidos por la ley, las cuales eran giradas mensualmente al Fondo de Pensiones Publicas del Nivel Nacional, entidad que se encargó del pago de las respectivas pensiones. Las reservas que fueron acumuladas por CAJANAL, hasta la vigencia de la presente ley por concepto pensiones, fueron entregadas a dicho fondo.

Sin embargo, mediante la Ley 1151 de 2007 se ordenó su supresión y liquidación a través del Decreto 2196 de 2009[12], el cual en su artículo 3 dejó a cargo de CAJANAL en Liquidación el trámite y reconocimiento de las pensiones de los afiliados que tuvieran cumplidos los requisitos en la fecha en que se hiciera efectivo el traslado al ISS, es así como dicha norma señaló: “Artículo. 3.

Prohibición para iniciar nuevas actividades. Como efecto de la liquidación aquí ordenada, la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación, no podrá iniciar nuevas actividades en desarrollo de su objeto social, por lo tanto, conservará su capacidad jurídica únicamente para realizar los actos, operaciones y contratos necesarios en orden a efectuar su pronta liquidación. En todo caso, la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieren cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener la pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4° del presente Decreto, de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Igualmente CAJANAL EICE en Liquidación continuará con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007. Para tales efectos atenderá las solicitudes y peticiones que se le presenten y celebrará los contratos de administración u operación que sean necesarios”.

Así también, el artículo 4 dispuso el traslado de los afiliados de CAJANAL EICE en liquidación al ISS dentro del mes siguiente a su entrada en vigencia[13], este estableció: “Artículo 4. Del traslado de afiliados. La Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en liquidación, deberá adelantar todas las acciones necesarias para el traslado de sus afiliados cotizantes, a más tardar dentro del mes siguiente a la vigencia del presente Decreto, a la Administradora del Régimen de Prima Media del Instituto de Seguro Social - ISS.

Igualmente, deberá trasladar a dicha entidad los conocimientos sobre la forma de adelantar el proceso de sustanciación de los actos administrativos de reconocimiento de pensión de estos afiliados cotizantes, en la medida en que se trata de servidores públicos, para lo cual, estas entidades fijaran las condiciones en la que se realizará dicho traslado”.

Es preciso advertir que, de acuerdo con las normas transcritas, CAJANAL en Liquidación quedó a cargo del reconocimiento de las pensiones de sus afiliados que, para la fecha en que se hiciera efectivo su traslado al ISS, tuvieran el estatus de pensionados. Así mismo, CAJANAL tenía a cargo los servidores públicos destinatarios del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que estuvieran en las hipótesis reglamentadas en los Decretos 813 de 1994[14] y 2527 de 2000[15].

Por otro lado, la UGPP fue creada por la Ley 1151 de 2007, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Esta tendría entre otras como funciones de acuerdo con las establecidas en el Decreto 575 de 2013 las siguientes: “1. Efectuar el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras. 2.

Efectuar el reconocimiento de los derechos pensionales de los servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con anterioridad a la cesación de actividades de la administradora a la que estuviese afiliado. 3.

Administrar los derechos y prestaciones que reconocieron las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional y los que reconozca la Unidad. 4. Efectuar el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando, en los términos y condiciones que se determinen en el decreto que disponga la liquidación. 5.

Administrar los derechos y prestaciones que hayan reconocido las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando y los que reconozca la Unidad en virtud del numeral anterior, en los términos y condiciones que se determinen en el decreto que disponga la liquidación. ( )”.

Por Decreto 4269 de noviembre 8 de 2011, se distribuyeron las competencias entre CAJANAL y la UGPP, para reconocimientos pensionales radicados a partir de dicha fecha de la siguiente manera: “Artículo 1°. Distribución de competencias. La ejecución de los procesos misionales de carácter pensional y demás actividades afines que se indican a continuación, será ejercida por la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE en Liquidación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, en los siguientes términos: 1.

Atención de solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas. Estarán a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011.

A cargo de la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE en Liquidación estarán las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011. 2. Atención del proceso de administración de la nómina de pensionados. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP será la entidad responsable de la administración de la nómina a partir del mes de diciembre de 2011, incluido el reporte de las novedades que se generen al Administrador Fiduciario del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional -FOPEP- Para efectos de la incorporación de las novedades de nómina originadas en la atención de las solicitudes que están a cargo de Cajanal EICE en Liquidación, esta entidad deberá hacer entrega a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP de la información completa y necesaria para que se pueda efectuar dicha inclusión. 3.

Proceso de Atención al Pensionado, Usuarios y Peticionarios A partir del 8 de noviembre de 2011, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, asumirá integralmente el proceso de atención a los pensionados, usuarios y peticionarios, así como la radicación de los documentos, independientemente de que los servicios requeridos se deriven de solicitudes que deban ser tramitadas por Cajanal EICE en Liquidación, de acuerdo con la distribución de competencias establecidas en el numeral 1 del presente artículo.

Parágrafo. En aquellos casos en que en la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP se presente una solicitud prestacional que deba ser resuelta en forma integral con una solicitud de una prestación diferente que esté pendiente de resolver y que sea competencia de Cajanal EICE en Liquidación, de acuerdo con lo definido en el numeral 1 del presente, artículo, la UGPP será la entidad competente para resolver ambas solicitudes”.

Hay que mencionar, además que el artículo 129 de la Ley 100 de 1993 prohibió la creación de nuevas cajas, fondos o entidades de previsión o de seguridad social del sector público, de cualquier orden sea nacional o territorial, diferentes a aquellas que, de conformidad con lo previsto en la mencionada ley, se constituyan como entidades promotoras o prestadoras de servicios de salud.

Como resultado, se puede establecer que de conformidad con las reglas establecidas por los artículos 6 del Decreto 813 de 1994, 1 del Decreto 2527 de 2000 y 3 y 4 del Decreto 2196 de 2009, la UGPP es competente para decidir sobre una solicitud pensional, en los siguientes eventos: 1. Cuando el afiliado cumplió el estatus jurídico de pensionado antes del 1 de julio de 2009, fecha en que se efectuó el traslado de que trata el artículo 4 del decreto 2196 de 2009 (se entiende que debía estar afiliado a CAJANAL al momento de adquirir el estatus). 2.

Cuando el afiliado cumplió los 20 años de servicio cotizados a CAJANAL sin tener la edad, antes del 1 de julio de 2009 y si se retiró́ de esta a la espera de la edad y sin haberse afiliado al ISS o al régimen de ahorro individual. 3. Cuando el afiliado cotizante cumplió los 20 años de servicios con CAJANAL al 1 de abril de 1994, pero no tenía para esa fecha el requisito de edad y este último lo reunió antes del 1 de julio de 2009, sin importar que se haya afiliado al ISS, en cualquier momento. 4.

Cuando el afiliado cumplió en su totalidad con el estatus jurídico de pensionado, antes del 1 de abril de 1994 en CAJANAL, así se haya trasladado con posterioridad al ISS. Con base en la misma normativa, se puede determinar que COLPENSIONES es competente para resolver la solicitud de reconocimiento pensional, cuando: 1. El afiliado completó 20 años de servicios cotizados con CAJANAL, pero cumplió el requisito de la edad con posterioridad al 30 de junio de 2009 cotizando al ISS. 2.

El afiliado reunió el tiempo de servicios con CAJANAL, pero no tenía la edad estando afiliado a dicha entidad, y se trasladó́ al ISS antes del 30 de junio de 2009, es decir, previo del traslado masivo al ISS producto de la liquidación de CAJANAL. 3. El afiliado cumplió con 20 años de servicios cotizados a CAJANAL, pero a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones (1º de abril de 1994) no tenía la edad, y cumplió la edad y adquirió el estatus jurídico de pensionado después del 30 de junio de 2009. 4.

El afiliado cumplió 20 años de servicios cotizados a CAJANAL, sin cumplir el requisito de edad antes del 1º de abril de 1994, y se retiró de esta antes del 1º de julio de 2009, por traslado voluntario al ISS, cumpliendo la edad estando afiliado a este instituto, es decir, luego del 30 de junio de 2009. 5. Cuando el servidor público, en cualquier momento, se trasladó voluntariamente al ISS y cumplió el estatus jurídico de pensionado cotizando con dicha entidad. 2.2.1.

Hechos probados Nancy Cecilia Atara Torrado nació el 17 de marzo de 1951[16]. Por Resolución 03506 de 29 de enero de 2019[17] la Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación hoy Ugpp, le negó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez a la accionada por no cumplir con los requisitos establecidos en la ley, toda vez que prestó servicios en calidad de empleada pública por espacio de 17 años, 2meses y 22 días.

De conformidad con la Resolución GNR 375168 de 28 de diciembre de 2013, la accionada laboró por más de 20 años en las siguientes entidades[18]: [pic][pic] Reporte se semanas cotizadas en pensiones por parte de Nancy Cecilia Atara Torrado, así[19]: |ENTIDAD |PERIODOS | |CAJANAL (DIAN - |16/11/1977 | |AERONAUTICA CIVIL) |a | | |29/11/1992 | | | | | |01/02/1995 | | |a | | |31/07/1995 | |ISS – COLPENSIONES |01/01/2000 | |(CONTRALORIA GENERAL DE|a | |LA REPÚBLICA). |17/03/2000[20] | |ISS – (INDEPENDIENTE) |01/01/2004[21] | | |a | | |31/12/2006 | Por Resolución GNR 375168 de 28 de diciembre de 2013[22] la entidad de previsión social demandante, le reconoció a la accionada pensión de jubilación $1.220.170.00, y un retroactivo por $85.206.625, con 1.066 semanas, con un IBL de $1.278.506, y una tasa de remplazo de 75%, de conformidad con la Ley 71 de 1988 a partir del 26 de diciembre de 2007.

Mediante auto de pruebas APSUB 3084 de 16 de agosto de 2017, Colpensiones le solicitó a la demandada autorización para revocar el anterior acto administrativo, comoquiera que se encuentra incurso en la causal establecida en el numeral 1 del canon 93 de la Ley 1437 de 2011. 2.3. Caso concreto La entidad de previsión accionante demanda la Resolución GNR 375168 de 28 de diciembre de 2013, argumentando que el reconocimiento de las pensiones de vejez o de jubilación de todos aquellos afiliados a Colpensiones que hubieren reunido los requisitos de edad y tiempo con anterioridad al 1 de julio de 2009 (fecha en que se perfeccionó el traslado de afiliados de CAJANAL al ISS), es de competencia de la Caja Nacional o de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP; dado que, la demandada adquirió el status pensional el 17 de marzo de 2006 (20 años de servicios y 55 años de edad para el año 2009).

El a quo negó las súplicas de la demanda, y señaló que le corresponde reconocer la prestación pensional a Colpensiones; pues si bien, la demandante estuvo vinculada con la Caja Nacional de Previsión Social y prestó sus servicios en entidades públicas hasta el 17 de marzo de 2000; lo cierto es que, a partir del 1 de enero de 2004 empezó a realizar cotizaciones como particular ante la entidad de previsión social accionante, lo que evidencia que para el 17 de marzo de 2006 cuando adquirió el derecho al reconocimiento de la pensión por aportes prevista en la Ley 71 de 1988, ya se encontraba afiliada al ISS, hoy Colpensiones (estaba efectuando sus aportes).

Inconforme Colpensiones interpuso recurso vertical insistiendo en que “Nancy Cecilia Atarado había acreditado los requisitos de edad y tiempo de cotización en afiliación a CAJANAL hoy UGPP, antes del traslado forzoso que se dio el 01 de julio de 2009”. Visto lo anterior y de conformidad con las pruebas avizoradas en el plenario, la Sala precisa que Nancy Cecilia Atara Torrado prestó sus servicios en la Dirección de Impuestos y Adunas Nacionales - DIAN - desde el (16/11/1977 hasta el 29/11/1992); en la Aeronáutica Civil del (01/02/1995 al 31/07/1995), y en la Contraloría General de la República desde el (01/03/1998 hasta el 17/03/2000); esto es, por espacio de 17 años, 3 meses y 18 días, los cuales cotizó a CAJANAL; y como independiente hizo aporte al ISS hoy Colpensiones del (01/01/2004 al 31/12/2006); es decir, por lapso de 2 años, 11 meses y 30 días (fecha en la cual cumplió 20 años de servicios y 55 años de edad).

Luego, al 1 de abril de 1994 (fecha de entrada en vigor la Ley 100 de 1993) contaba con 43 años de edad y 18 años, 10 meses y 27 días de servicios, siendo beneficiaria del régimen de transición establecido en el artículo 36 de dicha norma); y en tal sentido, Colpensiones por Resolución GNR 375168 de 28 de diciembre de 2013 le reconoció pensión de vejez conforme a lo normado en la Ley 71 de 1988 (por aportes).

Condensando lo anterior, la sala precisa que Colpensiones tiene competencia para reconocer y pagar a Nancy Cecilia Atara Torrado la pensión de vejez; dado que, como beneficiaria de la prestación pensional se trasladó de manera voluntaria al ISS el 1 de enero de 2004, y cumplió la edad y el tiempo (status pensional) el 17 de marzo de 2006 (cotizando al ISS hoy Colpensiones); es decir, antes de la fecha de traslado masivo de afiliados que hizo Cajanal al ISS (1 de julio de 2009).

Lo anterior, se acompasa con las reglas establecidas por los artículos 6 del Decreto 813 de 1994, 1 del Decreto 2527 de 2000 y 3 y 4 del Decreto 2196 de 2009, que establecen que Colpensiones es competente para decidir sobre una solicitud pensional cuando: (…) 2. “El afiliado reunió el tiempo de servicios con CAJANAL, pero no tenía la edad estando afiliado a dicha entidad, y se trasladó́ al ISS antes del 30 de junio de 2009, es decir, previo del traslado masivo al ISS producto de la liquidación de CAJANAL” y 5.

“Cuando el servidor público, en cualquier momento, se trasladó voluntariamente al ISS y cumplió el estatus jurídico de pensionado cotizando con dicha entidad”. Por consiguiente, es a Colpensiones a quien le corresponde el reconocimiento y pago de la prestación pensional de Nancy Cecilia Atara Torrado; y siendo ello así, la sentencia apelada se confirma.

Condena en costas Para finalizar, sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite de esta instancia no se observa su causación, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida en esta instancia. III.

DECISIÓN Con fundamento en lo anterior, la Sala confirma la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda, promovida por Colpensiones contra Nancy Cecilia Atara Torrado por las razones expuestas en la parte motiva. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 12 de octubre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las súplicas de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriada esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA AUSENTE ----------------------- [1] Folio 9 a 24 [2] Folio 156 a 165 [3] Folio 195 a 204 [4] Folio 206 a 214 [5] Sala de Consulta y Servicio Civil, radicado: 11001-03-06-000-2016-00117- 00, de 19 de agosto de 2016.

“En los casos en los que al 01 de julio de 2009 los afiliados fueron trasladados en forma masiva de CAJANAL EICE al ISS no habían cumplido los requisitos exigidos por la normatividad aplicable o alguno de ellos, el reconocimiento y pago de las pensiones compete a COLPENSIONES”. En aquellos eventos en que el servidor público se traslada voluntariamente al Instituto de Seguros Sociales, antes del traslado masivo, corresponde a dicha entidad (hoy COLPENSIONES), resolver de fondo las solicitudes de reconocimiento pensional". [6] Folio 222 a 225 [7] Samai índice 11 [8] Folio 234 [9] Samai índice 10 [10] Artículo 150.

Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. Modificado por el art. 615, Ley 1564 de 2012. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. [11] Conflicto con radicación 110010306000020170004700 del 11 de julio de 2017. [12] “Por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL EICE, se ordena su liquidación y se designa liquidador”. [13] De acuerdo con su artículo 28, el Decreto 2196 de 2009 entro[pic] a regir en la fecha de su publicación, que fue hecha en el Diario Oficial No. 47.378 del 12 de junio de 2009; de modo que, ertículo 28, el Decreto 2196 de 2009 entró a regir en la fecha de su publicación, que fue hecha en el Diario Oficial No. 47.378 del 12 de junio de 2009; de modo que, esta fecha determina el plazo para el traslado efectivo de los afiliados de CAJANAL al ISS. [14] “Por el cual se reglamenta el artículo 36 de la Ley 100 de 1993”. [15] “Por medio del cual se reglamentan los artículos 36 y 52 de la Ley 100 de 1993, parcialmente el artículo17 de la Ley 549 de 1999 y se dictan otras disposiciones”. [16] Folio 2 expediente administrativo [17] Folio 1 Cd [18] Cd expediente administrativo folio 2 [19] Folio 1 Cd [20] Calenda hasta la cual la accionada prestó sus servicios en las entidades públicas. [21] Se traslado de Cajanal para cotizar como independiente al ISS hoy Colpensiones. [22] Folio 1 Cd